LA BUROCRACIA Y SUS CRÍTICOS EN LA DESREGULACIÓN DEL QUEHACER ESTATAL Ciencias Económicas 29-No. 2: 2011 / 287-307 / ISSN: 0252-9521 1 Catedrático. Docente e investigador en la Escuela de Administración Pública de la Facultad de Ciencias Económicas y del Sistema de Estudios de Posgrado de la Universidad de Costa Rica. Juan Huaylupo Alcázar1 TAblA DE CoNTENIDo Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 Abstract . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288 Sobre el origen y los implicitos sobre la burocracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288 la burocracia como tecnocracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 los funcionarios en la burocracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 la burocracia y la política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 la globalización en la transformación del estado y la burocracia . . . . . . . . . . . . . . . 302 El fin de la burocracia en costa rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 RESUMEN El ensayo realiza el escrutinio de las críticas contra la burocracia, la cual es apreciada, como una administración que entorpece la labor organizacional, por mecánica, innecesaria y despersonalizada, pero también, por impositiva contra la gestión, la libertad y desempeño laboral. Sin embargo, esas facultades asignadas, contrastan con su funcionalidad, racionalidad y subordinación a las pautas y regularidades organizacionales. los límites impuestos por el poder estatal, son interpretados como burocracia, aun cuando están modelados por la política y sus vicisitudes. la reforma del Estado ha impuesto la Nueva Gerencia Pública, que imita la gestión privada y rentable en la administrativa estatal. PALABRAS CLAVES: bURoCRACIA, ADMINISTRACIÓN PÚblICA, ESTADo, PolÍTICAS PÚblICAS, PoDER. 1 Catedrático. Docente e investigador en la Escuela de Administración Pública de la Facultad de Ciencias Económicas y del Sistema de Estudios de Posgrado de la Universidad de Costa Rica. 288 Juan Huaylupo Alcázar Ciencias Económicas 29-No. 2: 2011 / 287-307 / ISSN: 0252-9521 AbSTRACT This essay reviews criticism against bureaucracy, which is perceived as administration that hampers organizational work, being mechanical, unnecessary and depersonalized, yet also, for imposing against action, liberty, and job performance. Still, the assigned faculties are in contrast with its functionality, rationality, and subordination to guidelines and organizational regulations. limits imposed by the power of the State are interpreted as bureaucracy, even when shaped by public policy and its vicissitudes. State reform has kind of imposed the approach on New Public Administration which imitates private and profit management in the administration of the State. KEY WORDS: bUREAUCRACY, PUblIC ADMINISTRATIoN, STATE, PUblIC PolICY, PoWER. INTRODUCCIÓN la complejidad del estudio sobre la buro- cracia no se agota, aun cuando son muchos los trabajos que lo han explorado, tanto histórica como teóricamente, ni han incidido sustantiva- mente en modificar las creencias y prejuicios en su contra. Regularmente ha sido interpretada como una práctica administrativa perjudicial para las organizaciones y para los individuos que se ven comprometidos con el ejercicio de un poder administrativo estatal. El presente trabajo es sólo pretende ser una reflexión para el debate sobre esta interesante y polémica práctica administrativa. los prejuicios contra la efectividad de la labor del Estado, son un condicionante para la subvaloración de la burocracia y de los fun- cionarios estatales, muchas de las cuales son justificadas de modo superficial y aparente, carentes de contenidos y articulación cognosci- tiva e histórica que expliquen la naturaleza del fenómeno burocrático. la propuesta interpretativa sobre el poder de la burocracia, efectuado por Max Weber a pesar de su dualismo, es quizás la más seria propuesta sobre la temática, sin embargo, es necesario retomarla a la luz de los aconte- cimientos contemporáneos que redefinen la labor y funciones del Estado. la burocracia contemporáneamente, no forma parte de las preocupaciones relevantes en las ciencias socia- les, a pesar de la necesidad de conocer sobre sus orígenes nacionales, así como sobre devenir y repercusiones en la sociedad. El presente globalizado se ha centrado en el proceso de desregulación estatal y en el debilitamiento de su aparato institucional, como el medio trascendente para liberalizar la economía y privatizar la política, acciones que han incidido directamente sobre la burocracia y el carácter de la representación social del Estado, aun cuando han sido las consensua- das transformaciones administrativas estata- les, los medios para los drásticos cambios en las relaciones políticas entre los Estados y sus sociedades. la discusión sobre la burocracia tiene por propósito aproximarnos a la significación e implicancia contemporánea sobre esta polémi- ca categoría y de las peculiaridades estatales y sociales que hicieron posible su vigencia, debili- tamiento o liquidación. Asimismo, comprender la burocracia, es importante porque constituye una aproximación al conocimiento de la natu- raleza del Estado y de la sociedad que lo ha ges- tado y reproducido. El presente ensayo analiza críticamente las perspectivas cognoscitivas y valorativas que han propiciado la adopción de interpretaciones y acciones, que tienden a minimizar o termi- nar con la burocracia y las relaciones que la sustenta. SOBRE EL ORIGEN Y LOS IMPLICITOS SOBRE LA BUROCRACIA Uno de los primeros registros que se cono- cen sobre el uso del término, es el procedente 289La burocracia y sus críticos en la desregulación del quehacer estatal Ciencias Económicas 29-No. 2: 2011 / 287-307 / ISSN: 0252-9521 de la voz francesa bureaucratie o el poder que emana de los empleados del Estado, se consigna que fue usada sarcásticamente por un ministro francés del siglo XVIII, durante el absolutismo monárquico, aun cuando en el siglo XVI, se le conocía como la magistrature, se empeza- ba a referírsele como el “cuarto Estado”. la creciente influencia del poder monárquico en la sociedad, requería de una estructura admi- nistrativa, dotada de un poder conferido, para el logro de los propósitos estatales. la impor- tancia del aparato administrativo del Estado, se expresaba en símbolos, tenían una vestimenta especial (la robe longue) que les daba distinción y poder estatal. la nobleza despreciaba a los funcionarios, sentían que su poder se separaba y debilitaba ante el aumento de la influencia de la “nobleza del cargo” (noblesse de robe). Así, el príncipe de Rohan, en la monarquía absoluta del siglo XVII en Francia, afirmaba que interés de la nobleza de la toga era superior a la nobleza de alcurnia2. Asimismo, la burocracia también, en el siglo XIX, fue empleada de modo peyorativo, en un momento de crecimiento y expansión económica, cuando se difundía las libertades individuales. En aquellos tiempos, los emplea- dos estatales eran apreciados haciendo una labor que obstruía y limitaba las libertades individuales, lo cual coincide con la valoración de la burocracia, en la expansión globalizada del presente. A s i m i s m o , l u d w i g v o n M i s e s (1881-1973)3, “los términos «burócrata», «burocrá- tico» y «burocracia» constituyen claras invectivas. Nadie se llama a sí mismo burócrata o considera burocráticos a sus propios medios de administración. Estas palabras se aplican siempre con una con- 2 D´Avenel, Georges , Richelieu et la Monarchie Absolue, París, 1884. Tomado de Henry Jacoby (1972: 25). 3 ludwig von Mises, fue un representante de una consolidada posición liberal, discípulo de Eugen von böhm-bawerk (1851-1914) y mentor de Friedrich von Hayek (1899-1992) y Murray Rothbard (1926-1995), entre otros. notación oprobiosa. Siempre implican una crítica despectiva de personas, ins- tituciones o procedimientos. Nadie pone en duda que la burocracia es completa- mente mala y que, en su modo perfecto no existiría. la implicación negativa de los términos en cuestión no se limita a Norteamérica y otros países democráticos. Se trata de un fenómeno universal.” (Von Mises, 1945: 7). la caracterización de la burocracia ha tenido una extraordinaria regularidad en el tiempo, se le ha considerado como una práctica administrativa asociada con similares o idénti- cos atributo4. Primigeniamente, la burocracia estuvo asociada con la práctica políticas estruc- turadas y complejas de los Estados, no sólo en ámbito capitalista, también fue atribuido, al régimen soviético (Castoriadis, 1976). Pero, la cualidad de un poder que regula y condicio- na a una colectividad, con procedimientos y orientaciones regulares, también se encuentra en organizaciones estructuradas y complejas, independientemente de su naturaleza pública o privada, como el partido político (Mandel y Deutscher, 1990) e incluso, críticos al socialis- mo real, le han atribuido a la burocracia, el ser una clase social como lo afirmaba bruno Rizzi (Abellan, 1984). Asimismo, se califica como burocrática la gestión de las empresas globales que de modo central actúan en razón de las regulares orientaciones emanadas de un direc- torio de propietarios (Hinkelammert, 1999). la homogeneidad conceptual y valorativa a través de los tiempos, sobre la burocracia, no ha sido afectada por las condiciones históricas y políticas donde transcurren los fenómenos sociales y estatales. la abstracción cognoscitiva 4 En el presente trabajo se hace un preferente énfa- sis a la burocracia estatal. las administraciones llevan la impronta de sus organizaciones, la regu- laridad de las prácticas burocráticas en las organi- zaciones están acompañadas de una serie de pecu- liaridades relacionadas con heterogéneas prácticas privadas. De modo general, es posible afirmar que la burocracia, como práctica administrativa, se distingue de aquellas que realizan labores tramita- doras y procedimentales, para estar comprometida con el poder estatal. 