1 UNIVERSIDAD DE COSTA RICA SISTEMA DE ESTUDIOS DE POSGRADO Facultad de Derecho Propuesta para la modernización de la Aduana en Costa Rica Trabajo Final de Investigación Aplicada sometida a la consideración de la Comisión del Programa de Estudios de Posgrado en Derecho para optar por el grado y título de Maestría Profesional en Derecho Público. Andrea Víquez Rodríguez Ciudad Universitaria Rodrigo Facio San José, Costa Rica, 2024 2 DEDICATORIA A Dios, por estar ahí siempre. A mi familia, por todo su apoyo incondicional. 3 AGRADECIMIENTO Le agradezco a Dios por ser mi padre y guía en cada momento de mi vida. A mi madre, por ser el ejemplo de una mujer fuerte, empoderada y llena de la fuerza e influencia divinas, así como al apoyo incondicional de toda mi familia. A mi país, Costa Rica; nación pequeña en territorio, aunque grande en belleza natural, llena paz, gente maravillosa y con una democracia consolidada. Al Servicio Nacional de Aduanas (SNA) de Costa Rica, por incentivar en sus funcionarios el espíritu de mejora continua y superación. A la Organización Mundial de Aduanas (OMA), por proporcionar programas de becas para funcionarios de habla hispana y a sus facilitadores. A la República de Corea del Sur, por su patrocinio en este Programa 72.o de Becas de la OMA. A mis tutores en este Trabajo Final de Investigación Aplicada, Dr. Rafael Ballar González, coordinador del Posgrado de Maestrías de la Universidad de Costa Rica; al Dr. Oscar E. González Camacho y M. Sc. Roberto Garita Navarro, en su condición de director y lectores del presente trabajo, por quienes tengo una gran admiración profesional y personal. Salmos 32:8: “Te haré entender, y te enseñaré el camino en que debes andar; sobre ti fijaré mis ojos”. 4 Este trabajo final de investigación aplicada fue aceptado por la Comisión del Programa de Posgrado en Derecho de la Universidad de Costa Rica, como requisito parcial para optar por el grado y título de Maestría Profesional en Derecho Público ______________________________________ Máster Alejandro Robles Leal Representante de la decanatura Sistema de Estudios de Posgrado ______________________________________ Doctor Rafael Ballar González Profesor Guía ________________________________________ Doctor Oscar E. González Camacho Lector ________________________________________ Doctor Roberto Garita Navarro Lector ______________________________________ Doctor Billy Quiros Muñoz Representante del director del programa ________________________________________ Andrea Víquez Rodríguez Sustentante 5 RESUMEN EN ESPAÑOL El presente Trabajo Final de Investigación Aplicada (TFIA) genera una propuesta para impulsar la facilitación de comercio en nuestro país y convertir la Aduana costarricense en una aduana moderna, utilizando, estratégicamente, la figura del Operador Económico Autorizado (OEA), impulsada por la Organización Mundial de Aduanas (OMA). En los primeros capítulos se abordan la conceptualización del derecho aduanero y su autonomía a nivel doctrinal; el origen de la Organización Mundial de Aduanas (OMA) y la adhesión de Costa Rica a esta organización internacional, así como el conjunto de directrices que conforman el denominado “Marco normativo SAFE” −del cual surge la figura del Operador Económico Autorizado (OEA)− relativo a las principales disposiciones dirigidas a la facilitación del comercio internacional y a la tutela de control de seguridad que deben ejercer los Estados miembros que conforman dicha organización, de conformidad con los actuales conceptos y características de la “aduana moderna” del siglo XXI. Seguidamente se realiza una breve aproximación a las características de la Aduana costarricense, de acuerdo con el Plan Estratégico del Servicio Nacional de Aduanas de Costa Rica. Para estudiar, posteriormente, los rasgos fundamentales del Programa OEA costarricense: marco jurídico, empresas certificadas, requisitos para obtener la certificación OEA, beneficios obtenidos con dicha certificación y Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARM) firmados por nuestro país. De la misma manera se analiza la problemática actual del Programa OEA de Costa Rica, junto con el estudio de otros programas OEA de la región y el análisis del ejercicio del control en el derecho aduanero costarricense con los programas de República Dominicana y Colombia. Finalmente, se realiza una serie de recomendaciones y propuestas para el fortalecimiento del Programa OEA de Costa Rica, con la finalidad de optimizar los beneficios obtenidos, tanto por parte de las empresas certificadas OEA, como también por las entidades gubernamentales de Costa Rica. 6 ABSTRACT This Final Work of the Applied Research (referred to by its Spanish acronym, TFIA) generates