LA AMPLIACIÓN DE UNA GUERRA FALLIDA Y SUS PELIGROS 
Constantino Urcuyo 
Correo electrónico: curcuyo@racsa.co.cr 
Lic en Derecho  UCR(1973);DES en Derecho de la Cooperación 
Internacional,Universidad de Bordeaux (1975);Diploma Superior de 
Estudios Políticos,Instituto de Estudios Políticos de 
Bordeaux(1974);Doctor en Sociología Política,Universidad de Paris V-
Sorbonne(1979).Investigador de CIAPA(1984-2012).Profesor visitante 
Universidades de Tulane y   Salamanca(227,2008).Diputado a la 
Asamblea Legislativa(1994-1998).Asesor Presidencial(1998-
2002).Comisionado Presidencial Plan Puebla Panama (2001-2002). 
 
Recibido 28/08/2012 – Aceptado 24/09/2012 
 
Resumen 
Hasta hace poco la Guerra contra las Drogas se había limitado a 
Colombia y luego se había extendido hasta México. Sin embargo, en 
ambos casos, esta Guerra no ha podido proclamar victoria. Tanto en 
Colombia como en México se han realizado esfuerzos sin éxito, lo que 
permite calificarla como una Guerra fallida. Este trabajo, después de 
analizar las dimensiones de la Guerra contra las Drogas, se ocupará de 
examinar la ampliación de ésta al escenario centroamericano, junto 
con sus posibles implicaciones negativas para la democracia, para 
luego concluir el análisis con un examen de las iniciativas de Mérida y 
de la Iniciativa Centroamericana de Seguridad Regional, así como de la 
estructura ideada por el Comando Sur de los EE. UU. para su 
ejecución.  
Palabras clave: Guerra contra las drogas, narcotráfico, militarización, 
pérdida de libertades civiles, Iniciativa de Mérida, CARSI. 
Abstract 
Until recently, the War on Drugs had been confined to Colombia and 
had then spread to Mexico. However, in both cases, this war has not 
been able to proclaim victory. Both Colombia and Mexico have made 
unsuccessful efforts to fight against this war, making it possible to 
qualify it as a failed war. This paper, after analyzing the dimensions of 
the War on Drugs, will address the extension of the war to the Central 
American scenario, along with the possible negative implications for 
democracy, concluding the analysis with a review of the initiatives of 
Merida and the Central American Regional Security Initiative, as well 
as the structure devised by the U.S. Southern Command for their 
execution.  
Anuario del Centro de Investigaciones y Estudios Políticos, Universidad de Costa Rica, 2: 284-323, 2011 
ISSN: 2215-2873 
 
 
 
 
Key words: war on drugs, drug trafficking, militarization, loss of civil 
liberties, Merida Initiative, CARSI. 
1. Las cuestiones 
conceptuales 
 
La Guerra contra las 
Drogas, desde Colombia hasta 
México, implica la convergencia 
de las políticas públicas del 
Estado norteamericano con 
aquellas de los Estados de la 
región. Los EE. UU., en su 
esfuerzo por eliminar o reducir 
la oferta de drogas, han 
recurrido al concepto de 
“defensa avanzada” como 
acción preventiva antes que 
emprender una agresiva política 
de control de la demanda en su 
propio territorio1. Estas políticas 
públicas, sin embargo, no son 
acciones puras, sino que parten 
de ciertos supuestos teóricos 
propios de la caracterización del 
problema que tratan de explicar 
y racionalizar las decisiones y 
actuaciones. Cabe señalar, sin  
 
                                       
1 Haugaard, Lisa; Adam 
Isacson; George Withers; 
Abigail Poe; Joy Olson; 
Lucila Santos y Colin 
Smith. “Waiting for 
Change: Trends in U.S 
Security Assistance to 
Latin America and the 
Caribbean”. Washington 
Office on Latin America 
(WOLA), Washinton. May, 
2010. 
 
 
embargo, que muchas veces los 
errores en política pública se 
derivan de enfoques 
conceptuales errados, por lo 
que resulta necesario examinar 
algunos de ellos. 
a. Definición guerrera 
 
En 1982, el presidente 
Reagan declaró la Guerra contra 
las Drogas y, en 1986, firmó la 
Directiva de Seguridad 
Nacional, que consideraba el 
tráfico de drogas como una 
amenaza a la seguridad 
nacional de los EE. UU. Con esto 
permitió que el Pentágono se 
involucrara en una amplia gama 
de actividades antinarcóticos y 
convirtiera un tema de salud 
pública en un asunto de 
sobrevivencia del Estado. Como 
consecuencia, cuando lo que 
está en juego es la 
sobrevivencia del Estado y no la 
seguridad ciudadana, todos los 
medios se valen (Razón de 
Estado), particularmente la 
utilización de la fuerza militar. 
Desde esta visión se justifica 
entonces la declaración de 
Guerra contra las Drogas, pues 
se trata de un problema de 
defensa. 
Ahora bien, la definición 
del problema de las drogas 
como una guerra transforma el 
panorama público, pues la 
lógica que se deriva de ésta es 
Dr. Constantino Urcuyo 
 
Dr. Constantino Urcuyo: 285 
 
 
 
la del amigo/enemigo, sin 
matices: el enemigo debe ser 
derrotado recurriendo a todos 
los medios. Una consecuencia 
teórica de esto es la inversión 
de la fórmula de Clausewitz (la 
guerra es la continuación de la 
política por otros medios), pues 
ahora es la invocación de la 
seguridad nacional la que hace 
que la política sea la 
continuación de la guerra por 
otros medios. Así, la política 
pública se torna en una materia 
compleja determinada por la 
óptica militar, y los conflictos 
sociales, como el tráfico de 
drogas, no son analizados en su 
complejidad, sino únicamente 
como amenazas a la estabilidad, 
lo que reduce todo proceso de 
inestabilidad a un atentado 
contra la seguridad nacional. 
En este sentido, si la 
seguridad nacional lo 
comprende todo, la diplomacia 
incluida, se borran en la 
práctica las fronteras entre la 
política y lo militar. Lo anterior 
se explicaba en el marco de la 
gran estrategia de contención 
que fusionaba lo político con lo 
militar. Sin embargo, en los EE. 
UU. han surgido voces que 
cuestionan esto, pues el sistema 
cerrado bipolar ya no existe, la 
competencia internacional ya no 
pasa por un juego suma cero y 
la seguridad nacional requiere 
ahora de la prosperidad 
nacional en época de crisis 
económicai. 
El gran eje de la política 
norteamericana en la región 
mesoamericana ha sido hasta 
ahora la llamada Guerra contra 
las Drogas. Para su ejecución, 
los EE. UU. han pasado del Plan 
Colombia a la Iniciativa de 
Mérida y, más recientemente, a 
la Iniciativa Regional 
Centroamericana de Seguridad 
(CARSI, por sus siglas en 
inglés). El gran actor a cargo de 
esta implementación ha sido el 
Comando Sur Norteamericanoii, 
organismo militar que se ocupa 
de cuestiones de seguridad 
pública en Centroamérica 
vedadas a los militares en los 
Estados Unidos por el Posse 
Comitatus Actiii. Sin embargo, el 
Comando Sur, bajo la teoría de 
que las operaciones contra 
narcóticos enfrentan una nueva 
forma de insurrección, la 
narcoinsurgencia, que amenaza 
con apoderarse de Estados 
débiles transformándolos en 
Estados fallidos, considera que 
se trata de un problema de 
seguridad nacional que amerita 
tratamiento militar: la Guerra 
contra las Drogas. Manwaring2 
ha definido así su visión: 
Vemos la evolución de 
nuevas entidades privadas, 
no estatales, dedicadas a 
la guerra (Zetas y otros) 
capaces de desafiar la 
estabilidad, la seguridad y 
la soberanía efectiva del 
Estado nacional. De esta 
manera vemos la erosión 
de la democracia y la 
erosión del Estado. En 
estos términos, la situación 
                                       
2
 Mainwaring  dynamic in the 
western hemisphere security environment: 
the mexican Zetas and other private armies.” 
September, 2009. Disponible en 
http://www.StrategicStudiesInstitute.army.m
il/.   
LA AMPLIACIÓN DE UNA GUERRA FALLIDA Y SUS PELIGROS: 286 
de la seguridad interna de 
México va más allá de un 
simple problema de 
aplicación de la ley.  Es 
también un problema 
socio-político, y un tema 
de seguridad nacional con 
implicaciones más allá de 
las fronteras de México. 
(La traducción y el énfasis 
son míos)  
La equiparación del tráfico 
de drogas a la insurgencia tiene 
elementos objetivos cuando se 
constata que las Fuerzas 
Armadas Revolucionarias de 
Colombia (FARC) financian sus 
actividades con ingresos del 
narco. Sin embargo, esta 
equivalencia tiene una falencia: 
el olvido de que la insurgencia y 
los narcotraficantes tienen 
orígenes y causas diferentes. 
Los primeros deben encontrar 
su explicación en las 
limitaciones y contradicciones 
del Estado colombiano, mientras 
que los segundos encuentran su 
origen en la sed insaciable de 
drogas de los consumidores 
norteamericanos. El empleo de 
las mismas tácticas militares 
(guerra irregular) no los 
transforma en actores iguales. 
Esta visión de la seguridad 
nacional, en consecuencia, lo 
abarca todo, lo que hace 
imposible introducir matices en 
el análisis. Por otra parte, 
puesto que se trata de la 
existencia misma del Estado, se 
justifica de inmediato la 
intervención militar en rol 
defensivo. Así, el problema 
policial desaparece y el 
Comando Sur ve legitimada su 
acción para salvar a los Estados 
fallidos de un posible colapso. 
Asimismo, la visión totalizante 
de la seguridad va más allá del 
narcotráfico y se extiende hasta 
el fenómeno de las pandillas. 
Manwaring3 enfoca el problema 
en la misma dirección anterior: 
Más que tratar de de poner 
un gobierno con un golpe o 
con una guerra 
revolucionaria prolongada, 
como algunos insurrectos 
lo han hecho, los 
pandilleros y sus aliados … 
sutilmente toman control 
de un territorio y su 
población, calle por calle 
(coup d’street), o un 
negocio u oficina 
gubernamental a la vez.  
En consecuencia si una 
pandilla es una 
organización criminal o 
insurgente deviene 
irrelevante.  Su objetivo es 
neutralizar, controlar o 
deponer gobiernos para 
asegurarse sus propios 
fines no democráticos.  
Este objetivo es lo que 
define una insurgencia, 
una agenda política seria y 
un conflicto con respecto a 
la distribución autoritaria 
de valores en la sociedad. 
(La traducción y el énfasis 
son míos) 
                                       
3
 Manwaring, Max G. “A contemporary 
challenge to State sovereignty: gangs and 
other illicit Transnational Criminal 
Organizations (TCOs) in Central America, 
El Salvador, México, Jamaica, and Brazil”. 
December, 2007. Disponible en 
http://www.strategicstudiesinstitute.army.mi
l/pubs/display.cfm?pubID=837 
 
Dr. Constantino Urcuyo: 287 
 
 
 
La intención totalizante es 
clara: se trata de oponerse 
militarmente a todo aquello que 
signifique conflicto y que 
amenace el statu quo; se trata 
de defender los gobiernos, los 
poderes establecidos; 
cualquiera que amenace al 
gobierno es igual 
independientemente de los 
motivos o causas por que lo 
haga. Toda inconformidad con 
la distribución autoritaria de 
valores es un problema de 
seguridad nacional. La confusión 
entre gobierno y Estado es 
patente.  
Esta visión ignora, sin 
embargo, que los narcos no 
tratan de constituirse en 
Estado, no buscan sustituirlo, 
tan solo ampararse a su 
sombra. La dirección de las 
operaciones contra los 
narcotraficantes emprendida 
desde esta óptica termina con el 
predominio de una estrategia 
militar en la región en perjuicio 
del enfoque policial del tema. 
Sin duda, el peligro de este 
enfoque para las libertades 
públicas es evidente. Desde la 
óptica amigo-enemigo no hay 
espacio para los grises; el 
enemigo no merece nada, ni 
siquiera libertades civiles. Se 
requieren legislaciones de 
excepción, que terminen 
transformándose en regla, para 
enfrentar el desafío de un 
enemigo supuestamente 
descomunal y omnipresente, y 
de paso se justifican los 
presupuestos de las 
organizaciones que libran la 
Guerra, defendida por intereses 
políticos y burocráticos que, 
como afirma Hakim, “se han 
desarrollado y endurecido a lo 
largo de los años, y que 
defienden de manera feroz el 
status quo, resistiendo cualquier 
cambio fundamental de 
política.”4 (La traducción es 
mía) 
Aunado a lo anterior ha 
surgido el concepto de 
Seguridad Interagencial 
Conjuntaiv, caracterizado por la 
percepción de muchas 
amenazas a la seguridad y a la 
estabilidad de la región, aunque 
no se trate de amenazas 
militares fundamentales que 
impliquen escenarios de 
confrontación directa5. Ante 
esta situación, se le otorgó un 
papel central al Comando Sur 
en la solución de este tipo de 
problemas no militares que lo 
involucra en temas de 
seguridad, pero también de 
prosperidad, y además en 
temas relacionados con el 
desarrollo, como lo señala 
                                       
