Participación ciudadana: un nuevo paradigma en la gestión pública Citizen Participation: A New Paradigm for Public Management Participação da cidadania: um novo paradigma na gestão pública Orlando Hernández Cruz Universidad de Costa Rica. San José, Costa Rica orlando.hernandezcruz@ucr.ac.cr https://orcid.org/0000-0001-8011-6094 Harold Hütt Herrera Universidad de Costa Rica. San José, Costa Rica harold.hutt@ucr.ac.cr https://orcid.org/0000-0002-5265-0190 https://doi.org/10.32719/25506641.2024.15.4 Recibido: 21 de enero de 2023 • Revisado:6 de marzo de 2023 Aceptado: 2 de abril 2023 • Publicado: 1 de enero de 2024 Artículo de investigación Estudios de la Gestión, No. 15 (enero-junio de 2024), 79-99. ISSN: 2550-6641; e-ISSN: 2661-6513 https://revistas.uasb.edu.ec/index.php/eg 80 Estudios de la Gestión 15, enero-junio de 2024. ISSN: 2550-6641; e-ISSN: 2661-651380 Orlando Hernández Cruz y Harold Hütt Herrera Resumen El propósito del presente artículo es caracterizar las prácticas de participación ciudadana que se han venido desarrollando en Costa Rica. Se muestran los resultados de dos investigacio- nes cuyos objetivos son identificar las prácticas de participación ciudadana en el marco del modelo de gobierno abierto en el gobierno central, y sobre cómo se estructura el vínculo con la ciudadanía desde las municipalidades, respectivamente. Para el primer caso, se definió una metodología cualitativa con el apoyo de herramientas cuantitativas; para el análisis de los gobiernos locales se utilizó una metodología cualitativa, así como la participación activa en espacios municipales tales como las actividades de rendición de cuentas gestionadas por la alcaldía en los cantones de Heredia y Turrialba. El marco de referencia utilizado fueron las teorías vinculadas a la gestión del modelo de gobierno abierto y la participación ciudadana. Como conclusión principal se extrae que aún y cuando se han venido implementando diversos mecanismos para dar participación a la ciudadanía en la toma de decisiones, el modelo aún es incipiente y es necesario fortalecer tanto las metodologías como los canales y los recursos. Palabras clave: gobierno abierto, municipalidades, rendición de cuentas, transparencia, con- trapesos políticos. JEL: H83 Administración pública. Abstract The purpose of this article is to define the practices of citizen participation in development in Costa Rica. The results of two research projects are shown; the objectives of these were, respectively, to identify the practices of citizen participation within the framework of the open government model of the central government, and how the link of citizens and the municipalities is structured. For the first case, a qualitative methodology was used, along with quantitative tools; for the analysis of local governments, a qualitative methodology was used along with active participation in municipality-based spaces such as accountability ac- tivities managed by the Mayor’s office in the cantons Heredia and Turrialba. The framework used was theory related to the administration model of open government and citizen partici- pation. As its main conclusion, it has been determined that even though and with the imple- mentation of various mechanisms for citizen participation in decision-making, the model is still poor and it is thus necessary to strengthen methodologies, channels and resources. Keywords: open government, municipalities, accountability, transparency, political coun- terweights. JEL: H83 Public Administration. Resumo A finalidade desse artigo é caracterizar as práticas de participação da cidadania recentes em Costa Rica. Presentam-se os resultados de duas pesquisas que tinham os objetivos de iden- tificar as práticas de participação da cidadania enquadrada no modelo de governo aberto no governo central, e como o vínculo com a cidadania foi feito com o apoio de ferramen- tas quantitativas; para a análise dos governos locais usou-se uma metodologia qualitativa, 81Estudios de la Gestión 15, enero-junio de 2024. ISSN: 2550-6641; e-ISSN: 2661-6513 81 Participación ciudadana: un nuevo paradigma en la gestión pública além da participação ativa nos espaços municipais como as atividades de prestação de contas dirigidas pela prefeitura nos cantões Heredia e Turrialba. O marco referencial utili- zado incluiu as teorias vinculadas à gestão do modelo de governo aberto e a participação da cidadania. A conclusão principal foi que, mesmo com a implementação de vários meca- nismos para fornecer a participação da cidadania para tomar decisões, o modelo ainda não está muito avançado e é necessário fortalecer as metodologias, os canais e os recursos. Palavras chave: governo aberto, prefeituras, prestação de contas, transparência, contrapesos políticos. JEL: H83 Administração pública. Introducción L a gestión pública ha venido experimentando una fuerte crisis de legiti- midad durante las últimas décadas, principalmente en América Latina, como producto del desencanto ciudadano con las agrupaciones políti- cas, dado los constantes casos de corrupción, los malos manejos económi- cos de los países, el favorecimiento de asimetrías económicas y sociales, así como la decadencia de los servicios públicos, entre otros factores. A pesar de las promesas de las nuevas agrupaciones políticas de ofrecer una esperanza de un cambio, siempre las realidades ceden al desencanto al igual que sucedía con las agrupaciones más tradicionales, quedando en evi- dencia el predominio de intereses particulares y de grupos específicos por encima del bienestar colectivo. Lo anterior motivó el surgimiento de la propuesta de gobierno abierto, como una alternativa —a partir de un proceso de evolución de los modelos de gestión pública—, que se propone como un esquema de trabajo basado en tres pilares esenciales: rendición de cuentas, transparencia y