a proposal to promote trade facilitation in our country and turn Costa Rican Customs into a Modern Customs, strategically using the figure of the Authorized Economic Operator (referred to by its Spanish acronym, OEA) promoted by the World Customs Organization (referred to by its Spanish acronym, OMA). The first chapters deal with: the conceptualization of “Customs Law” and its autonomy at the doctrinal level; the origin of the World Customs Organization (OMA) and the adhesion of Costa Rica to this international organization, as well as the set of guidelines that make up the so-called “SAFE Framework of Standards” − from which the figure of the Authorized Economic Operator (OEA) arises − relating to the main provisions aimed at facilitating international trade and the security control protection that the member states that make up this organization must exercise, in accordance with the current concepts and characteristics of the “modern customs” of the 21st century. The following is a brief overview of the characteristics of Costa Rican Customs according to the Strategic Plan of the National Customs Service of Costa Rica. Subsequently, the information-gathering contemplates the fundamental characteristics of Costa Rica's OEA Program: legal framework, certified companies, requirements to obtain OEA certification, benefits obtained with such certification and Mutual Recognition Agreements (referred to by its Spanish acronym, ARMs) signed by our country. Likewise, the research analyzes the current problems of the Costa Rican OEA Program, reviews other OEA programs in the region and inquiries about the exercise of control in Costa Rican Customs Law. Finally, the investigation points out a series of recommendations and proposals to strengthen Costa Rica´s OEA Program to optimize the benefits obtained by both OEA certified companies and Costa Rican governmental entities. 7 ÍNDICE ACRÓNIMOS, SIGLAS Y ABREVIATURAS_______________________________________________________________9 INTRODUCCIÓN______________________________________________________________11 ESTADO DE LA CUESTIÓN___________________________________________________________________17 CAPÍTULO I. CONCEPCIÓN DEL DERECHO ADUANERO Y SU AUTONOMÍA________________________________________________________________26 SECCIÓN I. CONCEPCIÓN DEL DERECHO ADUANERO DE ACUERDO CON LA DOCTRINA Y LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS (OMA)_____________________________________________________________________26 SECCIÓN II. AUTONOMÍA DEL DERECHO ADUANERO_________________________________________________________________31 CAPÍTULO II. ANTECEDENTES NORMATIVOS INTERNACIONALES________________________________________________________35 SECCIÓN I. ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS (OMA)_____________________________________________________________________ 35 SECCIÓN II. ADHESIÓN DE COSTA RICA A LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS (OMA)______________________________________________________________________37 CAPÍTULO III. LA ADUANA EN EL SIGLO XXI Y MARCO NORMATIVO SAFE DE LA OMA ____________________________________________________________________________40 SECCIÓN I. LA ADUANA EN EL SIGLO XXI Y MARCO NORMATIVO SAFE________________________________________________________________________40 CAPÍTULO IV. CARACTERÍSTICAS DE LA ADUANA COSTARRICENSE: PANORAMA GENERAL Y PRÁCTICAS ACTUALES___________________________________________________________________44 SECCIÓN I. PLAN ESTRATÉGICO 2019-2023: SERVICIO NACIONAL DE ADUANAS DE COSTA RICA, MINISTERIO DE HACIENDA___________________________________________________________________44 SECCIÓN II. RASGOS FUNDAMENTALES DEL PROGRAMA OEA COSTARRICENSE_______________________________________________________________47 SECCIÓN III. PROBLEMÁTICA ACTUAL DEL PROGRAMA OEA COSTA RICA_________________________________________________________________________70 8 CAPÍTULO V. ALGUNOS EJEMPLOS DEL DERECHO COMPARADO_________________________________________________________________83 SECCIÓN I. PROGRAMA OEA REPÚBLICA DOMINICANA__________________________________________________________________83 SECCIÓN II. PROGRAMA OEA COLOMBIA____________________________________________________________________85 CAPÍTULO VI. SOBRE EL CONTROL EN LA APLICACIÓN DEL DERECHO ADUANERO POR PARTE DE LA AUTORIDAD ADUANERA__________________________________________________________________92 SECCIÓN I. NOCIONES DE CONTROL_____________________________________________________________________92 SECCION II. DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA EN EL DERECHO ADUANERO EN LA REGULACIÓN DE LA FIGURA DEL OEA EN COSTA RICA_________________________________________________________________________93 