3 CB Esta investigación constituye un esfuerzo para generar una mayor precisión conceptual y metodológica al significado de un fenómeno político que ha sido raramente estudiado desde la teoría democrática en general, y desde la democracia pluralista costarricense en particular: la alternancia política desde el pluralismo democrático. El trabajo que el lector tiene en sus manos contribuye a dilucidar sobre tres grandes interrogantes generales ¿Qué es y qué implica la alternancia política desde el pluralismo democrático? ¿Cómo ha sido el fenómeno de la alternancia política en la República de Costa Rica de 1949 al 2014? Y ¿Cóm¿Cómo ha influenciado el sistema de partidos el fenómeno de la alternancia política en Costa Rica durante su Segunda República? Colección Cuadernos del Bicentenario · CIHAC EEn el 2021 las sociedades centroamericanas celebrarán doscientos años de independencia política. En estos dos siglos, estos países han pasado por una serie de transformaciones sociales, políticas, económicas y culturales que han modelado sus estructuras internas, que han modificado sus subjetividades y que les ha cosechado el presente que tienen. No es por eso sorpresivo echar un vistazo a las ilusiones que tenían los individuos que vivieron los primeros años de independencia acerca del futuro de esta región y encontrarse que una buena parte de su programa político no se realizó o bien ocurrió de manera diferente a a como lo imaginaron. Es por eso que el Centro de Investigaciones Históricas de América Central ha decidido producir la presente colección de cuadernos cuyo propósito será reunir estudios, fuentes, bases de datos y propuestas teórico-metodológicas sobre la historia centroamericana. Pluralismo y Alternancia: El análisis de la República de Costa Rica, 1949–2014 Jean-Paul Vargas Céspedes Jean–Paul Vargas Céspedes Pluralismo y Alternancia: El análisis de la República de Costa Rica, 1949–2014 Colección Cuadernos del Bicentenario · CIHAC No. 3 Centro de Investigaciones Históricas de América Central Universidad de Costa Rica iv Colección Cuadernos del Bicentenario · CIHAC Comité editorial: Dr. David Díaz Arias Dr. Ronny Viales Hurtado Dra. Elizet Payne Iglesias Dr. Héctor Pérez Brignoli 320.561 V297p Vargas Céspedes, Jean Paul Pluralismo y Alternancia: El análisis de la República de Costa Rica, 1949–2014 / Jean- Paul Vargas Céspedes - 1. ed. – San José : Universidad de Costa Rica, Vicerrectoría de Investigación, Centro de Investigaciones Históricas de América Central, 2018. 98 páginas; cuadros, gráficos, diagramas b/n 18 x 25 cm. Versión digital Colección Cuadernos del Bicentenario – CIHAC ISBN 978-9968-919-36-4 1. Democracia – Política y gobierno. 2. Pluralismo político – Costa Rica. 3. Costa Rica – Política y gobierno – 1949-2014. I. Título. II. Colección. Revisión filológica: Baruc Chavarría Castro. Diagramación y artes finales: David Chavarría Camacho y Cindy Chaves Uribe. Corrección de pruebas: David Chavarría Camacho y Jean-Paul Vargas Céspedes. Fotograf ía de la portada: Protestas en Costa Rica el 1 de mayo de 2012. Tomada de Wikimedia Commons. v ÍNDICE Presentación Colección Cuadernos del Bicentenario · CIHAC ································································································· ix David Díaz Arias Introducción ························································································································································· 1 I. La alternancia desde el pluralismo democrático ························································································· 7 1.1 La alternancia en el debate democrático contemporáneo ········································································7 1.2 Condiciones objetivas para la alternancia en las democracias contemporáneas ··························· 13 1.2.1 El principio de división de poderes: primera condición objetiva de la alternancia ··················· 14 1.2.2 Del principio de división de poderes al pluralismo de partidos: segunda condición objetiva de la alternancia ·························································································· 19 II. La alternancia como valor y expresión de la democracia ······································································23 2.1 La alternancia como competición política ································································································ 24 2.2 La alternancia y la capacidad del cambio democrático ········································································· 28 2.3 Los efectos teóricos de la alternancia política en las democracias modernas ······························ 31 2.4 Las relaciones entre Gobierno-oposición desde la alternancia política ·········································· 34 III. Costa Rica: una dinámica de alternancia constante ··············································································37 3.1 El pluralismo en la evolución constitucional de la República de Costa Rica ································· 37 3.1.1 El pluralismo constitucional ······················································································································· 41 3.1.2 El pluralismo político ···································································································································· 43 3.1.3 El pluralismo social ········································································································································ 43 3.2 La alternancia y el fin del bipartidismo en Costa Rica ·········································································· 44 3.3 Los tipos de alternancia y continuismo en Costa Rica ·········································································· 45 IV. El sistema de partidos y la alternancia política en Costa Rica ···························································49 4.1 La estabilidad partidaria y la alternancia política ··················································································· 49 4.2 El grado de fragmentación y la alternancia política ··············································································· 52 4.3 Las relaciones entre el Gobierno-oposición y la alternancia política ·············································· 55 V. ¿Cuánto pluralismo puede soportar la democracia? ···············································································65 5.1 El cambio político como vía de renovación democrática ···································································· 66 5.2 De la alternancia a los problemas de la representación política ························································ 66 5.3 La alternancia y el sistema de partidos ······································································································· 67 vi 5.4 Aprendizajes de la alternancia desde el estudio de caso ······································································· 70 5.5 La viabilidad de la alternancia ······················································································································· 71 5.6 La alternancia como cauce para dar salida a los cambios sociales ···················································· 72 5.7 ¿Cuánto pluralismo puede soportar la democracia? ·············································································· 74 VI. ¿Una alternancia exigente? ·································································································································77 Bibliograf ía ·····································································································································································80 vii ÍNDICE DE CUADROS, GRÁFICOS Y DIAGRAMAS Cuadros II. La alternancia política como valor democrático Cuadro 2.1 La alternancia: tipo y frecuencia ···································································································· 29 Cuadro 2.2 La alternancia: según fuerza legislativa del Gobierno ···························································· 29 Cuadro 2.3 La alternancia: en las relaciones Ejecutivo-Legislativo ························································· 31 Cuadro 2.4 Alternancia, ausencia de alternancia y exceso de alternancia ············································· 32 Cuadro 2.5 Alternancia y conducción del cambio desde el ejercicio del Gobierno ···························· 32 Cuadro 2.6 La alternancia y alternativas en la agenda de prioridades presidenciales ························ 33 III. Costa Rica: una dinámica de alternancia constante Cuadro 3.1 Tipificación del pluralismo en las constituciones políticas de 1871 y 1949 ···················· 39 Cuadro 3.2 La alternancia en Costa Rica: tipo y frecuencia de 1949 al 2014 ········································ 45 Cuadro 3.3 Alternancia en Costa Rica desde las relaciones Ejecutivo-Legislativo 1949 al 2014 ···· 47 IV. Sistema de partidos y alternancia política en Costa Rica Cuadro 4.1 Fluidez partidaria durante la Ola de Bipartidismo de la Segunda República ················· 51 Cuadro 4.2 Clasificación de los sistemas de partidos según el NEPP ······················································ 54 Cuadro 4.3 Número Efectivo de Partidos Parlamentarios y Alternancia en Costa Rica ··················· 55 Cuadro 4.4 La alternancia política en Costa Rica desde las relaciones Gobierno-oposición 1949 al 2014 ····················································································································································· 58 Cuadro 4.5 Alternancia y ejercicio del veto en las relaciones Gobierno-oposición 1949-2014 ······ 59 Cuadro 4.6 Efectividad de la oposición y su capacidad de veto ································································· 61 Cuadro 4.7 Efectividad de la oposición y alternancia en Costa Rica: 1949-2014 ································· 62 V. ¿Cuánto pluralismo puede soportar la democracia? Cuadro 5.1 Líneas para el estudio futuro de la alternancia en las democracias contemporáneas · 75 Gráficos III. Costa Rica: una dinámica de alternancia constante Gráfico 3.1 Índice de Bipartidismo Parlamentario en Costa Rica 1949-2014 ······································· 44 IV. Sistema de partidos y alternancia política en Costa Rica Gráfico 4.1 Índice de Fluidez Partidaria en Costa Rica 1949-2014 ··························································· 51 Gráfico 4.2 Fragmentación parlamentaria en Costa Rica 1949-2014 (Índice Rae)······························ 53 viii Gráfico 4.3 Número Efectivo de Partidos Parlamentarios en Costa Rica 1949-2014 ························· 54 Gráfico 4.4 Cuatro pautas de oposición parlamentaria para el análisis de la alternancia política · 57 Gráfico 4.5 Cuatro pautas de oposición parlamentaria en Costa Rica: 1949-2014 ····························· 59 Gráfico 4.6 Índice de Efectividad Parlamentaria en Costa Rica 1949-2014 ··········································· 61 Diagramas II. La alternancia política como valor democrático Diagrama 2.1 Delimitación conceptual de la alternancia política ····························································· 25 Diagrama 2.2 Ámbitos de incidencia de la alternancia política ································································· 26 Diagrama 2.3 Bases de apoyo para el desarrollo de la alternancia política ············································ 27 Diagrama 2.4 Calidad del ejercicio de la oposición: hacia la alternancia················································ 35 III. Costa Rica: una dinámica de alternancia constante Diagrama 3.1 El pluralismo en la ingeniería constitucional de la República de Costa Rica ············· 38 V. ¿Cuánto pluralismo puede soportar la democracia? Diagrama 5.1 Proceso de institucionalización del ordenamiento jurídico partidario ························ 69 Jean-Paul Vargas Céspedes ix PRESENTACIÓN Colección Cuadernos del Bicentenario · CIHAC David Díaz Arias En el 2021 las sociedades centroamericanas celebrarán doscientos años de independencia política. En estos dos siglos, estos países han pasado por una serie de transformaciones sociales, políticas, eco- nómicas y culturales que han modelado sus estructuras