290 Juan Huaylupo Alcázar Ciencias Económicas 29-No. 2: 2011 / 287-307 / ISSN: 0252-9521 que aprecia como idénticas las prácticas buro- cráticas en distintas épocas, omite la relación de esas administraciones con la naturaleza de los Estados, los cuales estructurados y con capaci- dad de condicionar las relaciones en sus socie- dades, requieren de un cuerpo de funcionarios que cumplan y cubran decisiones y tareas en los ámbitos de influencia del Estado. la diversidad de formas sociales y políticas de los Estados, ha configurado las modalidades administrativas, no siendo todas ellas burocráticas, ni han sido igua- les en todas épocas. las funciones de las admi- nistraciones estatales, burocracias o no, estaban y están directamente referidas a los propósitos del poder y a las formas para la conservación y reproducción de las relaciones que sustentan el poder de clase y del Estado. la diversificación de formas productivas, grupos de interés o de orga- nización social en general, han estado acompa- ñadas de creación de nuevas tareas y funciones del aparato administrativo de Estados, que no son indiferentes ni pasivos, frente a las tenden- cias y cambios en las sociedades. No existen sociedades ni Estados idénticos, luego tampoco tendrán estilos ni prácticas administrativas simi- lares en el ejercicio del poder. la creencia de la burocracia como fenó- meno inmanente en el devenir administrativo de los Estados, sin duda es una simplificación y un error, su presencia ha estado relacionada con la naturaleza política de los Estados en sus sociedades. la burocracia no puede ser analiza- da, como un proceso autónomo de estructuras y funcionarios. las facultades de intervención que posee, son funciones delegadas expresa- mente por el Estado, ente que tiene una repre- sentación social y tiene capacidad de condicio- namiento político sobre a la sociedad. los distintos momentos en la historia en las sociedades del mundo, donde se ha reco- nocido su existencia, no lo hace un fenómeno automático para todas las sociedades, ni para todos los tiempos. la burocracia es un fenó- meno directamente referido al poder político estatal que lo ha creado y le es funcional a sus propósitos y que responden a contextos sociales estables y políticamente homogéneos. la regu- laridad de actuación de la burocracia, común en las caracterizaciones efectuadas sobre el fenómeno, supone también la existencia de un contexto social y político que lo viabiliza. No es posible imaginar, por ejemplo, que las obras monumentales del pasado y presente, ejecuta- das en largos períodos temporales, por distintos gobiernos y sociedades, no hayan contado con prácticas burocráticas continuas y estables. Alfred Weber escribía en 1946: “Así como los antiguos egipcios y babi- lonios vivían con su sistema de encauza- mientos, dirigible únicamente de manera burocrática, de la misma manera vivimos nosotros, los modernos, con nuestras redes ferroviarias, de correos, de electri- cidad, y demás servicios que sustentan nuestra existencia y la envuelven en sus dimensiones gigantescas; con su fun- cionamiento vivimos y morimos exacta- mente como aquellos antiguos, y por su esencia eso exige una dirección burocrá- tica y una integración racional centrali- zadas.” (Tomado de Jacoby, 1972: 2-3). El surgimiento en un momento determi- nado de la expresión burocracia, no hace refe- rencia al surgimiento de un fenómeno nuevo, es una denominación que guarda correspon- dencia primigenia con la división del trabajo relacionada con una conducción reglamentada y permanente de los asuntos administrativos de los Estados, los cuales estaban estructura- dos para la realización de labores complejas y pautadas social y políticamente, más allá de las aventuras militares internas o externas de algún autócrata o gobierno. Estos atributos de la burocracia han estado presentes en algunos regímenes políticos en sociedades del pasado, en tal sentido, no es un fenómeno creado por la sociedad capitalista, ni es un atributo de muchas sociedades del presente ni del pasado. las obras faraónicas, chinas, indias, mayas, incas, aztecas, etc., eran imperios buro- cráticos, con obligaciones y tareas de Estado, más allá del periodo de algún periodo guberna- mental, aun cuando no es el tiempo lo carac- terístico en la administración burocrática, sino de la continuidad y regularidad de las relacio- nes de poder en la sociedad y en el Estado. El 291La burocracia y sus críticos en la desregulación del quehacer estatal Ciencias Económicas 29-No. 2: 2011 / 287-307 / ISSN: 0252-9521 imperio mongol de Gengis Kan, a fines del siglo XII e inicios del XIII, estaba imposibilitado de tener una burocracia, porque era una máquina de guerra que llego a conquistar y dominar una vasta la extensión territorial, sin mayor orden ni estructuración que el establecido por el imperio de su arbitraria decisión. la consideración peyorativa contra la buro- cracia, no es una crítica contra esa forma admi- nistrativa, que podrían ser modificados con otros procesos, se trata de un cuestionamiento más trascendental, es una crítica contra el poder esta- tal, la cual, se hace explicita cuando se afirma que todo Estado es ineficiente e ineficaz y cuyo poder debe ser restringido o liquidado. la visión de un Estado autosuficiente y autocrático, es también la idea implícita en la crítica, por ello el apoderarse del aparato estatal, constituye la aspiración de sus críticos, que no lo interpretan como la expresión de relaciones y poderes de la sociedad. los sectores empresariales privados e ideólogos liberales, son quienes encarnan fun- damentalmente el cuestionamiento a los Esta- dos, aun cuando el crecimiento y expansión económica, así como la riqueza privada y los logros alcanzados en el capitalismo, no pueden ser explicados sin la protección e incentivo de la acción estatal. las deficiencias asignadas a la burocracia y al Estado, sólo están referidas a las intervenciones que afectan los intereses de propietarios privados, dado que se creen autosuficientes y con la capacidad para impo- ner su voluntad al conjunto de la sociedad. las demandas por los derechos igualitarios son luchas permanentes de asalariados con- tra el Estado y los propietarios asimismo, la crítica empresarial contra la burocracia esta- tal, es también por el empleo improductivo de recursos en paliar la pobreza, vulnerabilidad o exclusión social a poblaciones, cuya condición, estiman, es el justo precio de sus propias inca- pacidades. la crítica contra la burocracia, lo es contra el Estado y su función social. LA BUROCRACIA COMO TECNOCRACIA los acontecimientos de fines del siglo XIX e inicios del XX, creaban la ilusión de un mundo administrado burocráticamente y fue- ron las ideas y prácticas aceptadas de Frederick Taylor, las que contribuían a ello, precisamen- te porque estructuraban y mecanizaban las organizaciones fabriles5. El mecanicismo que estandariza, que elimina la libertad de acción y racionalidad, que subordina el trabajo humano y robotiza a los consumidores de los productos del trabajo, los convierte en objetos, sin cuali- dad particular, como observaba Weber. “Una máquina sin vida es la materializa- ción de la mente. Este solo hecho le da el poder de forzar a los hombres a su servi- cio y de determinar tan coercitivamente su vida cotidiana en la fábrica…”6 Este análisis también lo reitera en la Asamblea del Verein für Sozialpolitik realizada en Viena, en 1909, en relación con los deba- tes sobre “las iniciativas económicas de las municipalidades”: “En las empresas privadas de la gran industria, como en todas las demás empresas económicas organizadas modernamente, a cualquier nivel se opera hoy mediante la «calculabilidad», mediante el cálculo racional. Todo obrero individual es considerado según dicho cálculo como un engranaje de esta máquina, y en su fuero íntimo, en medida creciente, se lo induce por ello a sentirse como tal y a preguntarse únicamente si a partir de ese pequeño 5 las ideas de Frederick Taylor (1856-1915) y Henry Fayol (1841-1925), que son considerados como integrantes de la escuela del pensamiento admi- nistrativo clásico y reconocidos como los padres del mecanicismo en la administración, aun cuando sus planteamientos y principios fueron enunciados por otros ingenieros-empresarios, como Charles babbage (1792-1871), que publicaba 53 años antes; Henry Metcalfe (1805-1881) lo hacía 84 años antes de la publicación de Taylor de 1916. Asimismo, se puede mencionar a Roswell lee (1829-1833) inspirador intelectual de Metcalfe, a Robert owen (1771-1858) o Chester barnard (1886-1961), entre otros. 6 Citado por Arthur Mitzman (1969: 16). 