SECCIÓN III. MODALIDADES DE CONTROL EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA ADUANERA__________________________________________________________________98 CAPÍTULO VII. RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS PARA EL FORTALECIMIENTO DEL PROGRAMA OEA COSTA RICA________________________________________________________________________108 SECCIÓN I. RECOMENDACIONES PREVIAS_____________________________________________________________________108 SECCIÓN II. PRODUCTO O PRODUCTOS FINALES ESPERADOS__________________________________________________________________111 SECCIÓN III. POTENCIALES BENEFICIOS _______________________________________115 CONCLUSIÓN________________________________________________________________125 BIBLIOGRAFÍA_______________________________________________________________128 ANEXOS_____________________________________________________________________135 9 ACRÓNIMOS, SIGLAS Y ABREVIATURAS AFC: Acuerdo de Facilitación de Comercio de la Organización Mundial de Comercio, Acuerdo de Marrakech. ARAE: Área de Asuntos Externos y Relaciones Internacionales de la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda, Costa Rica. ARM: Acuerdo de Reconocimiento Mutuo. CAPTAC: Centro Regional de Asistencia Técnica de Centroamérica, Panamá y República Dominicana. CCA: Consejo de Cooperación Aduanera. CCSS: Caja Costarricense de Seguro Social. CAUCA IV: Código Aduanero Uniforme Centroamericano IV CIFH: Centro de Información y Formación Hacendaria, (actualmente CUD de Potencial Humano del Ministerio de Hacienda). DGA: Dirección General de Aduanas. DIAN: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales República de Colombia. DIS: Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional de Costa Rica. GAM: Gran Área Metropolitana. GATT: Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (por sus siglas en inglés) ICD: Instituto Costarricense Sobre Drogas. MAG: Ministerio de Agricultura y Ganadería. MH: Ministerio de Hacienda. MS: Ministerio de Salud. OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. OEA: (Programa de) Operador Económico Autorizado. OIJ: Organismo de Investigación Judicial. 10 OMA: Organización Mundial de Aduanas. OMC: Organización Mundial de Comercio. OTA: Obligación Tributaria Aduanera. PEI: Plan Estratégico Institucional. RECAUCA IV: Reglamento al Código Aduanero Uniforme Centroamericano IV. SAFE: Framework of Standards (normativa de la OMA relacionada con la facilitación del comercio). S. A.: Sociedad Anónima. SNA: Servicio Nacional de Aduanas. S. R. L.: Sociedad de Responsabilidad Limitada. SUGEF: Superintendencia General de Entidades Financieras. TCRO: Comité Técnico de Reglas de Origen de la OMA. TLC: Tratado de Libre Comercio. 11 INTRODUCCIÓN El presente trabajo final de investigación aplicada correspondiente a la Maestría en Derecho Público de la Universidad de Costa Rica lleva por título: “Propuesta para la modernización de la Aduana en Costa Rica” y tiene como finalidad generar una propuesta para impulsar la facilitación de comercio en nuestro país y convertir la Aduana costarricense en una aduana moderna. Este trabajo tiene como fundamento el trabajo de investigación que tuve el privilegio de realizar durante mi estadía en la Organización Mundial de Aduanas (OMA), en Bruselas, Bélgica, en el año 2017, gracias al patrocinio de la República de Corea del Sur, mediante el cual se me proporcionó material relativo a la figura del Operador Económico Autorizado (OEA), impulsado por dicha organización. Utilizando estratégicamente la figura impulsada por la Organización Mundial de Aduanas (OMA), denominada Operador Económico Autorizado (OEA), y desarrollada en Costa Rica bajo el mismo nombre, se quiere brindar un medio de simplificación de los requisitos, la modernización en los procedimientos y la armonización de los requisitos no solo aduaneros –como ya existe en nuestro país– sino que incluya las instancias fitosanitarias y sanitarias de nuestro país, para de esta manera reducir costos y el tiempo necesario para exportar e importar mercancías por parte de las empresas certificadas como Operador Económico Autorizado (OEA), contribuyendo así a la facilitación del comercio y el mejoramiento de la economía en nuestro país. 12 Estos factores son de vital importancia, debido a que los costos del comercio pueden llegar a representar cifras muy elevadas, según estudios realizados por economistas de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Así las cosas, la reducción en plazos y costos representa un factor determinante para que Costa Rica ingrese y se mantenga –de una manera competitiva– en la gran carrera acelerada que integra el comercio