internas, que han modificado sus subjetividades y que les ha cosechado el presente que tienen. No es por eso sorpresivo echar un vistazo a las ilusiones que tenían los individuos que vivieron los primeros años de independencia acerca del futuro de esta re- gión y encontrarse que una buena parte de su programa político no se realizó o bien ocurrió de manera diferente a como lo imaginaron. A la vez, es fácil identificar una continuidad en esos sueños iniciales surgidos al calor de la eman- cipación y los anhelos que se presentan en la actualidad, especialmente si se apunta a la idea de pro- ducir estados exitosos con economías dinámicas que alcancen las metas del desarrollo y aniquilen las desigualdades políticas, sociales, económicas y culturales. Así, esos sueños de desarrollo e integración entrelazan dos siglos de historia compartida y divergente en la construcción de la cultura política, la institucionalidad estatal y las estructuras económicas y de los modelos de sociedad y de cultura en los países centroamericanos. La conmemoración del Bicentenario de la Independencia, por eso, nos invita a debatir sobre las vías históricas de producción de la institucionalidad política, económica, social y cultural en Centroamérica en general y de cada uno de los países que integran esa región en particular. Es por eso que el Centro de Investigaciones Históricas de América Central ha decidido producir la presente colección de cuadernos cuyo propósito será reunir estudios, fuentes, bases de datos y propuestas teórico–metodológicas sobre la historia centroamericana. En ese esfuerzo, se incorporarán tanto trabajos nuevos que brinden importantes aportes a la histo- riograf ía del istmo, como estudios que se hayan publicado en el pasado y cuyo indiscutible aporte sigue siendo vigente hoy y legitima su recuperación. La colección pretende ofrecer espacio para la discusión de la historia centroamericana de los últimos dos siglos, impulsar con fuerza esa reflexión, recuperar análisis desarrollados en el pasado y motivar nuevas interpretaciones históricas. Su intención es difundir amplia- mente esos productos, para que sirvan de base para entender la Centroamérica que vivirá el Bicentenario. Y todo eso enmarcado como parte de la labor fundamental que lleva adelante el CIHAC en la producción de investigación histórica sobre Centroamérica. Confiamos, por eso, que esta colección será muy im- portante para estudiantes de secundaria y universitarios, para profesores e investigadores y, en general, para que las sociedades centroamericanas puedan acercarse críticamente a la comprensión de su pasado. Jean-Paul Vargas Céspedes 1 INTRODUCCIÓN ¿Constituye el cambio político una vía de renovación democrática? La búsqueda del cambio es un elemento transversal en cualquier proceso democrático electoral. En él, los actores, para asegurar su triunfo electoral, aplican las reglas de máxima o mínima diferencia, –según su comprensión sobre las preferencias percibidas del electorado–, en aquellos temas estratégicos de la agenda pública; de esta for- ma, se predica un cambio o continuismo, con miras a obtener o mantener el control del poder. Pretender explicar la política es un ejercicio soberbio y posiblemente fatuo. La realidad política es infinitamente más compleja que cualquier modelo analítico, porque constituye el espacio de interacción entre numerosas fuerzas y pasiones, sujetos a influencias de distintos órdenes dif íciles de identificar, pero siempre relacionados dentro de la dinámica intangible de la lucha por el poder, su ejercicio y su control. La política es, en su esencia más sencilla, una suma de comportamientos individuales y colectivos superpuestos, contradictorios y siempre cambiantes, racionales e irracionales, en una permanente in- teracción que conlleva a resultados imprevisibles. Es, en otras palabras, la historia de la gente y de su relación con el poder o en mejores palabras: el ejercicio del poder sobre ellos. Meditar sobre las dinámicas de alternancia como expresión del pluralismo partidario en el marco de las relaciones entre el Gobierno y la oposición es el corazón de la política. Constituye un intento para deshilachar, la compleja ecuación del proceso interminable y siempre sorprendente de la toma de deci- siones. Su estudio, desde el pluralismo democrático, permite echar un poco de luz sobre las motivaciones de los actores, y avanzar hacia un entendimiento algo más profuso de las lógicas subyacentes, que definen los comportamientos dados en las arenas volátiles del ejercicio del Gobierno y de la oposición.1 La democracia contemporánea es un observatorio idóneo para entender los comportamientos hu- manos en su forma más pura y tosca, siendo la palestra donde se revelan todas las expresiones que carac- terizan al zoon politikon –animal político–. La democracia, como espacio de interacción dado por el respeto a las reglas de juego y sus institu- ciones, se destaca por ser un proceso constante de acomodación y de reorganización de alianzas y coali- ciones políticas, sean estas permanentes o pasajeras; cuyas lealtades cambiantes, obedecen a imperativos complejos y mezclados, siempre orientados hacia la obtención o ejercicio del poder. Ejercicio que ante la emergencia de nuevos actores puede sucumbir a la tentación de abrir discusiones sobre la vigencia parcial o total del mismo diseño constitucional.2 La necesidad del cambio político como vía de renovación democrática se enfatiza con mayor medida en momentos de coyuntura marcados por crisis económicas y sociales, albergando así la esperanza de un sector de la ciudadanía, que con la emergencia de una nueva clase política será posible un mejor futuro para los sectores sociales más vulnerables. Esperanzas que muchas ocasiones toman fuerza ante el surgi- miento de casos de mala gestión administrativa del Estado. El discurso social sobre la necesidad del cambio, cuando se da en el marco del régimen político, se expresa en la promesa de la alternancia política; es decir, en la renovación de actores o políticas, a efec- tos de incidir de esa forma en el modelo de desarrollo del país. Sin embargo, cada vez más, es frecuente 1 “El tema de la oposición parlamentaria ha sido habitualmente descuidado por los constitucionalistas, siguiendo el destino de numerosos temas fronterizos entre la política y el derecho” (Vergottini, 1979, p. 5). 2 En concordancia con esta idea Villacañas (2015) señala que los fenómenos populistas siempre requieren de crisis orgánicas. Una vez llegados al poder la agenda de demandas insatisfechas y de reivindicaciones contra la clase política, pierden sentido, y, por ende, requieren ahora transformase en una agenda de reformas institucionales que en muchas ocasiones asumen como norte la misma ingeniería constitucional. Pluralismo & Alternancia: el análisis de la República de Costa Rica 1949-20142 un discurso que llama a la alternancia desde una crítica abierta y directa al sistema y sus instituciones. Por esta razón, se debe establecer una fuerte diferenciación entre el llamado a la alternancia en tiempos pre-electorales versus los momentos post-electorales. La búsqueda de la alternancia en tiempos de campaña electoral tiene como finalidad persuadir a la ciudadanía sobre la respuesta a los principales problemas que agobian a la sociedad y que se sintetizan en una nueva forma de gestión pública: el llamado al cambio. Discurso, aún con las posibles convergencias parciales o totales con las demás fuerzas políticas, cuyo objetivo es establecer un marco emocional que determina lo “nuevo” y lo “viejo”, entre “lo bueno” y “lo malo”, siempre con la intencionalidad de incidir en el comportamiento del electorado para asegurar la renovación de los actores. La alternancia en el ejercicio del poder –en tiempos post-electorales– puede ser producto de una promesa de campaña, como una presión del contexto político, que exige transformar o mantener –con- tinuismo– determinadas políticas públicas, o bien, patrones y prácticas de interlocución. La alternancia es una condición importante, más no existencial de las democracias contemporáneas; su lógica, funcionamiento y efectos, varía sustancialmente entre un sistema presidencial o parlamentario, aunque la necesidad de comprender este fenómeno tiende a ser cada vez más necesario en las democra- cias, sin importar su sistema político. En las democracias contemporáneas la alternancia es un reflejo directo del pluralismo y el auto-sometimiento de sus actores a las reglas de juego; caso contrario estaría- mos ante procesos clásicos de revolución. El pluralismo per se no es el rasgo distintivo de las democracias contemporáneas. La esencia del espíritu democrático radica en la existencia de condiciones objetivas reales que posibilitan la libertad e igualdad, para que en una sociedad determinada pueda emanar el pluralismo democrático y a partir de ahí se construyan procesos de alternancia política.3 De ahí la importancia del análisis del pluralismo ra- zonable “(…) si todos compartiéramos la misma noción de la justicia y de los derechos, no tendría desde luego demasiado sentido preocuparse por la legitimidad de los procedimientos para la toma de decisio- nes colectivas” (Rodríguez, 2011, p. 41). Según Valbruzzi (2011, p. 10), la alternancia en la política debe ser entendida como un proceso de sustitución entre dos gobiernos sucesivos, totalmente diferentes en la composición uno del otro. Por naturaleza, la alternancia es el polo extremo en el continuo referido entre cambio de gobierno y la no-al- ternación, que encierra todos los demás cambios posibles –incluyendo la ausencia de cambio– a la ex- clusión total de ello. Por tanto, una definición estricta según Valbruzzi (2011) la alternancia es una sustitución completa del partido de gobierno por otro partido que no estaba en el gobierno en el período inmediatamente an- terior. Esta definición se distingue de cualquier otro tipo de cambio en el gobierno, ya que el mecanismo es exclusivamente partidario –castigado o recompensado por una alternancia o no-alternancia, respec- tivamente– y la contigüidad de períodos. Esta investigación constituye un esfuerzo para generar una mayor precisión conceptual y metodoló- gica al significado de un fenómeno político que ha sido raramente estudiado desde la teoría democrática en general, y desde la democracia pluralista costarricense en particular: la alternancia política desde el pluralismo democrático. El trabajo que el lector tiene en sus manos contribuye a dilucidar sobre tres grandes interrogan- tes generales ¿Qué es y qué implica la alternancia política desde el pluralismo democrático? ¿Cómo ha 3 Ferrara (2014) señala que es propio de la democracia contemporánea tender a la innovación y no al mantenimiento de la tradición, innovación que siempre se debe de hacer resguardando los procedimientos constitucionales y los derechos de las minorías. “Ninguna democracia puede sobrevivir largo tiempo si grupos de ciudadanos tratan de imponer “toda la verdad como ellos la ven” a todo el cuerpo político mediante la fuerza de la ley, si tratan de moldear las instituciones de acuerdo con su concepción comprehensiva discutible del bien o si se niegan a dar prioridad a los valores políticos por encima de su propia visión del bien” (Ferrara, 2014, p. 127). Jean-Paul Vargas Céspedes 3 sido el fenómeno de la alternancia política en la República de Costa Rica de 1949 al 2014? Y ¿Cómo ha influenciado el sistema de partidos el fenómeno de la alternancia política en Costa Rica durante su Se- gunda República? El primer apartado del estudio se avoca a una precisión conceptual de la democracia contemporánea y su vinculación con el pluralismo, desde la ingeniería constitucional; para luego dar paso, al análisis de la alternancia como valor y principio de la democracia –segundo apartado–; contribuyendo así, de forma integral a una generación de reflexión teórica-filosófica sobre el fenómeno de estudio.4 De forma pos- terior, se desarrolla la noción de competición política como sustento para la sistematización de algunas tipologías orientadoras para el análisis de caso. El tercer apartado demuestra en términos generales que el caso de Costa Rica responde a una diná- mica de alternancia constante; para ello, el análisis se restringe al período de la Segunda República –1949 al 2014–. Se aplican