292 Juan Huaylupo Alcázar Ciencias Económicas 29-No. 2: 2011 / 287-307 / ISSN: 0252-9521 engranaje que él es podrá algún día con- vertirse en un eje más grande.” (Weber, 1982: 466). la creencia que todo Estado es burocrá- tico y mecánico, es una idea compartida por Friedrich Hegel (1770-1831), quien afirmaba “Todo Estado es mecánico… Todo Estado trata a los hombres libres como engranajes mecáni- cos.” (Hegel, 1978: 219). Esta perspectiva crítica contra la técnica es coincidente con la visión de autores contem- poráneos, como Edgar Morin, quien afirma: “Como las ideas, las técnicas nacidas de los humanos se vuelven contra ellos. los tiempos contemporáneos nos mues- tran una técnica que se desata y escapa a la humanidad que la ha producido. Nos comportamos como aprendices de brujos. Además, la técnica aporta su pro- pia barbarie, una barbarie de cálculo puro, frio, helado, que ignora las reali- dades afectivas propiamente humanas.” (Morin, 2007: 15). Una concepción mecanicista de la buro- cracia, es una administración procedimental o técnica, sin pensamiento, como un quehacer que no está influido ni determinado política ni socialmente, que no necesita de ser adecuado a las circunstancias dinámicas de las organiza- ciones ni sociedades y que obtiene siempre los resultados esperados. Este es el pensamiento que iluminaba la utopía de un mundo mecá- nico, estructurado con leyes inconmovibles, universales y perfectas, como lo postulaban Copérnico, Galileo, Descartes, Arquímedes, Newton, Comte, Taylor, entre otros. la ilusión de un mundo regulado mecánicamente no se confirma en la realidad ni en la ciencia, sin embargo, aun inspira los procesos tecnocrá- ticos en muchas de las prácticas y empeños humanos en la sociedad contemporánea. Sin embargo, las razones que la valida- ban el mecanicismo han variado. Hoy en día se critica a la burocracia, no por el supuesto carácter técnico, de su actuación como hacían primigeniamente Weber y otros, sino como un recurso para cuestionar y privatizar al Estado. la epistemología positivista y empirista con- temporánea, no ven al Estado como un ente creado social e históricamente, condicionador y reproductor de la sociedad, lo único que apre- cian es la labor instrumental y concreta de los funcionarios, no haciendo labores técnicas, en las cuales creen, sino haciendo trabajos que obstruyen sus intereses. Asimismo Norbert Wiener (1984-1964) en una conferencia pronunciada en 1950, afirmaba: “No debemos olvidar que la máquina automática ( ) es el equivalente exacto del trabajo de esclavos. Toda mano de obra que deba competir con el trabajo de esclavos, deberá aceptar las condiciones económicas de este. Está perfectamente claro que esto producirá una situación de desempleo, en comparación con la cual, la recesión actual e incluso la depresión de los años treinta parecerán bromas graciosas.” Norbert Wiener pone de manifiesto el uso extendido de la técnica con el desempleo, lo cual es una problemática contemporánea, dado que es el medio preferente para optimación de los recursos a través de la sustitución del trabajo humano. El automatismo y rapidez de los procesos, que no requieren pensamiento ni conciencia para su realización, ha aumentando la producción, la productividad y abaratando los costos de las actividades económicas, pero ha aumentado el desempleo. la imagen fabril de la máquina en las empresas, es también la idea en las actividades estatales. Pero, el cuestiona- miento a la burocracia, por despersonalización, rutinización o mecanización del trabajo, no está relacionada con el empleo, por el contrario inconsistentemente se considera que el exceso de personal, en las funciones estatales, genera burocracia. Es por ello, que en los procesos de reforma del Estado, están asociados con la reducción de funcionarios públicos (CoREC, 1990), lo cual es una consideración falaz, por- que las cantidades no califican los procesos administrativos, la cantidad de funcionarios 293La burocracia y sus críticos en la desregulación del quehacer estatal Ciencias Económicas 29-No. 2: 2011 / 287-307 / ISSN: 0252-9521 ese cautiverio del futuro al cual serán un día forzados a rendirse los hombres impotentes, como los campesinos del Antiguo Egipto. Ciertamente, esto será verdad si una administración burocrática puramente técnica (es decir, racional) y un sistema de beneficios son los valores únicos y últimos que tienen que decidir el modo de regir sus asuntos.”7 El pensamiento de fines e inicios del siglo XX, se continuaba con el proceso iniciado en el XVI y XVII, que liquidaba una la visión del mundo y universo, integrado y vivo para ser sustituido por una visión del mundo como máquina (Capra, 1998), para convertirse en la práctica dominante de un sistema productivo capitalista que crecía y se expandía, gracias a la mecanización del trabajo y la producción. “las masas de obreros concentrados en la fábrica, son sometidas a una organiza- ción y disciplina militares. los obreros, soldados rasos de la industria, trabajan bajo el mando de toda una jerarquía de sargentos, oficiales y jefes. No son sólo esclavos de la burguesía y del estado bur- gués, sino que están todos los días y a todas horas, bajo el yugo esclavizador de la máquina, del contramaestre, y sobre todo, del industrial burgués dueño de la fábrica. Y este despotismo es tanto más mezquino, más odioso, más indignante, cuanta mayor es la franqueza, con que proclama que no tiene otro fin que el lucro.” (Marx y Engels, 1973: 117). las voces a favor del mecanicismo era la atmósfera que condicionaba el pensamiento y la práctica cotidiana, en ese entonces como en nuestros días, como una marea que invade en gran parte de las actividades humanas, inclui- das las ciencias y el comportamiento humano8 7 Citado por Arthur Mitzman (1969: 16). 8 Hoy en día la sacralización de lo técnico llega a extremos que Weber ni muchos otros imaginaron, hay nuevos sacerdotes de la razón instrumental, la inteligencia artificial o la máquina universal. Así, Allen Newell y Herbert Simon afirman: “la tiene directa implicancia con las funciones des- empeñadas y los modos de hacerlo, en circuns- tancias particulares de las sociedades. Tampoco se puede aceptar el número de funcionarios como excesiva ni burocrática, cuando no es comparada con ninguna otra magnitud y por- que la cantidad solo describe parcialmente una realidad compleja. luego, no es la cantidad la que permite comprender las realidades que se describen cuantitativamente, algunas de las cuales no son medibles, a la vez son las cuali- dades las que dan significación a las cantidades (Huaylupo, 2008a). la pertinencia y consisten- cia de los procesos burocráticos no están deter- minadas por las cantidades, sino las relaciones sociales en donde se interviene y del carácter social y político del Estado. Esa concepción y práctica mecánica de ninguna manera configura una administra- ción ni una burocracia, incluso las técnicas duras, concebidas como inflexibles, pasan a formar parte del recuerdo, cuando no se ade- cuan a los requerimientos y necesidades del trabajo, producción o productividad, con menos razón, cuando se interactúa entre y con perso- nas como obligación en cumplimientos de los derechos públicos. En tal sentido, el quehacer burocrático no es ni podrá ser un proceso robo- tizado, ninguna burocracia esta descontextua- lizada, no existe sin tiempo ni espacio. la labor regular y pautada, deberá ser consistente y funcional a la lógica y dinamismo del poder, del cual depende. Si bien, Max Weber establece una delimi- tación y distinción de la burocracia, sin embar- go, su pensamiento no fue consistente, sucum- bió al espíritu de la época y del liberalismo alemán (Mitzman, 1969), lo cual explica su dualidad, así afirma: “También es una materialización de la mente esa máquina viviente que la orga- nización burocrática representa, con su trabajo disciplinado, especializado, su delimitación de áreas de competen- cia, sus regulaciones y sus relaciones de obediencia estratificadas de una forma jerárquica. En unión con la máquina muerta, se está forzando en crear la jaula 294 Juan Huaylupo Alcázar Ciencias Económicas 29-No. 2: 2011 / 287-307 / ISSN: 0252-9521 y la naturaleza, a pesar de los cuestionamientos y múltiples fracasos, sin embargo, se reeditan incesantemente porque son útiles y necesarias para funcionalidades prevalecientes en lo eco- nómico, ideológico y político. “Mi hermano está convencido, segura- mente del mismo modo en que lo está el señor consejero y también lo estoy yo, de la imposibilidad de frenar el avance inde- tenible de la mecanización burocrática. De hecho, no hay nada en el mundo, o más precisamente no hay ningún arte- facto mecánico, que trabaje con tanta precisión como esta máquina humana y, por añadidura, ¡a tan buen precio!. … Se considera una administración pura- mente técnica y eficiente, un preciso y cuidadoso cumplimiento de los objeti- vos planteados, como el máximo y único ideal, desde este punto de vista se puede ciertamente decir: ¡al diablo con cual- quier otra cosa y establézcase sólo una jerarquía burocrático que regule estos asuntos objetivamente, con precisión y «sin alma», precisamente como toda máquina! la superioridad técnica del mecanismo burocrático es tan indiscuti- ble como la superioridad de las máquinas y utensilios sobre el trabajo manual.” (Weber, 1982: 465). Enunciar los peligros de la técnica y simultáneamente afirmarla como incontenible, es ponderar críticamente un proceso apreciado como preciso y exacto, es una posición ambi- gua, es la afirmación de valoraciones positivas intuición, la introspección y el aprendizaje no son ya más posesiones exclusiva de los seres humanos: cualquier gran computador de alta velocidad puede ser programado para exhibirlas” (Simon y Newell, 1958. Tomado de: Sabrovsky, 1992: 18). Asimismo Alan Turing dice: “Al considerar las funciones de la mente o del cerebro encontramos ciertas operacio- nes que podemos explicar en términos puramente mecánicos.” (Turing, 1950. Tomado de: Sabrovsky, 1992: 18). Estas posiciones absolutistas sobre la técnica, no sólo despojan al humano de su racio- nalidad, sino también su intuición y creatividad, e incluso pretenden descubrirnos como máquinas humanas. del proceso criticado. El caracterizar a técnica como inevitable, que se impone a relaciones sociales, sin duda es un canto que glorifica a la técnica, porque no existe técnica aplicada en las relaciones sociales que tenga la cualidad de garantizar resultados idénticos, las relaciones sociales no están moldeadas por las técnicas, sino por la historia, cultura y devenir particular entre individuos y grupos. Pero, la paradoja de negar a la técnica afirmándola, no es la reflexión de la dinámica de una sociedad contradictoria, es la aceptación de la inevitabilidad, del fatalismo en la historia y los fenómenos sociales, es la toma de posición contra lo subjetivo, lo histórico, lo intangible, así como lo es, contra de la posibilidad de tomar conciencia, voluntad y actuar colectivamente para transformar las sociedades. lo tangible y medible se imponía y se aceptaba por sus aparentes detractores, la consideración teórica de Weber, de una sociología libre de valores, es puesta de manifiesto, cuando se critica y aplau- den los logros de la técnica. “El programa de Galileo nos ofrece un mundo muerto: fuera quedan la vista, el sonido, el gusto, el tacto y el olor y con ellos desaparecen la sensibilidad esté- tica y el espíritu. la experiencia como tal queda excluida del reino del discur- so científico. Probablemente nada haya cambiado tanto nuestro mundo en los últimos cuatrocientos años como el ambicioso programa de Galileo. Teníamos que destruir el mundo prime- ro en teoría, para hacerlo después en la práctica.”9 El pensamiento crítico, también estaba convencido del predominio tecnocrático, pero prevenía sobre los peligros que atentaban con la libertad y la cosificación del pensamiento de la humanidad. la alienación técnica es una rea- lidad en nuestros días, pero afirmar que todo Estado es burocrático, es sólo aparente, porque no siempre está estructurado compleja y social- mente, no garantizan los derechos ciudadanos 9 Ronald David laing, psiquiatra escocés (1927- 1989), citado por Fritjof Capra (1998: 38). 