participación ciudadana. Los antecedentes de este modelo datan de 2003, con motivo de los linea- mientos de transparencia incentivados por la OCDE entre sus países afiliados (Barria, González y Cisternas 2017). No obstante, en 2009 el modelo logra una mayor concreción cuando el entonces presidente de los Estados Unidos, Barack Obama, emite un memo- rando con pautas específicas de transparencia que deberían acatar las agen- cias de gobierno en su país. 82 Estudios de la Gestión 15, enero-junio de 2024. ISSN: 2550-6641; e-ISSN: 2661-651382 Orlando Hernández Cruz y Harold Hütt Herrera Lo anterior dio paso a la creación del Open Government Partnership en 2011, como una alianza de países dispuestos a adoptar el nuevo modelo, como una forma de rescatar la credibilidad institucional y fortalecer la demo- cracia (Barria, González y Cisternas 2017). Costa Rica fue uno de los primeros países en sumarse a esta agrupación en 2011 conscientes de que este esfuerzo contribuiría a “mejorar la transpa- rencia, impulsar la innovación en el sector público, empoderar a las personas y volver los procesos de diseño de políticas públicas más representativos, incluyentes y efectivos” (Guillén 2020, 2). Para 2014, y como parte de la continuidad de este proceso, el presidente Luis Guillermo Solís lanzó la Estrategia Nacional para la Implementación del Modelo de Gobierno Abierto en Costa Rica, para lo cual se establecieron funciones a cargo del Ministerio de la Presidencia, a través del Viceminis- terio de Asuntos Políticos y Diálogo Ciudadano, y se promulgó normativa como el Decreto 40199-MP —Apertura de Datos Públicos— y el Decreto 40200-MP-MEIC-MC-Transparencia y Acceso a la Información Pública. Asimismo, se estableció el proyecto “Open Muni”, desarrollado por Mora (2016), a través del cual se propuso la adopción del modelo de gobier- no abierto en las municipalidades, tomando en consideración el uso de las nuevas TIC que brindan acceso a datos abiertos; así como para facilitar el desarrollo de propuestas para generar vínculos con las comunidades. Open Muni se centró en la importancia de los datos que deberían pro- ducir los gobiernos locales para que sean de acceso abierto, y de diferentes tipos, de acuerdo con las posibilidades de cada municipalidad, pero pensan- do siempre en la participación ciudadana, ya sea para darles información, así como obtener información de la ciudadanía sobre los asuntos que les afectan dentro del espacio territorial. El objetivo del presente artículo es presentar un recuento de las prácticas de participación ciudadana generadas tanto en el gobierno central de Costa Rica, como en las municipalidades, a partir de lo cual se realiza una carac- terización. No obstante, es necesario aclarar que el proceso de implementación —en términos generales— de este nuevo modelo aún se mantiene en curso, por lo que la participación ciudadana sigue siendo el reto fundamental, según se analiza de seguido. 83Estudios de la Gestión 15, enero-junio de 2024. ISSN: 2550-6641; e-ISSN: 2661-6513 83 Participación ciudadana: un nuevo paradigma en la gestión pública Gobierno abierto y participación ciudadana La participación ciudadana se ha consolidado como uno de los pilares fundamentales del modelo de gobierno abierto (GA), dado que su objetivo es promover el fortalecimiento de la gestión democrática a través del incentivo de contrapesos ciudadanos en la gestión pública y, a su vez, de procurar una mayor legitimidad de la actividad estatal. Esto, tomando en consideración que, tal y como lo expone Jaimes (2007, 102), la participación ciudadana es “vista como un elemento para la eficiencia y una actividad de coadministra- ción, una intensión formal de democratizar el Estado”. Con relación a esta perspectiva, Sánchez (2015, 52) concuerda con Jai- mes, dado que considera que la participación ciudadana es una “consecuen- cia necesaria para la evolución de la discusión sobre Estado y democracia”. Esto, según Rosanvallón (2006) y Carmanzana (2016), contribuye adi- cionalmente a combatir la corrupción y a promover la eficiencia en la gestión pública, lo que tiene implicaciones directas en la recuperación de la credibi- lidad en las instituciones del Estado. En síntesis, se incentiva a la generación de contrapesos políticos, com- prendidos como la posibilidad que tienen los diversos actores de una sociedad para intervenir en los procesos de discusión y reflexión sobre posibles deci- siones gubernamentales, en procura de promover una mayor posibilidad de luchar por el bien común, por encima de los intereses de grupos particulares. En este sentido, y según Canto (2008), el papel de los actores sociales en los procesos de construcción de políticas públicas permite fortalecer la democracia y defender los derechos de todas las partes involucradas, siendo que los diálogos abiertos y participativos contribuyen al desarrollo de pers- pectivas más integrales. En relación con lo expuesto anteriormente, el Manual de GA de la CEPAL (2017, 24) establece que “la participación ciudadana es lo que sustenta y sos- tiene al Gobierno abierto. Constituye la base de muchos de los otros temas vinculados a las políticas de Gobierno abierto. La ciudadanía activa suele ser un enlace vital entre la transparencia y la rendición de cuentas”. Es importante acotar, en este sentido, que la transparencia y la rendición de cuentas son dos conceptos interrelacionados, dado que como pilares fun- 84 Estudios de la Gestión 15, enero-junio de 2024. ISSN: 2550-6641; e-ISSN: 2661-651384 Orlando Hernández Cruz y Harold Hütt Herrera damentales del modelo de GA están orientados a brindar acceso a informa- ción y rendir cuentas sobre el uso de los recursos públicos (Guillén 2020). De hecho, la transparencia implica intrínsecamente una relación bidi- reccional con la ciudadanía, tanto en el suministro de