las tipologías expuestas en el primer apartado y se evidencian los tipos de alternancia y gobiernos de continuismo que ha experimentado el caso costarricense. La investigación asume como preguntas orientadoras: ¿Es la alternancia la respuesta a los problemas de representación política en Costa Rica? ¿Implica el cambio de gobierno un proceso de alternancia? ¿Qué aspectos determinan la alternancia política? ¿Cómo ha sido el comportamiento de la alternancia política en Costa Rica durante la Segunda República? El cuarto apartado asume como reflexión de partida ¿qué tipo de vinculación existe entre el sistema de partidos y la alternancia en Costa Rica?, enfatizando los efectos del incremento del pluralismo en el sistema de partidos. Entre sus hallazgos se destaca la identificación de tres fases interpretativas durante la Segunda República: (i) proceso de gestación del bipartidismo, comprendido entre 1953 a 1978, (ii) proce- so de bipartidismo que oscila de 1978 a 2002, y finalmente (iii) el arribo del multipartidismo que se inicia en el 2002 y se mantiene hasta el 2014. Para sustentar esto se recurre a un breve análisis de la estabilidad partidaria, el grado de fragmentación y las relaciones Gobierno-oposición. El último apartado corresponde a las reflexiones finales, las cuales se orientan principalmente a siste- matizar diversas conclusiones vertidas a lo largo del estudio; así como, a la identificación de posibles orien- taciones de investigación para profundizar sobre el comportamiento y evolución de alternancia política. El estudio opta como período de análisis de 1949 al 2014, siendo precisamente el lapso que caracte- riza la Segunda República de Costa Rica, y le ha permitido ser la democracia más longeva de la América Latina; siendo el 2014 el último proceso electoral registrado al momento de realizarse dicha investigación. La Segunda República de Costa Rica tiene como antecedente el proceso electoral de 1948, cuando los entonces candidatos, el Dr. Calderón Guardia –oficialista con el apoyo del Partido Comunista– se disputó la Presidencia de la República con el Lic. Otilio Ulate –de la oposición–. Si bien el Poder Legisla- tivo declaró vencedor del proceso electoral al Lic. Otilio Ulate, el partido de gobierno anuló el resultado, aprovechando su aplastante mayoría parlamentaria. Ante el irrespeto al proceso electoral, un costarricense de origen catalán, José María Figueres Ferrer hace un llamado en armas desde su finca “La Lucha”; surgiendo así la Revolución del 48. Una guerra civil de 40 días que culminó con el triunfo de las fuerzas figueristas. Por un período de 18 meses gobernó la Junta Fundadora de la Segunda República, la cual concluye con el traspaso de poderes a Otilio Ulate Blanco, por el período 1949-1953. 4 “La democracia, en el nuevo contexto histórico en el que se encuentra, solo puede beneficiarse de una filosof ía política que se construye en torno a un núcleo verdaderamente pluralista, y con todo –a diferencia de otras concepciones que también subrayan el pluralismo, la cualidad irrealizable e indeseable del cierre hegemónico, la controversia permanente y el agonismo– nunca pasa por alto la distinción entre el uso legítimo (esto es, merecedor del consenso) del poder y el ejercicio arbitrario del mismo. La democracia puede sobrevivir y florecer aún más si se mantiene fiel a su tendencia a innovar, a su capacidad distintiva de transformación, de apertura a lo nuevo; si rechaza idolatrar una ruta canónica hacia su institución y un éthos canónico para sus ciudadanos, si se hace plural, también en su espíritu o en su éthos” (Ferrara, 2014, p. 404). Pluralismo & Alternancia: el análisis de la República de Costa Rica 1949-20144 La Junta Fundadora de la Segunda República adoptó una serie de decisiones que moldearon la de- mocracia costarricense desde esa fecha hasta los tiempos actuales; las más destacadas fueron la abolición del ejército y la convocatoria a una Asamblea Constituyente para que emitiera una nueva Constitución, tomando como base la de 1871. La nueva Carta Magna se aprobó el 7 de noviembre de 1949 y, en esencia, es la vigente en la democracia costarricense, con sus múltiples reformas parciales posteriores. Desde 1949 al 2016, no existen estudios a profundidad sobre el fenómeno de la alternancia en la vida democrática costarricense –y centroamericana en general–, por lo cual las reflexiones que se esbozan son el punto de partida para la construcción y deconstrucción de procesos posteriores de análisis, por ello se ha optado por fundamentar la presente incursión en aspectos doctrinales de las Ciencias Jurídi- cas, las Ciencias Políticas y la Sociología, principalmente desde diversos paradigmas de las escuelas de pensamiento británica, italiana, francesa y española.5 La provocación de partida del presente estudio nació con la lectura de los escritos de Pasquino & Valbruzzi (2011b), quienes desde el análisis comparado comprueban que el fenómeno de la alternancia se encuentra influenciado, entre muchos otros aspectos, por el comportamiento del sistema de partidos políti- cos. Acervo académico que se ha venido incrementado desde diversos estudios del Derecho Constitucional. Se opta como premisa de partida que las instituciones políticas no son entes que operan al vacío; por ende, los procesos de construcción y reconstrucción histórica marcan la pauta en la forma en que operan las instituciones y sus actores, igualmente las dinámicas sociales de momentos coyunturales determinados señalan las posiciones, intereses y relaciones entre los actores políticos, como entre estos y la sociedad. El análisis que el lector tiene en sus manos evita llegar a conclusiones categóricas, para dar espacio a un debate exploratorio, que introduce en su desarrollo diferentes interrogantes a ser consideradas en líneas de investigación a futuro. Las reflexiones han partido de un enfoque analítico neoinstituciona- lista-empírico, capaz de promover tres tareas básicas: a) un enfoque tipológico parcial, a partir de una búsqueda de un modelo ideal que ofrece la mejor opción para todos los sistemas políticos, sin importar el tiempo o el lugar, b) un enfoque analítico multicausal, el cual profesa que las opciones viables para un mejoramiento de las instituciones deben ser tomadas en relación con el contexto para el cual se les formula, y c) un enfoque operativo, el cual se concentra específicamente en los atributos y características más notorios del fenómeno de la alternancia política en Costa Rica durante el periodo 1949-2014 (No- hlen, 1998). Si bien, el estudio no pretende hacer afirmaciones categóricas, por su naturaleza exploratoria, el análisis del pluralismo político desde el fenómeno de la alternancia en Costa Rica, constituye un buen ejemplo de la influencia de los cambios sociales en las dinámicas políticas y, a su vez, del anacronismo institucional en muchas democracias. Especialmente en aquellos casos que transitan de un bipartidismo asimétrico hacia multipartidismos polarizados. El enfoque histórico-empírico toma en cuenta las especificidades de cada periodo constitucional, basado en las particularidades históricas de su sistema de partidos. Opta por el uso cuidadoso de los con- ceptos, combinándolos con el análisis del contexto respectivo formado por una dinámica social comple- ja, que tiende a cambiar con el tiempo y una historia particular que influyó en la creación de los arreglos institucionales que no se pueden ignorar. Sólo así se puede explicar porque el mismo diseño institucional logra producir resultados diferentes cuando cambia el contexto, entendido como la conformación del sistema de partidos para el presente estudio. El análisis de casos comparados de cada uno de los períodos constitucionales de gobierno de 1949 al 2014 tiende a rendir cuentas de las condiciones de persistencia como de transformación de la configura- ción de fuerzas en cada período electoral, para ello se recurre al enfoque heurístico –genera hipótesis a partir de niveles de complejidad analítica– y al crucial –confronta teorías y modelajes–. 5 Se evita incurrir en las escuelas norteamericanas, porque al ser una investigación exploratoria surge la necesidad de ir cimentando bases de reflexión teóricas y filosóficas sobre el fenómeno, en contraposición a los enfoques puramente cuantitativos y estadísticos de dichas escuelas. Jean-Paul Vargas Céspedes 5 Desde el enfoque empírico se desarrolla un análisis capaz de ofrecer generalizaciones empíricas y facilitar la comprobación de una serie de hipótesis, que de forma tácita han sido incorporadas durante la reflexión teórica y práctica en esta investigación. El caso de estudio, aun cuando es de carácter exploratorio y descriptivo, toma en consideración de forma particular la construcción de los arquetipos de formas de alternancia política que contribuyen al análisis comparado –enfoque sociológico–. Jean-Paul Vargas Céspedes 7 I. La alternancia desde el pluralismo democrático El objeto de este apartado es hacer un abordaje general de la alternancia política como expresión del pluralismo desde la teoría de la democracia, para lo cual se introduce brevemente la comprensión de la alternancia en el debate democrático contemporáneo (i), dando paso a la reflexión que vincula el principio de separación de poderes y la alternancia política (ii). Reflexiones que, en su conjunto, contri- buyen a introducir de mejor forma el segundo apartado del presente estudio: la alternancia como valor y expresión democrática. La relevancia científica del estudio de la alternancia es contribuir a superar muchas de las tendencias introducidas por las Ciencias Políticas (Valbruzzi, 2011), como la que se dedica a una exclusiva recolec- ción de datos, pero con escasa formulación teórica. La democracia es un proceso de aprendizaje continuo, para canalizar viejos y nuevos desaf íos, pro- pios de una era de cambios políticos entre los que destacan: una sociedad que aspira a mejores condi- ciones de participación ciudadana, una mayor transparencia en la dinámica política, menos obstruccio- nismo y cálculo político en la toma de decisiones vitales para el país, la creación de espacios efectivos de descentralización política y la adopción de una política económica certera y sensible a las realidades propias. Todo ello sin dejar de lado otras necesidades de corte económico, social, cultural e incluso de seguridad ciudadana. Entonces, la democracia, como expresión de vida política, requiere una capacidad institucional de adaptación a los constantes desaf íos del entorno internacional, nacional y local, así como a una necesidad imperante de que los gobernantes se abran a la comprensión de las percepciones, sentimientos, deseos, sueños, aspiraciones y opiniones de la ciudadanía. Realidades que en lo grupal se refugian en un imaginario colectivo tan diverso y variado como lo es la sociedad civil, pero que bajo su manto se albergan también la desafección, la apatía, la satanización hacia los partidos políticos y sus interlocutores, el descrédito de las instituciones gubernamentales, el deseo por un mejor progreso, libertad y seguridad ciudadana, entre muchas otras expresiones colectivas. La construcción democrática depende entonces de la adopción de responsabilidades por parte de la clase política como de la clase social. La responsabilidad recae en primer lugar en los interlocuto- res políticos y luego en la sociedad civil. Al respecto no se puede obviar que son los primeros quienes asumen las decisiones vitales para el país, muchas de las cuales se expresan en la dinámica de conflicto entre Gobierno-oposición por hacer valer sus potestades constitucionales, relación que puede o no, ir en detrimento de la promoción de adecuados canales de control político y entendimiento en las diversas fases de las políticas públicas. En otras palabras, el encuentro entre la democracia representativa y participativa desde la óptica del sistema político presidencialista, trata de un punto de convergencia matizado por las relaciones formales e informales entre los interlocutores políticos y sociales, que regidos por la institucionalidad democrática concebida en el marco del Estado de Derecho, facilitan un sistema de convicciones, valores, principios y reglas de juego –formales o informales–; aspectos que en su conjunto determinan no sólo las prácticas de interacción entre el gobierno-oposición, sino que además tienden a ser parámetros en la conducción de las relaciones conflictivas gestadas por ambas esferas. Por tanto, la consecuencia –casi ineludible de la exigencia de capacidad de adaptación al entorno por las democracias contemporáneas pluralistas– es la alternancia en el gobierno. 