295La burocracia y sus críticos en la desregulación del quehacer estatal Ciencias Económicas 29-No. 2: 2011 / 287-307 / ISSN: 0252-9521 ni es respetuoso de las leyes que promulga. los Estados que privatizan el bienestar y crean leyes privadas contra la ciudadanía, está muy lejos de ser Estados burocráticos. la técnica inherente del ingenio e inte- ligencia humana, ha sido sacralizada y des- arraigada de su origen, para convertirse en un dios que subordina y aliena a sus creadores. la funcionalidad de la técnica en la optimación de la productividad del trabajo y la rentabilidad del capital, son quizás los elementos sustantivo que también ha endiosado la ganancia y el capital. El mecanicismo imagina una realidad estática, donde las aplicaciones siempre obten- drán idénticos resultados, lo cual es una creen- cia errada, pues las técnicas no obtienen resul- tados idénticos en cualquier espacio o tiempo, como tampoco existen formas invariables para la obtención de determinados productos, ni las intencionalidades y propósitos, en las aplicacio- nes técnicas, son las mismas. la magnificación de la técnica es una justificación ingenua, a la vez que una concepción que emana desde el poder y su extensión como tecnocracia, para minimizar, deslegitimizar o destruir la impor- tancia al Estado, su institucionalidad, los fun- cionarios y sus acciones. A través de la ambigua crítica de la buro- cracia, como técnica y como causante de pérdi- da de libertad, se encubre las intencionalidades para construir y validar poderes dictatoriales de propietarios privados. LOS FUNCIONARIOS EN LA BUROCRACIA las críticas contra la burocracia también se sustentan en los funcionarios del Estado, a los cuales ven como individuos alienados, sin libertad para decidir y actuar en razón de sus propios criterios. Esta consideración asume que los individuos deberán ser libres en una orga- nización privada o estatal, como si la organiza- ción fuera un conjunto agregado de individuos libres y autónomos, lo cual niega que las orga- nizaciones tengan un estatuto propio, distinto de sus integrantes o que incluso modele los comportamientos de miembros de la organiza- ción. Indudablemente esa posición epistemo- lógica, individualismo metodológico, ignora la condicionalidad de la cultura, historia y toda determinación social en los individuos. En ninguna organización privada, estatal o democrática, sus integrantes pueden hacer el dictado de su voluntad, en la primera los trabajadores están subsumidos realmente al propietario privado, en las organizaciones esta- tales, a las orientaciones de los gobiernos y normas establecidas, como tampoco en las organizaciones sociales o democráticas, donde el espíritu común a todos ha establecido lo rea- lizable y la forma de hacerlo. la socialidad del humano, no es algo retórico o solo valido para charlas de café y la diversión, todo individuo tiene la impronta de la historia y relaciones de su espacio social. Ningún trabajador o miembro igualitario en las organizaciones puede impo- ner sus criterios arbitrarios o personales a otros trabajadores ni organización. Asimismo, se postula que los funciona- rios en todo Estado están confinados, como en cárceles o jaulas, a efectuar trabajos estanda- rizados, que atentan contra su libertad, pensa- miento y acción, es la defensa del libre albedrío, extremo y absoluto, es una absurda utopía reac- cionaria. El afirmar que las tareas y funciones de los funcionarios del Estado, son siempre las mismas es desconocer la naturaleza de la labor de los funcionarios públicos y de la administra- ción. El cumplimiento de la función pública de ninguna manera es mecánica, porque no son idénticas las demandas, necesidades y partici- pación ciudadana en los proyectos nacionales, así como tampoco las acciones son anárquicas, fortuitas ni espontáneas. las observaciones al pretendido mecani- cismo de los funcionarios, es una crítica contra la regulación y previsión de trabajos y propó- sitos, lo cual es coincidente con el liberalismo que no acepta planificación que condicione el quehacer privado, como parte del rechazo al poder, ajeno al interés de los propietarios privados, que influye sobre los individuos, la institucionalidad y la política. la pretensión por controlar cualquier fenómeno sin planifica- ción ni previsión de trabajos, es la justificación de un pensamiento, que como reminiscencia del pasado, busca imponer la esclavitud y el patrimonialismo. 296 Juan Huaylupo Alcázar Ciencias Económicas 29-No. 2: 2011 / 287-307 / ISSN: 0252-9521 la actividad laboral de los funcionarios, regulada por contratos, normas y finalidades concretas de las entidades y gobiernos, está comprometida mientras venden su trabajo en cada jornada laboral, lo cual no implica que sean esclavos o máquinas, sin alma ni con- ciencia propia. los funcionarios públicos son ciudadanos y no están inhibidos de actuar en la sociedad civil y en las propias organizaciones, en defensa o conquista de nuevas reivindicacio- nes o derechos. Habría que anotar adicionalmente, que los funcionarios en el Estado de bienestar a diferencia de los empleados en organizaciones privadas, realizan actividades que son públicas o comunes a todos, incluidos ellos en su vida y cotidianidad civil, luego, la pretendida supedita- ción laboral del funcionario no es ni puede ser absoluta. El funcionario está comprometido en un quehacer público, que no lo excluye como ciudadano. El trabajar atendiendo necesidades públicas, responden a vocaciones de los fun- cionarios, así como, crean identidades en las labores y desempeños públicos. De este modo, las labores que realiza no son extrañas ni aje- nas en su condición de funcionario-ciudadano. los derechos civiles es el ámbito de acción de los deberes de la burocracia estatal, mientras que la diferencia con los funcionarios en orga- nizaciones privadas, es distinta, sus derechos no están implicados en los deberes como tra- bajadores, ni los derechos civiles constituyen el ámbito de su trabajo concreto y cotidiano. El que los funcionarios y las institucio- nes del Estado se encuentren delimitados en su quehacer, no implica prácticas idénticas en sus intervenciones sociales o en su interrelación con la ciudadanía. la consideración general del funcionario como carente de libertad y auto- nomía, es la indiferencia epistemológica entre forma y contenido, entre apariencia y esencia (Pereyra, 1979), lo cual se contradice, cuando se afirma que los funcionarios tienen la facul- tad individual del monopolio de la función o corrupción en el ejercicio laboral. Asimismo, creer que el quehacer burocrático es idéntico en cualquier contexto, con autonomía del poder estatal, es falso. Todo Estado lleva la impronta de la sociedad que lo ha gestado y modelado y como tal, su aparato institucional y adminis- trativo, es la concreción de la relación existente entre sociedad civil y Estado. lo común y público es el horizonte de su visibilidad de la burocracia en el Estado de bienestar, mientras que en el dominio estatal de propietarios, con burocracia, tendrá que cumplir con la normatividad jurídica estableci- da y la lógica del poder de los propietarios, en las condiciones del contexto que lo viabilizan. El beneficio privado del trabajo colectivo, absorben las libertades y capacidades de los contratados, así en el presente liberal y cos- tarricense, a los funcionarios estatales, como en los privados, les exige confidencialidad e identidad, así como trabajos y horas adicionales gratuitas. El pago del salario los ha convertido en mercancías a disposición de sus emplea- dores, que como dueños en las jornadas de trabajo, consumen su libertad y democracia.10 la contradicción, es una condición irreductible de un sistema que tiene formalizada igualdad, libertad y democracia, pero legalizando y posi- bilitando la expansión de la explotación y la privatización del bienestar y el desarrollo. El culpabilizar a la burocracia de la ino- perancia, tiene un implícito epistemológico empirista e individualista, impedida de apreciar determinaciones más allá de la inmediatez de un quehacer observable y tangible, que culpa- bilizan a empleados estatales, como causantes del trato despótico y despersonalizado. Así, no es posible suponer, en la monarquía absoluta de luis XIV, un ejercicio democrático, complacien- te o actuando en razón de con las necesidades y demandas del pueblo francés, ni creer que las radicales ideas liberales, asuman que lo social y colectivo, sea más importante que los intereses 10 las confrontaciones entre la sociedad civil y el gobierno costarricense, en momentos previos a la consulta ciudadana, sobre el Tratado de libre Comercio, como se desprende del “memorán- dum del miedo” (http: //es.scribd.com/ doc/3954620/Memorando-del-miedo), escrito por jerarcas del gobierno -el Vicepresidente de la República y un diputado- y aplicado en toda su extensión por el gobierno, implicó el traba- jo de los funcionarios estatales como auténticos empleados privados al servicio de los ricos, como se explícitamente se enunciaba en el documento mencionado. 