mundial. Por medio de esta propuesta se quiere formular una estrategia país, la cual haga posible afrontar –y a su vez resolver– los desafíos determinantes, que no permiten la competitividad, como la infraestructura, costos logísticos y tramitología, de manera que Costa Rica logre aplicar los controles aduaneros, migratorios y sanitarios según procedimientos y con niveles de eficiencia de primer mundo. Esto, mediante un trabajo coordinado entre las distintas instancias gubernamentales, que participan, de una u otra forma, en la gestión aduanera, relacionada con temas de seguridad de personas, mercancías o unidades de transporte, optimizando con ello la coordinación interinstitucional del Programa Operador Económico Autorizado (OEA) en Costa Rica. De conformidad con la experiencia que nuestro país ha tenido en la implementación y desarrollo del Operador Económico Autorizado (OEA), indudablemente todo debe empezar con una sensibilización sobre la importancia de esta clase de programas no solo para una institución (Aduanas), sino para todas las instancias gubernamentales que, como se expuso en el párrafo anterior, participan, de una u otra manera, en la gestión aduanera, en lo relativo a temas de seguridad de personas, mercancías o unidades de transporte. 13 Aunque en Costa Rica se creó el Programa de Operador Económico Autorizado (OEA), administrado por la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda, el cual regula lo concerniente a los requisitos que debe cumplir una empresa para ser certificada como un Operador Económico Autorizado, así como los procesos de autorización, suspensión y revocación de una certificación, lo cierto del caso es que en virtud de la operativa aduanera y la gestión coordinada con el resto de instituciones públicas, es preciso ir creando nuevos procedimientos o adecuando los procedimientos ya establecidos ante las nuevas necesidades de control y facilitación existentes que, a nivel de país, debemos aplicar, específicamente con presencia de nuevos controles no intrusivos sobre las mercancías, los cuales se han venido implementando a nivel internacional y nacional. El tema del control de mercancías riesgosas y la necesidad de implementar procedimientos de control y facilitación de comercio eficientes y coordinados entre todas las instituciones, que, de alguna forma, podrían estar vinculadas, es una necesidad apremiante. Esto último, en virtud de que en la mayoría de los casos las distintas instituciones públicas cuentan con escasos recursos presupuestarios, económicos y humanos, así como normativas poco robustas, lo que obstaculiza cumplir, de manera separada, con los altos estándares de facilitación de comercio y de seguridad, emitidos a nivel internacional; además, Costa Rica, al ser parte de tales organizaciones internacionales se ha comprometido a cumplir con los citados estándares. Por consiguiente, se hace necesario que todas las instituciones gubernamentales que intervienen en la adopción de los distintos procesos aúnen, coordinadamente, esfuerzos para la obtención de evaluaciones exitosas en estos temas. 14 Por estas razones, la propuesta del presente trabajo precisa en la creación de comisiones de trabajo de nivel rector y operativo, en las que se reúnan representantes de las distintas instituciones que convergen en algunas zonas de control del comercio aduanero, concretamente con el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), junto a sus órganos adscritos Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) y Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA); Ministerio de Seguridad Pública y el Ministerio de Salud, los que, en un trabajo conjunto y coordinado, hagan posible tomar las mejores y más convenientes decisiones técnico-jurídicas, que permitan la adopción final de las estrategias como país, dirigidas a facilitar el comercio y ejercer, al mismo tiempo, un control adecuado y eficiente, tanto en las importaciones como en las exportaciones que realiza Costa Rica. De esta manera, todo ello habilitaría la adopción de convenios interinstitucionales y protocolos de actuación conjunta, que faculten un uso más idóneo de los recursos tecnológicos, financieros y humanos. Esto, en virtud de que dichas comisiones interinstitucionales se convertirían en un excelente mecanismo de coordinación entre instituciones administrativas o judiciales, al existir más cercanía entre los funcionarios de dichas entidades, quienes diariamente coinciden en el ejercicio de la gestión aduanera. Igualmente, la experiencia que se ha generado, relacionada con trabajos conjuntos que el Servicio Nacional de Aduanas ha implementado en el pasado, ha obtenido muy buenos resultados para todas las instituciones que han articulado sus esfuerzos para el logro de un fin común, lo que permite establecer alianzas estratégicas más rápidas con las otras instituciones públicas o judiciales, que faciliten alcanzar metas en común. 