Tutela del acceso a la justicia en la resolución de conflictos de competencia entre la jurisdicción agraria y contencioso administrativa: Soluciones desde la Teoría del Derecho Público y conforme a un enfoque de Derechos Humanos

Abstract

Ante la diversidad de actuaciones administrativas que ejerce la Administración Pública en el país, por medio del Estado Central y descentralizado, así como por los entes públicos no estatales, son múltiples los supuestos en los que la función administrativa se relaciona a otras disciplinas del Derecho, lo que implica la necesidad de armonización de normativa sustantiva y procesal. Cuando los conflictos jurídicos de los que es parte de la Administración Pública son llevados a sede judicial es lo usual asociar la competencia para el conocimiento de tales controversias a los tribunales de lo contencioso administrativo. No obstante, existen una serie de disposiciones jurídicas, antecedentes jurisprudenciales y posiciones doctrinarias conforme a las cuales sí es posible tramitar tales causas en otras sedes, como la agraria. En el presente trabajo se realiza un análisis general de los supuestos de hecho en los que el Derecho Administrativo traslapa con el Derecho Agrario a efectos de determinar si existe claridad con respecto a la sede competente en cada uno de tales supuestos o no, así como para descubrir las posibilidades de mejora para que dichos conflictos sean atendidos de la mejor manera dentro o fuera de la sede contenciosa. Para ello, se realiza un repaso y valoración a la luz de la realidad actual de conceptos básicos como los siguientes: Derecho Público y Derecho Privado; Competencia y Jurisdicción; Especialización y Acceso a la Justicia, entre otros. La presente investigación es de índole cualitativa y análitica. Parte de varias hipótesis de investigación. En primer término, se ha planteado como hipótesis general que la efectividad del acceso a la justicia podría variar de acuerdo con la sede que se determine competente en un caso concreto, si no se toman las medidas necesarias para evitar esa consecuencia, ya que el proceso agrario y el contencioso administrativo tienen importantes diferencias en su trámite, principios y normativa que los rigen. En segundo término, se planteó como hipótesis que no existe claridad con respecto al alcance de la competencia material de los tribunales competentes en materia de lo contencioso administrativo y agrario, cuando ambas se relacionan. Se parte, asimismo, de que esta situación no ha venido a ser aclarada con el Código Procesal Agrario. Sin embargo, se postula que existen soluciones compatibles con el ordenamiento jurídico-administrativo que permiten solventar las diferencias de acceso a la justicia entre una y otra sede. El objetivo general de la investigación es analizar críticamente cuál es la mejor manera de solventar los conflictos de competencia, entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y civil de Hacienda, y la Agraria, de cara a la implementación del Código Procesal Agrario, considerando los criterios normativos y jurisprudenciales imperantes de distribución de competencias, de manera tal que las decisiones y lineamientos que se adopten, en sede judicial, no conlleven un detrimento, sino una potenciación de la efectividad del acceso a la justicia de las personas usuarias. Con respecto a la metodología mediante la cual se llevó a cabo el presente trabajo, fue con base en un enfoque cualitativo. De esta forma, se describe el fenómeno objeto de estudio desde el punto de vista de la relevancia de las fuentes consultadas. Para ello, se realizó tanto una investigación documental teórica y jurisprudencial, como un estudio de campo en el que personas experimentadas, que participan en la materia, fueron consultadas sobre algunas de las principales preguntas de investigación. Sus puntos de coincidencia y discrepancia son evidenciados y analizados para valorar las posibles soluciones o respuestas ante los puntos de mejora. Después de verificadas las hipótesis, se plantean diversas alternativas que pueden ser tomadas conjuntamente y sin detrimento del bloque de legalidad. Estas son las siguientes: 1. Posibles mejoras del Código Procesal Agrario, a efectos de propiciar mayor claridad en la distribución de competencias entre ambas sedes, lo que podría generar una mayor seguridad jurídica en la temática, así como una mejor utilización de los recursos y fortalezas de una y otra sede, en los ámbitos de su competencia; 2. Regionalización de los Tribunales de lo Contencioso y Administrativo, a efectos de propiciar su cercanía a las áreas donde se ventilan conflictos propios de las zonas rurales; 3. Capacitación del personal juzgador de lo contencioso administrativo y civil de hacienda, que deba conocer de asuntos relacionados al sector agrario y al desarrollo rural, en principios del proceso agrario y en las particularidades axiológicas, fácticas y normativas del Derecho Agrario Sustantivo y Procesal; 4. Capacitación de personal juzgador agrario en materia de Derecho Administrativo para que pueda conocer, en la mejor manera posible, de las pretensiones que se relacionen a la función administrativa, o bien, al dominio público; 5. Que se permita a la Defensa Pública participar en todo conflicto contencioso-agrario, sin necesidad de reformas legales, siempre y cuando se verifique, con parámetros objetivos, la necesidad del recurso, partiendo del perfil socioeconómico de la persona usuaria; 6. Adaptación de criterios jurisprudenciales de competencia a las necesidades de las personas usuarias más que a dogmas teórico-jurídicos que no necesariamente dan la respuesta más adecuada a la demanda de un servicio de justicia accesible y oportuno. En este planteamiento, se consideran herramientas del Derecho Público, como variables independientes, en el sentido de que su adecuada utilización puede llevar a una mayor satisfacción del acceso a la justicia, que sigue siendo la variable dependiente principal de la investigación. Los hallazgos de investigación suministran dos importantes herramientas para la academia y la praxis judicial: 1. Una serie de propuestas de mejora al estado actual de la cuestión – en sus dimensiones normativa, jurisdiccional y administrativa -, a efectos de que sean consideradas de cara a la implementación del Código Procesal Agrario, así como para brindar mayor seguridad jurídica e igualdad a las personas usuarias de la justicia. Principalmente, se contempla un replanteamiento del tema, a nivel judicial, tanto a nivel jurisdiccional como administrativo. En el primer caso, se propone que los criterios para radicar la competencia no deben basarse, preponderantemente, en nociones meramente teóricas, ajenas a la realidad, sino antes, en la medida de lo posible, en la efectividad del acceso a la justicia, como valor fundamental del Derecho