297La burocracia y sus críticos en la desregulación del quehacer estatal Ciencias Económicas 29-No. 2: 2011 / 287-307 / ISSN: 0252-9521 de los propietarios privados, como tampoco es posible esperar, un tratamiento equitativo ni democrático de aparatos estatales en regímenes políticos colonialistas o en dictaduras militares o civiles, que no representan el interés común o general de la sociedad. los individuos aislados e inorgánicos, no son representados estatalmen- te, como tampoco construyen libertad, demo- cracia ni sociedad civil. las críticas a la burocracia referidas a ella misma, sin referencia al Estado, es una simplificación que impide o encubre la com- prensión del fenómeno. Asimismo, las accio- nes que desde los gobiernos atacan y reducen funcionarios y funciones públicas, en aras de eliminar a la burocracia, es un argumento falaz y una práctica que enmascara la intencionali- dad liquidar la acción reguladora del Estado. la burocracia no es un ente con vida propia. Hacer desaparecer a la burocracia para restablecer el “laisser fait, laisser passe, le monde va de lui même!”11, liquida Estado de todos, para inten- tar crear un Estado de pocos. LA BUROCRACIA Y LA POLÍTICA la autoridad burocrática, según Max Weber (1972), realiza actividades regulares del Estado como deberes y funciones oficiales, no es un poder arbitrario, está normada jurídica y funcionalmente de manera estable, sea porque es aceptada socialmente o por no ser cuestiona- da. Se podría afirmar que una autoridad tiene poder en tanto que legal y legitima. la función de la burocracia en el Estado de bienestar, está directamente relacionada con el cumplimiento de los deberes ciudadanos o públi- cos. El Estado y su aparato institucional y admi- nistrativo, son los medios como se implementan obligación de amparar y respetar los derechos ciudadanos, de poner en ejecución las políticas. El desarraigo de las obligaciones estatales, es 11 “Dejar hacer, dejar pasar, el mundo sigue su curso por sí mismo” expresiones usadas desde aproxi- madamente 1736 y popularizadas por el fisiócrata francés Vicent de Gournay (1712-1759), quien pro- movió la liberalización del comercio y la industria. El liberalismo globalizado lo tiene como un lema central en su pensamiento y práctica. la negación de las funciones públicas y la ree- dición de formas administrativas de Estados excluyentes, autocráticos o tiránicos. Aspecto que pone en evidencia, otra crí- tica que se efectúa contra la burocracia y la labor de los funcionarios públicos: la desper- sonalización (Crozier, 1969). la acción de las instituciones y los funcionarios aparenta ser despersonalizada porque es un deber cumplir con los derechos ciudadanos, independiente- mente de las personas. la función pública es una obligación estatal y un derecho colectivo. Suponer que la individualización de la política pública, es el fin de la política, la despolitiza- ción de la colectividad (Habermas, 1984). la política en el Estado de bienestar, es política pública, luego la individualización del quehacer estatal, en la colectivización de la sociedad, es una contradicción que desaparece al Estado. la sociedad es el espacio de vida y de realización de la individualidad. Pero, la despersonalización de la burocracia, es un contrasentido, los fun- cionarios no son objetos ni trabajan para obje- tos. la burocracia no es indiferente ni es una simple reciprocidad de deberes y derechos, los funcionarios son actores en el contexto donde interactúan y porque también son sujetos polí- ticos y posesionarios de derechos ciudadanos. El garantizar y respetar la igualdad de derechos, no implica tratamientos y prácticas idénticas de la burocracia, creer, por ejemplo, que la atención en la salud pública, pueda ser aplicación estandarizada en los tratamientos, sin duda será un auténtico atentado contra la vida, la ciencia y las instituciones públicas de la salud, etc. las prácticas irracionales y absur- das, no serían para humanos, quizás posible en un mundo mecánico o de máquinas. En tanto más máquina un poder y administración, menos democrático y menos burocrático. las instituciones y funcionarios estatales en la sociedad moderna, han sido creados para el cumplimiento de funciones plasmadas legal y legítimamente, por ello la ejecución de tareas y funciones públicas, es desempeñada por órga- nos especializados y funcionarios calificados, interesados o subsumidos en el cumplimiento de labores ciudadanas12. 12 Alfred y Max Weber (1972) hacen referencia a 298 Juan Huaylupo Alcázar Ciencias Económicas 29-No. 2: 2011 / 287-307 / ISSN: 0252-9521 “la burocracia, así entendida, sólo se halla plenamente desarrollada en comu- nidades políticas y eclesiásticas dentro del Estado moderno, y, en el economía privada, sólo en las instituciones más avanzadas del capitalismo. Una autoridad burocrática permanente y pública, con una jurisdicción fija, no constituye la norma histórica, sino más bien la excep- ción. Ello es cierto incluso en grandes estructuras políticas tales como las del antiguo oriente, los imperios de con- quista germano y mongólico, o muchas estructuras de Estado feudales. En todos estos casos, el gobernante ejecuta las medidas más importantes por medio de administradores personales, compañeros de mesa o cortesanos. Sus comisiones y autoridad no se hallan precisamente deli- mitadas, y se formulan temporalmente para cada caso.” (Weber, 1972: 141). la burocracia es un poder conferido y delimitado estatalmente, constituye la forma como se implementan las acciones decididas por el Estado, no constituye un poder autó- nomo ni puede hacer cualquier labor, es el medio como interviene en la sociedad para la obtención de propósitos definidos por el poder estatal. No existe ninguna burocracia que sea disfuncional o contradictoria a su organización, como tampoco administración que regule y se imponga a la organización. la monarquía absoluta francesa ha sido quizás el proyecto político que inaugura- ba modernamente, un Estado con burocracia (Jacoby, 1972), beligerante contra el poder y relaciones feudales, así como, en el ordena- miento de la sociedad a los mandatos de un los funcionarios como personas preparadas con prescritas exigencias con plena capacidad de tra- bajo, vocación y en trabajos de largos períodos, de manera similar en Hegel, argumenta que el funcionario deberá ser escogido sin distinción de providencia, fortuna, condición social, sin pertene- cer a la clase política y poseer cualidades de hones- tidad, inteligencia, cultura, generosidad, garantías de incorruptibilidad y entrega al Estado, para el ejercicio de una función que no es para satisfacer intereses propios (Diaz, 1987). poder centralizado y concentrado, así como unificador de un aparato institucional y funcio- narios supeditados y controlados. la burocracia en el Estado absolutista, era un medio que rea- lizaba política estatal, como también lo era en el Estado conformado con la revolución bolche- vique, que erradicaba los privilegios y jerarquía zarista, a la vez que disciplinaba una sociedad desigual (Castoriadis, 1976). En las sociedades que lograron construir democracia, en particulares momentos de su historia, los Estados de bienestar eran legíti- mos porque su acción institucional y burocrá- tica estaba dirigida hacia los intereses y preocu- paciones comunes. la legitimidad social, es el vínculo que califica todas las relaciones entre la sociedad civil y el Estado, sin embargo, la buro- cracia, en sí misma, no hace referencia directa a la democracia y legitimidad social, también en dictadura, podrá existir burocracia, como lo reconoce Weber: “El mero hecho de la organización buro- crática no enuncia nada unívoco sobre el sentido concreto de su influencia eco- nómica; por lo menos, no tanto como puede enunciarse de su efecto social relativamente nivelador. Y también en este respecto hay que considerar que la burocracia, en sí misma un instrumento de precisión, puede ponerse al servicio de muy diferentes intereses de dominio, tanto de tipo político, como económico o de otra índole.” (Weber, 1969: 743) la eficacia burocrática, en contextos de ilegitimidad, se ha sustentado en una sistemáti- ca represión, chantaje o corrupción. las largas dictaduras, como las de Pinochet o Fujimori entre otras, transformaron las constituciones y leyes, para legalizar su poder e imponer nuevas prácticas transgresoras del orden social y dere- chos humanos. la polaridad de los procesos políticos, podrían estar asociados con admi- nistraciones burocráticas, por la consistencia y regularidad de su quehacer y por la autoridad delegada13. No hay burocracia sin autoridad 13 bruno Rizzi, caracterizó de colectivismo burocrá- tico al régimen soviético stalinista, en la segunda 299La burocracia y sus críticos en la desregulación del quehacer estatal Ciencias Económicas 29-No. 2: 2011 / 287-307 / ISSN: 0252-9521 ni poder, como tampoco tendrá burocracia un Estado sin legitimidad ni poder de regulación sobre la sociedad. “llamo burocracia a un sistema de orga- nización donde los estatutos y los roles, los derechos y los deberes, las condicio- nes de acceso a un puesto, los contro- les y las sanciones, están definidos por la situación en una línea jerárquica, y por lo tanto por una cierta delegación de autoridad. Estas dos características presuponen una tercera: que las decisio- nes fundamentales no son tomadas en el interior de la organización burocrática, que no es más que un sistema de trans- misión y de ejecución”14 la acción de la burocracia es consistente, no en razón de la repetición de trámites y pro- cedimientos, sino en tanto constituye el medio para la consecución de los propósitos del poder en la organización y de las condiciones sociales sobre las que actúa. Un quehacer administra- tivo burocrático tendrá consistencia según la regularidad de las condiciones sociales y polí- ticas que viabilizan las prácticas burocráticas y su Estado. la modificación de los procesos burocráticos, es una consecuencia de un con- texto, social y político, que impide su actuación y los propósitos de su intervención. la eficacia del poder estatal, impregna sus prácticas administrativas, o la legitimidad de acción burocrática guarda correspondencia con su eficacia y eficiencia, lo cual no es equi- valente con el control político de la población, ni la supeditación corporativa de las organiza- mitad de la segunda década del siglo pasado, por la consistencia del control y la dominación de un aparato disciplinado y estructurado por un poder totalitario, pero Rizzi lo apreciaba como una clase social (Sensini, 2007), e incluso se aproximaba a conceptualizarla como un modo de producción o una organización social distinta al capitalismo y socialismo. Asimismo, la burocracia fue interpre- tada como la manifestación de clase del sistema, por ello lenin sostenía que la extinción del Estado en la sociedad socialista implicaba el fin de la burocracia (oszlak, 1984). 