1.1 La alternancia en el debate democrático contemporáneo ¿Alternancia: desde cuál teoría democrática? En las ciencias sociales, no hay mayor proliferación in- telectual que el debate de ¿qué es? y ¿qué implica la democracia? Definiciones y aproximaciones habrán, Pluralismo & Alternancia: el análisis de la República de Costa Rica 1949-20148 como según sean los criterios de indagación por los que el investigador opte. A efectos de evitar caer en un debate infinito, que lleve a la dispersión de ideas, como a una mayor polisemia del concepto, se opta para esta reflexión por una definición mínima, identificada en Bobbio (2010, p. 18) “(…) se entiende por régimen democrático un conjunto de reglas procesales para la toma de decisiones colectivas en el que está prevista y propiciada la más amplia participación de los interesados”. La esencia de la democracia en los regímenes contemporáneos es la capacidad del único sistema de gobierno formal (Bovero, 2002), como un proceso de control de la ciudadanía sobre sus líderes (Dahl, 2013), para la toma de decisiones colectivas del pueblo.6 Esta reflexión nos lleva hacia dos grandes caminos en los cuales convergen la mayoría de los análisis que se han escrito sobre la democracia: i) las libertades y ii) la igualdad, cuya combinación transita en la necesidad de asegurar un crecimiento económico con un mayor bienestar social, dimensiones que pare- cen no ser siempre compatibles entre sí. La esencia de las libertades democráticas, siguiendo a Bobbio (1999), se identifican como: a) la libertad personal, que consiste en el derecho a no ser arrestados arbitrariamente, considerada como la libertad de tránsito, b) la libertad de opinión y de imprenta, que permite el manifestar y difundir las ideas y posiciones, asegurando así la potestad de disentir y de ejercer la crítica pública –libertad de expresión–, c) la libertad de reunión y d) la libertad de asociación, asegurando de forma sistémica las bases del plu- ralismo democrático. El concepto de la igualdad genera múltiples inquietudes en la teoría democrática; mientras la liber- tad es un concepto en torno a la capacidad y potestad del individuo, la igualdad es un concepto de su relación con otros: ¿igual entre quienes? ¿quiénes son iguales? y ¿en qué cosas son iguales? Su principal problema es que no tiene una unidad de medida, sino que, depende de la carga ideológica basada en una perspectiva de pertenencia y nexo de relevancia de una situación concreta, en la cual se plantea un pro- blema práctico de trato igual o desigual para dos o más sujetos (Bovero, 2002). La sumatoria de las libertades y de la igualdad aseguran en la democracia moderna en una primera dimensión en la que todos los sujetos sean capaces no solo de entender las decisiones políticas, sino además se les otorga la posibilidad de emitir y canalizar sus disconformidades, por ello se acentúa como un rasgo propio de la democracia moderna: ser un mecanismo de reglas de juego para la canalización de la conflictividad social. Como una segunda dimensión, es importante señalar que la libertad y la igualdad son las bases para el principio de accesibilidad formal para todas las personas a optar por cargos de elección democrática y asumir la dirección del Estado; surgiendo así el pluralismo político. Para Dahl (1971) la alternancia es viable únicamente en aquellos regímenes donde es posible expresar libremente ideas contrarias y organi- zarse para su consecución (la democracia como capacidad de disenso). Dado que existe un amplio conjunto de ideas y definiciones sobre la democracia, Robert Dahl (1999, pp. 47-48) se inclina por el uso del concepto de “poliarquía”, al que define como el gobierno de muchos en oposición al concepto de oligarquía. Los cinco criterios que ayudan al entendimiento de la poliarquía son: i. participación efectiva: antes de que se adopte una política por la asociación todos los miem- bros deben tener oportunidades iguales y efectivas para hacer que sus puntos de vista sobre cómo debe ser la política sean conocidos por los otros miembros; ii. igualdad de voto: cuando llegue el momento en el que sea adoptada finalmente la decisión sobre la política, todo miembro debe tener una igualdad y efectiva oportunidad de votar, y todos los votos deben contarse como iguales; iii. comprensión ilustrada: dentro de límites razonables en lo relativo al tiempo, todo miembro debe tener oportunidades iguales y efectivas para instruirse sobre las políticas alternativas relevantes y sus consecuencias posibles; 6 ¿Quién es el pueblo? Y cuándo y cómo se construye la decisión colectiva. Jean-Paul Vargas Céspedes 9 iv. control de la agenda: los miembros deben tener la oportunidad exclusiva de decidir cómo y, si así lo eligen, qué asuntos deben ser incorporados en la agenda (de esta forma, el proceso democrático exigido por los tres criterios precedentes no se cierra nunca, las políticas de la asociación están siempre abiertas a cambios introducidos por sus miembros, si estos así lo deciden); v. inclusión de los adultos: todos o, al menos, la mayoría de los adultos que son residentes permanentes, deben tener los plenos derechos de ciudadanía que están implícitos en los cuatro criterios anteriores. Dahl (1999, p. 52) reitera que ningún Estado ha poseído jamás un gobierno que haya estado comple- tamente a la altura de estos criterios en un proceso democrático. A pesar de ello, los criterios formulados aportan un estándar muy útil para medir los logros y las posibilidades del gobierno democrático. La “poliarquía” introduce la reflexión de dos nociones generales y básicas del sistema democrático: a) el papel protagónico del pluralismo y b) la capacidad de canalizar los conflictos y demandas sociales (de- mocracia de resultados). Para Bobbio (2010), la poliarquía representa un sistema en el cual las demandas de la sociedad hacia el Estado emergen con facilitad y cada vez más la capacidad y calidad de respuesta del Estado a dichas demandas se encuentra limitada. El modelo ideal de la sociedad democrática era el de una sociedad centrípeta. La realidad que tenemos ante nosotros es de una sociedad centrífuga, que no tiene un solo centro de poder (voluntad general de Rousseau), sino muchos, y merece el nombre, en el que concuerdan los estudiosos de la política, de sociedad policéntrica o poliárquica (o en términos más fuertes pero no por ellos menos apropiados, policrática). El modelo del Estado democrático basado en la soberanía popular, que fue ideado a imagen y semejanza de la soberanía del príncipe, fue el modelo de una sociedad monista. La sociedad real que subyace en los gobiernos democráticos es pluralista (Bobbio, 2010, p. 30). Por tanto, un valor supremo y estructural de la democracia moderna es la capacidad de generar mecanismos institucionalizados para ejercer controles mutuos en el sistema de gobierno en sociedades pluralistas (Sartori, 1995,7 Schumpeter, 2012, Friedrich, 1941). Después de todo, la democracia como método, no solo emana del pluralismo; sino además exige respeto para las instituciones, “(…) porque precisamente en esto reposan todas las ventajas del método” (Bobbio, 2010, p. 18). Ferrara (2014, p. 41) introduce la interrogante sobre ¿el por qué hay que aceptar el pluralismo? Al respecto reflexionar que el pluralismo constituye una expresión sobre el funcionamiento de los princi- pios, facultades, capacidades y mecanismos de la igualdad. La existencia y funcionamiento pleno de las condiciones objetivas que en su acción sistémica facultan el ejercicio de la igualdad, permiten entonces la aceptación del pluralismo en sus diversas expresiones –culturales, sociales, políticas, etc–. Entonces, el pluralismo y el respeto por las reglas de juego –y las instituciones desde las cuales operan dichas reglas–, son los elementos fundamentales para considerar la construcción de la demo- cracia contemporánea; aspectos que han facultado la evolución gravitacional del poder, al pasar de un comportamiento centrípeta a una dinámica centrífuga, en una gravitación dinámica y volátil del mismo. Construcción democrática asimétrica, en la cual los procesos de democratización del Estado, no han ido de la mano con aquellos, aún pendientes, en la sociedad, emergiendo así nuevas reivindicaciones que de-construyen y re-construyen las instituciones políticas, producto de las fallas y vacíos de las agendas pendientes de la sociedad. De ahí, la utilidad en la definición ofrecida por Karl Popper (1973, p. 179), en la cual alega como di- ferencia primordial entre un gobierno democrático de uno no-democrático es la capacidad del primero para generar un cambio de los gobernantes por parte de la ciudadanía, sin recurrir al ejercicio de la vio- lencia y el derramamiento de la sangre. La coexistencia del pluralismo en la democracia, como concepto 7 El mecanismo que genera una poliarquía abierta cuya competencia en el mercado electoral atribuye poder al pueblo, y específicamente impone una receptividad de los elegidos respecto de sus electores (Sartori, 1995). Pluralismo & Alternancia: el análisis de la República de Costa Rica 1949-201410 y realidad dinámica, pone a prueba constante la capacidad de las reglas de juego, las instituciones y los interlocutores políticos, para asegurar la convivencia por las vías del diálogo y el respeto del Estado de Derecho. Si la alternancia (y la alternativa) constituye la expresión de la posibilidad real y material del plu- ralismo en el sistema democrático; entonces, su existencia o probabilidad de ser, representa un perma- nente recuerdo a las élites gobernantes que la soberanía reside en la población y con ello se entroniza la temporalidad del ejercicio del poder, como la capacidad de control social e institucional sobre el mismo. Afirmación que obliga a recordar la diferencia entre pluralismo y democracia. Digo alternancia y no alternativa, porque la alternancia es parte de las reglas en el proceso de realización del juego democrático, en donde cada una de las partes tiene la libertad de seguir su propia conveniencia, mientras que la alternativa se puede entender (y es ciertamente intensa por algunos) como la capacidad de provocar también un cambio sobre las reglas mismas del juego (Bobbio, 2006, p. 123).8 Por tanto, la consecuencia necesaria es el sistema de controles del poder y garantías institucionales, aspectos medulares para asegurar la alternancia, y, en consecuencia, una democracia real. Bobbio (2010, p. 69) es enfático al indicar que la principal característica de la democracia moderna es ser pluralista, justificado en gran medida por la complejidad de intereses que inciden en los asuntos públicos a partir del proceso de expansión del ejercicio del sufragio y las formas políticas, sociales y económicas en las que los grupos incursionan en la vida política. Agrega, el autor, que tanto la teoría plu- ralista como la democrática tienen en común el ser dos propuestas diferentes, pero no necesariamente incompatibles, contra el poder excesivo. La teoría democrática toma en consideración el poder autocrático, es decir, el poder que parte desde arriba, y considera que la solución a este tipo de poder no pueda ser más que el poder desde abajo. La teoría pluralista toma en consideración el poder monocrático, es decir, el poder concentrado en una sola mano, y considera que el remedio a este tipo de poder es el poder distribuido (Bobbio, 2010, p. 69). Entonces, el pluralismo democrá tico constituye la existencia de una diversidad de grupos que son tanto independientes como no inclusivos (Sartori, 1995), los cuales se caracterizan porque: • El disenso es lo característico –no el conflicto– mientras que el consenso se debe construir a través de un proceso constante de ajustar personas que disienten y buscan persuadirse mutua- mente. • La toma de decisiones se realiza por medio de la regla mayoritaria limitada, es decir, con res- pecto de los derechos de la minoría. Para la democracia es importante preservar a las minorías, para que la mayoría