Procesal, que es una rama, precisamente, del Derecho Público. A nivel administrativo, se han detectado posibles medidas organizativas que, contribuirían a solventar el problema; principalmente, la posibilidad de participación de la defensa pública en asuntos agrarios que se radiquen en los Tribunales Contencioso Administrativos, así como la extrapolación a estos de principios del proceso agrario, como lo es la itinerancia. También se evaluará la conveniencia de posibles mejoras del Código Procesal Agrario, cuya entrada en vigencia ha sido demorada, precisamente, con el fin de que el texto legal sea revisado, mientras se establecen las partidas presupuestarias necesarias para su implementación; 2. Una propuesta de guía de consulta para los órganos jurisdiccionales que deban resolver sobre conflictos de competencia entre sí, así como para las personas litigantes o defensoras que requieran conocer sobre los criterios imperantes para decidir dónde debe radicarse el conocimiento de un proceso en el que participan o participarán.Given the diversity of administrative actions carried out by the Public Administration in the country, through the Central and decentralized State, as well as by non-state public entities, there are multiple cases in which the administrative function is related to other disciplines of Law, which implies the need to harmonize substantive and procedural regulations. When the legal conflicts of which the Public Administration is part are taken to court, it is usual to associate the jurisdiction for the knowledge of such controversies to the contentious-administrative courts. However, there are a series of legal provisions, jurisprudential antecedents and doctrinal positions according to which it is possible to process such cases in other venues, such as the agrarian one. In the present work, a general analysis of the factual assumptions in which the Administrative Law overlaps with the Agrarian Law is carried out in order to determine if there is clarity regarding the competent headquarters in each of such assumptions or not, as well as to discover the possibilities for improvement so that such conflicts are dealt with in the best way, inside or outside the contentious venue. For this, a review and assessment is made in light of the current reality of basic concepts such as the following: Public Law and Private Law; Competence and Jurisdiction; Specialization and Access to Justice, among others. This research is of a qualitative and an analytic nature. There are several research hypotheses. In the first place, it has been proposed as a general hypothesis that the effectiveness of access to justice may vary according to the venue that is determined competent in a specific case, if proper measures to avoid it aren’t adopted, since the agrarian process and the administrative litigation have profound differences in their processing, principles and regulations that govern them. Secondly, it was hypothesized that there is no clarity regarding the scope of the material competence of the competent courts in matters of administrative and agrarian litigation. Also, it’s been assumed that the Agrarian Procedural Code doesn’t solve the problem, with clear enough regulations. The general objective of the research is to critically analyze what is the best way to resolve conflicts of jurisdiction, between the administrative and civil litigation jurisdiction of the Treasury, and the Agrarian, with a view to the implementation of the Agrarian Procedural Code, considering the prevailing regulatory and jurisprudential criteria of distribution of powers, in such a way that the decisions and guidelines adopted, in court, do not entail a detriment, but rather an enhancement, of the effectiveness of the users access to justice. With respect to the methodology by which the present is carried out, it is based on a qualitative approach. In this way, the phenomenon under study is described from the point of view of the relevance of the sources consulted. To do this, both a theoretical and jurisprudential documentary research was carried out, as well as a field study in which people who participate in the matter were consulted about some of the main research questions. Its points of coincidence and discrepancy are evidenced and analyzed to assess the possible solutions or responses to the points of improvement. After the hypotheses have been verified, various alternatives are proposed that can be taken without violating the legality block. These are the following: 1. The need to carry out a reform of the Agrarian Procedural Code, in order to promote greater clarity in the distribution of powers between both headquarters, which could generate greater legal certainty on the subject, as well as better use of the resources and strengths of each jurisdiction, in the areas of their competence; 2. Regionalization of the Contentious and Administrative Courts, in order to promote their proximity to the areas where conflicts take place; 3. Training of judicial personnel in administrative and civil treasury litigation, who must know about matters related to the agricultural sector and rural development, in principles of the agrarian process and in the axiological, factual and normative particularities of Substantive and Procedural Agrarian Law; 4. Training of agrarian judging personnel in matters of Administrative Law so that they can know, in an adequate manner, the claims that are related to the administrative function, or to the public domain; 5. That the Public Defense be allowed to participate in any contentious-agrarian conflict, without the need for legal reforms, as long as the need for the resource is verified with objective parameters, based on the socioeconomic profile of the user; 6. Adaptation of jurisprudential criteria of competence to the needs of users rather than to theoretical-legal dogmas that do not necessarily provide the most appropriate response to the demand for an accessible and timely justice service. In this approach, Public Law tools are considered as dependent variables, in the sense that their proper use can lead to greater satisfaction with access to justice, which continues to be the main dependent variable of the research. The research findings provide two important tools for academia and judicial praxis: 1. A reference guide for jurisdictional bodies that must resolve conflicts of jurisdiction among themselves, as well as for litigants or defenders who need to know about the criteria prevailing to decide where the knowledge of a process in which they participate or will participate should be located; 2. A series of proposals to improve the current state of the matter, in order to be considered for the implementation of the Agrarian Procedural Code, as well as to provide greater legal security and equality to users of justice.