15 Esta experiencia hará posible conocer los problemas y retos, que, al igual que en aduanas, afrontan nuestros aliados gubernamentales, y, al mismo tiempo, facilitar aprendizaje en relación con el trabajo en equipo, de tal manera que las carencias de alguna institución sean satisfechas con los recursos de otras, con vistas a la obtención de un fin común estatal. De ahí la importancia de unir esfuerzos con otras instituciones gubernamentales, pues en los grupos de trabajo los aportes que harían los funcionarios de dichas instituciones podrían ser muy valiosos en cuanto a la implementación, desarrollo o modificación de nuevos procedimientos que sean de aplicación actual para el fortalecimiento del Programa OEA en Costa Rica. Con esto será posible obtener resultados eficientes y eficaces, los cuales se traducirán en beneficios para dichas instituciones estatales, como también para las empresas certificadas como OEA, y para la misma Aduana de Costa Rica. Entre estos, se pueden citar: 1. Optimizar los recursos con los que cuentan la Aduana, el Ministerio de Agricultura y Ganadería y el Ministerio de Salud, al enfocar sus controles en los sujetos, mercancías o medios de transporte de estas, que representen realmente un riesgo para el Estado. 2. Establecer canales de intercambio de información pertinente entre Aduanas y dichas instituciones en actividades de supervisión y control. 3. Elaborar instrumentos jurídicos y operativos para el trabajo conjunto, como, por 16 ejemplo, acuerdos de cooperación de asistencia mutua, convenios interinstitucionales, reglamentos, decretos, proyectos de reforma de leyes, y demás. 4. Crear propuestas de Protocolos de Actuación Conjunta, que reduzcan los tiempos del despacho aduanero. 5. Armonizar procedimientos de inspección conjunta. 6. Diseñar mecanismos conjuntos de contingencia para garantizar la continuidad del comercio en caso de incidencias informáticas o materiales. 7. Brindar capacitación y asistencia técnica. 8. Compartir equipamiento de control no intrusivo, así como de otro tipo de equipo. 9. Adecuar requisitos y mejorar ventajas ofrecidas a los operadores, mediante la reducción de trámites o requisitos innecesarios u obsoletos. Todo lo anterior, en el marco de un análisis de las nuevas regulaciones comunitarias vigentes en Costa Rica: CAUCA IV y RECAUCA IV, cuya vigencia data del 1.° de mayo de 2021, igual que la reciente reforma a la Ley General de Aduanas, promulgada el 29 de junio de 2022, con entrada en vigor el 15 de junio de 2023, mediante el Decreto N.° 44051-H: Reglamento a la Ley General de Aduanas. 17 ESTADO DE LA CUESTIÓN I. OBJETO Profundizar y actualizar conocimientos aprendidos sobre la figura del Operador Económico Autorizado (OEA), con el propósito primordial de analizarla, sintetizarla, transmitirla y plantear una propuesta de solución a las problemáticas existentes en el Programa de Operador Económico Autorizado de Costa Rica. De esta manera, por medio de esta investigación práctica aplicada, con base en la Beca del 72.° Programa de la Organización Mundial de Aduanas, en Bruselas, Bélgica, y Corea del Sur, se formula una propuesta para modernizar a la Aduana de Costa Rica y convertirlas en aduanas del siglo XXI, tomando en consideración el modelo de Programas OEA de la región latinoamericana. II. PROBLEMA En el presente trabajo se trata de ofrecer soluciones, con miras al fortalecimiento del Programa OEA en Costa Rica como mecanismo para que la Aduana de Costa Rica se convierta en una aduana moderna del siglo XXI, así como solventar situaciones propias. Entre los principales problemas que afronta Costa Rica para el desarrollo y fortalecimiento del Programa OEA, se resaltan los siguientes: limitada infraestructura; falta de implementación de procedimientos tecnológicos, acordes con la demanda actual para desarrollar el trabajo diario del Servicio Nacional de Aduanas como plataforma para 18 fortalecer la figura del OEA, en coordinación con otras instancias gubernamentales; carencia de capacitación y actualización al recurso humano en cuanto al uso de herramientas informáticas; inexistencia de mecanismos de inspección no intrusiva en concordancia con las nuevas tecnologías, que reduzcan el tiempo de inspección y agilicen el comercio; falta de una adecuada aplicación conjunta de controles con otras autoridades que converjan en la gestión aduanera; tal es el caso de Migración, Agricultura, Policías, Salud, Narcóticos, que faculte una gestión coordinada, mediante la creación