información, como en el desarrollo de procedimientos y mecanismos para dar un libre acceso a los datos públicos (Canel y Sanders 2012); esto a su vez, genera un mayor compromiso del Estado con la creación de políticas para facilitar la medición y evaluación de resultados. No obstante, a pesar de que este es uno de los elementos medulares del modelo, también es uno de los más retadores, dada la magnitud y caracterís- ticas heterogéneas de la población, lo que dificulta la generación de consen- sos o puntos de encuentro. Bajo esta perspectiva, el Manual de GA de la CEPAL (2017, 23) reco- noce que los aportes ciudadanos constituyen un pilar esencial para la ela- boración de políticas públicas, ya que “la implementación de las decisiones difíciles depende, en buena medida, del consentimiento, aprobación y apoyo de los ciudadanos”. Asimismo, dicho Manual detalla una propuesta de cuatro niveles de compromiso en materia de participación ciudadana, para efectos de los paí- ses que han adoptado el modelo, según se puede observar en la tabla 1. Se puede inferir que el avance y desarrollo de los procesos colaborativos y de cocreación, están directamente vinculados con el proceso de madurez y experiencia en la implementación del modelo de GA. Dentro de los retos más significativos en esta área destaca la compleji- dad de algunos temas, los cuales requerirán de un mayor nivel de expertise y conocimiento por parte de las partes involucradas para comprender sus alcances y dimensiones; la posibilidad del gobierno para contrarrestar dis- torsiones informativas y mediáticas; los recursos tecnológicos y capacidades instrumentales para recoger y procesar información; el acceso y recursos para lograr el desarrollo e innovación en materia de metodologías participati- vas; así como también, la disponibilidad de canales de diálogo y mecanismos para la generación de consensos, entre otros. 85Estudios de la Gestión 15, enero-junio de 2024. ISSN: 2550-6641; e-ISSN: 2661-6513 85 Participación ciudadana: un nuevo paradigma en la gestión pública Pese a todo lo anterior, incentivar la participación ciudadana, de manera organizada y debidamente estructurada, podría contribuir a recuperar la credi- bilidad en la gestión gubernamental, y de incentivar espacios para el desarrollo de políticas públicas concebidas bajo el resguardo del bien común, logrando, complementariamente, incentivar la transparencia y combatir la corrupción. En este mismo orden de ideas, Rosanvallón (2006) destaca que el interés y la disposición de los países democráticos por adoptar el modelo de GA se basa justamente en la aspiración de recuperar la confianza y la credibilidad en las instituciones. Otro aporte en materia de GA, en el ámbito local en Costa Rica, lo hi- cieron Hernández y Montero (2020), quienes fundamentaron una ruta para la implementación del gobierno local abierto en el país. Para los autores, el GA, como un cambio de paradigma en la forma de hacer gobierno, no se pue- de entender sin la conceptualización de la participación ciudadana; señalan Tabla 1 Niveles de compromisos definidos por el Manual de GA de la CEPAL, con relación a la participación ciudadana Inicial Involucrar a los ciudadanos en la evaluación de las instituciones de gobierno y en la identificación de reformas políticas prioritarias. Reformar la legislación para crear un entorno propicio para la actuación de organizaciones de la sociedad civil. Intermedio Favorecer el uso ciudadano de herramientas digitales. Desarrollar un pacto entre el gobierno y las organizaciones de la sociedad civil para alcanzar objetivos comunes. Involucrar a los ciudadanos en procesos deliberativos sobre un asunto político prioritario. Promover legislación y directrices sobre consultas ciudadanas para el desa- rrollo de políticas públicas. Avanzado Crear y financiar un centro especializado para la institucionalización de la participación ciudadana. Incluir la participación ciudadana como una competencia básica para los fun- cionarios del gobierno y cargos públicos. Establecer mecanismos que permitan la plena integración participativa en la vida cívica de niños y jóvenes. Innovador Prototipos de nuevos enfoques para la participación ciudadana (diseñar nue- vas fórmulas de participación). Fuente: CEPAL (2017, 24). 86 Estudios de la Gestión 15, enero-junio de 2024. ISSN: 2550-6641; e-ISSN: 2661-651386 Orlando Hernández Cruz y Harold Hütt Herrera que, en el nuevo paradigma de GA, los pilares de transparencia, rendición de cuentas y colaboración/cocreación tienen en sí mismos la participación ciudadana bidireccional como condición. Hacen una propuesta teórica, con- siderando que la transparencia, la rendición de cuentas, la colaboración y cocreación transitan por niveles de intensidad de la participación ciudadana. Los mismos autores proponen que la participación ciudadana posea las siguientes intensidades: Pasiva, la ciudadanía es paciente y no realiza por sí misma la interacción, es decir, depende completamente de la acción del gobierno local. Por ejem- plo, la comunicación del informe de gestión anual por parte del gobierno local a la ciudadanía. Activa, la ciudadanía realiza por sí misma la interacción con el gobierno local, y depende de la respuesta del gobierno local. Por ejemplo, el cabildo, el referéndum, las reuniones o los talleres. Proactividad limitada, la ciudadanía propone la interacción ante el go- bierno local sin depender de este, pero está limitada por un período de tiem- po. En este caso se puede mencionar a las asociaciones de desarrollo que realizan obra pública con recursos propios y del gobierno local. Proactividad creativa, la ciudadanía propone la interacción junto con el gobierno local. Por ejemplo, el gobierno local abre espacios para la cocrea- ción, como los laboratorios de innovación. Además, dichos autores señalan que las