14 Alain Touraine. Tomado de Claude lefort (1984: 29) ciones sociales, sino en una actuación supedi- tada a lo público. la imposición de decisiones y acciones estatales ajenas a las preocupaciones colectivas, serán ilegitimas, así como ineficien- te la burocracia en su relación, con lo común a todos, en la sociedad civil, pero en tiranía, la burocracia será efectiva por el control anti- democrático y represivo de la sociedad, como lo fue la Schutzstaffel, (la SS nazi) organiza- ción militar, política, policial y de seguridad de la Alemania hitleriana. El creer que la eficiencia y eficacia esta- tal, está en relación la ejecución de labores téc- nicas y redituables financieramente, de modo similar de una administración privada (Gue- rrero, 2003) como imagina la nueva gerencia pública, es un absurdo. la mercantilización de las relaciones estatales con la sociedad o en los vínculos cotidianos en la sociedad, son negaciones a la democracia, a la igualdad y libertad ciudada- na (Meiksins, 2006). la expresión de “costos de oportunidad”, usada específicamente en el ámbito de los negocios y en los proyectos de inversión, pero de empleo generalizado, tiene solo una aparente ingenuidad, dado que hace referencia a la mercantilización e individuali- zación de las relaciones sociales, lo cual es una alienada validación del beneficio y despojo entre actores privados. la mercantilización de las relaciones cotidianas liquida libertad y demo- cracia. En un contexto y práctica privatizadora, con Estados sin burocracia, la beligerancia, el conflicto, la inestabilidad y crisis, son una regularidad. la totalización de las relaciones sociales en la sociedad capitalista, es la integración de la heterogeneidad en un sistema interdepen- diente, en tal sentido, la función reproductora de la sociedad por parte del Estado, está en correspondencia con la obstrucción contra toda acción que destruya la interrelación e inte- gración de los protagonistas del sistema. la eficiencia y eficacia estatal, no está vinculada con la rentabilidad del trabajo, sino con la supe- ditación con lo público. la labor del Estado y la burocracia del sistema capitalista, no podrá ser una actuación permanente que transgreda o haga caso omiso a los derechos e intereses 300 Juan Huaylupo Alcázar Ciencias Económicas 29-No. 2: 2011 / 287-307 / ISSN: 0252-9521 ciudadanos, por el riesgo de perder su funciona- lidad con el sistema y la razón de su existencia. las radicales acciones contra la burocracia en Estados benefactores, en el presente liberal, es la destrucción de la representación política de la heterogeneidad social, para imponer Esta- dos tiránicos, débiles y fantoches de poderes privados. El cuestionamiento a la burocracia asume que las relaciones sociales no deben ser reguladas por ninguna administración, para que los individuos pueden actuar y resolver exclusivamente sus asuntos y relaciones en las que están comprometidos, sin la mediación ni intervención estatal, así lo admiten los her- manos Weber y de modo explicito por Niklas luhmann (1990), quien asume como autorre- ferenciales las relaciones sociales. la historia y la cultura, podrán ser ignoradas cognoscitiva- mente, pero son determinaciones que inciden en el presente y el futuro de los pueblos. Esto es, asumir como valido y legítimo las faculta- des individualistas que emanan de la desigual- dad social, privilegios y beneficios de clase en el capitalismo, sin la aparente mediación ni mediatización del Estado, cultura e historia, es una concepción ideológica sin concreción empírica. Un quehacer burocrático donde no están presentes los asuntos de Estado, sino decisiones y acciones individualistas, de jerarcas en la estructura institucional del Estado, no podrán ser prácticas burocráticas, ni lo será aquellas acciones que no tomen en cuenta las responsa- bilidades y representatividad social del Estado, así como, lo habrá cuando exista una labor clientelar e incondicional de los funcionarios con individuos de la estructura formal de poder, ni cuando hay determinación autocrática de los jerarcas o gobiernos. los estados no son autopoiéticos, aun en aquellos que gobernaban por supuesto desig- nio divino, sus márgenes de actuación esta- ban limitados por los espacios de dominio de los propietarios esclavistas o señores feudales. Pero, en una sociedad cuya constitución políti- ca, jurídica e ideológica, se funda en la igual- dad, la libertad y la democracia, la crítica con- tra la burocracia es un medio contra una forma particular de Estado y la instauración de otro sin burocracia, libertad ni democracia. la utopía liberal por la minimización función estatal o su destrucción, sin duda es un triunfo pírrico, la propiedad privada y los negocios privados no pueden ser garantizados sin Estado, no por el peligro de los desposeídos (Smith, 1981)15, sino por el peligro de apro- piación de los propios propietarios privados, así como, tampoco es posible garantizar el crecimiento, con trabajadores con salarios afri- canizados y la sustracción al consumo de pobla- ciones con hambre y miseria en el mundo, o con eliminación de las políticas públicas de los Estados, entre otros aspectos. El enarbolar la libertad y la democracia del momento constitutivo, político e ideológico del capitalismo, para imponer la libertad de los propietarios y la subordinación de las cla- ses trabajadoras, es un acto que contradice la constitución social originaria del capitalismo (Zavaleta, 2009). la burocracia no supone un solo tipo de régimen estatal. Ha estado presente en dis- tintos regímenes políticos a lo largo de la his- toria. la burocracia no supone ni es tiranía, como tampoco es un requisito para dictaduras y menos aún se puede imaginar la perdurabili- dad de tiranías con burocracia. Asimismo, la organización estatal o el aparato del Estado, en estricto sentido, no es una organización democrática para sí misma, su valoración está relacionada con la forma como se ejerce el poder en la sociedad civil. la interpretación del Estado de bienestar, como 15 Adam Smith (1723-1790) economista clásico inglés afirmaba: “Allí donde existen grandes patrimo- nios, hay también una gran desigualdad. Por un individuo muy rico ha de haber quinientos pobres, y la opulencia de pocos supone la indigencia de muchos. la abundancia del rico excita la indig- nación del pobre, y la necesidad, alentada por la envidia, impele a éste a invadir las posesiones de aquél. Sólo bajo la protección del magistrado civil podrá descansar tranquilamente durante el corto espacio de una noche el dueño de esa propiedad tan valiosa, adquirida con el trabajo de muchos años o quizá de sucesivas generaciones. … En con- secuencia, la adquisición de grandes y valiosas pro- piedades exige necesariamente el establecimiento de un gobierno civil.” (Smith, 1981: 629). 301La burocracia y sus críticos en la desregulación del quehacer estatal Ciencias Económicas 29-No. 2: 2011 / 287-307 / ISSN: 0252-9521 un ente democrático, a la vez que burocrático, es porque respeta los derechos iguales de la ciudadanía y propicia la reproducción de las condiciones para el ejercicio democrático en la sociedad. El privilegio de lo privado frente a lo público, es un absurdo en la socialidad de un sistema interdependiente. El argumentar con- tra el Estado, la burocracia y los funcionarios públicos, ponderando solo a los propietarios del capital, es la manifestación de un poder que propone destruir pluralidad orgánica y la socie- dad civil, condena a los asalariados a la tiranía y sumir en crisis política al sistema. la autosuficiencia individualista, es el implícito ideológico y epistemológico (Pereyra, 1979), en torno de las interpretaciones sobre la burocracia, que ignora toda determinación social en las relaciones entre individuos y orga- nizaciones, lo cual es aceptado, a pesar de su inconsistencia teórica y empírica. Esa auto- suficiencia, en el pasado, consideraba, que los esclavos, siervos y todos los explotados eran incapaces de tener una vida independiente. Habían nacido para tener esa condición de vida, como lo postulaba Aristóteles, o era una con- dición ante la derrotas en las batallas como lo afirmaba Heráclito, así como en Atenas, en el Cercano oriente y en otros espacios, se con- vertían en esclavos quienes no pagaban sus deudas. Así, quienes no podían garantizar sus espacios de vida ni atender sus obligaciones o necesidades, tampoco podían estar en capaci- dad de reflexionar sobre la política o el destino de la sociedad. De este modo, estaban senten- ciados a ser esclavos, sin derecho alguno que los protegiera y sin opinión ni posibilidad de ser escuchados ni atendidos. las desigualdades sociales en la historia latinoamericana, guarda alguna semejanza, con la exclusión de otras épocas, así por ejemplo, en los primeros años republicanos de algunos países como Perú y Nicaragua, el incumplimiento de pagos de deu- das con Estados Unidos, el acreedor ocupaba militar y administrativamente las actividades estratégicas y rentables hasta cuando, sin con- trol ni fiscalización, considerasen haber cobra- do todo lo adeudado. los poderes estatales de esa época no podían ser burocráticos, cuando estaban impedidos de regular la acción estatal en el espacio nacional. la autodeterminación individualista, se sustenta en la polaridad clasista y en circuns- tancias de dominio de propietarios en socie- dades segmentadas y desarticuladas social y políticamente, pero las condiciones cambian la unificación de las