de nuevos procedimientos o la adecuación de los procedimientos ya establecidos ante las nuevas necesidades de control y facilitación que a nivel de país. III. JUSTIFICACIÓN Desde la perspectiva del fortalecimiento del Programa OEA de Costa Rica −Segundo Pilar del marco normativo SAFE de la Organización Mundial de Aduanas (OMA)−, y encaminándonos hacia la implementación del Tercer Pilar de dicho marco normativo (aduanas-entes gubernamentales), como un instrumento dirigido a las diferentes instancias encargadas de aplicar los controles relativos a seguridad (Ministerio de Seguridad), sanitarios (Ministerio de Salud), fitosanitarios (Ministerio de Agricultura y Ganadería), de protección ambiental (Ministerio de Ambiente y Energía), precursores químicos (Instituto Costarricense Sobre Drogas), entre otros, se puede gestar la articulación de trabajos interinstitucionales, de manera que la función aduanera sea más eficiente y eficaz, facilitando así el comercio en Costa Rica y que la Aduana de Costa Rica se convierta en una 19 aduana moderna, según los estándares mundiales del siglo XXI. IV. HIPÓTESIS La hipótesis del trabajo se basará en la experiencia y conocimientos de otros Programas OEA de la región latinoamericana, en virtud de que han tenido que afrontar dificultades, desafíos y problemas similares a los existentes en nuestro Programa OEA en Costa Rica, mediante el trabajo de investigación desarrollado durante la Beca 72.a de la Organización Mundial de Aduanas (OMA), en Bruselas, Bélgica, y Corea del Sur. V. OBJETIVO PRINCIPAL Proponer una estrategia de trabajo interinstitucional para convertir la Aduana de Costa Rica en aduanas modernas del siglo XXI, mediante el fortalecimiento del Programa OEA, con base en un trabajo participativo y articulado con otras instancias gubernamentales de nuestro país. VI. OBJETOS ESPECÍFICOS 1) Reseñar, brevemente, los antecedentes históricos, concepto, estructura y función de la Aduana. 2) Describir la estructura de la Aduana de Costa Rica (Servicio Nacional de Aduanas). 20 3) Conceptualizar al derecho aduanero desde la óptica doctrinal y de la OMA como organismo internacional. 4) Estudiar la autonomía del derecho aduanero desde sus funciones e interacciones con otras disciplinas. 5) Conocer los antecedentes, la naturaleza jurídica, estructura y organización del Consejo de Cooperación Aduanera, mundialmente conocido como la Organización Mundial de Aduanas (OMA). 6) Determinar las razones por las cuales la Organización Mundial de Aduanas (OMA) desarrolló dentro de su marco normativo SAFE, el Segundo Pilar, relacionado con el Programa Operador Económico Autorizado (OEA). 7) Conceptualizar la figura del Operador Económico Autorizado (OEA). 8) Estudiar el modelo del Programa OEA adoptado por Costa Rica. 9) Enlistar las principales problemáticas que afronta en la actualidad el Programa OEA en Costa Rica. 10) Comparar programas de Operador Económico Autorizado de la región con el Programa Operador Económico Autorizado de Costa Rica, así como determinar sus 21 principales características. 11) Identificar los principales problemas o desafíos enfrentados por los programas de Operador Económico Autorizado de la región, así como las soluciones que al respecto se plantearon. 12) Mejorar los mecanismos de coordinación y comunicación con otras direcciones del Área de Ingresos del Ministerio de Hacienda y otras dependencias gubernamentales que se relacionan con la gestión aduanera, a fin de fortalecer los procesos aduaneros y proveer información para la gestión integral de riesgos. 13) Reconocer los principales beneficios que se obtendrían con la adopción, desarrollo y fortalecimiento del Programa OEA en Costa Rica para el Servicio Nacional de Aduanas, empresas certificadas como OEA y entidades gubernamentales propuestas (Ministerio de Salud-Ministerio de Agricultura y Ganadería) de nuestro país. 14) Establecer alianzas estratégicas con las otras instituciones públicas, que faciliten la obtención de metas en común. 15) Intercambiar información y brindar capacitación y asistencia técnica a las instituciones del Estado que interactúan en materia de gestión aduanera. 