tenga oportunidad de cambiar, incluso de equivocarse y rectificar. • Existe la separación de las esferas religiosa, política y de riqueza para que los políticos estén dispuestos a seguir las reglas de un sistema competitivo de partidos. • Hay grupos voluntarios y no exclusivos. El pluralismo denota la existencia de más de un partido, pero su connotación es que estos son el producto de la diversidad de preferencias e ideologías de la sociedad. Su evolución se debe a la existencia de: i) gobierno responsable, ii) elecciones libres y democráticas, iii) el establecimiento de partidos como un subsistema (Sartori, 2005), y iv) la emergencia de nuevos actores en las arenas políticas, sea por las luchas reivindicadoras como por la participación de nuevas generaciones. El funcionamiento complejo de las democracias contemporáneas implica para el ejercicio de la al- ternancia, no solo la existencia de partidos políticos y las condiciones anteriormente enumeradas por 8 Traducción libre del investigador. Jean-Paul Vargas Céspedes 11 Sartori (1995), sino además que estos posean vocación de ejercicio de gobierno, es decir, la pretensión de convertirse en una opción real y posible para el control y conducción del Estado. Analizar la alternancia desde el pluralismo democrático, es comprender el desarrollo institucional del cómo se mueve el poder político entre dos objetivos contradictorios, pero igualmente necesarios: (a) el control sobre el gobierno y (b) la coordinación del gobierno (Vile, 2007). Entonces, la existencia de una o varias oposiciones políticas –sean parlamentarias o extra-parla- mentarias– no implican una condición determinante para la alternancia, si estas no cuentan con las condiciones objetivas para realizar el control sobre el gobierno y una coordinación con este. Muchas o pocas expresiones del ejercicio de la oposición solamente reflejan el carácter pluralista de la democracia. Por tanto, el pluralismo democrático no es suficiente para el surgimiento de la alternancia, se requiere incorporar a la discusión un factor de análisis mayor: la calidad de la oposición en el ejercicio de las reglas democráticas. La calidad de la oposición implica en una primera instancia la efectividad de la oposición como ex- presión de alternativa potencial y real al ejercicio del gobierno, y en un segundo nivel que la oposición sea consistente de su papel y significado en el sistema democrático (Bobbio, 2006, p. 125). Analizar y entender el ejercicio de la oposición política desde el análisis de la alternancia democráti- ca es poner el acento en la calidad de su trabajo y su incidencia en la credibilidad del sistema de partidos, sistema electoral y sistema de gobierno. Entender si la oposición cuenta o no con vocación de gobierno implica escudriñar sus capacidades de interlocución con la sociedad y su capacidad de representación y representatividad; es en síntesis, identificar las posibilidades de innovación política-institucional en una sociedad determinada. Pasquino (1997) señala de forma complementaria, el concepto “demasiada poca oposición”, el cual implica una serie de aspectos relacionados con la capacidad de control y el manejo político estratégico, propiamente de las fuerzas de oposición, y sus mecanismos de relacionamiento con la oposición ex- tra-parlamentaria. Superar el concepto “demasiada poca oposición” significa además de la calidad sobre la existencia y libre ejercicio de los instrumentos y mecanismos legislativos por parte de las minorías para la fiscaliza- ción del gobierno, la responsabilidad de la oposición en la definición y adopción de decisiones para las políticas públicas –sin caer en las tentaciones del revanchismo político propio de la toma de decisiones o no sobre las políticas de gobierno–. Desde esta posición, se pretende analizar la capacidad de déficit de “indirizzo”, es decir, la dirección e impulso político de la oposición como expresión de su vocación de gobierno. Según Pasquino (1997), el problema en las democracias contemporáneas es que hay probablemen- te poca oposición. Agrega que “(…) la calidad de la democracia depende no sólo de las virtudes de su Gobierno, no sólo de las interacciones del Gobierno con la oposición, sino acaso en modo especial de la calidad de la oposición. Una oposición bien equipada mejora la calidad de la democracia, aun cuando no alcanza a llegar al Gobierno, pero persiste en candidatearse para él a través de su actividad de control y de orientación, de propuesta y de crítica” (Pasquino, 1997, p. 218). Para entender esta afirmación, se requiere contextualizar desde tres criterios presentados por el autor y uno adicional que se extrae de forma subyacente de su lectura: (a) cantidad de la oposición; (b) realineamientos de la oposición en el sistema político; (c) inadecuados instrumentos institucionales a disposición de la oposición; y (d) el fraccionamiento mismo de la oposición. El primer argumento puede significar una simple descripción cuantitativa de las fuerzas de opo- sición. Bajo este señalamiento, se define que el sistema político ha podido absorber en su totalidad o parcialmente, las tensiones sociales, las diferencias de opinión, de principios y de valores, y desde fuera del sistema han quedado pocos actores haciendo oposición. Pluralismo & Alternancia: el análisis de la República de Costa Rica 1949-201412 El segundo argumento, realineamientos de la oposición, tiende a derivarse en gran parte del anterior, pero se hace la salvedad que si bien para el sistema y los actores de oposición que juegan en él las diferen- cias han quedado minimizadas, existe una marginación sutil en la cual los verdaderos opositores tienen cada vez menos recursos en los cuales confiar para organizarse, para luchar y para presentarse como por- tadores de una alternativa aceptable, en condiciones de coagular una mayoría. (Pasquino, 1997, p. 201) El tercer argumento se funda sobre la inadecuación de los instrumentos a disposición de la oposi- ción en los regímenes democráticos, desde esta perspectiva, la ingeniería del sistema –por ejemplo, el reglamento legislativo– tiende a encerrar a la oposición parlamentaria en copartícipe y corresponsable del funcionamiento y administración del Parlamento. Después de todo, uno de los principales desaf íos democráticos es la dificultad para articular controles eficaces sobre la gestión política y administrativa del Estado. Por lo tanto, argumenta Pasquino (1997, p. 202) “(…) la oposición no es demasiado poca porque le falten sus sostenedores, porque su base social se haya erosionado o marginado, no es demasiado poca porque no sepa presentar alternativas cualitativamente diversas o apetecibles. Es demasiado poca porque le faltan instrumentos institucionales en sentido lato para “dramatizar” su existencia, para comunicar su programática, para afirmar su alteridad”. El cuarto argumento, el fraccionamiento de la oposición, hace hincapié en el surgimiento de una mayor fragmentación social que se ve reflejada en múltiples actores de oposición, con lo cual las po- sibilidades de las estructuras de oposición –de llegar a coaliciones mínimas, capaces de crear macro– oposiciones compactas, aguerridas, disciplinadas y amenazantes para el gobierno–, se han minimizado; creándose más bien micro-oposiciones diversificadas, punzantes, en orden disperso, amenazantes para el gobierno, para la sociedad, para ellas mismas y para la gobernabilidad. En síntesis, el proceso de democratización del Estado, entendido como la ampliación del sufragio, ha contribuido a la emergencia de los partidos políticos como ejes dinamizadores de la política. A mayor democratización del Estado –sus reglas de juego e instituciones– se ha facilitado la emergencia de acto- res, con lo cual la característica esencial de la democracia contemporánea es un pluralismo con agendas contradictorias que bajo las reglas de juego requiere encontrar consensos mínimos (i). (…) una democracia pluralista exige cierta cantidad de consenso y requiere lealtad a los valores que constituyen sus principios ético-políticos. Sin embargo, dado que estos principios ético-políticos solo pueden existir mediante un gran número de interpretaciones diferentes y conflictivas, tal consenso será forzosamente un consenso-conflictivo” (Mouffe, 2003, p. 116). Este pluralismo ha contribuido a expresar la compleja estructuración de las sociedades en las cuales existe una fuerte tensión por mejorar la libertad e igualdad (ii). Las visiones ideológicas en cuanto a la mejor forma en que ha de ser conducido el Estado y atendido sus desaf íos como sus relaciones con la sociedad han permitido un amplio menú de ofertas políticas, quienes compiten por el acceso y ejercicio del poder (iii). Desde una formulación teórica-ideal, a mayor pluralismo en la sociedad con condiciones reales ob- jetivas, mayor distribución del poder, proceso que contribuye a pasar de la democratización del Estado, a la democratización de la sociedad (iv). El pluralismo democrático constituye la convergencia de múltiples actores sociales y políticos que pretenden impregnar sus visiones colectivas e ideológicas a partir del manejo estratégico de las reglas de juego del sistema político. La alternancia es la expresión del pluralismo democrático, como proceso de lucha por obtener y ejercer el poder; proceso caracterizado por un constante conflicto de intereses y valores que se encuen- tran profundamente entrelazados (Aubert, 1969) (v). El conflicto de intereses es producto de la escasez de recursos, lo cual impide la satisfacción de las partes y por ende la mutua competición que se expresa en la lucha por alcanzar las pretensiones propias. La capacidad de una parte en asegurar su triunfo sobre las otras, faculta a que sus posiciones e intere- ses –ahora envestidos por la legitimidad de origen del sistema– se conviertan en un valor supremo de aplicación a la comunidad política. De esta forma, los intereses ideológicos que en su origen fueron Jean-Paul Vargas Céspedes 13 particulares, ahora desde el control de las instituciones democráticas, se transforman y legitiman como el interés general; incentivando así el ejercicio del control por parte de la oposición, como el incremento de sus aspiraciones para alcanzar en un futuro inmediato, el ejercicio del gobierno y modificar o revertir la constitución del interés general. Esta perspectiva parte que cuando las instituciones democráticas han de regular la situación origi- nada por un conflicto de intereses, requiere posicionarse de forma tal, que privilegiarán un interés sobre otro –el de mayor proximidad ideológica–, y desde ese momento, el interés favorecido se convierte en un valor, institucionalizado en el marco normativo en detrimento de los valores que eran su oposición: creándose así el interés general. En conclusión, la alternancia es el cauce necesario para dar salida política a los cambios sociales (vi). La alternancia como expresión material del ejercicio del pluralismo democrático, cumple con dos funciones vitales: (a) la acción analítica, para evaluar el desempeño de la gobernabilidad electoral, y (b) la capacidad de información del electorado al gobierno o a la oposición (Valbruzzi, 2011) (vii). La alternancia ejerce un efecto histórico importante sobre la ingeniería de las instituciones demo- cráticas y sus políticas, y es el ideal de la renovación gradual mediante el libre debate de las ideas y el cambio de mentalidad de las clases gobernantes, exigidas cada vez más a escuchar y entender las transformaciones sociales (viii). Aspectos que contribuyen, en principio, a mejorar los canales de la re- presentación y la representatividad, puesto que “(…) únicamente la democracia permite la formación y expansión de las revoluciones silenciosas” (Bobbio, 2010, p. 47). 