intensidades propuestas son ex- cluyentes entre sí. A saber, si existe proactividad creativa entre el gobierno local y la ciudadanía, entonces no existe una ciudadanía pasiva; e indican que las intensidades de la participación ciudadana son entendidas según el grado de participación que se pueda tener en cada nivel propuesto en la apli- cación del GA: información, consulta, colaboración y cocreación. Cada nivel va en forma incremental, de lo más básico a lo más complejo, y dicha inte- racción confluye en una hélice de intensidades e interacciones del gobierno local abierto, como se presenta en la figura 1. Destaca la intensidad que surge en cada nivel de interacción; por ejem- plo, en el nivel 1 que trata sobre información, la intensidad puede ser pasi- va, ya que la ciudadanía puede ser receptora de la información sin mayor intercambio con el gobierno local; en el caso del nivel 2 sobre consulta, la intensidad puede ser activa, ya que existe una interacción de dos vías con el 87Estudios de la Gestión 15, enero-junio de 2024. ISSN: 2550-6641; e-ISSN: 2661-6513 87 Participación ciudadana: un nuevo paradigma en la gestión pública gobierno local donde tanto brinda información como la recibe de parte de la ciudadanía; en el nivel 3, relacionado con colaboración, la intensidad puede ser de proactividad limitada donde la colaboración tendría un plazo temporal con un fin específico y, una vez alcanzados los objetivos, llega a su fin; y, en el nivel 4, donde ya se practica la cocreación, la intensidad seria de produc- tividad creativa donde se pone de manifiesto que los procesos creativos con- llevan una apertura a las diversas ideas o propuestas que pueden ser definidas en el planteamiento de soluciones a problemas públicos. Hernández y Montero (2020) establecieron una ruta para implementar el gobierno local abierto en Costa Rica, que se presenta de manera resumida en la figura 2. A partir de esa ruta de trabajo, surgió una intervención de acompaña- miento a las municipalidades de Heredia y de Turrialba, que fue sistematiza- da por los autores antes mencionados y que permitió validar sus propuestas Transparencia/ Rendición de cuentas Nivel 3: Colaboración / Proactividad Nivel 3: Colaboración / Proactividad Nivel 4: Cocreación Proactivo Creativo Nivel 4: Cocreación Proactivo Creativo Nivel 2: Consulta / Activo Nivel 2: Consulta / Activo Nivel 1: Información / Pasivo Nivel 1: Información / Pasivo Colaboración y coacreación Figura 1 Hélice de intensidades e interacciones del gobierno local abierto Fuente: Hernández y Montero (2020, 23). 88 Estudios de la Gestión 15, enero-junio de 2024. ISSN: 2550-6641; e-ISSN: 2661-651388 Orlando Hernández Cruz y Harold Hütt Herrera teóricas, así como esta ruta con equipos contraparte en cada municipalidad; esta experiencia se presentará más adelante en el apartado sobre el caso de las municipalidades en Costa Rica. Metodología Para el presente estudio sobre la participación ciudadana y las prácticas implementadas en el marco del modelo de GA en Costa Rica, se realizó una investigación en dos etapas, la primera enfocada en el gobierno central y la segunda en los gobiernos locales. Figura 2 Hoja de ruta del gobierno local abierto en Costa Rica Fuente: Hernández y Montero (2020, 35). 1. Conformar un equipo de traba- jo interdisciplina- rio que lidere el proceso. 8. Implementar la acción tomando en consideración los recursos eco- nómicos, tecnoló- gicos y humanos requeridos. 9. Darle se- guimiento a la formulación e implementación de las acciones con un enfoque de gestión para el resultado del desarrollo. 2. Diagnosticar la brecha de capacidades. 7. Mapear a los actores sociales involucrados en la formulación e implementación de las acciones elegidas. 10. Generar un informe de los resultados alcan- zados durante el proceso de implementación de las acciones. 3. Corregir la brecha identifica- da con respecto al perfil profesio- nal esperado. 6. Definir los programas, pro- yectos o servicios municipales a los que se les aplica- rán las acciones propuestas 11. Divulgar los resultados alcan- zados con los actores sociales involucrados y la ciudadanía. 4. Diagnosticar el grado de avan- ce del gobierno local con respec- to a este trabajo. 5. Priorizar y decidir al menos una acción por dimensión para implementar. 89Estudios de la Gestión 15, enero-junio de 2024. ISSN: 2550-6641; e-ISSN: 2661-6513 89 Participación ciudadana: un nuevo paradigma en la gestión pública A nivel del gobierno central, se utilizó un enfoque cualitativo con el apo- yo de herramientas cuantitativas; complementariamente, se revisaron 199 referencias bibliográficas, 35 notas informativas, 72 mensajes del sitio de Facebook de GA, se llevaron a cabo 3 entrevistas con personas a cargo de la gestión de GA, se realizaron 2 grupos focales con representantes del gobier- no, se aplicaron 30 encuestas a funcionarios de gobierno central y 24 repre- sentantes de la sociedad civil. Asimismo, se realizó un sondeo con 28 perso- nas representantes de los ministerios en calidad de oficiales de información. Para el análisis de los gobiernos locales, se utilizó un enfoque cualitativo conformado por cinco etapas: convocatoria y evaluación de las municipali- dades postulantes al acompañamiento; acompañamiento en la aplicación de la guía en las municipalidades seleccionadas; seguimiento de los resultados obtenidos en la aplicación; sistematización de las lecciones aprendidas, y reflexión de los autores sobre los desafíos planteados (Hernández y Montero 2020, 97). El caso del Gobierno Central de Costa Rica Hütt (2022), en su investigación sobre la gestión de la participación ciu- dadana en Costa Rica, en el marco del contexto del GA, identificó que las fases preliminares de implementación del modelo estuvieron enfocadas en la gestión de transparencia y acceso a datos públicos. Desde 