4 Hakim, Peter. “Rethinkink US 
Drug Policy. Interamerican 
Dialogue.” Washington. 
February, 2011. 
5 Withers, George. Adam 
Isacson, Lisa Haugaard, 
Joy Olson, y Joel Fyke.  
“Ready, Aim , Foreign 
Policy.  How the 
Pentagon’s role in foreign 
policy is growing, and why 
Congress—and the 
American public—should 
be worried.” Washinton 
Office of Latin America 
(WOLA), Washington. 
March, 2008a. 
LA AMPLIACIÓN DE UNA GUERRA FALLIDA Y SUS PELIGROS: 288 
Withers: 
… el Comando Sur podría 
asumir la labor de 
coordinar todas las 
agencias estadounidenses 
relevantes que operan en 
la región, incluso las 
agencias no militares … el 
comando “comprometería 
dinámicamente a 
miembros de diferentes 
agencias encargados de 
tomar las decisiones e 
integraría a tiempo 
completo a personal de 
esas agencias dentro de la 
nomina del personal del 
Comando Sur, a la vez que 
ofrecería contactos 
similares con el personal 
de nuestros socios”. El jefe 
del Comando Sur, 
Almirante James Stavridis 
hizo una elocuente 
descripción de esta visión: 
“no es que en el Comando 
Sur estemos intentando 
tomarnos el poder, es que 
queremos ser como un 
enorme cubo velcro en el 
que se enganchen esas 
otras agencias”6 (La 
traducción es mía) 
Esta visión militar, que 
pretende incluirlo todo en el 
concepto de seguridad nacional, 
fue confirmada recientemente 
por el nuevo comandante del 
Comando Sur, general Douglas 
M. Fraser, quien en audiencia 
ante el Comité de Servicios 
Armados de la Cámara  ratifica 
y amplia estos conceptos: 
“Nuestros programas integran 
                                       
6
 Ibidem. Pg. 11. 
directamente, con el apoyo de 
otras agencias 
gubernamentales, los esfuerzos 
por ampliar la seguridad 
ciudadana, la gobernanza 
democrática y la prosperidad 
económica”v. El General incluye 
después, bajo el título de 
“seguridad”, los desastres 
naturales, la exclusión social, la 
pobreza, las insuficiencias en la 
consolidación democrática, la 
corrupción y, desde luego, el 
narcotráfico o las 
Organizaciones de Tráfico de 
Drogas (DTO´s, por sus siglas 
en inglés) para concluir lo 
siguiente: 
Muy pocas amenazas 
regionales requieren una 
respuesta militar (sin 
embargo).  El Comando 
Sur está organizado para 
apoyar la coordinación y 
colaboración de 27 
representantes de 12 
agencias, incrustados en 
nuestra estructura… 
Nuestros socios de otras 
agencias contribuyen al 
desarrollo de planes 
estratégicos y participan 
en nuestras operaciones 
conjuntas y ejercicios.vi 
La coordinación no lleva 
necesariamente a la 
militarización, pero el cubo 
velcro en el que se integran 
todos los esfuerzos es un actor 
militar. 
Mucho podría elaborarse 
sobre el tema de la 
militarización de la política 
exterior de los Estados Unidos 
en la región, pero éste es el 
Dr. Constantino Urcuyo: 289 
 
Dr. Constantino Urcuyo: 289 
 
 
 
objeto de la sección final del 
presente trabajo. Lo que 
importa destacar, por ahora, es 
el desplazamiento de las 
agencias civiles, 
fundamentalmente del 
Departamento de Estado, por lo 
generales, como ha apuntado el 
senador Richard Lugar en un 
Informe del Comité de 
Relaciones Exteriores del 
Senado en noviembre de 2007: 
“La política exterior 
estadounidense debe continuar 
a cargo … de los diplomáticos y 
no de los generales, o creara su 
propia resistencia.”7 
Después de ingentes y 
positivos esfuerzos por separar 
a los militares centroamericanos 
de la vida política, la concepción 
de la seguridad interna, como 
parte subordinada a la 
seguridad nacional, ha llevado a 
racionalizar el entrenamiento de 
las policías regionales por parte 
del Comando Sur: 
En 2009 una Guía de 
Referencia Rápida del 
Comando Sur detalla como 
su principal prioridad 
militar en la región la lucha 
contra las drogas y las 
pandillas. En los últimos 
años, el comando sur ha 
sido el anfitrión de 
conferencias para los 
militares de la región sobre 
temas o tradicionales como 
la lucha contra el delito, la 
                                       
7
 Withers. “La Política Exterior se viste de 
Camuflado.” Washinton Office of Latin 
America (WOLA), Washington. April,  
2008b. 
protección del ambiente y 
contraterrorismo interno8.  
La extensión de la 
seguridad nacional a otras 
esferas de la política pública es 
evidente. Materias diversas 
como la política criminal o la 
ecología se sitúan en la óptica 
militar bajo el argumento de 
que casi todos los procesos 
pueden afectar la seguridad 
nacional, aunque definida ésta 
última de manera difusa. Sin 
embargo, todas estas visiones 
“estratégicas” acerca de la 
seguridad nacional van 
acompañadas de enfoques 
tácticos que presentan algunas 
diferencias entre sí. 
b. Diferencias en la 
caracterización y en el 
tratamiento de la 
contrainsurgencia 
 
Mao Tse Tung 
caracterizaba al guerrillero 
exitoso como el pez rojo 
nadando en el mar del pueblo. 
La respuesta de los especialistas 
en contrainsurgencia desde la 
Guerra de Viet Nam se centro 
en dos visiones.  Por una parte, 
la dimensión militar: unidades 
pequeñas con alta movilidad, 
capaces de operar en la selva 
(boinas verdes); por otra, la 
contrainsurgencia política: 
ganar las mentes y los 
corazones. Es decir, se trataba 
en última instancia de refinar 
las técnicas para atrapar al pez 
o de vaciar el mar del pueblo. 
                                       
8
 Ibidem. 
LA AMPLIACIÓN DE UNA GUERRA FALLIDA Y SUS PELIGROS: 290 
LA AMPLIACIÓN DE UNA GUERRA FALLIDA Y SUS PELIGROS: 290 
Si la guerrilla, las 
pandillas y la narcoinsurgencia 
son iguales, la respuesta tendrá 
matices parecidos. Identificar y 
eliminar pandilleros y narcos 
(dimensión militar) o promover 
programas preventivos de 
desarrollo social para negarle la 
base de apoyos a pandilleros y 
narcoinsurgentes son posturas 
teóricas que se repiten hoy día 
en el seno del aparato militar 
norteamericano. Un ejemplo de 
caracterización militar del 
problema nos lo suministra 
Manwaring, uno de los 
ideólogos del Colegio de Guerra 
norteamericano quien, al 
analizar el tema de las 
pandillas, apunta lo siguiente: 
Algunos de los principales 
protagonistas son … las 
pandillas callejeras, lo 
mismo que sus variados y 
posibles aliados como las 
tradicionales 
organizaciones criminales 
transnacionales (TCO’S).  
En este Nuevo tipo de 
Guerra, la soberanía 
nacional y su seguridad 
nacional son amenazadas 
todos los días, y los 
motivos comerciales ilícitos 
de las pandillas, se 
transforman de hecho en 
una agenda política9. (La 
traducción es mía)  
Si lo militar (la guerra) se 
transforma en política, la 
manera de enfrentar el desafío 
es erradicar el fenómeno 
militarmente. Sin embargo, 
existen voces disidentes en el 
                                       
9
 Manwaring. Op Cit. 2007. 
mismo stablishment militar 
norteamericano. Brands dice lo 
siguiente: 
La Iniciativa de Mérida es 
representativa del enfoque 
a partir de la oferta con 
respecto al comercio de 
estupefacientes que ha 
caracterizado durante 
mucho tiempo la política 
de control de drogas de los 
EEUU. Se enfatiza la 
prohibición, la aplicación 
de la ley y medidas de 
seguridad, dándole menor 
importancia a las medidas 
de rehabilitación interna, 
programas de prevención y 
proyectos de desarrollo 
económico en los países 
productores … 
Desafortunadamente, este 
enfoque no pareciera 
lograr los objetivos 
deseados en el caso 
mexicano. Al enfocarse 
exclusivamente en la 
seguridad, aplicación de la 
ley y prohibición, la 
Iniciativa de Mérida deja 
de lado los problemas 
estructurales profundos 
que alimentan el comercio 
de drogas y la violencia 
relacionada con esta … 
Deberían asociarse las 
acciones duras con una 
amplia variedad de 
medidas: iniciativas 
anticorrupción, desarrollo 
económico y social, 
construcción institucional, 
esfuerzos para restringir la 
demanda domestica en los 
EEUU, así como el tráfico 
Dr. Constantino Urcuyo: 291 
 
Dr. Constantino Urcuyo: 291 
 
 
 
de armas.10 (La traducción 
y el énfasis son míos) 
Se trata de enfoques 
distintos pero complementarios. 
La complementariedad deriva, 
en este último caso, en el 
reconocimiento de la asociación 
entre los suaves y lo duros bajo 
un mismo mando militar. La 
inestabilidad causada por el 
narcotráfico genera la 
calificación de fallidos para los 
Estados que no se ajustan al 
objetivo prohibicionista, así 
como una tentación injerencista 
para solucionar desde afuera las 
carencias internas. 
c. La cuestión de los 
Estados fallidos 
 
Los análisis sobre Estados 
fallidos se caracterizan por su 
amplia imprecisiónvii. La 
igualación de las 
disfuncionalidades inevitables 
de los Estados con la categoría 
de fallidos o derrumbados es 
una transición muchas veces 
fácil que evita el análisis a 
profundidad de cada situación. 
Esta caracterización implica dos 
elementos adicionales: la 
enumeración de los remedios, y 
el recurso a la intervención 
foránea para solucionar la 
implosión de estos Estados. 
En América Central la 
hipótesis más cercana al Estado 
                                       
10
 Brands, Hal. “Mexico’s Narco-Insurgency 
and US Counterdrug Policy”. May, 2009. 
Disponible en 
http://www.StrategicStudiesInstitute.army.m
il/ 
fallido ocurre en Guatemala, 
como lo señala Brands: 
En numerosos países 
latinoamericanos, el 
crimen organizado y la 
violencia corroen la 
gobernanza y ponen en 
peligro la legitimidad 
democrática. Este 
fenómeno es más severo 
en Guatemala … Una 
trinidad no-sagrada de 
elementos criminales -
traficantes internacionales, 
sindicatos nacionales de 
crimen organizado y 
pandillas juveniles- han 
ampliado de manera 
dramática sus operaciones 
desde 1990, y están 
librando de manera 
efectiva una forma de 
guerra irregular contra las 
instituciones 
gubernamentales.  Los 
efectos de esta campaña 
han sido dramáticos. La 
policía, el poder judicial, y 
los gobiernos locales y 
departamentales están 
llenos de infiltrados 
criminales; las estadísticas 
de homicidios han 
superado los niveles de la 
Guerra Civil; los actores 
criminales asesinan 
abiertamente a 
funcionarios públicos y a 
miembros incómodos de la 
clase política; y amplios 
segmentos del territorio 
están ahora bajo el 
efectivo control de grupos 
criminales.  Las débiles 
instituciones 
guatemaltecas no han sido 
capaces de detener la 
LA AMPLIACIÓN DE UNA GUERRA FALLIDA Y SUS PELIGROS: 292 
violencia, lo que ha llevado 
a una desilusión cívica 
creciente, causando una 
marcada erosión  en la 
autoridad y legitimidad del 
Estado.  El problema no 
puede ser enfrentado 
únicamente por medio de 
medidas policiales; para 
combatirlo se requiere de 
una estrategia holística 
que combine medidas de 
aplicación de la ley y de 
seguridad robustas con 
esfuerzos sostenidos para 
ampliar las oportunidades 
socio-económicas, lucha 
contra la corrupción, y, 
sobre todo, la construcción 
de un estado más fuerte y 
capaz11. (La traducción  y 
el énfasis son míos) 
De nuevo, se trata de la 
complementariedad entre lo 
político y lo militar, aunque 
equilibrada por una estrategia 
holística que no se limite 
únicamente a lo militar-policial,  
pero dirigida desde la 
perspectiva ideológica e 
institucional de los militares. 
Todo el enfoque está centrado 
en el Estado como 
monopolizador de la violencia, 
con el olvido de que este 
monopolio se basa en la 
legitimidad, cosa que los 
narcotraficantes nunca podrán 
pretender. Sin embargo, las 
voces que se resisten a esta 
categorización subsisten 
                                       