1.2 Condiciones objetivas para la alternancia en las democracias contemporáneas El pluralismo en términos generales en las sociedades democráticas, va más allá del pluralismo po- lítico, implica una serie de dimensiones cuya sumatoria permite articular las diversas expresiones de la complejidad heterogénea de una sociedad; en donde la dimensión política es una vertiente, más no la única, ya que existe el pluralismo cultural, religioso, lingüístico, entre otros. Las condiciones objetivas para la alternancia en las democracias contemporáneas implica el reco- nocimiento de un pluralismo constitucional fundamentado en prácticas sociales, políticas e institucio- nales, desde el cual es posible reconocer y legitimar un punto de encuentro entre: a) la realidad formal expresada en el diseño jurídico e institucional que emana de la constitución política y cuya principal base es la capacidad del control del poder por el poder, b) una realidad material –producto de la correlación de fuerzas en una sociedad dividida por sus diferencias, fragmentada y cuya principal expresión se da a través del pluralismo de partidos–, y c) la capacidad de la democracia para que a través de su ingeniería jurídico-institucional, y de su cultura política, se asegure el respeto a los derechos fundamentales para el disenso, pues es a partir de este es posible el surgimiento de las alternativas basadas en el pluralismo.9 Los anteriores factores, exigen entonces, la necesidad del reconocimiento, tutela y protección de los derechos de las minorías. Una protección que requiere ser multidimensional y asegurar su presencia no solo en el sistema de gobierno, sino en la profunda vinculación y relación sistémica de este con el sistema electoral y el sistema de partidos políticos. Los derechos de las minorías transitan principalmente en dos dimensiones complementarias, aun- que no siempre coexisten a la vez, la primera es (a) la participación efectiva de ellas, y se resume como su 9 En tal sentido es importante complementar con las palabras de Verdú (1988) cuando enfatiza que el Derecho es un sector de la Cultura que concreta valores en la sociedad “(…) El derecho constitucional euroatlántico se propuso como objetivo, el reconocimiento y resguardo de la libertad, de la justicia, de la igualdad y del pluralismo político- social y de la dignidad humana. El derecho constitucional tiene como misión, indeclinable, el reconocimiento y tutela de la libertad frente a otros ordenamientos que parecen más o menos fascinados por el Estado-poder” (Verdú, 1998, pp. 16-17). Pluralismo & Alternancia: el análisis de la República de Costa Rica 1949-201414 capacidad real para participar en la toma de decisiones en la vida democrática, bajo la protección de un ordenamiento jurídico para asumir sus deberes y derechos. La segunda dimensión es (b) la participación inclusiva-efectiva de las minorías, la cual transciende a la anterior, pues se les asegura la capacidad de inclusión por criterios de proporcionalidad, acciones afirmativas o cualquier otro dispositivo institucional, una participación efectiva en la consulta, asesora- miento, conducción o seguimiento, de temas especializados de carácter nacional o específicos. En la presente sección se aborda al análisis de dos condiciones objetivas para la alternancia en las democracias contemporáneas: (i) el principio de separación de poderes, y (ii) del principio de división de poderes al pluralismo de partidos. 1.2.1 El principio de división de poderes: primera condición objetiva de la alternancia La Constitución Política no es un cuerpo normativo inmutable a la realidad de una determinada sociedad política, al contrario, es la expresión de los arreglos institucionales logrados en un momento histórico de las distintas fuerzas políticas que ponen en acción sus recursos de poder. Pérez Francesch (1994, p. 29) argumenta en ese sentido que la Constitución como pacto político de fundación del Estado ha de responder siempre a una serie de criterios democráticos, en el doble sentido de reglas de procedi- miento para la selección de los gobernantes, y de valores sustantivos concretados por el poder constitu- yente, desde los cuales se desenvuelve la acción estatal. (…) La Constitución racional-normativa parte del conflicto preexistente a la fundación del Estado y a su través intenta armonizarlo mediante el Derecho. Constitución y Democracia devienen términos indisociables, ya que aquella ha de garantizar no solamente el gobierno de la mayoría sino también el respeto de las minorías, así como la existencia del pluralismo en sus diversos órdenes. Sin pluralismo, político, social, cultural lingüístico, etc., dif ícilmente podremos hablar de una democracia gobernante, quedando la democracia como una técnica procedimental para tomar decisiones, con escasa participación del pueblo, que es quien las legitima, para acabar siendo, en consecuencia, una democracia gobernada o dirigida (Pérez Francesch, p. 29). La tutela constitucional de la alternancia como valor democrático es producto del pluralismo de partidos, ya que de esa forma se expresa la cultura constitucional en el comportamiento político de la sociedad. La Constitución es una norma jurídica y, como tal, posee un carácter coercitivo definitorio del de- recho, cumpliendo con un procedimiento formal de creación de normas, con referencia a contenidos hipotéticos y fórmulas técnicas cuasi-matemáticas de aplicación, asegura así las potestades y facultades para el posible surgimiento y ejercicio de la alternancia, después de todo la esencia de la vida democrá- tica está conformada por la capacidad de los partidos políticos, para auto-someterse en obediencia a las reglas del juego. La expresión del pluralismo desde la ingeniería constitucional constituye un conjunto de valores, definidos en esencia por sus contenidos axiológicos, de esta manera elabora una expresión dogmática de declaración de principios y del reconocimiento de derechos, más que una forma estructurar el Estado. Tales principios no se encuentran petrificados en el tiempo, dado que su vigencia responde a los diseños institucionales ante los alineamientos y realineamientos políticos de la sociedad. En tal sentido, Pablo Nuevo (2004, p. 2005) enfatiza “lo constitucionalmente garantizado no agota lo constitucionalmente admisible, que en virtud del pluralismo sin límites es prácticamente todo. Cualquier pretensión subjetiva, por tanto, es constitucionalmente admisible, y su incorporación como derecho al ordenamiento dependerá, simplemente, de la capacidad de presión que los afectados tengan sobre el legislador”. Por tanto, el reformismo constitucional, para crear más o menores condiciones para el pluralismo, debe reflejar las intenciones, voluntades y capacidades de los actores con poder de decisión como de Jean-Paul Vargas Céspedes 15 aquellos otros con poder de veto –formales e informales–, para lograr adaptar al sistema a las realidades o pasiones imperantes del momento, así como de la visión política que se pretende desarrollar. Estas transformaciones no son suficientes si parten de una comprensión exclusiva de la racionalidad jurídico-política, puesto que la reforma constitucional para ser algo más que letra impresa, implica un acercamiento totalizador del acontecer en la esfera política, que identifique los síntomas y relaciones multicausales del mal funcionamiento y sobrecarga del sistema organizativo político-institucional; así como, de las tendencias sociales expresadas en el imaginario colectivo que generan la evolución de la cultura política. De esta forma, el derecho tiene que ser definido por el poder democrático, que ante la ausencia de un fundamento real, definirá el derecho, lo justo, según diga en cada momento quien consiga imponerse con el apoyo de la mayoría. Así la convivencia democrática esconde una guerra de todos contra todos, donde corresponde al propio Estado, en virtud del pluralismo democrático, elevar el conflicto a principio rector de la vida política. Conflicto, competición respetando las reglas del juego democrático, en definitiva, construcción del orden social a partir de la fuerza, como puso de manifiesto Peces Barba en el propio debate constitucional (Nuevo, 2004, p. 213). Desde esta perspectiva, las constituciones no son solamente instrumentos de protección, también son instrumentos del gobierno y hasta donde sea posible –compatibles con su propósito de restringir el poder, de limitar el poder absoluto– de un gobierno eficiente asegurando la posibilidad o no de los cam- bios políticos entre los actores y la forma de gestión de los mismos (Sartori, 1996, pp. 53-71). En este respecto, las constituciones son como las rutas del tráfico y las leyes de tráfico; establecen un itinerario que permite un ejercicio controlado de poder y si estas leyes de tráfico con conducentes al estancamiento o en todo caso a un gobierno ineficaz y débil, entonces tenemos una constitución pobremente fraguada, –vulgo– una mala constitución (Sartori, 1996, p. 55) La Constitución Política como pacto social es una definición específica del sistema político deseado e implementado, en un momento y espacio concreto de su historia. Es una construcción jurídico-políti- ca, que refleja una serie de particularidades, producto de la adopción de modelos racionales de interac- ción social y política, los cuales surgieron como inspiración de la realidad propia o de contextos vecinos e históricos, y que dan como resultado la tutela de un conjunto de valores y principios, resguardando así los derechos fundamentales para el respeto del pluralismo. (…) el pluralismo (estrechamente conectado con el principio democrático) opera como criterio para determinar las exigencias concretas que el valor supremo (la dignidad de la persona y sus derechos inherentes) impone en cada momento histórico, correspondiendo al Estado-poder (cuyos órganos de dirección están formados por personas elegidas democráticamente) la elección de las alternativas para cada situación. La Constitución establecería, así, un equilibrio entre los principios fundamentales que deben ser respetados en todo caso y el margen necesario para que la acción política democrática pueda adaptarse a los cambios circunstanciales e ideas (Nuevo, 2004, p. 185). Pablo Nuevo (2004, p. 186) agrega de forma complementaria que la proyección del valor de la digni- dad de la persona en el Estado material de derecho implica a su vez, establecer límites a la decisión de las mayorías democráticas, ya que estas requieren estar limitadas no solo por las formas jurídicas, sino que además en apego a los más altos valores y principios de la esencia de la democracia misma. La relevancia del análisis de la alternancia como expresión del pluralismo desde la teoría democráti- ca y en particular del papel de la ingeniería constitucional se encuentra en Stephan y Skach (1997, p. 187) cuando expresan que las constituciones son esencialmente marcos institucionales para las democracias en ejercicio, puesto que proveen normas básicas para tomar las decisiones y crean sistemas de incentivos que afectan la formación del gobierno, las condiciones bajo las cuales los gobiernos pueden continuar funcionando y las condiciones bajo las cuales pueden terminarse democráticamente. Más que se una de las muchas dimensiones de un sistema democrático, las constituciones crean gran parte del conjunto del sistema de incentivos y organizaciones dentro de las cuales se estructuran y procesan las otras instituciones y dimensiones que se dan en los diferentes tipos de democracia (Stephan y Skach, 1997, p. 187). Pluralismo & Alternancia: el análisis de la República de Costa Rica 1949-201416 ¿Cómo influye el principio de división de poderes la capacidad de alternancia del sistema? La demo- cracia pluralista constituye un sistema de responsabilidades mutuas. Responsabilidades que recaen en sus instituciones y operadores políticos que operan como un puente entre el fortalecimiento del Estado de Derecho y la democracia (García Roca, 2000, p. 41). Este principio tiende un puente entre los conceptos “Estado de Derecho” y “democracia”, impidiendo ciertos excesos en su disociación y contribuyendo a superar una desfasada polémica. Lleva a rechazar un entendimiento formalista del Estado de Derecho, desprovisto de contenidos materiales, un falseado Estado de Derecho sin democracia (véase Lucas Verdú), tanto como obliga a desechar una comprensión de la democracia constitucional fundada exclusivamente en la consagración de la regla de la mayoría sin limitaciones. Afortunadamente para las minorías y para la dignidad de la persona, de la que emanan los derechos fundamentales, las cosas son matizadas y complejas en el Estado constitucional. Sin el juego de las diversas reglas de la división de poderes no existe ni Estado de Derecho ni democracia (García, 2000, pp. 41-42). La teoría de la división de poderes, en su versión