2014 a 2017, las prioridades de las acciones gubernamentales estuvieron orientadas a la generación de un marco normativo y de políticas generales para el estable- cimiento de la red de transparencia en las instituciones del gobierno central, brindando información accesible a la ciudadanía, aunque no en todos los casos de manera estandarizada ni en formatos abiertos. Es oportuno indicar que durante este mismo período se promovieron ac- ciones participativas puntuales, como algunas convocatorias abiertas para trabajar en los planes bianuales de acción, los cuales fueron concebidos para orientar la gestión gubernamental a manera de hoja de ruta en términos de necesidades y prioridades. Este proceso inició en 2013 con una agenda totalmente abierta, lo que generó una gran dispersión de propuestas y, finalmente, hacia 2015, se logró 90 Estudios de la Gestión 15, enero-junio de 2024. ISSN: 2550-6641; e-ISSN: 2661-651390 Orlando Hernández Cruz y Harold Hütt Herrera canalizar las sesiones alrededor de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) como marco de acción. Sin embargo, hasta la fecha (2022), no se ha logrado identificar esfuerzos sistematizados para impulsar una participación ciudadana fuerte y estructu- rada, comprendiendo que es necesario establecer una diferenciación entre algunos conceptos clave. Temas complejos: son temas que requieren la intervención de grupos in- tersectoriales y multidisciplinarios, en los cuales deberá existir una mayor trazabilidad y permanencia en los procesos de discusión y análisis. Servicios institucionales: son aquellos propios de los aspectos vincula- dos a los intereses y necesidades de los usuarios institucionales, los cuales requerirán de mecanismos de interacción con cada una de las respectivas organizaciones y, a su vez, con la oficina gestora de gobierno abierto. Intereses sectoriales o comunales: son aquellos que, por una vinculación específica, pueden ser del interés directo de grupos específicos o ciudadanos residentes en determinadas áreas geográficas. Asimismo, se logró identificar que la Oficina de Gobierno Abierto ha venido articulando esfuerzos con grupos organizados preestablecidos, los cuales se han consolidado en el tiempo, aún y cuando sus intereses sean de diversas índoles (género, ambiente, inclusividad, entre otros). El trabajo con estas agrupaciones ha facilitado la creación de un vínculo entre el Estado y la ciudadanía, entendiendo que solo algunos de estos se han formado en torno al interés del proceso de GA y participación ciudadana, como es el caso de las organizaciones Accesa, Abriendo Datos e Hivos (Ma- tamoros citada en Hütt 2022). Como punto de partida de este proceso se desarrollaron talleres parti- cipativos para construir los planes de acción bianuales, cuyo propósito era establecer las prioridades en términos de necesidades y expectativas de la ciudadanía, para promover el impulso de políticas públicas. Como resultado de este trabajo se construyeron tres informes de resultados durante el período de análisis (2014-2019), a partir de lo cual se pudieron extraer las siguientes acciones ejecutadas para promover e incentivar la participación ciudadana: creación de un portal ciudadano, desarrollo de hackatones (orientadas al uso de datos públicos), fortalecimiento de las contralorías de servicio, guía para el desarrollo de sitios web a nivel gubernamental, impulso del proyecto de 91Estudios de la Gestión 15, enero-junio de 2024. ISSN: 2550-6641; e-ISSN: 2661-6513 91 Participación ciudadana: un nuevo paradigma en la gestión pública acceso a información pública, definición de una política de datos abiertos, esfuerzos orientados a potenciar la apertura de datos públicos, empodera- miento de la población a partir de espacios participativos, divulgación de de- rechos ciudadanos, creación del programa “Yo soy gobierno abierto” orien- tado a consultas ciudadanas, entre otros. A partir de lo expuesto, se ha podido visualizar un esfuerzo constante en materia de transparencia en los tres planes de acción, un creciente esfuerzo en materia de participación ciudadana y algunos esfuerzos en materia de rendición de cuentas. Por otra parte, se constató un interés en cumplir con los compromisos adquiridos con el Open Government Partnership en materia de GA, aunque al momento de hacer un análisis cruzado con los informes de evaluación, no necesariamente las actividades reflejan avances significativos para la pobla- ción, sea por aspectos de forma (no se cumplen los estándares previstos de disposición de documentos en formatos abiertos), o bien por la amplitud y alcance de las actividades de participación ciudadana (son grupos muy re- ducidos los que han estado vinculados en los procesos participativos), o por el nivel de avance y resultados logrados, dado que fueron pocas las acciones que realmente lograron finalizarse. Para efectos de mantener un vínculo con la población e incentivar un diá- logo participativo, se han procurado diversas acciones estratégicas, así como también se han desarrollado campañas informativas (Hütt 2022); no obstante, no se lograron identificar elementos de registro que permitieran cuantificar la cantidad de actividades, personas asistentes, o bien resultados derivados de ellas. Tomando en consideración lo anterior, se estableció una distribución básica de los esfuerzos realizados, según se detalla en la tabla 2. Vale anotar que no hay información histórica detallada sobre la cuantifi- cación y características de las actividades detalladas en la tabla 2 (cantidad de personas participantes, temas abordados, actividades de evaluación y se- guimiento). En complemento de lo anterior, la Oficina de Gobierno Abier- to no cuenta con informes debidamente estructurados para dar seguimiento y trazabilidad a las zonas geográficas participantes (por cantón y distrito) en