22 16) Proporcionar al Programa OEA-Costa Rica una herramienta útil que permita avanzar con las firmas de Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARM) con otros países. VII. METODOLOGÍA En este trabajo final de investigación aplicada de la Maestría en Derecho Público de la Universidad de Costa Rica, que tiene por título Propuesta para la modernización de la Aduana en Costa Rica, se utilizará un método de investigación cualitativo histórico, con el cual se pretende estudiar la figura del Operador Económico Autorizado (OEA) en el derecho aduanero costarricense y sus orígenes en el marco normativo SAFE de la Organización Mundial de Aduanas (OMA). Desde el método de investigación cualitativo descriptivo se examinarán los principales rasgos fundamentales del Programa OEA costarricense, los tipos de certificación OEA, los distintos requisitos para obtener dicha certificación, los beneficios que se obtienen con la certificación OEA, existentes en nuestro país. El estado de la cuestión de este trabajo de investigación se realizó por medio del establecimiento de las siguientes interrogantes, según el método cualitativo descriptivo: 1. ¿Cuáles han sido los antecedentes históricos, la concepción, la estructura y las funciones que han tenido la Aduana, específicamente en Costa Rica? 23 2. ¿Qué se entiende por derecho aduanero? ¿Se puede considerar el derecho aduanero como un derecho autónomo? 3. ¿Cuáles han sido los antecedentes históricos? ¿Qué naturaleza y estructura tiene la Organización Mundial de Aduanas (OMA)? 4. ¿Cuáles son las razones por las que la Organización Mundial de Aduanas (OMA) creó dentro de su marco normativo SAFE el Segundo Pilar, relacionado con el Programa Operador Económico Autorizado (OEA)? 5. ¿Qué se entiende por Operador Económico Autorizado (OEA)? 6. ¿Cuál es el modelo de Programa OEA promovido por la OMA? 7. ¿Cómo nació a la vida jurídica el Programa OEA en Costa Rica? 8. ¿Cuál es modelo del Programa OEA en Costa Rica? 9. ¿Cuáles son las principales problemáticas que en la actualidad afronta el Programa OEA en Costa Rica? 10. ¿Existe un trabajo previo por tomar de base para el desarrollo del siguiente trabajo investigación? 24 11. ¿Cuáles Programas de Operador Económico Autorizado de la región serán analizados como parte del método comparativo y cuáles son sus principales características? 12. ¿Qué desafíos o problemas afrontaron los Programas de Operador Económico de la región, en el marco del método comparativo? 13. ¿Cuáles fueron las soluciones que se plantearon a dichos problemas o desafíos? 14. ¿Cuál es la propuesta que se pretende plantear con base en este trabajo de investigación, para convertir la Aduana de Costa Rica en aduanas modernas del siglo XXI? VIII. TRABAJO DE INVESTIGACIÓN ELABORADO EN LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS (OMA) AÑO 2017 Y UTILIZADO EN EL SIGUIENTE TRABAJO Este trabajo tiene como fundamento el trabajo de investigación que se desarrolló durante los estudios llevados a cabo mediante una beca otorgada por la Organización Mundial de Aduanas, en Bruselas, Bélgica, y Corea del Sur en el año 2017, gracias al patrocinio de la República de Corea del Sur, por medio del cual se proporcionó material relativo a la figura del Operador Económico Autorizado (OEA), impulsado por parte de dicha organización; además, se contó el apoyo de la mano la tutora y experta en este tema de la Ing. María Elena Sierra Galindo, quien fungía como encargada de la Administración 25 Central de Certificación y Asuntos Internacionales para Auditoría de Comercio Exterior en el Servicio de Administración Tributaria de México, área responsable de una certificación en cumplimiento tributario y aduanero, así como del Programa Operador Económico Autorizado de los Estados Unidos Mexicanos; ello permitió que la investigación fuera más enriquecedora, por medio del análisis de derecho comparado con otros países de la región, específicamente con República Dominicana y Colombia, países que tienen modelos de programas OEA con similitudes con el nuestro. 26 CAPÍTULO I. CONCEPCIÓN DEL DERECHO ADUANERO Y SU AUTONOMÍA SECCIÓN I. CONCEPCIÓN DEL DERECHO ADUANERO DE ACUERDO CON LA DOCTRINA Y LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS (OMA) Para referirse a lo que se entiende por derecho aduanero, el Glosario de la OMA y la citada Convención de Kyoto determinan lo siguiente: “Conjunto de disposiciones legislativas y reglamentarias concernientes a la importación y a la exportación de mercaderías cuya aplicación está expresamente encomendada a la aduana y otras normas eventualmente establecidas por ella en virtud de los poderes que le han sido conferidos por la Ley”1. Pedro Fernández Lalanne define el derecho aduanero como: “las normas legales y reglamentarias que determinan el régimen fiscal al cual deben someterse las importaciones, exportadores, agentes marítimos, despachantes de aduanas y, en general, quienes realicen operaciones con mercaderías a través de las fronteras de la República, por las vías marítimas, aéreas, terrestres y postales”2. En el libro Introducción al Derecho Aduanero, su autor, Fernando Muñoz García, se refiere al derecho aduanero como: 1 Anexo General, Capítulo 2, relativo a las “Definiciones”, Convención de Kyoto (elaborada en 1973 