11
 Brands “Crime, violence, and the crisis in 
Guatemala: a case study in the erosion of the 
state”. May, 2010. 
http://www.StrategicStudiesInstitute.army.m
il/ 
 
Williams, por ejemplo, concluye 
lo siguiente: 
Los ataques, por parte de 
las organizaciones de 
traficantes, contra jefes 
policiales, funcionarios y 
soldados pueden ser 
entendidos como un 
intento para presionar al 
estado para rehuir la 
confrontación y dejar 
espacios para que estas 
puedan operar.  Esto no 
constituye una 
insurgencia.12 (La 
traducción es mía)  
Si no hay insurgencia, el 
elemento militar es innecesario, 
y, por ende, lo correcto es el 
enfoque policial del problema. 
Cuando un Estado se encuentra 
al borde del colapso, la 
seguridad nacional está en 
peligro, pero cuando el Estado 
únicamente recibe presiones 
indebidas, éstas se pueden 
contrarrestar acudiendo a otros 
medios. 
La categoría de Estado 
fallido, como ya se señaló, tiene 
también un componente 
normativo o de 
recomendaciones. Para el caso 
guatemalteco éste se 
materializa en el funcionamiento 
de la Comisión Internacional 
contra la Impunidad en 
                                       
12
 Williams, Phil. “Drug 
Trafficking, Violence, and the 
State in Mexico”. Abril, 2009. 
Disponible en 
http://www.strategicstudiesinsti
tute.army.mil/pubs/display.cfm
?PubID=913 
Dr. Constantino Urcuyo: 293 
 
 
 
Guatemala (CICIG).  En este 
caso se parte de las debilidades 
institucionales del Estado, 
reconociendo que el sistema 
judicial es incapaz y corrupto, y 
se admite una comisión 
internacional que interviene al 
Estado guatemalteco con el 
propósito de llevar a cabo los 
procedimientos contra los 
criminales y mejorar la 
investigación penal y las 
denuncias correspondientesviii. 
Esta Comisión podría ser 
utilizada en un futuro para 
legitimar intervenciones en 
Estados que se nieguen a seguir 
las recomendaciones de 
seguridad para la región. 
En resumen, una seguridad 
nacional que abarque todo, una 
convergencia del enfoque 
político con el militar en el que 
predomina el segundo  y una 
construcción del Estado fallido 
como racionalización para la 
intervención externa son los 
elementos conceptuales que 
sirven para dirigir una Guerra 
que nunca acaba y que no 
obtiene la victoria. 
2. Llamados revisionistas 
 
Muy diversos actores han 
insistido sobre el fracaso de la 
llamada Guerra contra las 
Drogas, desde organizaciones 
no gubernamentales, 
intelectuales, expresidentes 
latinoamericanos y miembros 
del Congreso norteamericano. El 
éxito de este empuje 
revisionista es dudoso, pero es 
importante examinar sus 
argumentos. 
a. Perdiendo la pelea 
 
El Grupo Internacional de 
Crisis señala en varios informes 
las limitaciones y fallas de la 
estrategia prohibicionista 
centrada en la eliminación de la 
oferta.  En su primer informe 
señalan lo siguienteix: 
La producción de hoja de 
Coca y de cocaína en la 
región andina parecen 
haber alcanzado nuevos 
records en 2007. A pesar 
de un gran gasto en 
esfuerzos y recursos, las 
políticas antidrogas … han 
probado ser ineficaces y, 
parcialmente, 
contraproductivas, 
poniendo en peligro severo 
la democracia y la 
estabilidad en América 
Latina.  La comunidad 
internacional debe evaluar 
rigurosamente sus errores 
y adoptar nuevos 
enfoques, empezando por 
reducir la confianza en las 
medidas de fumigación 
aérea y en la erradicación 
forzada de tipo militar ... 
dando mayor prioridad 
más alta al desarrollo 
alternativo y a lo policial, 
ampliando la presencia 
positiva del estado … debe 
pensarse en el 
encarcelamiento de los 
traficantes y en el uso de 
los mejores tratamientos y 
métodos de reducción del 
daño … Volver a pensar los 
LA AMPLIACIÓN DE UNA GUERRA FALLIDA Y SUS PELIGROS: 294 
aspectos de la reducción 
de la demanda, desde una 
perspectiva no ideológica, 
es una tarea urgente.  
El enfoque policial y 
judicial y el control del 
tráfico se beneficiarían de 
una coordinación más 
estrecha ... en América y 
en Europa, pero se 
necesita un mayor 
reconocimiento de las 
presiones ejercidas por la 
pobreza extrema, la 
ausencia de oportunidades 
económicas y de 
infraestructura básica. 
La demanda de cocaína es 
la fuerza impulsora detrás 
de la producción y el 
tráfico. Esa demanda es 
ampliamente estable en los 
EEUU, y creciente en 
algunos países europeos y 
latinoamericanos. A menos 
que sea reducida a nivel 
global, no existe 
posibilidad de superar la 
amenaza a la seguridad en 
gran parte de América 
Latina.  El modelo único de 
políticas de 
encarcelamiento, 
prevaleciente en los EEUU, 
ignora el potencial que 
implica dar mayor atención 
al tratamiento de los 
adictos crónicos y a la 
estigmatización de los 
consumidores 
recreacionales. (La 
traducción y el énfasis son 
mías) 
De lo anterior se 
desprende que hay un inicio de 
cambio de paradigma que va de 
la criminalización a la reducción 
del daño, y del énfasis en el 
control de la oferta de drogas a 
la reducción de la demanda por 
éstas. Además, hay un claro 
reconocimiento de que el 
enfoque prohibicionista ha sido 
ineficaz. 
b. Drogas y Democracia 
 
Por su parte, un grupo de 
pensadores, liderado por los 
expresidentes Ernesto Zedillo, 
Cesar Gaviria y Fernando 
Henrique Cardoso han apuntado 
lo siguientex: 
Las políticas 
prohibicionistas basadas en 
la represión de la 
producción y de 
interdicción al tráfico y a la 
distribución, así como la 
criminalización del 
consumo, no han 
producido los resultados 
esperados. Estamos más 
lejos que nunca del 
objetivo proclamado de 
erradicación de las drogas.  
El modelo actual de política 
de represión de las drogas 
está firmemente arraigado 
en prejuicios, temores y 
visiones ideológicas.  El 
tema se ha transformado 
en un tabú que inhibe el 
debate público por su 
identificación con el 
crimen, bloquea la 
información y confina a los 
consumidores de drogas a 
círculos cerrados donde se 
vuelven aún más 
vulnerables a la acción del 
Dr. Constantino Urcuyo: 295 
 
 
 
crimen organizado. Por 
ello, romper el tabú, 
reconocer los fracasos de 
las políticas vigentes y sus 
consecuencias es una 
condición previa a la 
discusión de un nuevo 
paradigma de políticas más 
seguras, eficientes y 
humanas. 
Es imperativo examinar 
críticamente las 
deficiencias de la 
estrategia prohibicionista 
seguida por Estados 
Unidos y las ventajas y los 
límites de la estrategia de 
reducción de daños 
seguida por la Unión 
Europea, así como la 
escasa jerarquía que le 
dan al problema de las 
drogas algunos países, 
tanto industrializados como 
en desarrollo.  Colombia es 
un claro ejemplo de las 
limitaciones de la política 
represiva promovida 
globalmente por Estados 
Unidos. Durante décadas, 
este país ha adoptado 
todas las medidas de 
combate imaginables, en 
un esfuerzo descomunal, 
cuyos beneficios no se 
corresponden con los 
enormes gastos y costos 
humanos. (El énfasis es 
mío) 
 
Los daños colaterales del 
enfoque prohibicionista 
justifican un nuevo enfoque. La 
estrategia represiva, que deja a 
un lado los problemas de salud 
pública y tiende a militarizar el 
paisaje público, afecta las 
libertades ciudadanas con 
legislaciones de excepción que 
se vuelven permanentes y 
fomenta el “efecto balón”: 
ampliación permanente de la 
narcoactividad hacia zonas 
nuevasxi. 
c. Lucha antiguerrillera 
exitosa, no así la 
reducción de las 
drogas 
 
La Oficina de Contabilidad 
del Gobierno (GAO, por sus 
siglas en inglés), en un informe 
solicitado por el entonces 
senador Joseph Biden, realiza 
una evaluación del Plan 
Colombia y concluye lo 
siguientexii:   
Los objetivos de reducción 
de las drogas del Plan 
Colombia  no fueron 
alcanzados  enteramente. 
La agenda norteamericana 
ha ayudado a estabilizar la 
situación de seguridad 
interna en Colombia, 
debilitando el poder de los 
grupos armados ilegales  
en la disputa por el control 
de áreas correlacionadas 
ampliamente con las 
mayores regiones de 
producción de coca en el 
país.  El Departamento de 
Estado anticipa que se 
necesitaran billones de 
dólares en ayuda adicional 
para Colombia, al menos 
hasta el 2013, para lograr 
alcanzar un estado final en 
el que los problemas de la 
LA AMPLIACIÓN DE UNA GUERRA FALLIDA Y SUS PELIGROS: 296 
droga, la seguridad, el 
bienestar económico y 
social alcancen niveles 
manejables. (La traducción 
es mía) 
Después de casi seis 
billones de dólares destinados al 
Plan Colombia, los resultados 
obligan a una reconsideración 
de la estrategia, pues se han 
alcanzado parcialmente los 
objetivos de seguridad interna 
(lucha contra la guerrilla), pero 
no se alcanzaron los de 
reducción de las drogas. 
d. Desperdicio de 
recursos 
 
La organización WOLA se 
ha referido a la estrategia 
antidroga de los EE. UU. de la 
siguiente manera: 
Ineficaz … para refrenar el 
cultivo de coca, la 
producción de cocaína o la 
disponibilidad de drogas en 
el Mercado de los EEUU.  
Desde  el año 2000, los 
EEUU han invertido 
aproximadamente $11 
billones en ayuda contra 
las drogas en América 
Latina y el Caribe y las 
estadísticas para medir su 
éxito no han cambiado 
significativamente; el 
número de hectáreas de 
coca cultivadas en la 
región andina ha 
permanecido estable, el 
precio de la cocaína en las 
calles de los EEUU está 
cerca de los más bajos 
históricos, y el precio de la 
pasta a la salida de los 
centros de producción no 
se ha movido.  Por el 
contrario, el cultivo de la 
coca se ha dispersado y la 
violencia relacionada con el 
narco está aumentando a 
lo largo del hemisferio13. 
(La traducción es mía) 
¿Por qué se insiste en 
algo que no funciona?  El 
fracaso de esta política ha 
llevado a que la misma clase 
política norteamericana 
emprenda tímidos esfuerzos 
revisionistas. 
e. Comisión en el 
Congreso 
 
El empuje revisionista ha 
llegado hasta el propio 
Congreso norteamericano donde 
el representante Eliot Engel 
logró proponer la Ley de la 
Comisión de Políticas sobre 
Drogas en el Hemisferio 
Occidental del 2009 para 
integrar una comisión 
bipartidista que analizara las 
políticas norteamericanas en 
esta materia y emitiera 
recomendaciones dirigidas a 
reducir la demanda y oferta 
ilícita de drogas. En esa 
oportunidad Engel señaló que 
“ha llegado el momento de 
reexaminar nuestros esfuerzos 
contra los narcóticos, aquí y a lo 
largo de las Américas. Mi 
propuesta de ley evaluará todos 
los aspectos de la guerra contra 
                                       