las diversas actividades convocadas, registros de asistencia, detalle de agenda, o cualquier otro mecanismo que facilite la visibilización de aspectos puntuales en el avance en las acciones participativas y de cocreación. Úni- 92 Estudios de la Gestión 15, enero-junio de 2024. ISSN: 2550-6641; e-ISSN: 2661-651392 Orlando Hernández Cruz y Harold Hütt Herrera Tabla 2 Mecanismos establecidos para generar vínculos con la ciudadanía en el marco de la gestión de GA (2014-2019) Canal Características Afiches informativos impresos y digitales Se han distribuido afiches informativos para difundir actividades tales como: conferen- cias, hackatones, cine foros, y talleres, entre otros. Estos se han difundido a través de las redes sociales, y se han colocado también en lugares céntricos y visibles de las comunidades de interés. Cine foros Se han proyectado diversas películas en algunas de las comunidades, con el fin de incentivar la reflexión sobre los ejes principales de GA. Para esto se han utilizado producciones tales como: La libertad del diablo, Casa en tierra lejana, La mentira blanca, Haz corto con la corrupción, Cordillera, Presunto culpable, Exodus, Nacido en Siria, 500 años. Conferencias Se han organizado diversas conferencias para el abordaje de los avances y as- pectos conceptuales de GA, donde se han procurado dar participación tanto a los oficiales de información, como a la ciudadanía, principalmente a través de los gru- pos organizados. Talleres Se han desarrollado talleres para abordar diversas temáticas de interés, en el marco de la gestión de GA, tal y como ha sido el análisis de las propuestas de decretos que se presentaron oportunamente, para temas vinculados al derecho a la información y la difusión de datos. Difusión de información a través de las redes sociales y el sitio web de Gobierno abierto A través del sitio web y las redes sociales de GA, se han difundido constantemente informaciones sobre los avances en los diversos ejes de gestión, y particularmente de los planes de acción, así como también, de noticias vinculadas a esta materia. Lanzamiento de plataformas Se han realizado diversas sesiones para anunciar la apertura y puesta en funciona- miento de plataformas tales como: red de transparencia, espacios de cocreación, o bien, consultas públicas sobre temas determinados. Foros para la presentación de los planes de acción Se han convocado tanto a funcionarios gubernamentales como representantes de la sociedad civil, para construir de manera conjunta los respectivos planes de acción. Grupos de discusión y reuniones Con regularidad son convocadas reuniones o grupos de discusión para abordar temas vinculados a la gestión de GA, para el análisis de oportunidades de mejora, discutir documentos o propuestas específicas, o bien, analizar posibles acciones a seguir. Seminarios En conjunto con la OCDE, se han venido impartiendo seminarios orientados al desarrollo de capacidades en materia de GA. Estos han estado dirigidos tanto a oficiales de información, como a agrupaciones civiles. Talleres para la elabo- ración de compromisos Cada dos años se desarrollan los talleres previstos para replantear los planes de acción, con los respectivos compromisos de mejora. Fuente: adaptado de Hütt (2020). 93Estudios de la Gestión 15, enero-junio de 2024. ISSN: 2550-6641; e-ISSN: 2661-6513 93 Participación ciudadana: un nuevo paradigma en la gestión pública camente aparecen algunos datos (fotografías, e informes generales), sobre talleres, campañas de información, ferias ciudadanas (de alcance general), festivales de cine por la transparencia, algunos mecanismos de consulta pú- blica (para lo cual se utilizaron mecanismos como el correo electrónico y las redes sociales, con plazos muy cortos) y los ya mencionados talleres para la elaboración de los planes bianuales de acción. Complementariamente, y como parte de los retos identificados, se deta- llaron los siguientes: a) Los estándares de Open Government Partnership especifican que el plan de acción debe ser construido sobre el norte que la ciudadanía determine. Sin embargo, en la práctica las expectativas de la ciudadanía no siempre son compatibles con las prioridades de la administración, lo que dificulta el seguimiento. En razón de esto se ha propuesto lograr un enlace entre ambas perspectivas, iniciando con una consulta de interés en áreas temáticas de- terminadas (se consulta vía web), y se ha propuesto que los temas giren en torno a los ODS. b) En ocasiones han habido talleres para la priorización de temas y, poste- riormente, otras actividades encadenadas para la redacción de compro- misos. No obstante, en ocasiones, las personas que llegaban a la segunda actividad no habían estado presentes en la primera, y esto generaba in- consistencias o una revaloración de puntos ya discutidos. c) No se han realizado adecuados procesos para la segmentación de los públicos participantes en los procesos de GA, en términos de sus carac- terísticas formativas, capacidades, zonas de residencia e intereses. d) No se cuenta con mecanismos y canales de comunicación debidamente articulados para facilitar las interacciones y procesos de diálogo con la ciudadanía, así como tampoco se han habilitado espacios para retroali- mentar a las personas participantes sobre los resultados de los procesos consultivos realizados y las decisiones que fueron tomadas. e) Los esfuerzos se caracterizan por ser aislados e implementados alrededor de aspectos muy puntuales, por lo que no se han construido mecanismos permanentes de articulación para el establecimiento de diálogos y con- sensos. f) Si bien es cierto que los canales digitales como los sitios web, el correo electrónico y las redes sociales son mecanismos de gran efectividad, no 94 Estudios de la Gestión 15, enero-junio de 2024. ISSN: 2550-6641; e-ISSN: 2661-651394 Orlando