relaciones sociales y econó- micas, así como la organicidad y articulación de grupos y clases condiciona la existencia de un Estado garante de la reproducción de la heterogeneidad social, más allá de los intereses propietarios privados. la regulación es la fun- ción consustancial del Estado, a la vez que crea- da, por la necesidad en una sociedad integrada y plural. la sustitución de la acción estatal, por algún actor e interés de clase particular de la pluralidad social, es una atentado contra la formalización y constitución del individuo jurí- dicamente libre e igualitario. la parcializada creencia en la individua- lización de los procesos sociales, es la que ha llevado a considerar a los pobres, como los responsables culpables de su propia situación, mientras que las dificultades de los propietarios y empresarios, es debida a la intervención esta- tal y las reivindicaciones laborales. luego, el gasto estatal en acciones para paliar la pobreza es apreciada como improductiva e inútil, mien- tras que el apoyo y subsidio a los empresarios, es productiva, genera empleo, crecimiento y riqueza privada, argumentos que son ofenden la inteligencia y la humanidad, por ello, no es extraña la valoración del liberalismo como una regresión del pensamiento y la historia (Pere- yra, 1979; Villarreal, 1986). los derechos ciudadanos y reivindica- tivos, son la singularización de las conquis- tas comunes de una colectividad en el espacio del poder estatal, que se encuentra articulado paradójicamente con el respeto de acciones y actividades económicas que mercantilizan la libertad y democracia en los procesos de trabajo. la individualización de lo público y la política, es la pérdida de derechos igualitarios, la política y la determinación dependiente de la totalidad social (Pereyra, 1984). la atención estatal no es privada es pública, no pertenece al individuo, es de la ciudadanía. la exclusión 302 Juan Huaylupo Alcázar Ciencias Económicas 29-No. 2: 2011 / 287-307 / ISSN: 0252-9521 social es la concreción de la individualización, privatización y el fin de las políticas públicas. Max Weber reconocía la tensión entre los pro- pietarios privados y la conducción política, así como, establecía que la separación política y burocrática, era una garantía para la actuación social del Estado, sin embargo, no resuelve su ambivalente pensamiento, al magnificar la liber- tad y democracia individual, frente a un Estado con la facultad, legal y legitima, para garantizar derechos igualitarios con libertad y democracia (Pegoraro, 1984). la burocracia en el Estado de bienestar es criticada, en la medida que encarna intereses contradictorios en permanente conflicto, por ello constituye el centro de disputa, por tra- tar de ocuparlo, de apropiarse y privatizar sus facultades sobre la sociedad. El dinamismo en la sociedad civil, modifica sus relaciones con el Estado, alterando también las formas de inter- vención administrativa. las vicisitudes de la burocracia del Esta- do benefactor, lo son también de la democracia en las sociedades, no es posible la perdurabili- dad de los vínculos del Estado-Sociedad civil, en contextos conflictivos y críticos. la regre- sión totalitaria de Estados democráticos, no es una excepción es el resultado de las confron- taciones cotidianas en las sociedades civiles, es una consecuencia de la propia democracia representativa, que ha aceptado como iguales a los desiguales, o cuando los representantes de colectividades se autonomizan de sus electores y les niegan toda participación y decisión ciuda- dana en asuntos públicos y estatales. Asimismo, una democracia representativa que ha validado y legalizado la colectivización del trabajo, así como la privatización de los excedentes y del bienestar, sin duda, es una democracia que brinda la posibilidad de ser negada coyuntural- mente y con ello la transformación del Estado e incluso de la desaparición de burocracia. las tendencias democráticas están en correspon- dencia con las tendencias dictatoriales, la vali- dación de lo público y ciudadano, no desaparece los intereses privados ni las oligarquías (Toura- ine, 2001). los actores constructores de democracia, están atrapados en la lógica del sistema, dado que no redefinen el funcionamiento de la eco- nomía, que es apreciada como un patrimonio privado, no social ni pública, lo cual es contra- dictorio, puesto que la producción capitalista es un producto histórico de cada sociedad, que sin Estado ni el concurso de los trabajadores, no habría producción, intercambio ni consumo de mercancías, así como tampoco rentabilidad ni riqueza privada. Asimismo, lo que se produce y consume está determinado por condiciones sociales y culturales, así como ambientales. Esto es, el reconocimiento de una democracia dejando incólume esa economía, es la indirecta aceptación de la iniquidad, pobreza, degrada- ción social y cultural, así como destrucción del medio ambiente y la naturaleza. Dicho de otra manera, la mercantilización de lo colectivo y público (Meiksins, 2006), promueve dictaduras y destruye civilidad. El consumo productivo de la libertad y democracia, crea regímenes totali- tarios, con o sin burocracia. LA GLOBALIZACIÓN EN LA TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO Y LA BUROCRACIA los procesos políticos y económicos nacionales nunca han sido fenómenos estricta- mente nacionales, pero hoy en día la determi- nación internacional tiene una extraordinaria influencia y capacidad de condicionamiento en el devenir de las historias nacionales y republi- canas, quizás comparable con los procesos de supeditación política del pasado. la globalización de la economía lo es también de la política. la década de los ochenta del siglo pasado en América latina, constitu- yó una relativa ruptura en las relaciones en cada espacio nacional, la condicionalidad nor- teamericana directa o con la mediación de los mellizos de bretton Wood (Fondo Monetario Internacional y banco Mundial), incidieron decisivamente en la adecuación económica y política latinoamericana a las necesidades de Estados Unidos de Norte América. la vulnera- bilidad de una potencia que ha perdido poder en el mundo, ha incidido en la imposición e implementación, en nuestra América, de planes de contingencia, reconversión productiva, los 303La burocracia y sus críticos en la desregulación del quehacer estatal Ciencias Económicas 29-No. 2: 2011 / 287-307 / ISSN: 0252-9521 programas de ajustes estructurales, el Consenso de Washington, el Área de libre Comercio de las América y los Tratados de libre Comercio. las políticas norteamericanas se imponían en nues- tros espacios nacionales, como un medio para conservar la hegemonía perdida, quizás por ello, son cada vez más frecuentes los estudios sobre la colonialidad en el presente latinoamericano y otros espacios dominados en el mundo. (Quija- no, 2000; Chatterjee, 2008; Said, 1990). la historia de la política norteamericana hacia latinoamericana no ha sido una relación igualitaria, el “patio trasero”, expresión acuña- da, en reiteradas oportunidades por diplomá- ticos norteamericanos16, da cuenta del papel subalterno que tiene América latina en sus relaciones internacionales, a pesar de la impor- tancia y trascendencia que tiene para ese Esta- do y economía. Sin embargo, nuestra América fue pensada como el ámbito, natural y cercano, para expoliar sus recursos para dinamizar una economía agobiada por la crisis y competi- dores mundiales. los programas económicos inspirados por el liberalismo y el Consenso de Washington, son manifestaciones directas de la significación latinoamericana en su crisis. El proyecto liberal en el mundo fue un intento privatizador fracasado, pero América latina, perdió libertad, democracia, autodeterminación política, así como se impusieron proyectos que privatizaron la actuación estatal y erradicaron la política pública. En este proceso, la burocracia desapa- recía por las condicionalidades políticas inter- nacionales e internamente por el sistemático debilitamiento de la organicidad democrática en la sociedad civil, la pérdida de capacidad de intervención y recursos disponibles en la 16 John Dimitri Negroponte, que representó diplo- máticamente a Estados Unidos, desde la guerra de Viet Nam, hasta la ocupación de Irak, se ha caracterizado como un sistemático violador de los derechos humanos, cuando fue embajador en Honduras (1981-1985), se le vinculó con escua- drones de la muerte, el tráfico de drogas y con- trabando de armas. Este personaje que empleaba la expresión del “patio trasero” para referirse a Honduras, aun cuando ha sido usada también para otros espacios nacionales donde Estados Unidos interviene directamente. institucionalidad y la liquidación de la política pública (Pinzas, 1993). Asimismo, la puesta en marcha de los procesos de Reforma del Estado y la implementación de la nueva gerencia pública o la imposición de prácticas gerenciales priva- das (Guerrero, 2003; Martín, 2003; Arellano, Gil, Ramirez y Rojano, 2000), en las institu- ciones y procesos de trabajo, han condenado y hecho desaparecer a la burocracia, que agudizó la inoperancia al Estado en los asuntos públicos y nacionales17. Una de las evidencias del fracasado pro- yecto liberal en el mundo y particularmente en latinoamérica, es la declaración de uno de sus propulsores, del ex Director Gerente del Fondo Monetario Internacional, Dominique Strauss- Kahn, quien manifestaba que “el Consenso de Washington es historia”18. “Estamos viviendo en un momento único en la historia, un período de gran agita- ción. Como todos ustedes saben, la crisis financiera mundial devastó la economía mundial y causó incalculables dificulta- des y el sufrimiento en todo el mundo. Pero hizo algo más que esto, también devastó los fundamentos intelectuales del orden económico mundial del último cuarto de siglo.” Ese decálogo infame19 que iluminó el quehacer liberal en el espacio latinoamericano, fracasó en sus propósitos imperiales, pero ha obtenido los efectos de supeditación y retroceso 17 la nueva gerencia pública ha sido caracterizada como “el paradigma postburocrático” 18 Tomado de: http://www.urgente24.com/noticias/ val/6433-118/es-oficial-el-consenso-de-washing- ton-es-historia.html 19 El Consenso de Washington es la imposi- ción política liberal, promovida e incentivada, por el Capitolio, formalizada en 1989 por John Williamson. Muchos gobiernos ya sea por chan- taje, complicidad o complacencia, aplicaron las diez tesis fundamentalistas: Disciplina fiscal, Reorientación del gasto público, Reforma fiscal, liberalización financiera, Apertura a la inversión extranjera directa, Privatización, Desregulación legal y Seguridad de Derechos a la Propiedad. 