13
 Haugaard, Lisa; Adam 
Isacson; George Withers; 
Abigail Poe; Joy Olson; Lucila 
Santos y Colin Smith. Pg. 12. 
Dr. Constantino Urcuyo: 297 
 
 
 
las drogas, incluyendo 
programas de prevención y 
tratamiento en los EEUU.”xiii 
Este esfuerzo ha sido 
seguido recientemente 
(diciembre 2010) por una 
propuesta similar presentada 
por los Senadores Robert 
Menéndez (D-NY), Richard 
Lugar (R-IN) y Patrick Leahy 
(D-VT). Esta propuesta de ley 
pretende la creación de una 
comisión independiente que 
evalúe las políticas 
antinarcóticos de los EE. UU. 
Los senadores han razonado así 
su posiciónxiv: 
A pesar de los billones 
dólares gastados en 
interrumpir el comercio de 
narcóticos por medio del 
Plan Colombia, la Iniciativa 
de Mérida, la Iniciativa de 
Seguridad Regional para 
Centroamérica (CARSI), y 
la Iniciativa de Seguridad 
para el Caribe, los 
esfuerzos de los EEUU no 
han sido exitosos en el 
alcance e impacto a los 
que aspiraban. La ley de 
2010 de la Comisión sobre 
Drogas  para el Hemisferio 
Occidental persigue 
evaluar cuidadosamente 
las actuales políticas 
internas e internacionales 
e identificar maneras en 
las cuales estas pueden ser 
estratégicamente 
reestructuradas o 
mejoradas para enfrentar 
exitosamente un problema 
complejo y creciente que 
amenaza la seguridad 
internacional y de los 
EEUU. (La traducción es 
mía) 
El empuje revisionista ha 
llegado hasta los salones del 
Capitolio; sin embargo, no cabe 
esperar cambios radicales pues, 
como se analizará luego, la 
situación interna en los EE. UU. 
no incentiva éstos, aunque se 
ve emerger el concepto de 
responsabilidad compartida 
entre los EE. UU. y los países 
del hemisferio. 
f. Hillary en México y la 
administración Obama 
 
La administración Obama 
ha introducido algunos cambios 
en la retorica sobre estos 
temas, y ha pedido que se deje 
de hablar de Guerra contra las 
Drogas. Por su parte, la 
secretaria de Estado, Hillary 
Clinton, admitió en un viaje a 
México que parte del problema 
del tráfico de drogas era una 
responsabilidad compartida, 
pues la demanda de las drogas 
de los estadounidenses es el 
motor del problema. Sin 
embargo, no cabe esperar 
mucho de estos cambios 
retóricos pues, como lo han 
señalado Aguilar y Castañeda14, 
el hecho de que los 
estadounidenses reconozcan su 
responsabilidad es algo que 
siempre han hecho sin 
consecuencia alguna. 
                                       
14 Aguilar V., Ruben y Jorge G. 
Castañeda. El Narco: la 
Guerra Fallida. México: 
Editorial Punto de Lectura, 
2009. Pg. 128. 
LA AMPLIACIÓN DE UNA GUERRA FALLIDA Y SUS PELIGROS: 298 
g. Control de la utopía 
 
Otra gran línea de 
cuestionamientos proviene de la 
conceptualización de los 
narcoguerreros con el objetivo 
último de eliminar las drogas. 
Quienes adversan esta posición 
hablan más bien de limitar el 
daño de éstas. La utopía del 
control necesita, para sus 
críticos, de un esfuerzo sereno 
por controlar sus excesos. La 
demanda de drogas no va a 
desaparecer, lo importante es 
reducir el daño que éstas 
causan. El Informe de la 
Comisión Global de Políticas 
contra las Drogas ha subrayado 
este punto de vista de siguiente 
manera: 
Las políticas de drogas 
deben basarse en los 
principios de derechos 
humanos y salud pública. 
Deberíamos terminar con 
la estigmatización y la 
marginalización de las 
personas que usan ciertas 
drogas y de aquellos que 
están involucrados en los 
niveles más bajos del 
cultivo, la producción y la 
distribución, y tratar a las 
personas dependientes de 
drogas como pacientes, no 
como delincuentes.xv 
h. Reducción del daño y 
salud pública 
 
El otro gran eje 
revisionista ha sido el énfasis en 
la reducción del daño desde una 
perspectiva de salud pública y 
de reducción de la demanda. El 
enfoque más avanzado en esta 
material ha sido el de la 
Comisión Latinoamericana de 
Drogas y Democraciaxvi, quienes 
han señalado que la política 
debe transformarse tanto en un 
esfuerzo por transformar a los 
adictos de compradores de 
drogas en el mercado ilegal a 
pacientes del sistema de salud, 
como en un esfuerzo por 
descriminalizar la tenencia de 
marihuana para el uso personal, 
reducir el consumo a través de 
campañas innovadoras de 
información y prevención, 
focalizar las estrategias 
represivas hacia la lucha 
implacable contra el crimen 
organizado, y reorientar las 
estrategias de represión al 
cultivo de drogas ilícitas; todo 
esto combinado con la adopción 
de programas de desarrollo 
alternativo seriamente 
financiados. Las políticas 
públicas deberán priorizar la 
lucha contra los efectos más 
nocivos del crimen organizado 
para la sociedad como la 
violencia, la corrupción de las 
instituciones, el lavado de 
dinero, el tráfico de armas, y el 
control de territorios y 
poblaciones. La Comisión antes 
mencionada ha apuntado con 
respecto a esto lo siguiente: 
Los países que continúan 
invirtiendo mayormente en 
un enfoque de aplicación 
de la ley (a pesar de la 
evidencia) deberían 
enfocar sus acciones 
represivas en el crimen 
organizado y los 
traficantes de drogas 
violentos, para reducir los 
Dr. Constantino Urcuyo: 299 
 
 
 
daños asociados con el 
mercado de drogas 
ilícitas.xvii 
i. Contra las finanzas del 
narco 
 
Todos los revisionistas 
concuerdan en que lo más 
importante es dirigir los 
esfuerzos hacia controlar más 
estrechamente las finanzas de 
los narcotraficantes, y menos 
hacia la criminalización de los 
consumidores. 
j. La situación interna 
norteamericana y los 
obstáculos para pensar 
libremente 
 
La administración Obama 
ha aceptado las fallas de la 
estrategia de control de drogas 
y ha adoptado algunas 
decisiones en la línea del 
enfoque de salud pública, 
volteándose hacia la prevención 
y el tratamiento más que a lo 
policial. Hakim constata 
oportunidades para replantear 
la política antidrogas, aunque 
identifica también las 
resistencias para emprender 
este debate: 
Más que nunca antes, 
están surgiendo 
oportunidades para volver 
a pensar seriamente las 
políticas antidrogas de los 
EEUU.  Sin embargo, el 
debate y la discusión de 
las políticas sobre drogas 
esta todavía silenciado en 
el nivel nacional, y todavía 
queda un malestar político 
considerable, así como 
resistencias, para 
enfrentar los temas que 
están involucrados en esta 
materia. 15 (La traducción 
es mía) 
Posteriormente, Hakim  
reconoce que éste no es un 
tema que forme parte de la 
agenda pública norteamericana 
y hace referencia a los costos 
políticos de incursionar en este 
terreno: 
La resistencia política al 
cambio en la política de 
drogas norteamericana es 
formidable. A pesar de que 
la mayoría de los 
norteamericanos creen que 
los esfuerzos de su país 
para controlar las drogas 
han fracasado, y el hecho 
que la administración 
Obama ha empezado a 
promover enfoques 
alternativos, la discusión y 
el debate públicos han 
estado silentes en los 
EEUU. El tema fue 
escasamente mencionado 
en la campaña presidencial 
de 2008, y la mayoría de 
los políticos tratan de 
evadir tomas de posición 
en esta materia.16 (La 
traducción es mía) 
Asimismo, Naim ha 
constatado lo siguiente sobre 
este tema: 
En Estados Unidos, el 76% 
de la población piensa que 
la guerra contra las drogas 
                                       
15
 Hakim. Op. Cit. Pg. 2 
16Ibidem. P. 9. 
LA AMPLIACIÓN DE UNA GUERRA FALLIDA Y SUS PELIGROS: 300 
ha fracasado. Al mismo 
tiempo, una igualmente 
abrumadora mayoría 
piensa que las políticas en 
las que se basa la guerra 
contra las drogas 
(represión de la 
producción, interdicción de 
las importaciones, 
prohibición del consumo y 
criminalización) no se 
pueden cambiar. Esta 
contradicción no es sólo de 
los estadounidenses. 
¿Cómo explicar esta 
irracionalidad? ¿Cómo es 
posible estar en contra de 
cambiar una política 
pública que se sabe que no 
funciona? Mi respuesta es 
que la prohibición de todo 
lo relacionado con las 
drogas ha creado un clima 
donde también está 
vedado pensar libremente 
sobre alternativas a la 
prohibición.  
Un senador 
estadounidense que me 
habló con la condición de 
que no revelara su 
identidad me dijo: “Muchos 
de mis colegas y yo 
sabemos que los esfuerzos 
que se hacen para 
combatir el narcotráfico y 
el consumo de drogas no 
sólo no funcionan sino que 
tienen efectos 
contraproducentes. Pero 
esta es una posición 
políticamente suicida.  Si lo 
digo públicamente es casi 
seguro que pierda mis 
próximas elecciones. 17 (El 
énfasis es mío) 
A pesar de las buenas 
intenciones de la nueva 
administración, lo cierto es que 
los intereses de las 
administraciones públicas 
encargadas de aplicar la política 
cuestionada (DEA, Southcom) 
se interponen en el camino, así 
como la opinión pública 
norteamericana, para la cual 
este tema tiene una fuerte 
connotación moral ligada con la 
protección de sus hijos. Lo 
anterior no basta para que los 
norteamericanos reconozcan 
que la actual política ha sido un 
fracasoxviii. 
3. Las Fallas 
 
Los intentos revisionistas 
provienen de las fallas de la 
estrategia prohibicionista para 
lograr sus objetivos. A 
continuación se presentan los 
datos sobre el área de cultivo 
de droga, la disponibilidad de 
ésta en el mercado de los EE. 
UU., y los precios de la pasta de 
coca. 
a. No se reduce el cultivo 
de la droga 
 
La estimación del número 
de hectáreas cultivadas de coca 
para la totalidad de la Región 
Andina en 2008, según cifras 
del Reporte Internacional de 
                                       
17
 Naim, Moises. “Del Prohibido 
Fumar al Prohibido Pensar”. El 
País, 22 de febrero de 2009. 
Dr. Constantino Urcuyo: 301 
 
 
 
Control Estratégico de Drogas 
del Departamento de Estado, 
fue de 192,000 hectáreas, es 
decir, casi el mismo que en el 
año 2000 (190,000 hectáreas), 
año en que empezó el Plan 
Colombia. De igual modo ocurre 
con la producción de cocaína 
que, según las la Oficina de las 
Naciones Unidas contra la Droga 
y el Delito, pasa de 879 
toneladas en 1997 a 843 
toneladas en  2008. A pesar de 
la guerra la situación 
permanece inalterada. 
b. Disponibilidad de la 
droga en el Mercado 
EE. UU.  
 