Hernández Cruz y Harold Hütt Herrera toda la población tiene acceso a ellos, o las características de alfabetiza- ción digital necesarias para hacer un uso adecuado de estas herramientas son diferentes, por lo que se hace evidente la necesidad de contar con mecanismos alternos para la difusión de información, así como para el establecimiento de espacios permanentes de interacción. De los elementos anteriormente expuestos, tal y como lo indica Hütt (2022), se puede extraer que, en términos generales, hay carencias presu- puestarias, estratégicas y logísticas que han dificultado potenciar la parti- cipación ciudadana en Costa Rica y, a su vez, esto ha incidido también en que una gran parte de los canales de comunicación se hayan concentrado en espacios digitales, lo que implica, por defecto, un factor de exclusión social. En este sentido, y si bien es cierto que se han realizado algunas giras y actividades presenciales, los espacios de interacción se han reducido a la ge- neración de vínculos con grupos previamente constituidos, aunque sus fines fueran ajenos al tema de GA; así como también, las agendas en su mayoría son preestablecidas por lo administración, lo que limita las posibilidades de colaboración y cocreación de las comunidades. Otro elemento que se puede inferir es que los espacios de diálogo se mantienen en niveles muy generales, lo que limita la posibilidad de incen- tivar aportes colectivos para promover cambios específicos a nivel social, económico y político desde la perspectiva de la construcción de políticas públicas. El caso de las municipalidades Como parte del trabajo realizado por Hernández y Montero (2020), se definieron acciones por parte del gobierno local con relación a la dimensión de participación ciudadana, por ejemplo, crear campañas de información so- bre las formas de participación ciudadana; generar infografías sobre aspec- tos relevantes de estas formas; crear una oficina de participación ciudadana; involucrar a la ciudadanía en la identificación de las problemáticas de la municipalidad, y fortalecer las asociaciones de desarrollo y los consejos de distrito en materia de participación, transparencia y cocreación. Asimismo, se definieron acciones por parte de la ciudadanía; en el caso específico de la participación ciudadana se propuso realizar reuniones con 95Estudios de la Gestión 15, enero-junio de 2024. ISSN: 2550-6641; e-ISSN: 2661-6513 95 Participación ciudadana: un nuevo paradigma en la gestión pública los consejos de distrito para obtener información de interés comunitario; asistir a las actividades de rendición de cuentas realizadas por la alcaldía y las juntas constituidas formalmente en el municipio; hacer mayor uso de las contralorías de servicios, y gestionar soluciones tecnológicas para los pro- blemas del cantón. En cuanto al trabajo de sistematización del acompañamiento de las mu- nicipalidades de Heredia y de Turrialba, Montero y Hernández (2020) se- ñalan que la primera obtuvo un porcentaje de avance de 80 % en las etapas propuestas en la hoja de ruta, al alcanzar un nivel muy satisfactorio entre las etapas 1 a la 7, un nivel satisfactorio en las etapas 8 y 9, y, finalmente, un nivel poco satisfactorio en las etapas 10 y 11. En cuanto a la Municipalidad de Turrialba, señalan que esta obtuvo un porcentaje de avance de 55 % en las etapas propuestas satisfactorio en la hoja de ruta, al alcanzar un nivel las etapas 1 a la 7, y un nivel de nada satisfactorio entre en las siguientes 4 etapas propuestas en la hoja de ruta. Aun con estos resultados, se podría decir que se llegó a un nivel de madurez de cada municipalidad con respecto a la ruta a seguir para implementar el gobierno local abierto. Una de las claves que señalan los autores es la selección del equipo de trabajo y su disposición a interactuar con la ciudadanía. En Heredia hubo una cohesión del equipo integrado por personas de distintos perfiles interdiscipli- narios que van desde la atención ciudadana directa hasta la parte de tecno- logía de la información (TIC). En este caso, hubo mayor disposición a tener espacios de trabajo con participación ciudadana en niveles de colaboración y de cocreación; tal no fue el caso en la Municipalidad de Turrialba, donde no se tuvo contemplada la participación ciudadana y la saturación de trabajo del equipo llevó a que no continuaran de manera adecuada con el proceso de implementación. Conclusiones Con relación a la participación ciudadana en el contexto del gobierno central: • El Estado aún no cuenta con plataformas para registrar y procesar los datos derivados de consultas públicas, espacios de cocreación, o bien del 96 Estudios de la Gestión 15, enero-junio de 2024. ISSN: 2550-6641; e-ISSN: 2661-651396 Orlando Hernández Cruz y Harold Hütt Herrera acercamiento individual de personas ciudadanas, para sentar las bases de una minería de datos que facilite orientar la toma de decisiones. • A partir de los mensajes difundidos por el equipo gestor de GA a través de las redes sociales, se ha podido concluir que los procesos de consulta pública han sido precipitados, porque no han habido evidencias de que se hayan realizado procesos previos de sensibilización e información, así como también, se han caracterizado por implicar una verticalización de la agenda, dado que se han canalizado las propuestas del gobierno central, sin que medie la intervención ciudadana en la identificación de los temas de interés, construcción de posibles soluciones y su respectiva priorización. • Con relación a la gestión de datos, se ha podido identificar que no exis- ten procesos suficientemente estandarizados en los formatos, variables y características de la información, así como tampoco se ha logrado man- tener en el tiempo la vigencia de los enlaces de acceso. • Integrar a la ciudadanía en la toma de decisiones no es una tarea