304 Juan Huaylupo Alcázar Ciencias Económicas 29-No. 2: 2011 / 287-307 / ISSN: 0252-9521 político, social y económico, sin precedentes en la historia contemporánea latinoamericana. EL FIN DE LA BUROCRACIA EN COSTA RICA las tendencias latinoamericanas no son una excepción en Costa Rica, por el contrario son la manifestación tangible de la liquidación del Estado de bienestar inaugurado en la déca- da del cuarenta del siglo pasado. De este modo, las pautas establecidas jurídicas y socialmente fueron violentadas, sin la necesidad de un for- mal golpe de Estado o evidentes violaciones electorales o transgresiones a la libertad de elección, aun cuando, con un extraordinario control a las formas de expresión mediática y ciudadana, abundantes prácticas clientelares y chantaje político, así como en la manipulación de las necesidades populares en un contexto de generalizado proceso de corrupción e inseguri- dad ciudadana. la burocracia en Costa Rica, en senti- do estricto, ha desaparecido la administración estatal ha perdido el horizonte de una normati- vidad respetada por las autoridades estatales20, el generalizado tráfico de influencias de autori- dades y políticos, violenta toda regularidad en el quehacer institucional y funcional del aparato estatal. Asimismo, los funcionarios públicos, cuya identidad con el trabajo y su función for- maba parte del compromiso entre el Estado y la sociedad civil, se ha transformado, hoy el funcionario ha perdido derechos, ya no es un trabajador con obligaciones vinculadas con el cumplimiento de los derechos y necesidades ciudadanas, sino es un trabajador subordinado a las veleidades decisorias de jerarcas que vio- lentan la normatividad jurídica. 20 la normatividad jurídica es de suma importancia porque constituye el medio como se formaliza la igualdad entre los individuos en una sociedad desigual. El cumplimiento de la ley debe ser garan- tizada por el Estado, pero no sólo para regular las relaciones en la sociedad civil y las relaciones entre la sociedad civil y el Estado, sino porque también la propia institucionalidad estatal está sujeta de la ley. En tal sentido, la transgresión de las leyes por el propio aparato estatal, es la violación al orden constituido social, política y nacionalmente. la burocracia ha desaparecido en Costa Rica, el quehacer de los funcionarios y las instituciones estatales, ha sido reemplazado por un sistema anárquico y personalista de autoridades estatales, partidarios del parti- do gobernante o las influencias de algunos empresarios-políticos. Se ha discutido sobre el error de concep- tuar a la burocracia como una administración que crea trámites inútiles de que prolongan innecesariamente la consecución tareas y fun- ciones de las organizaciones, sin embargo, ello no es ni hace burocracia. No existe burocracia desarraigada de las peculiaridades y quehacer de la organización, es funcional y subordina- da, nunca indiferente ni independiente de la división del trabajo y poder en la entidad donde opera21. Por ejemplo, la forma como se pro- grama la atención a la salud pública costarri- cense, está saturada de trámites en la atención especializada, medicación u hospitalización, pero ello es una consecuencia de la precariedad presupuestal que dispone, de insuficientes fun- cionarios, así como escasos recursos e instala- ciones. Esto es, las largas y eternas “listas de espera” por atención médica u operaciones que deberán esperar hasta dos años, no es un impe- dimento burocrático, es una real y consciente decisión para evadir el cumplimiento de las fun- ciones públicas por parte de los gobiernos. la administración estatal, no es pública, porque no tiene capacidad de satisfacer necesidades ciudadanas y porque está impedido de realizar funciones y labores por no disponer de suficien- tes funcionarios ni los recursos para hacerlo, lo cual hace, previsible e intencionado, el incum- plimiento de una función plasmada jurídica e históricamente. las muchas acciones contra lo públi- co, la igualdad y la democracia del liberalismo contemporáneo, podrán ser burocráticas o no, pero no lo serán cuando algunos ciudadanos, de modo arbitrario, tienen acceso libre a todos 21 Gran parte de los textos administrativos, regular- mente ven a las organizaciones como un producto derivado de los procesos administrativos, quizás por ello, la consideran independientes, con capa- cidad de crear y modelar organizaciones, como también lo anota Michel Crozier (1969). 305La burocracia y sus críticos en la desregulación del quehacer estatal Ciencias Económicas 29-No. 2: 2011 / 287-307 / ISSN: 0252-9521 los servicios con la prontitud que requieren, mientras que para otros es restringido, diferido o incumplido el acceso a los servicios estatales, tampoco lo será cuando los funcionarios se autonomizan del quehacer institucional y apli- can con discrecionalidad en el desempeño de su labor, imponiendo la dictadura del monopolio de la función. la burocracia en Costa Rica ha sido erra- dicada, las evidencias abundan, el tráfico de influencias; los actos de corrupción de funcio- narios públicos y expresidentes de la República que se debaten y son sentenciados en los tribu- nales de justicia; las concesiones de las obras públicas con montos exorbitantes, con amplias libertades y sin fiscalización para los concesio- narios, etc., muestran transgresiones éticas, a la vez que constituyen violaciones a las normas y procedimientos administrativos establecidos. la administración estatal de Costa Rica, se ha metamorfoseado de una administración pública a una administración privada, con la aplica- ción generalizada de la Nueva Gerencia Pública (Huaylupo, 2008b)22. Asimismo, el debilitamiento y supedi- tación política de los órganos de control de la función pública del Estado, como la Sala Constitucional, la Contraloría General de la República, la Defensoría de los Habitantes y la Asamblea legislativa, son transparentes ejem- plos de la erradicación de lo público en ejercicio político del Estado. la incapacidad para man- tener el equilibrio, respeto y amparo del orden constituido social, político, jurídico y público, es un asunto relacionado con el ejercicio del poder político que controla el quehacer institu- cional y laboral estatal. El Estado de bienestar costarricense, inaugurado en la década del cuarenta, se ha 22 la Nueva Gerencia Pública, es la imitación de las prácticas gerenciales privadas a la administración pública, se cree que sólo es posible obtener efi- ciencia y eficacia estatal, empleando los procedi- mientos y técnicas empresariales. la conversión de autoridades estatales en gerentes, transforman una función que es pública, en un quehacer pri- vado y privatizador de autócratas. En tal sentido, no es extraño la desarticulación institucional e interinstitucional en el diseño y ejecución de pro- yectos, programas y acción interinstitucional. metamorfoseado, desde los años ochenta del siglo pasado al presente, en un Estado de propietarios. la pluralidad política de los dis- tintos y mayoritarios actores sociales se con- vierte en clases subalternas, sin voz, organi- cidad ni representación política en el Estado (Spivak, 1997). El liberalismo costarricense, asume que la debilidad y desmantelamiento político e institucional del Estado, será el fin el gasto y la promoción de empresarios enriquecidos por el Estado, lo cual se expresa transparen- temente en el discurso en Naciones Unidas un expresidente costarricense, se lamentaba de la injusticia de no hacer monumentos a empresarios, así como otro afirmaba que era difícil ser líder cuando se postulaba y hacía cosas contrarias al interés y necesidad de las mayorías. El aparato institucional del Estado de bienestar es desmantelado, para convertirlo en un ente formalizador de decisiones y acciones para su beneficio privado. la edición de gobier- nos de empresarios, es una regresión social y política en el ámbito costarricense. En este panorama, la desigualdad, inequidad, así como la pobreza y la sobreexplotación del trabajo y abre las puertas a una crisis social y política sin precedentes. El Estado ha sido tomado por asalto, para supeditarlo a poderes unilaterales y desprender- lo de toda capacidad reguladora en la sociedad. la liquidación del Estado es el medio para ins- taurar una administración estatal que se mime- tiza e identifica con la administración privada, con la nueva gerencia pública, sin embargo y paradójicamente, es la administración más ineficiente e ineficaz de todos los tiempos. El desmantelamiento institucional y fun- cional del Estado benefactor, no es casual es la concreción del proyecto liberal que minimizó la presencia e injerencia estatal en los sectores dominantes, mientras que es coercitivo y anti- democrático con los pobres y asalariados. la igualdad y la democracia como formas políticas e ideológicas constitutivas del capitalismo, se han tornado en un discurso suntuario en el pragmatismo utilitario del Estado privatizador de los derechos sociales. 306 Juan Huaylupo Alcázar Ciencias Económicas 29-No. 2: 2011 / 287-307 / ISSN: 0252-9521 BIBLIOGRAFÍA Abellan, Ángel-Manuel (1984). “burocracia y régimen soviético” Revista de Estudios Políticos (Nueva Época) Nº 39. España. pgs. 143-181. Arellano, David; Gil, José; Ramírez, Jesús y Roja no, Á ngele s (2000). “ Nueva gerencia pública en acción: procesos de modernización presupuestal. 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