En un estudio sobre los 
precios de la cocaína en los EE. 
UU. (inflación ajustada), el 
Reporte Internacional de 
Control Estratégico de Drogas 
del Departamento de Estado 
revela que el precio del gramo 
ha pasado de más de $400 en 
1990 a un poco más de $200 en 
2000, para mantenerse en ese 
nivel en el 2008.  
c. Precio de la pasta de 
coca 
 
En el año 2001 el precio 
del kilo de pasta de coca en 
Colombia, de acuerdo con 
estimados de Naciones Unidas, 
fue de $1000, y para el 2008 
estaba en 963. De nuevo, los 
esfuerzos prohibicionistas no 
han sido exitosos para reducir la 
oferta que sigue siendo de costo 
accesible para los consumidores 
norteamericanos y europeos. 
4. La Ampliación 
 
La Guerra contra las 
Drogas, iniciada en la región 
andina, ha sufrido sucesivas 
ampliaciones de su teatro de 
guerra, extendiéndose de 
Colombia a México y ahora a 
Centroamérica. Como 
consecuencia, la política 
norteamericana ha reaccionado 
mediante la elaboración de 
sucesivas iniciativas para hacer 
frente al desplazamiento del 
fenómeno. 
a. “The balloon effect” 
 
Los desplazamientos en la 
producción de coca entre los 
países andinos han venido 
acompañados de 
desplazamientos en las rutas 
del tráfico de drogas, lo que 
obligó a los narcotraficantes a 
cambiar sus trayectos del 
Caribe a México, Centroamérica, 
y también al África Occidental, 
para así alcanzar el mercado 
europeo. En el 2008 se estimó 
que el 65% de los embarques 
de cocaína procedentes de la 
región andina pasaron en 
primera instancia por 
Centroamérica18. Conforme se 
extingue una ruta, surgen 
nuevos globos para reemplazar 
los caminos clausurados. 
Se estima también que 
entre 250 a 350 toneladas de 
cocaína del total destinadas a 
los EE. UU. pasan por 
Guatemala cada año, y que 
Centroamérica, que hace una 
                                       
18
 Haugaard, et al. Op cit. Pg. 16 
LA AMPLIACIÓN DE UNA GUERRA FALLIDA Y SUS PELIGROS: 302 
década incautaba menos 
cocaína que México y el Caribe, 
interceptó en 2008 tres veces 
más droga que los dos 
anteriores combinados.19 
Lo anterior ha forzado 
cambios en la política 
norteamericana de control de 
drogas, cristalizados primero en 
la Iniciativa de Mérida, luego en 
la Iniciativa Centroamericana de 
Seguridad Regional, y después 
en la Iniciativa de Seguridad de 
la Cuenca del Caribe (CBSI, por 
sus siglas en inglés)xix. 
b. Mérida 
 
En  octubre de 2007, los 
Estados Unidos y México 
lanzaron la Iniciativa de Mérida, 
con el propósito de combatir las 
drogas y la criminalidad en este 
último país y en Centroamérica. 
Al día de hoy el Congreso 
norteamericano ha aprobado 
alrededor de $1.3 billones para 
México y $248 para Mérida, y 
una nueva iniciativa dirigida 
solo a los países de América 
Central20. A partir de 2010 el 
Congreso creó un fondo de $83 
millones destinado únicamente 
a esta última iniciativa. 
c. Iniciativa 
Centroamericana de 
Seguridad Regional  
 
                                       
19
 The Economist. “The Drug War Hits 
Central America”. April 16th-22nd, 2011. 
20
 Ribando Selke, Clare. “Merida Initiative 
for Mexico and Central America: Funding 
and Policy Issues”. Congresional Research 
Service. Washington, January 21, 2011. 
Esta iniciativa fue 
inicialmente parte de la 
Iniciativa de Mérida que a su 
vez era parte de un paquete 
financiero dirigido a combatir 
las drogas y la criminalidad. Sus 
propósitos son proporcionar 
fondos para equipamiento, 
entrenamiento y asistencia 
técnica, destinados a apoyar 
operaciones de aplicación de la 
ley e interdicción a los siete 
países centroamericanos. 
CARSI, por sus siglas en inglés, 
busca fortalecer las capacidades 
de las instituciones 
gubernamentales para enfrentar 
desafíos de seguridad, así como 
las condiciones económicas y 
sociales subyacentes que 
contribuyen a generarlos. Entre 
2008 y 2010 los EE. UU. 
suministraron a estos países 
$260 millones. La 
administración Obama ha 
solicitado $100 millones para 
2011 y $100 adicionales para el 
2012.21 
Los principales objetivos 
del programa son calles 
tranquilas para los ciudadanos; 
interrupción del movimiento de 
criminales y contrabando en la 
región; apoyo al desarrollo de 
gobiernos fuertes, capaces y 
rendidores de cuentas; 
establecimiento de una 
presencia estatal efectiva en las 
comunidades en riesgo; y 
promoción de niveles más 
amplios de seguridad y del 
Estado de derecho en 
                                       
21
 Meyer, Peter J. y Ribando, Clare. “Central 
America Regional Security Initiative: 
Background and Policy Issues for 
Congress”. Congressional Research Service. 
7-5700. Washington. March 30, 2011. 
Dr. Constantino Urcuyo: 303 
 
 
 
coordinación con los países de 
la región. El diálogo entre los 
países de la región y los EE. UU. 
se efectúa en el marco del 
Sistema de Integración 
Centroamericano (SICA), 
aunque existe una coordinación 
bilateral en cada país. 
d. Iniciativa de Seguridad 
de la Cuenca del Caribe  
 
Ante la posibilidad de que 
los carteles del narcotráfico, 
presionados por los esfuerzos 
de los mexicanos y por CARSI 
se desplacen hacia el Caribe, 
Washington ha implementado la 
CBSI con el objetivo de reducir 
el tráfico ilícito de drogas, 
incrementar la seguridad 
pública y promover la justicia 
social. En asociación con la 
Comunidad de Naciones del 
Caribe (CARICOM) y con 
República Dominicana, los EE. 
UU. buscan la realización de 
estos objetivos. 
Los EE. UU. suministraron 
$45 millones para CBSI en su 
primer año, y Obama ha 
solicitado $73 millones para 
2012. Hasta el momento esta 
ayuda se ha distribuido de la 
siguiente manera: $14.5 
millones para control de 
fronteras marítimas, $10.6 
millones para construcción de 
capacidades policiales y $20 
millones para programas de 
prevención del delito y 
oportunidades socioeconómicas 
para los jóvenes en situaciones 
de riesgo. 
5. Efectos guerreros 
negativos 
 
La Guerra contra las 
Drogas, al borrar las líneas 
entre política y guerra e 
imponer una lógica militar de 
amigo/enemigo en la lucha 
contra un problema social, 
genera una serie de efectos 
negativos (colaterales) para la 
democracia y lesiona 
seriamente las posibilidades de 
luchar efectivamente contra 
este flagelo de la adicción. 
a. Soberanía e injerencia 
extranjera 
 
El concepto de “defensa 
avanzada” traslada la lucha por 
la seguridad nacional de los 
Estados Unidos al interior de los 
países de la región y se 
traslapan los objetivos 
norteamericanos (detener la 
droga en la fuente de 
producción o en su tránsito por 
el istmo centroamericano o 
México) con los de estos países, 
donde el nivel de consumo (con 
tendencia al aumento) es más 
bajoxx. 
La zona de trafico 
definida como escenario de la 
Guerra por el Comando Sur y 
como conducto para la actividad 
ilícita de los carteles genera una 
actividad criminal (asesinatos 
entre mafias por disputas de 
territorio, sobornos para los 
funcionarios que facilitan el 
tráfico) que deben enfrentar los 
Estados. 
LA AMPLIACIÓN DE UNA GUERRA FALLIDA Y SUS PELIGROS: 304 
Las presiones para la 
modificación de la legislación 
penal (legislaciones especiales 
para el crimen organizado), así 
como el control de los flujos 
financieros y de personas 
significan una fuerte limitación 
para la determinación de una 
agenda propia frente al 
problema, mientras se cierne 
siempre la posibilidad de una 
descertificación en la lucha 
contra las drogas que afecte la 
actividad internacional de los 
países. La actividad de militares 
y policías extranjeras en los 
territorios nacionales implica 
también una limitación a las 
soberanías por las escasas 
posibilidades de ejercer algún 
tipo de control sobre éstas. 
b. Militarización y la 
tentación de la política 
 
El hecho de que la 
actividad norteamericana en la 
región se desarrolle bajo la 
hegemonía del ejército 
norteamericano se transforma 
en un mal ejemplo para los 
militares de la región, a los 
cuales los norteamericanos, al 
final de las guerras de los años 
ochenta, quisieron alejar de la 
política y de las actividades 
policiales. Sin embargo, se ha 
dado un regreso de lo militarxxi, 
y ello genera inquietudes, pues 
a los militares de la región se 
les podría estar dando de nuevo 
el “gusto” por la política. Deare  
señala lo siguiente:  
… una de las 
preocupaciones 
importantes en el 
ambiente democrático en 
la era posterior a los 
regímenes autoritarios ha 
sido cómo imponer un 
control civil capacitado 
sobre las fuerzas armadas. 
Es bien conocida la brecha 
histórica entre las fuerzas 
armadas y los dirigentes 
políticos de la región; ha 
costado tiempo y empeño 
incrementar la cantidad de 
civiles con conocimientos y 
destrezas para gestionar el 
sector de la defensa. Tener 
como la entidad líder en la 
región a una organización 
militar, que pareciera 
dirigir otras agencias 
civiles, no ayuda a 
construir la imagen de la 
subordinación de las 
fuerzas armadas a 
autoridades civiles. 22 (El 
énfasis es mío) 
La confusión del poder 
fáctico de las oligarquías con los 
militares llevo en el pasado a 
esquemas de poder autoritario 
donde la dictadura militar no 
respetó a las autoridades 
civiles, raramente electas, 
ejerciendo un poder abusivo 
sobre la sociedad. Si a la 
pérdida del principio de la 
supremacía civil, duramente 
conquistado, se añade el 
desempeño militar de papeles 
policiales, para los que no han 
sido preparados los 
uniformados, la situación se 
                                       
22
 Deare, Craig. “La 
militarización en América Latina 
y el papel de Estados Unidos.” 
Foreign Affairs Latinoamérica 
8.3 (2008). Pg. 22. 
 
Dr. Constantino Urcuyo: 305 
 
 
 
vuelve aun más compleja. 
c. Confusión de roles 
militares y policiales 
 
No todo el problema de la 
estrategia guerrera surge de la 
militarización que puede 
provocarse en la región, sino 
también del compromiso del 
ejército en labores meramente 
policiales, pues el combate de la 
delincuencia supuestamente 
vinculada al narcotráfico 
conlleva un regreso al esquema 
anterior propio a las guerras 
civiles en Centroamérica. Los 
ejércitos cometen, por su 
ausencia de destrezas en estas 
tareas, violaciones de derechos 
humanos, como ha sido 
ampliamente documentadoxxii. 
Esto es particularmente 
inquietante en una región en la 
que los antecedentes históricos 
de los ejércitos no son 
precisamente una muestra 
impecable de respeto a la 
dignidad de la persona. 
La ideología de 
Guantánamo, administrada por 
el Comando Surxxiii, que postula 
la necesidad de desposesionar 
del derecho elemental a los 
combatientes enemigos, podría 
llegar a filtrarse en el proceso 
de formación de estos ejércitos 
por parte de los militares del 
Norte pues, dada la brutalidad 
real de los narcotraficantes, es 
fácil dar el paso que justifique la 
eliminación de derechos en la 
investigación policial y legal. 
d. Disminución de 
libertades y riesgo de 
Estados policiales 
 
Aun cuando la estrategia 
de Guerra contra las Drogas se 
ha enfocado en lo policial, su 
énfasis ha sido en la aplicación 
de la leyxxiv, es decir, en la 
dimensión represiva del 
tratamiento del problema, tanto 
del narcotráfico como de las 
pandillas. Cuando la lógica 
represiva es el elemento 
dominante, la justicia corre el 
riesgo de transformarse en una 
extensión de la lucha policial 
contra el crimen que, aunque 
necesaria, debe estar sujeta al 
límite de una judicatura 
independiente obligada a juzgar 
de acuerdo al derecho y no 
conforme a la lógica policial de 
persecución. Las modificaciones 
a la legislación penal, no solo en 
su parte sustantiva sino en su 
parte procedimentalxxv, tienden 
al endurecimiento en el 
aumento de penas y en la 
rapidez de los procedimientos 
de flagrancia, pero 
fundamentalmente en la 
creación de procedimientos 
especiales para todos aquellos 
casos calificados de crimen 
organizado. 
El riesgo de esto no es  
solamente la eventual 
remilitarización de estos 
Estados, sino el surgimiento de 
otra variante: el estado policial 
narco-combatiente. El 
autoritarismo puede surgir no 
solo de la punta del fusil, sino 
también de la punta de la 
pistola, de la vigilancia 
LA AMPLIACIÓN DE UNA GUERRA FALLIDA Y SUS PELIGROS: 306 
descontrolada del Gran 
Hermano protector, y del 
investigador que tortura en 
busca de prevenir. 
e. Derecho penal de 
excepción 
transformado en 
reglaxxvi 
 