fácil, debido a su composición diversa, heterogénea y geográficamente dis- persa. No obstante, es necesario pensar en canales y mecanismos que garanticen un acceso permanente a espacios de discusión y análisis de los problemas nacionales, a la elaboración de planteamientos, propuestas y sugerencias, así como también a mecanismos de diálogo permanente con las diversas instituciones. • Con relación a las estrategias de participación ciudadana se identificaron fuertes carencias debido a que no se han desarrollado estrategias inte- grales para trabajar en este aspecto y garantizar espacios de consulta, diálogo y cocreación de manera permanente y sistemática. Tomando en consideración los elementos anteriormente expuestos, es evidente que la gestión de participación ciudadana, aún y cuando avanza con actividades específicas, carece de una integralidad y gradualidad estratégicas que permitan procurar una participación legítima y oportuna de la ciudadanía en la generación de políticas públicas, así como para facilitar una gestión catalizadora en la toma de decisiones. Con relación a la participación ciudadana en el contexto de las munici- palidades: 97Estudios de la Gestión 15, enero-junio de 2024. ISSN: 2550-6641; e-ISSN: 2661-6513 97 Participación ciudadana: un nuevo paradigma en la gestión pública • La proximidad de la ciudadanía a un territorio determinado es un ele- mento clave para el desarrollo de la participación ciudadana en el marco del paradigma de GA. • Los niveles de interacción y las intensidades varían de acuerdo con la disposición del personal del municipio y sus capacidades para fomentar una participación ciudadana proactiva y creativa. • La ruta para la implementación del gobierno local abierto pasa por la identificación de actores claves y relevantes para el trabajo de iniciativas conjuntas con la ciudadanía, hasta niveles de intensidad de las interaccio- nes de acuerdo con las iniciativas y la propia voluntad de los gobiernos locales para involucrar a la ciudadanía, así como la propia responsabili- dad de la ciudadanía de involucrarse con su gobierno local. • La participación ciudadana tiene sus espacios de encuentro reconocidos en leyes y reglamentos, e incluso en las propias estructuras municipales. • Motivar a los equipos encargados de promover el GA debe pasar por generar capacidades, habilidades y competencias propias para compren- der y ejecutar acciones de participación ciudadana, de acuerdo con los niveles e intensidad requerida. • Los gobiernos locales tienen las condiciones, el tamaño y la representa- tividad territorial necesaria para generar iniciativas de participación ciu- dadanas de cohorte innovadoras y de ejemplo de buenas prácticas para el gobierno central de Costa Rica. En general, se puede concluir que, a partir de la contrastación realizada entre los dos niveles, se puede visibilizar un interés, tanto del gobierno cen- tral como de las municipalidades, en llevar a la práctica procesos de consulta pública y de incentivar la participación de la ciudadanía en la toma de deci- siones. No obstante, de acuerdo con el material disponible es posible concluir que es necesario promover una mayor articulación de esfuerzos con la co- munidad, para lo cual debe diseñarse una propuesta metodológica a partir de la cual puedan garantizarse principios de inclusión y de acceso real a los espacios, sea por vinculación geográfica, por nivel educativo o por el tipo de herramientas utilizadas, sean estas o no mediadas por la tecnología. Otro factor que se ha considerado relevante y común entre ambos ca- sos, es la carencia de esfuerzos de reflexión de mediano y largo plazo sobre 98 Estudios de la Gestión 15, enero-junio de 2024. ISSN: 2550-6641; e-ISSN: 2661-651398 Orlando Hernández Cruz y Harold Hütt Herrera temas estructurales a partir de los cuales puedan irse promoviendo oportu- nidades para la cocreación y para el desarrollo de políticas públicas. Esto por cuanto, de no existir estos espacios reflexivos, los procesos de consulta pierden una posibilidad real de generar aportes y perspectivas, y se con- vierten en protocolos o actividades de cumplimiento, pero sin trascender a su propósito. A manera de síntesis, es posible indicar que, si bien existe una disposi- ción e interés gubernamental en incentivar la participación ciudadana, y se reconoce la importancia que esto reviste para devolver la credibilidad a las instituciones públicas, así como para legitimar la acción estatal, también es cierto que los esfuerzos aún son incipientes, por lo que es necesario trabajar con más intensidad en las metodologías, programas y procesos, tanto para efectos de las consultas públicas, como para recoger información y solicitu- des puntuales por parte de la ciudadanía. Adicionalmente, es necesario tra- bajar en metodologías orientadas a la cocreación de propuestas y de políticas públicas. Lo anterior debe ir acompañado de una política más agresiva en térmi- nos de acceso a datos públicos, para lo cual también es necesario procurar una mejor formación tanto hacia las personas funcionarias vinculadas a esta gestión, como a la ciudadanía en general, con el fin de que los datos puedan ser utilizados de manera efectiva para consolidar información relevante que permita orientar la toma de decisiones. Referencias Barria, Diego, Bastián González y Carla Cisternas. 2017. “La literatura sobre gobierno abierto en español. Análisis sobre las dinámicas de producción y citación”. Revista de Ciencias Sociales y Humanidades 28 (56): 22-42. https://doi.org/10.20983/noesis.2019.2.3. Canel, María José, y Karen Sanders. 2012. “Government Communication: An Emerging Field in Political Communication”. En Handbook of Political Communication, editado por Holli Semetko y Margaret Scammel, 85-96. Londres: Sage. 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