pura, es formulada por Viles (2007) como el arre- glo institucional que es esencial para el establecimiento y mantenimiento de la libertad política –y que consiste en– que el gobierno sea dividido entre ramas o departamentos: la legislatura, el ejecutivo y el judicial. Viles (2007) destaca además las siguientes características: • El gobierno se divide en tres agencias: la legislatura, el ejecutivo y el judicial. • Existen tres funciones del gobierno. • Debe existir la separación de agencias, es decir, no pueden existir membresías superpuestas entre los tres órganos. • Si las recomendaciones sobre las agencias, funciones y personas se siguen, entonces cada rama será un contrapeso al arbitrio de las otras ramas. Es decir, no se trata de control activo. El desarrollo de la teoría es paralelo a las variaciones de la concepción de la soberanía (del absolutis- mo a la soberanía popular) y de la ley (de la natural a la positiva). Originalmente, la teoría hacía referen- cia a dos grandes funciones la de creación de la ley y la de ejecución de la ley, que eran comprendidas en una visión amplia de la legislatura. Fue la crítica del control pasivo de dicha teoría, lo que provocó una de sus modificaciones más importantes, la cual consiste en una mezcla con la antigua teoría del gobierno mixto o con su forma más reciente, la teoría de los pesos y contrapesos; según la cual, las ramas pueden ejercer cierto control directo sobre las otras, a través de las autorizaciones. Esto supone que la división de poderes es parcial. Esta idea es la que retomó Madison vía Montesquieu (1997) y que se manifestó en la Constitución de Estado Unidos. Para Madison (Montesquieu, 1997), la separación de poderes no debía ser absoluta y total, sino una interdependencia en la que una rama no puede ejecutar las potestades de otro, pero ello no obsta para que ejerzan control entre ellos, por medio de una distribución de las potestades en fases de un mismo proceso de gobernar. Si bien el contexto político siempre se encuentra en constantes procesos de transformación, para Vile (2007) la división de poderes mantiene su vigencia respecto de los valores que persigue, es decir, el control del poder por el poder. En la actualidad, los principales retos de la división de poderes son los cambios fundamentales en la estructura del gobierno donde: a) el crecimiento de la administración tiene mayor impacto en la vida de los ciudadanos; b) existe una cierta autonomía de la conducción política de los ministros; y c) menor importancia de la ideología en la política, y con ello menor peso de la or- ganización del partido en la conducción del gobierno (el electorado se preocupa más por los resultados electorales y de la gestión de gobierno, y no tanto en la ideología de los partidos). El análisis de la alternancia desde el principio de separación de poderes implica ir más allá de la di- visión funcional de los poderes constitucionales, significa entender la capacidad de control y obediencia bajo un principio fundamental “(…) limitar al Príncipe, controlar el poder, para permitir la libertad polí- tica de los ciudadanos. O, en otras palabras, salvaguardar el Estado de Derecho para que, dentro de sus Jean-Paul Vargas Céspedes 17 límites, operen la soberanía popular y el príncipe democrático. Las reglas en que se articula la división de poderes siguen siendo elemento esencial de esta arquitectura constitucional” (García Roca, 2000, p. 70). (…) un verdadero pluralismo, entendido como diferenciación –y no simplemente pluralidad numérica– de los centros de titularidad del poder político, es precisamente la determinación de la función de las oposiciones, portadoras de sus propias orientaciones antitéticas respecto a las de gobierno, lo que consiste verificar hoy día la permanencia de una real separación de poderes con función garatizadora (Vergottini, 1979, p. 10) Se ha de partir que la división de poderes no es un constructo que opera al vacío, por el contrario, es una construcción y reconstrucción histórica marcada por el contexto, la sociedad y la pauta en la forma en que funcionan las instituciones y sus actores. “En definitiva, la antigua concepción liberal de la regla de la separación no se adecua a las nuevas realidades y fuerzas sociales ni a las gigantescas dimensiones del Estado social contemporáneo y, por ello, se ha agrietado hasta resquebrajarse (García Roca, 2000, p. 46) (…) el Estado de Derecho se basa en la aspiración a que los hombres sean gobernados por leyes y no por otros hombres, y que la división de poderes supone un gobierno moderado y representativo en el que el poder del gobierno se encuentra en diferentes manos que se contrapesan (García Roca, 2000, p. 44). Por tanto, es la capacidad de sometimiento del poder al poder, bajo el principio de división de pode- res lo que facultad la capacidad de control y tiende en asegurar el ejercicio de las libertades políticas de la ciudadanía, siendo una de las más importantes para la democracia, la capacidad de elección y censura hacia los gobernantes. Realidad que se expresa mediante la alternancia. Hay una diferencia entre la concepción del principio de división de poderes y una relación operativa acerca de la diferenciación o semejanza de intenciones o propósitos que existen entre los poderes cons- titucionales; es decir, las circunstancias propias en la dinámica de ambos poderes que son motivadas por objetivos que por naturaleza se encuentran en constante contradicción, de ahí la necesidad de acentuar su separación. Montesquieu (1997, p. 15) introduce la diferenciación entre la naturaleza del gobierno y su principio, entendiendo por naturaleza lo que le hace ser y por principio lo que le hace obrar, siendo la primera su estructura particular y la segunda las pasiones humanas que lo mueven. Si bien para Montesquieu (1997) ya se contaba con la noción del gobierno limitado, históricamente hubo la necesidad de encontrar adecuados mecanismos para lograr que el poder frene al poder, por lo que se creó el principio de separación de poderes. En su forma más pura, postula que el gobierno debe estar dividido en tres departamentos que desempeñan las funciones ejecutiva, legislativa y judicial, des- lindando cada uno sus propias competencias sin usurpar las de los otros, quedando además las personas que ejercen el cargo de uno de los departamentos limitado a no formar parte de alguno otro. Por tanto, el principio de separación de poderes puede caracterizarse como de separación y especialización funcional, siendo entendido como un modelo de “límites funcionales”.10 Al concebir esta distinción entre naturaleza y principios de gobierno, ambos aspectos se encuentran albergados en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, tanto para provocar un mutuo control de pesos y contrapesos, como para asegurar su interacción colaborativa para un adecuado ejercicio de sus funciones. Si el Poder Ejecutivo no tiene el derecho de contener los intentos del Legislativo, éste será un poder despótico, porque pudiendo atribuirse toda potestad que se le antoje, anulará todos los demás poderes. Asimismo, el Legislativo no debe tener la facultad de poner trabas al Ejecutivo, porque la ejecución tie- 10 Vile (2007) es enfático al argumentar “(…) nos referimos a la recomendación de que las tres ramas del Estados estén integradas por grupos de personas separados y distintos, sin que un solo individuo pueda pertenecer simultáneamente a varias ramas. Es perfectamente posible concebir que las diferentes instituciones del Estado ejerzan funciones distintas, estando todas ellas encabezadas por las mismas personas; sin embargo, la doctrina pura establece que la separación de instituciones y funciones no es suficiente. Para garantizar la libertad, cada una de las funciones debe de estar en manos de personas diferentes” (Vile, 2007, p.18). Pluralismo & Alternancia: el análisis de la República de Costa Rica 1949-201418 ne sus límites en su propia naturaleza. Adicionalmente, si se da una intromisión del Legislativo en las labores del Ejecutivo, este último perdería su autonomía y su eficacia (Montesquieu, 1997, p. 104-110). Tanto para Locke (1999) de forma más excepcional, como Montesquieu (1997) de forma más co- mún, la función legislativa contempla de diferentes maneras, una mezcla de atribuciones entre los po- deres Legislativo y Ejecutivo. En el caso de Locke (1999), mediante las prerrogativas que consisten en el poder de actuar discrecionalmente a favor del bien público sin la prescripción de la ley, teniendo en cuenta que muchos asuntos no pueden ser previstos por la ley, y por ello, deben ser confiados al Ejecutivo para que los regule de acuerdo con las exigencias del bien público. Según Montesquieu (1997), se da por la capacidad de impedir, según la cual el monarca participa de la legislación para defenderse, pues sin el derecho de vetar las iniciativas del cuerpo legislativo, este sería despótico, porque pudiendo atribuirse a sí mismo todo el poder que se pueda imaginar, destruiría los demás poderes. Autores como Aguilar (2002) y Mora-Donatto (2006) enfatizan en contraposición al modelo de “lí- mites funcionales”, la teoría de “pesos y contrapesos” la cual postula que el poder debe estar distribuido entre varios cuerpos gubernativos, de forma tal que ninguno de ellos abuse de los otros. Entonces, en el modelo de “pesos y contrapesos”, una rama de gobierno puede entrometerse legítima y parcialmente en los asuntos de otra para equilibrar su poder. En cambio, en el modelo de “límites funcionales” que sigue la teoría pura de separación de poderes, prohíbe cualquier intervención o influencia entre los departa- mentos. Aguilar (2002, p. 23) enfatiza que el modelo de “pesos y contrapesos” presupone que los individuos son egoístas y ambiciosos por naturaleza y que concentrarán todo el poder que les sea posible, incluso si ello implica violar la Constitución. De ahí que al dar inherencia parcial a un poder en los asuntos de los otros se crea una estructura de incentivos, en la cual no es racional la extralimitación de atribuciones, puesto que cada poder, de ser invadido, puede tomar represalias contra el invasor, los actores anticipan los costes de exceder los límites de su esfera y eso disuade de transgredir sus márgenes constitucionales, siendo el resultado el aparente equilibrio. Haggard y McCubbins (2001, p. 3) explican que el principio de separación de intenciones está corre- lacionado con el principio de separación de poderes e incluso puede encontrarse con o sin este último; agregan que cuando una sociedad posee diversos intereses y sus instituciones políticas provienen de distintos canales de representación de estos, entonces la separación de intenciones y poderes están pre- sentes de forma conjunta. Piedad García-Escudero (2015, p. 174) es enfática al señalar “(…) no hacen falta símbolos, hacen falta instituciones que se justifiquen por su actuación, por su eficacia real, por las funciones que desarrollan y el papel que desempeñan en el juego activo del entramado de poderes que establece una Constitución, y no por ocupar un puesto en un esquema estático”. Se introduce así, una noción dinámica del principio de separación de poderes, que va más allá de la ingeniería constitucional; es decir, la capacidad de conexión eficaz entre las instituciones y sus normas con la realidad social y plural. Si esta noción dinámica del principio de separación de poderes falla, en- tonces, la sociedad buscará otros cauces alternativos de representación; siendo las instituciones acusadas de ser ácronas, de vivir fuera de los tiempos políticos y de haber dejado de constituirse en los escenarios principales del sistema político (García-Escudero Márquez, 2015, p. 177). Desde el concepto de “Nueva Separación de Poderes” propuesto por Bruce Ackerman (2000), se argumenta a partir de una revisión de la ingeniería constitucional comparada, que el modelo tradicional de separación de poderes tiende a generar dos situaciones básicas en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo en el sistema presidencialista norteamericano: (a) el entrabamiento o bloqueo parlamen- tario –imppasse–, producto principalmente de situaciones en las cuales el Ejecutivo no cuenta con una adecuada mayoría legislativa para llevar a buen término su agenda política, y (b) el exceso de autoritaris- mo –full authority–, que se da en situaciones de gobierno unificado; es decir, cuando el Poder Ejecutivo cuenta con mayorías legislativas (Ackerman, 2000, pp. 645-664). Jean-Paul Vargas Céspedes 19 Para Ackerman, existen tres fases fundamentales en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislati- vo, la primera surge de la separación de poderes en el constitucionalismo norteamericano y tiene tres objetivos: (a) fortalecimiento democrático desde el proyecto de autonomía del gobierno; (b) la creación de mayores capacidades profesionales –las leyes democráticas son meramente un símbolo a no ser que los tribunales y la burocracia puedan ponerlas en práctica de un modo relativamente imparcial–, (c) y mejorar y proteger los derechos fundamentales de la ciudadanía. En una segunda instancia el autor propone como consecuencia de las anteriores relaciones el con- cepto que denomina “parlamentarismo obligado”, siendo esta la práctica del presidencialismo contempo- ráneo de Estados Unidos –haciendo mención a situaciones de entrabamiento o bloqueo parlamentario–. Por último, introduce una discusión en torno al desarrollo práctico de un cuarto departamento o rama del gobierno en el principio de separación de poderes, siendo éste la burocracia, llamada a la integridad, regulación y la justicia distributiva de las políticas públicas (Ackerman, 2000, pp. 664-729). Por tanto, un sistema político puede contar con amplios poderes constitucionales y una sólida capa- cidad de poderes institucionales pero ello no es garantía alguna de que existan las condiciones políticas para el adecuado ejercicio de los mismos. De esta forma, las variables políticas determinan la capacidad y frecuencia de los recursos constitucionales e institucionales. El sistema se ve afectado principalmente por la fragmentación y capacidad de alternancia de los partidos políticos, siendo una de las principales variables la calidad e institucionalización del sistema de partidos políticos. Después de todo no se puede obviar que en la práctica el equilibrio de poderes nunca ha sido una ecuación exacta y por diversos factores político-institucionales el resultado en la praxis suele ser el pre- dominio de uno de ellos (García Roca, 2000; pg. 47). (…) puede afirmarse, con palabras de García-Pelayo, que la división de poderes es un concepto que trasciende a cualquiera de sus versiones históricas, incluida la de Montesquieu, por lo cual no son aceptables las dogmatizaciones hechas con este concepto, sino que éste tiene en cada época y comunidad sus propias peculiaridades (García, 1986, p. 179). En síntesis y como indica García Roca (2000, p. 67) la alternancia sana ciertos vicios habituales de los gobernantes y de sus actos, y lava su responsabilidad política ante el electorado fortaleciendo la de- mocracia. 1.2.2 Del principio de división de poderes al pluralismo de partidos: segunda condición objetiva de la alternancia García (1986, p. 180) reflexiona sobre la evolución del principio de división de poderes y la necesidad de entender dicho principio según las realidades históricas en particular. De esta forma, indica que con la institucionalización de los partidos políticos de masas se da una nueva reconfiguración de las relaciones de poder, al pasar del antagonismo entre el Parlamento y el gobierno, a una dialéctica de los procesos democráticos basada en las relaciones de la mayoría gobernante y de la oposición.11 Para Piedad García-Escudero (2015, p. 192) los males de la regeneración democrática no se explican solo en el ordenamiento jurídico-constitucional, agrega que el defectuoso funcionamiento del sistema de integración de los órganos constitucionales deriva de la actuación de los partidos políticos y no es fácil luchar contra esa realidad. García Roca (2000, p. 69) agrega que la inclusión del Estado de partidos en las reglas liberales de la división de poderes genera serias dificultades, porque implica una precariedad del balance de pesos y contrapesos, vaciando así de contenido las competencias de dirección política de los órganos constitu- 11 “El gobierno y la mayoría parlamentaria están vinculados partidistamente y tienen objetivos políticos comunes. Consecuencia directa de esta nueva situación es que en el Estado actual el instrumento legislativo y administrativo no se contraponen, sino que, contrariamente, actúan coordinadamente en la consecución de objetivos, determinados por la fuerza política de la mayoría en el poder, la cual concreta jurídicamente su programa político” (García, 1986, p. 180). Pluralismo & Alternancia: el análisis de la República de Costa Rica 1949-201420 cionales y relativizan la división de poderes en su dimensión orgánica “(…) deberíamos esforzarnos en construir ciertas reglas, por dif ícil que resulte de «división de poderes entre partidos y Estado»” (García Roca 2000, p. 69) Presno (2009, p. 243) es enfático al señalar que la comprensión del principio de separación de po- deres se encuentra condicionada por la calidad del sistema de partidos políticos, ello porque “(…) las relaciones entre poderes dependen, en buena medida, del sistema de partidos, tanto en la dimensión jurídica relativa a las funciones que se asignan en el ordenamiento a las formaciones políticas, como en la articulación práctica que adopte en cada momento” (Presno, 2009, p. 244). La viabilidad o no en la aplicación de los mecanismos de control dados por la ingeniería constitu- cional del principio de separación de poderes, depende entonces de: i) el nivel de institucionalización del sistema de partidos, ii) las relaciones entre el Gobierno y la oposición, iii) la posibilidad de la alternancia de los partidos en el ejercicio del gobierno, como condición para dotar de estabilidad al sistema, iv) la ampliación de la órbita política como mecanismos de vinculación del pluralismo democrático con el pluralismo de partidos, a efectos de asegurar una mayor expresión de la más amplia variedad posible de opiniones e intereses, v) el equilibrio entre mecanismos institucionales adecuados y un sistema de parti- dos plural, como garantía de la libertad, vi) el pluralismo ideológico como vía para garantizar la libertad en el seno de la sociedad (Presno, 2009): En el panorama constitucional contemporáneo el partido en el gobierno y su líder no sólo “reinan y gobiernan de hecho”, sino también “de derecho”, merced a su protagonismo normativamente reconocido en el proceso de formación de la voluntad del Estado. Esta entronización se ha producido, esencialmente, en las normas cuyo objeto es la organización del Estado, los poderes de sus órganos, las relaciones de éstos entre sí y sus relaciones con los ciudadanos. Son los propios ciudadanos los que saben y sienten que quien reina y gobierna jurídicamente es la formación política mayoritaria y su encarnación más evidente es el líder del partido en el gobierno (Presno, 2009, 298). Desde esta argumentación, el sistema de partidos por naturaleza constituye un proceso dinámico de constantes transformaciones y alteraciones que afectan no solo su ámbito interno, sino la forma en que los actores perciben y definen su entorno. Incluir la importancia del análisis del pluralismo partidario desde el constitucionalismo democrático, implica comprender el cómo se establecen y alteran los pre- carios o fuertes equilibrios de poder, que inciden en la capacidad de conducción y reforma del Estado.12 La ingeniería constitucional del pluralismo partidario constituye el conjunto de elementos norma- tivos, que configuran no solo los principios y valores del modelo de organización, sino también de su funcionamiento y relacionamiento, y en particular el respeto de los derechos de las minorías. Por tanto, el diseño jurídico canaliza las relaciones de poder entre actores, pero aún más determinando el cómo se espera que las variables institucionales sean canalizadoras de los conflictos políticos futuros. La relativa estabilización del diseño institucional del sistema de partidos depende entonces de una sutil influencia provista por el control de la estructura y el procedimiento, en contraposición a una ten- dencia neo-clásica que asumió el contexto institucional como un aspecto fijo, dado y exógeno, opacando así la capacidad del análisis del cómo dicho contexto contribuía también a la influencia de equilibrios inter-dinámicos entre los actores políticos y la sociedad (Colomer, 2001). El principio de división de poderes desde el pluralismo de partidos se pone a prueba precisamente en situaciones en las cuales el antagonismo de intereses y posiciones es tan extremo, que incentiva a los actores políticos a buscar soluciones de canalización o imposición, alternas a las institucionalmente establecidas. El éxito del espíritu institucional radica entonces en la capacidad de flexibilización de los 12 De esta óptima, la ingeniería constitucional determina el nivel básico de la institucionalidad, desde el cual los partidos políticos entretejen sus alianzas y relaciones, dejando su capacidad de interlocución a las prácticas y relaciones informales, pues al final de cuentas la acción partidaria consiste en un constante proceso de discusión y persuasión intra e inter-partidario, con procedimientos definidos por los estatutos, leyes o simplemente por los equilibrios de poder dominantes, cuya combinación poco a poco se materializa en preferencias en una dinámica de constantes cálculos de escenarios, reacciones y contra-reacciones. Jean-Paul Vargas Céspedes 21 procedimientos en apego a la norma jurídica, para seguir articulando las diferencias y estimulando a la auto-regulación de los actores por las vías formales; sin dejar de lado que en la realidad política se busca- rá controlar e interpretar los procedimientos, como una forma de constreñir los márgenes de maniobra de los actores. Frente a la mayoría se sitúan las minorías políticas que forman la oposición. Se ha asentado un entendimiento de la naturaleza de los derechos democráticos como derechos a la participación política de los ciudadanos y de las formaciones sociales en que estos se integran, Unos derechos encaminados a la protección de las minorías en la formación de la voluntad estatal (Pizzorusso, Schneider). La nave del Estado no puede navegar hoy a toda vela y sin ancla exclusivamente impulsada por el viento de la regla de la mayoría; los derechos fundamentales de las minorías limitan la velocidad y el ritmo de la travesía (García, 2000, p. 64) Los partidos como instituciones conforman las estrategias de los actores y éstas, en su interacción, producen resultados colectivos. Para Colomer (2001), las instituciones proveen información, oportuni- dades, incentivos y restricciones tanto a los ciudadanos como a los líderes para la elección de estrategias y sólo cabe explicar los resultados colectivos a través de las decisiones estratégicas de los actores, que son influenciadas por un marco histórico-cultural. Es precisamente, el conjunto de incentivos y restricciones, en términos de argumentación de Presno (2009), que el pluralismo de partidos acaba por ser un instrumento que reconduce una situación inicial negativa a un desenlace positivo, o cuando menos, lo posibilita. Agrega Presno (2009, p. 249) que esta idea de estabilidad, de equilibrio, no ya entre los poderes del Estado ni, en un Estado democrático mo- derno, entre las clases sociales, sino entre los distintos partidos y grupos, tanto en versión actual y factible de la teoría de separación de poderes. La estabilidad de equilibrio (Presno, 2009) que en su dimensión práctica se puede expresar desde una connotación política (i) o democrática (ii). Mientras que la primera responde a consensos o fórmulas de atenuación entre las fuerzas políticas dominantes (o mayoritarias) que concentran el poder decisional, la segunda responde a modelos de inclusión pluripartidarios, que aun generando coaliciones sobredi- mensionadas, buscan procesos de toma de decisiones cercanos al mayor consenso posible, a efectos que la viabilidad de los acuerdos permanezcan más allá del tenue equilibrio de fuerzas políticas dadas en un tiempo específico. La división o distribución de los poderes equilibradamente (balance-idee) no significa una separación entre ellos y la consiguiente debilitación del Estado, sino que busca un equilibrio entre los intereses de los grupos sociales sobre la bas