El gran problema con las 
legislaciones especiales 
aplicadas a determinados tipos 
de delitos es que, como lo 
apunta el jurista italiano Luigi 
Ferrajoli, éstas tienden a 
transformarse con el curso del 
tiempo y a ser aplicadas a otros 
terrenos para los que no habían 
sido concebidas23. Esta 
circunstancia hace que se creen 
tendencias autoritarias por la 
restricción a los derechos de 
defensa, y a que estas 
restricciones desborden el 
marco original para el cual 
habían sido creadas y pasen a 
ser aplicadas a otras órbitas de 
las actividades sociales, 
transformándose en vías 
camufladas para la extensión 
del autoritarismo. 
f. Abusos de derechos 
humanos 
 
La lógica guerrera tiende 
a la producción de violaciones 
de derechos humanos, pues 
cuando se parte de una visión 
binaria amigo/enemigo es 
imposible introducir matices, ya 
                                       
23
 Ferrajoli, Luigi. Derecho y 
Razón. Teoría del Garantismo 
Penal. Madrid: Editorial Trotta, 
2005 }. Pgs. 807-808. 
que lo que está de por medio a 
cada momento es el tema de la 
sobrevivencia: o mato o me 
matas. La guerra no admite el 
arte del matiz en el tratamiento 
del adversario; se trata de 
eliminarlo, no de respetarlo o de 
convencerlo. Es por ello que no 
es de extrañar que los ejércitos 
recurran a los falsos positivos 
(criminales comunes o muertos 
inocentes que se incluyen como 
bajas del enemigo para así 
justificar la eficiencia y eficacia 
en las estadísticas del 
combate). 
Las normas que protegen 
la intimidad de la personas 
devienen en meros tecnicismos 
legales, y la tentación militar-
policial ha sido recurrir a las 
escuchas ilegalesxxvii como 
método para superar estos 
obstáculos, con el consiguiente 
daño colateral de quebrar la 
institucionalidad y la legitimidad 
democrática necesaria para 
combatir el flagelo del 
narcotráfico, las pandillas, las 
criminalidades organizadas y la 
delincuencia común. 
g. En búsqueda del 
enemigo en contra de 
cultura política de 
ciudadanos 
 
La definición del 
problema en términos guerreros 
lleva también a otros peligros 
como la creación, en situaciones 
no militares, de dos categorías 
de población: los ciudadanos, 
titulares de derechos; y los 
enemigos, carentes de ellos. 
Esta perspectiva genera 
Dr. Constantino Urcuyo: 307 
 
 
 
procesos de estigmatización y 
de exclusión incompatibles con 
la democracia. Quien delinque 
se hace acreedor a una sanción, 
pero no por ello deja de ser 
ciudadano titular de otros 
derechos. Pierde la libertad, 
pero no su condición de ser 
humano y de su derecho a la 
salud, a la educación o a la 
expresión. 
La consagración de una 
cultura de enemistad y 
exclusión con respecto al delito 
lesiona el proceso democrático 
que parte de la igualdad de 
derechos y de la 
responsabilidad. Quien delinque 
debe responder; se hace 
responsable y acreedor al 
castigo, pero no por ello pierde 
su condición ciudadana. Cuando 
las leyes o la filosofía judicial 
admiten esa posibilidad y esta 
mentalidad se desborda a la 
práctica social cotidiana, la vida 
democrática sufre, y la 
convivencia entre ciudadanos y 
enemigos no es posible. 
El delincuente es un 
infractor de la normatividad 
social; amerita sanción, pero no 
la eliminación. Por ello las 
legislaciones penales admiten la 
rehabilitación, la reinserción, la 
reforma, la corrección. La lógica 
del enemigo solo admite un 
resultado: la eliminación o la 
neutralización en el limbo de la 
ausencia del proceso que 
elimina la sanción formal por el 
diktat autoritario. 
h. Criminalización de la 
política y politización 
del crimen 
 
Las drogas se han 
convertido, en algunos casos, 
en pretexto para combatir al 
adversario político, sobre todo 
con la siembra de dudas sobre 
el origen de los fondos para las 
campañas electorales. Por otra 
parte, los narcotraficantes 
intentan infiltrarse en los 
Estados para ponerlos al 
servicio de sus organizaciones. 
Este es el caso de los 
narcotraficantes colombianos 
transformados en diputados. 
i. El recurso al ejército 
no soluciona el 
problema criminal 
 
El llamado al ejército para 
intervenir en la lucha contra la 
delincuencia común y el crimen 
organizado no ha producido 
resultados en Méxicoxxviii, 
Guatemala, El Salvador y 
Honduras. Los militares no 
tienen el entrenamiento para 
obtener evidencia en el proceso 
criminal y asegurar la cadena de 
custodia, como es lo usual en 
las organizaciones policiales. 
Recordemos nuevamente que el 
entrenamiento militar  está 
dirigido al uso abrumador de la 
fuerza para pelear y ganar 
guerras, no para hacer cumplir 
las leyes. 
j. La mezcla de 
Contrainsurgencia 
(COIN) con 
Contranarcóticos (CN) 
 
LA AMPLIACIÓN DE UNA GUERRA FALLIDA Y SUS PELIGROS: 308 
La falta de diferenciación 
entre la insurgencia y el 
narcotráfico, por más relaciones 
que puedan existir entre ambos 
en el caso colombiano, produce 
inadecuadas políticas para 
enfrentar ambos problemas.  
Las causas de ambos son 
diferentes. 
k. Mezcla de Guerra 
contra las Drogas y 
lucha antipopulista 
 
La caracterización de la 
lucha política contra el 
populismo como un problema 
de seguridad nacionalxxix y su 
vinculación directa con el tráfico 
de drogas no explica el 
fenómeno y no contribuye a la 
adopción de políticas para 
enfrentar los riesgos para la 
democracia. 
El populismo es una 
respuesta a las angustias 
colectivas, fruto de la 
impaciencia con respecto a la 
democracia representativa que 
lleva al surgimiento de líderes 
que logran la identificación 
popular con sus personalidades 
en contra de las elites 
perversas24. Por su naturaleza, 
se trata de un problema político 
y no de seguridad nacional 
como lo pretenden algunosxxx. 
 
l. Fortalecimiento y 
desplazamiento de las 
                                       
24
 Simone, Raffaele. “Le Populisme est une 
reponse aux angoisses collectives”. Le 
Monde, 30 avril 2011. 
organizaciones 
criminales 
 
El foco cambiante de la 
guerra lleva a que la actividad 
criminal se desplace entre los 
países y a que las 
organizaciones refinen sus 
técnicas. 
6. La ejecución de la 
Guerra 
 
a. El liderazgo del 
Comando Sur: Un 
Comando conjunto de 
seguridad  
interagencial 
 
En este apartado se 
analizarán las transformaciones 
de la organización del Comando 
Sur del ejército norteamericano, 
así como su doctrina táctica y la 
aparición de enfoques 
revisionistas en el Pentágono. 
Anteriormente, se hizo 
referencia a la concepción de un 
comando interagencial que 
articula el Comando Sur. Esta 
visión queda muy clara de su 
Estrategia 2018 que declara que 
“… USSOUTHCOM seeks to 
evolve into an interagency 
oriented organization seeking to 
support security and stability in 
the Americas.”xxxi El Commando 
Sur mezcla lo político y lo 
militar bajo la hegemonía 
castrense y busca de objetivos 
políticos que define como 
estabilidad. 
Las acciones en las que 
participa el Comando incluyen 
Dr. Constantino Urcuyo: 309 
 
 
 
temas como el fortalecimiento 
de relaciones civiles-civiles, 
agricultura, comercio y justicia. 
Su relación con las otras 
agencias está orientada por los 
siguientes principiosxxxii: 
a. Sincronización con 
las otras agencias 
del gobierno de los 
EE. UU. 
b. Integración del 
personal de estas 
agencias en el 
Comando Sur 
c. Inclusión de 
representantes de 
estas agencias en 
todos los ejercicios 
y conferencias 
La hegemonía militar 
deriva de la debilidad de las 
instituciones civiles. En palabras 
de Robert Gates,  jefe del 
Pentágono: 
A pesar de nuevas 
contrataciones, hay nada 
mas alrededor de 6,600 
funcionarios profesionales 
en el Servicio Exterior-
menos que la tripulación 
de un grupo de ataque de 
un portaviones… El 
Departamento de Estado 
congeló la contratación de 
nuevos funcionarios del 
servicio exterior … La 
Agencia Estadounidense 
para el Desarrollo 
Internacional (USAID) vio 
también profundos 
recortes en su personal 
˗los permanentes cayeron 
de 15,000 durante 
Vietnam a cerca de 3,000 
en los años noventa. Y la 
Agencia de Información fue 
eliminada como una 
entidad independiente… El 
financiamiento para 
programas no militares en 
el extranjero ha 
aumentado desde 2001, 
pero permanece 
desproporcionadamente 
pequeño con respecto a lo 
que gastamos en los 
militares… Consideremos 
que el presupuesto del 
Departamento de Defensa 
para este año –sin contar 
las operaciones en Irak y 
Afganistán es cercano a un 
trillón de dólares. La 
petición presupuestaria 
para asuntos externos del 
Departamento de Estado 
es de $36 billones menos 
de lo que el Pentágono 
gasta en materia de salud 
únicamente … El 
departamento de defensa 
asumió muchas de las 
cargas  que asumían las 
agencias civiles … No 
obstante, forzados por las 
circunstancias, nuestros 
valientes uniformados se 
han lanzado a esas tareas, 
donde soldados de 
artillería y de tanques 
están construyendo 
escuelas y asesorando 
municipalidades, 
frecuentemente en lenguas 
que no conocen25. (La 
                                       
25 Gates, Robert. “Landon Lecture 
at Kansas University”. 
November 26, 2007. 
Disponible en 
http://www.defense.gov/spee
ches/speech.aspx?speechid=
1199 
LA AMPLIACIÓN DE UNA GUERRA FALLIDA Y SUS PELIGROS: 310 
traducción y el énfasis son 
míos) 
El desplazamiento de los 
civiles termina dejando la 
dirección de las operaciones 
externas en manos de los 
militares, como ocurrió en el 
Medio Oriente y, de acuerdo con 
los mismos analistas 
norteamericanos, como también 
ha ocurrido con el Comando 
Sur, coordinador del esfuerzo 
interagencial.  
b. Una nueva estrategia 
en el terreno 
 
La integración 
interagencial va seguida de 
nuevas acciones en el campo 
operativo.  Esta estrategia se ha 
comenzado a aplicar en 
Colombia, y se trata de un 
proceso coordinado para llevar 
el gobierno a zonas que nunca 
lo han conocido. De acuerdo con 
ésta, los militares entran a la 
zona, dispersan a los grupos 
rebeldes y crean un perímetro 
de seguridad al interior del cual 
ingresan las otras instituciones 
gubernamentales.  
Teóricamente, la población 
comienza a apoyar al gobierno, 
y el perímetro de seguridad se 
amplía.26 
Sin embargo este modelo 
de acción integrada tiene sus 
riesgos. La posibilidad de 
militarización del desarrollo es 
alta, pues los soldados pasan a 
cumplir un rol de liderazgo en 
proyectos humanitarios y 
productivos, incluso hasta 
                                       
26
 Haugaard et al. Op. Cit. Pg. 19. 
llegan a dirigir procesos de 
desarrollo comunal. Esta 
variante de la contrainsurgencia 
nuevamente confunde lo político 
con lo militar, subordinando lo 
primero, y condenándose a la 
ineficacia militar y política. Este 
predominio de lo militar se 
reflejará en la política exterior 
en general y, en particular, en 
la lucha contra las drogas. 
c. El discurso de Kansas 
 
El señalamiento de la 
militarización de la política 
exterior norteamericana se ha 
venido dando desde muy 
diversos lugares; sin embargo, 
llama poderosamente la 
atención que quien más ha 
apuntado lo agudo del problema 
haya sido el mismo secretario 
de defensa, Robert Gates, 
quien, en el llamado “discurso 
de Kansas”, señaló lo siguiente: 
Lo que es claro para mi es 
la necesidad de un 
aumento dramático en el 
uso de los instrumentos 
civiles de la seguridad 
nacional ˗diplomacia, 
comunicaciones 
estratégicas, ayuda 
externa, acción cívica, y 
reconstrucción económica 
y desarrollo.  Debemos 
enfocar nuestras energías 
más allá de los cañones y 
acero de los militares … 
También debemos enfocar 
nuestras energías en otros 
elementos del poder 
nacional … Quiero defender 
aquí el fortalecimiento de 
nuestra capacidad para 
Dr. Constantino Urcuyo: 311 
 
 
 
usar el “poder suave” y de 
su integración con el 
“poder duro” … Una de las 
más importantes lecciones 
de las guerras en Irak y 
Afganistán es que el éxito 
militar no es suficiente 
para ganar … Después de 
todo, la participación civil 
es  necesaria tanto para  el 
éxito de las operaciones 
militares como para aliviar 
el stress de los miembros 
de nuestras fuerzas 
armadas. Verdaderamente, 
contar con capacidades 
civiles robustas haría 
menos probable el uso 
primario de la fuerza 
militar, pues los problemas 
locales pueden ser 
gestionados antes  de que 
se transformen en crisis.27 
(La traducción y el énfasis 
son míos) 
Hay un reconocimiento 
claro de que el uso de lo militar 
ha sido insuficiente, y de que la 
estrategia guerrera no ha 
tomado en cuenta elementos de 
carácter civil por querer 
enfocarse en exceso en la 
dimensión militar de problemas 
que podrían resolverse mejor 
por otros medios. La fatiga de la 
guerra y el peso del gasto 
militar en el presupuestoxxxiii han 
llevado a reconocer las 
limitaciones del instrumento 
militar. 
                                       
27
 Gates, Robert. Op. Cit. 
7. Conclusiones 
a. Teatro de guerra en 
expansión y la 
estrategia de Defensa 
Avanzada 
 
Como se ha visto, la 
Guerra contra las Drogas 
empezó en la región andina y el 
Caribe, luego se extendió a 
México, después a 
Centroamérica y hoy parece 
desplazarse de nuevo hacia el 
Caribe. Esta cambiante línea del 
frente configura un teatro de 
guerra en expansión en el que 
los países involucrados pagan 
un alto precio por impedir que 
las drogas lleguen a los EE. UU. 
 
Los EE. UU., como ya se 
ha señalado anteriormente, 
buscan confrontar a sus 
enemigos más allá de sus 
fronteras. El almirante Stavridis, 
comandante del Comando Sur, 
ha resumido este concepto, así 
como el involucramiento militar 
en la política regional, de la 
siguiente manera: 
El Comando Sur lucha para 
llenar la promesa regional, 
gracias a compromisos, 
entre militares que 
construyen la capacidad de 
las naciones para proteger 
sus territorios soberanos. 
Dados nuestros estrechos 
vínculos, esta capacidad 
ampliada y la estabilidad, 
también proveerán una 
primera línea de defensa 
para los Estados Unidos.  
Para apoyar nuestro 
objetivo, empleamos una 
LA AMPLIACIÓN DE UNA GUERRA FALLIDA Y SUS PELIGROS: 312 
estrategia de cooperación 
en seguridad en el teatro 
de guerra que busca 
construir capacidades en la 
nación huésped. Con el 
transcurso del tiempo 
estas capacidades 
aseguraran que nuestras 
naciones socias tengan los 
medios para controlar sus 
fronteras y proteger a sus 
ciudadanos, a la vez que 
se profundizaran las raíces 
de la buena 
gobernanza.xxxiv (El énfasis 
es mío) 
Una línea de defensa y una 
promoción militar de 
gobernanza regional son los 
objetivos del Comando Sur. Es 
evidente que la política guerrera 
busca fijar los objetivos 
políticos. 
b. Sin victoria en tres 
décadas 
 
Como lo han señalado los 
críticos revisionistas, esta 
guerra ha durado varias 
décadas y aún no hay victoria a 
la vista. Por el contrario, se ha 
asistido a una expansión del 
teatro de la Guerra de Colombia 
a México y, actualmente, a 
Centroamérica. 
c. Si el conflicto es 
guerra, no hay otra 
opción que la militar 
 
Si un conflicto social se 
define como una guerra, es 
obvio que la respuesta 
predominante ha de ser militar. 
d. No diferenciación entre 
las diversas 
actividades delictivas 
 
La igualación del 
narcotráfico con la delincuencia 
común, las pandillas, el 
terrorismo y otras formas de 
criminalidad organizada impide 
la implementación de políticas 
públicas diferenciadas para 
hacer frente a cada tipo de 
fenómeno. 
Por otra parte, la 
existencia de un enemigo difuso 
˗el crimen organizado˗ crea 
problemas. No existe un actor 
único que se llame “crimen 
organizado”, más bien existen 
diversas formas de criminalidad 
organizada. Este es el mismo 
tipo de problema que se ha 
presentado con el terrorismo. 
Declararle la guerra a una 
técnica de uso de la violencia 
impide enfrentar el problema 
desde la agencia, desde las 
características de los actores 
delictivos. No es lo mismo la 
delincuencia de las pandillas 
que la de los grupos 
anticapitalistas. 
e. Política y desarrollo al 
segundo plano 
 
Aunque se admita que la 
política y los objetivos de 
desarrollo se entremezclan con 
las metas militares, lo cierto es 
que, a partir de la definición 
militar del contexto, todas las 
otras dimensiones quedan 
subordinadas a la lógica 
guerrera. 
Dr. Constantino Urcuyo: 313 
 
 
 
f. La Defensa Avanzada 
hace recrudecer el 
conflicto 
 
La insistencia en la 
Defensa Avanzada  impide 
enfrentar el problema de la 
demanda de las drogas en los 
EE. UU., pues éste se focaliza 
en el esfuerzo por controlar la 
oferta y se  olvida del verdadero 
motor de la producción y el 
narcotráfico: la sed insaciable 
de drogas de los consumidores 
norteamericanos.28 
Como lo señalan Aguilar y 
Castañeda29, los 
estadounidenses seguirán 
consumiendo drogas y nunca 
darán la guerra contra ellas, 
pues nunca van a poner en 
práctica, dentro de su territorio, 
el enfoque militar y policiaco 
debido a sus altos costos. La 
Defensa Avanzada es la manera 
de “exportar” su conflicto social 
interno (consumo de drogas). 
La guerra se libra afuera y son 
otros los que ponen los 
muertos. 
g. No habrá cambios 
radicales a lo interno 
de los EE. UU. 
 
Quienes esperan que el 
nuevo enfoque de Obama y de 
su encargado de la Política de 
                                       
28  Clinton, Hillary. “Sed 
insaciable de Drogas”.  El 
Universal, México, Jueves 26 de 
marzo de 2009. 
29 Aguilar V., Ruben y Jorge G. 
Castañeda. Op. Cit. Pgs. 
83-85. 
Control de Drogas lleven a una 
nueva política centrada en la 
reducción del daño y no en la 
represión y el prohibicionismo 
tendrán que esperar mucho 
tiempo. El análisis de Hakim  
precisa: 
Sin embargo, a pesar del 
cambio de actitudes y de 
tendencias emergentes, las 
políticas de fondo de los 
EEUU, aunque reconocidas 
como fallidas en sus 
objetivos, permanecen 
inalterables.  Estas 
parecieran fijadas en piloto 
automático.  Las reformas 
de leyes y políticas 
relacionadas con las 
drogas apenas son 
escasamente visibles en la 
agenda de la 
administración Obama. 
Hasta ahora, los cambios 
anunciados por la Casa 
Blanca son, en su mayoría, 
de tono y de énfasis, más 
que de políticas, 
programas y presupuestos. 
La política sobre drogas 
permanece siendo 
ampliamente un asunto 
marginal para el Congreso 
… El miedo a las drogas 
ilícitas es todavía un 
poderoso disuasivo para 
cualquier apoyo público 
dirigido a suavizar la línea 
dura de una política 
antidrogas de carácter 
represivo.30 (La traducción 
es mía)   
Inercia al cambio, débiles 
políticas revisionistas, 
                                       
30 Hakim. Op. Cit. Pg. 12. 
LA AMPLIACIÓN DE UNA GUERRA FALLIDA Y SUS PELIGROS: 314 
desinterés del Congreso y 
opinión pública en contra de 
una nueva política auguran la 
continuación de la Guerra bajo 
otras denominaciones, pues 
mientras no se de un cambio 
significativo en los EE. UU. 
resultará difícil lograr cambios 
significativos en el resto del 
hemisferio. 
 
Notas 
i Véase el prefacio de Slaughter, 
Anne-Marie y Bert G. Kerstetter 
al documento de  Mr. Y, “A 
National Strategic Narrative”. 
Wooddrow Wilson Center. 
Washington, 2011. 
 
ii No se excluye la participación 
de otras agencias como el FBI y 
la DEA. 
 
iii1 Esta legislación interna de 
1878 prohíbe la utilización del 
ejército o de la fuerza aérea en 
la represión de disturbios 
civiles.  En el fondo se introduce 
una distinción entre los roles 
policiales y militares: los 
militares están hechos para 
pelear guerras, mientras que la 
policía debe contribuir a la 
aplicación de la ley.  Para una 
discusión amplia del tema véase 
Withers, Santos y Isacson 
(2010).  
 
iv Véase Comando Sur. 
Estrategia de Comando 2016. 
Disponible en                                                                                                                                                   
http://www.southcom.mil/Apps
SC/files/0ui0i1177092386.pdf.  
 
v Posture statement of General 
Douglas M. Fraser, United 
States Air Force Commander, 
United States Southern 
Command, Before the 112 TH 
Congress,  House Armed 
Services Committee, March 30, 
2011. La traducción es mía. 
 
vi Posture statement of General 
Douglas M. Fraser, United 
States Air Force Commander, 
United States Southern 
Command, Before the 112 TH 
Congress,  House Armed 
Services Committee, March 30, 
2011. La traducción es mía. 
 
vii La categoría de Estado fallido 
se relaciona en general con la 
de seguridad nacional. Véase 
Rotberg (2004). 
 
viii Para un mayor análisis 
consúltese Meyer y Ribando 
(2011).  
 
ix Latin American Drugs I: 
Losing the Fight. Disponible en  
http://www.crisisgroup.org/en/r
egions/latin-america-
caribbean/025-latin-american-
drugs-i-losing-the-fight.aspx.  
x “Drogas y Democracia hacia 
un cambio de paradigma”. 
Disponible en 
http://www.drogasedemocracia.
org/Arquivos/livro_espanhol_04
.pdf.  
xi Igualmente la represión incide
en el aumento de la violencia, 
como lo admite el Administrador 
Asistente de 
Dr. Constantino Urcuyo: 315 
 
 
 
la DEA: “Debemos gestionar las 
expectativas, y aceptar que 
cuando los esfuerzos 
antinarcoticos aumentaron en 
Mexico, también aumentó la 
violencia. Trabajaremos con 
nuestros socios para explorar 
vías de disminuir el grado de un 
resultado similar en Centro 
América.” (Statement of 
Thomas Harrigan, Assistant 
Administrator and Chief of 
Operations, Drug Enforcement 
Administration, before the 
Senate Caucus on International 
Narcotics Control, United States 
Senate, Audience entitled: U.S.-
Central America Security 
Cooperation, May 25, 2011) La 
traducción es mía. 
 
xii GAO Report to the Honorable 
Joseph R. Biden, Jr., Chairman, 
Committee on Foreign 
Relations, U.S. Senate. “Plan 
Colombia: Drug Reduction Goals 
Were Not Fully Met, but 
Security has improved; U.S. 
Agencies Need More Detailed 
Plans for Reducing Assistance”. 
Washington, October 2008. 
 
xiiiCongressional record, 28 de 
Abril de 2009: E992-E993. 
Disponible en 
htpp://thomas.gov/cgi-
bin/query/z?r111:E28AP9-0010. 
La traducción es mía. 
 
xiv Disponible en 
http://menendez.senate.gov/im
o/media/doc/WHDCBillFinal2.pd
f.  
 
xv Informe de la Comisión 
Global de Políticas de Drogas. 
Junio 2011, p. 8. Disponible en  
http://www.globalcommissionon
drugs.org/Report. Entre los 
miembros de esta comisión se 
encuentran Carlos Fuentes, 
Mario Vargas Llosa, Cesar 
Gaviria, George P. Shultz, Javier 
Solana, Koffi Annan y Paul 
Volcker.  
 
xvi“Drogas y Democracia hacia 
un cambio de paradigma”. 
Disponible en 
http://www.drogasedemocracia.
org/Arquivos/livro_espanhol_04
.pdf. Ver páginas 11-13. 
 
xvii “Drogas y Democracia hacia 
un cambio de paradigma”. 
Disponible en 
http://www.drogasedemocracia.
org/Arquivos/livro_espanhol_04
.pdf. Ver página 14. 
 
xviii “Tres de cada cuatro 
norteamericanos creen que la 
guerra de cuarenta años de los 
EEUU contra las drogas ha 
fracasado. Este punto de vista 
reportado en un sondeo Zogby 
de 2008 … revela  la profunda 
decepción de los ciudadanos 
norteamericanos con las 
políticas anti-drogas de su 
gobierno.” (Hakim, 2011: 1) La 
traducción es mía. 
xix Arson ha señalado ante el 
Senado Norteamericano que 
“Centroamérica es una 
representación clásica de la 
dinámica del comercio de 
drogas en las pasadas décadas, 
durante las cuales las mejoras 
en un país o subregión se 
traducen en deterioros en otras. 
El efecto balón (o globo) 
LA AMPLIACIÓN DE UNA GUERRA FALLIDA Y SUS PELIGROS: 316 
describe el fenómeno por el cual 
reducciones en el cultivo de 
coca en un país conducen a 
incrementos en otro. Pero este 
efecto es el más pernicioso de 
todos los aspectos del crimen 
organizado, desde el cultivo de 
drogas hasta todas las formas 
del tráfico ilegal, pues los 
traficantes se adaptan a la 
represión creciente para 
satisfacer niveles de demanda 
persistentes así como sus 
correspondientes niveles de 
ganancia. Centroamérica está 
pagando un alto precio a causa 
de este escenario 
continuamente cambiante.” 
(Arson, Cynthia, before the 
Senate Caucus on International 
Narcotics Control at the 2 May 
Hearing: U.S.–Central America 
Security Cooperation. 
Disponible en 
http://drugcaucus.senate.gov/h
earing-5-25-
11/ARNSON%20testimony.pdf) 
La traducción es mía. 
xx Véase Aguilar y Castañeda 
(2009) para datos. 
 
xxi “… los comandos regionales 
con responsabilidades en el 
hemisferio occidental —el 
Comando Norte y el Comando 
Sur— están desempeñando un 
papel de mayor envergadura en 
la región. En vez de que el 
Departamento de Estado —
responsable de la política 
exterior y del esfuerzo 
diplomático— esté encabezando 
la interacción con América 
Latina, muchas veces es el 
Comando Sur … quien asume el 
liderazgo de la relación. En su 
afán por ser más efectivo en sus 
misiones y más eficiente con 
sus limitados recursos, el 
Comando Sur está liderando la 
tarea de integrar las acciones 
de varias agencias 
estadounidenses, incluidos los 
Departamentos de Estado, 
Justicia, Energía y Seguridad 
Nacional, así como la CIA, el 
FBI, la DEA y USAID ... esas 
otras entidades son incapaces 
de hacerlo, dada la estructura 
burocrática actual de Estados 
Unidos y, por eso, el Comando 
Sur ha tomado la delantera. El 
aparato burocrático 
estadounidense no ha sido 
capaz de reorganizarse para 
hacerle frente a las amenazas y 
desafíos del siglo XXI que, en 
muchos casos —sobre todo en 
esta región—, no son de 
carácter militar. En vez de 
encargar a una entidad civil la 
tarea de pensar estratégica e 
integralmente sobre las 
necesidades de la región y 
encabezar una campaña para 
ayudar en cuestiones de 
desarrollo ... se tiene a una 
entidad militar realizándola …” 
(Deare, 2008: 22-34) El énfasis 
es mío.  
xxii  “Al mismo tiempo que 
aplicaban la ley, las fuerzas 
Dr. Constantino Urcuyo: 317 
 
 
 
armadas mexicanas han 
cometido serias violaciones de 
los derechos humanos que 
incluyen desapariciones 
forzosas, asesinatos, torturas, 
violaciones  y detenciones 
arbitrarias. Los abusos que se 
detallan en este informe 
incluyen la desaparición forzada  
y la violación de mujeres 
indígenas durante campañas de 
contrainsurgencia y 
contranarcóticos en el Sur de 
Mexico. Muchas de las víctimas 
de los abusos documentados en 
este informe no tenían relación 
alguna con el comercio de 
drogas o los insurrectos” 
(Human Rights Watch. Uniform 
Impunity. Mexico’s Misuse of 
Military Justice to Prosecute 
Abuses in Counternarcotics and 
Public Security Operations, p. 2. 
La traducción y el énfasis son 
míos). La situación en Colombia 
presenta aspectos similares: “… 
el ejército colombiano ha sido 
culpado por un número 
alarmante de asesinatos 
extrajudiciales, que incluyen 
ejecuciones extrajudiciales 
conocidas como “falsos 
positivos”. Se señaló a 
miembros del ejército, 
presionados para mostrar 
resultados, como responsables 
de asesinatos de civiles que 
luego reportaron como 
combatientes enemigos muertos 
en acción … El gobierno no lleva 
estadísticas de estos casos, 
pero en mayo del 2010, el Fiscal 
General estaba 
investigando1,366 casos de 
ejecuciones extrajudiciales 
cometidas por agentes estatales 
e involucrando más de 2,300 
víctimas ...” (Human Rights 
Watch. World Report 2011. 
Disponible en 
http://www.hrw.org/en/world-
report-2011/world-report-2011-
colombia. La traducción es mía. 
xxiii  “Joint Task Force 
Guantanamo (JTF-GTMO), 
localizada en la estación naval 
norteamericana de la bahía de 
Guantanamo, Cuba, dirige la 
detención y los interrogatorios 
en apoyo a la Guerra contra el 
Terrorismo, coordina e 
implementa operaciones de 
filtrado de detenidos y apoya 
investigaciones de aplicación de 
la ley y crímenes de Guerra, así 
como las Comisiones Militares 
para los Combatientes 
Enemigos Detenidos.” (United 
States Southern Command, 
Command Strategy 2018: 7) La 
traducción es mía. 
xxiv En esta dimensión de la 
situación el papel de la 
Administración de Control de 
Drogas es muy importante por 
su estrecha imbricación con los 
aparatos policiales regionales. 
La estrategia de la DEA ha sido 
llamada Estrategia de Ataque 
contra el Flujo de Drogas 
(DFAS, por sus siglas en inglés), 
e involucra al Departamento de 
Defensa y a otras agencias 
LA AMPLIACIÓN DE UNA GUERRA FALLIDA Y SUS PELIGROS: 318 
norteamericanas. El objetivo es 
interrumpir el tráfico de drogas 
en cooperación con los países 
de la región. La DEA mantiene 
oficinas en cada uno de los 
países, así como personal 
temporal, incluyendo los 
Equipos de Apoyo y 
Asesoramiento de Despliegue 
Extranjero (FAST, por sus siglas 
en inglés). Estos equipos 
realizan investigaciones de alto 
nivel y dan entrenamiento a las 
policías  centroamericanas. 
También operan las Unidades de 
Investigaciones Sensitivas 
(SIUs, por sus siglas en inglés) 
y desarrollan intercepción de 
comunicaciones, así como las 
Vetted Units que dirigen 
investigaciones complejas para 
ayudar a las fiscalías.  
 
xxv Sobre este tema véase 
Urcuyo (2010) 
 
xxvi Sobre esta temática 
consúltese Zaffaroni (2006); 
Cancio y Gómez (2006); Torres 
(2008); Massé, Jean y Giudicelli 
(2009); y Delmas (2010). 
 
xxvii Véase el caso del 
Departamento Administrativo de 
Seguridad (DAS) colombiano. 
 
xxviii Para México la alternativa 
es la construcción de una 
policial nacional, véase Aguilar y 
Castañeda (2009: 121). 
 
xxix “… las precondiciones para 
futuros estallidos de turbulencia 
populista en dos regiones 
democráticas del mundo donde 
los EE. UU. tienen intereses de 
seguridad vital ―Europa y 
América del Sur. Los políticos 
populistas han alterado ya el 
entorno de la seguridad en 
ambas regiones y es probable 
que lo alteren aun más 
dramáticamente. Donde estos 
estallidos ocurran … deberán 
tener  el potencial para minar el 
núcleo democrático sobre el que 
descansa el centro de la política 
de seguridad contemporánea de 
los EE. UU. En algunas regiones, 
como en los Andes, donde las 
instituciones democráticas son 
particularmente débiles, la 
turbulencia populista podría 
llevar  al fallamiento de los  
estados.” (Ropp, Steve C. The 
strategic implications of the rise 
of populism in Europe and 
South America). Disponible en 
http://www.carlisle.army.mil/ssi
. La traducción y el énfasis son 
míos. 
xxx “Cambiantes temas de 
seguridad regional en el 
hemisferio occidental: 1. 
Intereses de los EEUU en temas 
de seguridad del Caribe; 2. 
fuerzas de seguridad 
hemisféricas (militares y policía) 
y nuevas amenazas; 3. 
mejoramiento de los vínculos de 
seguridad con Brasil; 4. 
secciones de la insurrección 
colombiana; 5. inmigración y 
contrabando de personas como 
un tema de seguridad; 6. el 
espacio gobernable 
alternativamente y sus 
implicaciones para la seguridad 
territorial; 7. las pandillas y 
otros crímenes transnacionales 
Dr. Constantino Urcuyo: 319 
 
 
 
como una  amenaza para la 
región; 8. Venezuela como 
exportador de inestabilidad 
política; 9. redes de terrorismo 
financiadas por el narco; 10. 
inestabilidad y poblaciones 
indígenas y pobres en 
exclusión; 11. implicaciones de 
la emergente amenaza del 
populismo en la región, la 
diferencia entre populistas y la 
“izquierda responsable”; 12. 
desconexión fundamental entre 
las visiones norteamericana y 
latinoamericana sobre las 
amenazas a la región; 13. 
implicaciones a largo plazo 
sobre la presencia de China en 
América Latina; 14. mantener la 
viabilidad de las fuerzas de 
seguridad hemisféricas en 
tiempo de recortes 
presupuestarios; 15. 
implicaciones de una Cuba post 
castro para la seguridad de los 
EE. UU.; 16. la formación de 
una comunidad de seguridad 
norteamericana; 17. 
mejoramiento de los nexos de 
seguridad entre México y los EE. 
UU.; 18. implicaciones de la 
Guerra contra las Drogas en 
México; 19. impacto y 
conveniencia de formar fuerzas 
subregionales como la 
Conferencia de Fuerzas 
Armadas Centroamericanas 
(CFAC).” (U.S Army War College 
key strategic issues list 2009. 
Disponible en 
http://www.Strategic Studies 
Institute.army.mil/. El énfasis 
es mío) Aparte de constatar la 
inclusión del tema del 
populismo como un tema de 
seguridad nacional (amenaza), 
es importante señalar también 
que esta extensa lista confirma 
nuestra tesis que el enfoque 
militar de la seguridad nacional 
incluye la más amplia variedad  
de aspectos (China, drogas, 
inmigración, pandillas, 
inestabilidad política) lo que 
lleva a la imposibilidad de 
establecer matices en el análisis 
y a equivocadas respuestas 
militares a desafíos que no 
tienen este carácter. Como 
última observación cabe resaltar 
el viejo proyecto de Fuerzas 
Armadas Centroamericanas, 
incompatible con la realidad 
constitucional de Costa Rica y 
Panamá. 
 
xxxi U.S Army War College key 
strategic issues list 2009. 
Disponible en 
http://www.Strategic Studies 
Institute.army.mil/. 
 
xxxii U.S Army War College key 
strategic issues list 2009. 
Disponible en 
http://www.Strategic Studies 
Institute.army.mil/. 
 
xxxiii El exdirector de la revista 
Foreign Policy ha precisado el 
problema del gasto militar al 
señalar que “El Pentágono 
consume cerca de un tercio del 
presupuesto nacional 
norteamericano y en los últimos 
diez años el gasto militar 
estadounidense ha venido 
aumentando al 9% cada año. 
En Washington ha comenzado 
recientemente un debate sobre 
la necesidad de reducir el gasto 
militar.” (Naim, 2011) 
 
xxxiv Armed services committees. 
The posture statement of 
LA AMPLIACIÓN DE UNA GUERRA FALLIDA Y SUS PELIGROS: 320 
 
admiral James G. Stavridis, 
United States Navy commander, 
United States Southern 
Command before the 110th 
Congress. March 21-22, 2007.  
 
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