y revisada en 1999) https://www.dian.gov.co/aduanas/oea/inicio/Documentos%20de%20interes/OMA%20Convenio%20de%20K yoto.pdf 2 Pedro Fernández Lalanne, Derecho aduanero, pág. 73; cita tomada del libro Derecho aduanero, de Máximo Carvajal Contreras (15.a ed.). Editorial Porrúa, Av. República Argentina, 15, México, 2009. https://www.dian.gov.co/aduanas/oea/inicio/Documentos%20de%20interes/OMA%20Convenio%20de%20Kyoto.pdf https://www.dian.gov.co/aduanas/oea/inicio/Documentos%20de%20interes/OMA%20Convenio%20de%20Kyoto.pdf 27 “aquella parte del Derecho Objetivo que expone los principios y normas referentes a la organización aduanera en general y al establecimiento de unos territorios especiales, en particular, denominados territorios aduaneros ,que no tienen por qué coincidir con el territorio político de los Estados, y que regula la entrada, salida, permanencia y tránsito de las cosas por dichos territorios, así como las situaciones jurídicas que surgen en torno a dichas cosas entre el ente público (normalmente el Estado) titular de la soberanía (imperium) sobre ese territorio y los particulares que ostenta la propiedad, posesión, el simple control o cualquier otra forma de dominio privado (dominium) sobre las coas que entran, salen o permanecen en territorio sobre el que se ejerce esa soberanía”3. De acuerdo con la definición de Máximo Carvajal Contreras, derecho aduanero es “el conjunto de normas jurídicas que regulan, por medio de un ente administrativo, las actividades o funciones del Estado en relación con el comercio exterior de mercancías que entren o salgan en sus diferentes regímenes al o del territorio aduanero, así como de los medios y tráficos en que se conduzcan y las personas que intervienen en cualquier fase de la actividad o que violen las disposiciones jurídicas”4. Para Carlos Anabalón Ramírez, derecho aduanero es: “Aquella rama del derecho público que estudia las normas legales y convenios internacionales aplicables a las operaciones de comercio exterior realizadas por 3 “Introducción al Derecho Aduanero”, Fernando Muñoz García, pág. 3, cita tomada del libro Derecho Aduanero, de Máximo Carvajal Contreras, Decima Quinta Edición, Editorial Porrúa, Av. República Argentina, 15, México, 2009. Ver página 17 de documento guardado en carpeta 09/12/2019. 4 Derecho aduanero de Máximo Carvajal Contreras (15.a ed.). Editorial Porrúa, Av. República Argentina, 15, México, 2009, pág. 4. 28 los operadores habilitados legalmente, a fin de recaudar los tributos y regular requisitos adicionales de paso que se somete el tráfico de mercancías entre países o territorios aduaneros distintos”5. Según Elizabeth Barrantes Coto, el derecho aduanero “(…) se define no solo por las normas aduaneras de carácter fiscal, sino especialmente por ese conjunto de regulaciones no fiscales, que normalizan el comercio exterior y que son distintas de las tarifarias. Se excluye de éste, aquellas normas que no tienen, en principio, un carácter proteccionista, como las normas sobre sanidad, moralidad, propiedad intelectual, medio ambiente”6. Así las cosas, de las definiciones analizadas, tanto de la doctrina como de la Organización Mundial de Aduanas, se desprenden algunos elementos importantes en la concepción del derecho aduanero, como lo son: 1. Conjunto de disposiciones jurídicas. 2. Determinan el régimen fiscal, concernientes a la importación, permanencia, tránsito y exportación de mercancías. 3. Su aplicación está expresamente encomendada a una administración del Estado comúnmente conocida como la aduana. 5 Carlos Anabalón Ramírez, citado por Jorge Witker, Derecho tributario aduanero, págs. 24 y 25. 6 Elizabeth Barrantes Coto, miembro del Tribunal Aduanero Nacional en Costa Rica, en el “Curso de Nociones Básicas del Derecho Aduanero”, impartido en el Centro de Información y Formación Hacendaria (CIFH) del Ministerio de Hacienda en 2012, refriéndose a lo que expuesto por Galera Rodrigo, Susana, en su obra Derecho aduanero español y comunitario. Madrid: Editorial Civitas, S. A., 1995, pág. 101. 29 4. Realización por las vías marítimas, aéreas y terrestres. 5. Establecimiento de unos territorios especiales, denominados territorios aduaneros, que no tienen por qué coincidir con el territorio político de los Estados. 6. Conlleva situaciones jurídicas que surgen entre el ente público (normalmente el Estado) y los particulares, que ostentan la propiedad, posesión, el simple control o cualquier otra forma de dominio sobre las mercancías. 7. Está en relación con el comercio exterior de mercancías. 8. Rama del derecho público. 9. Habilitación legal de operadores. 10. Recaudación de los tributos. 11. Regulación de requisitos adicionales de mercancías. 12. Regulaciones no fiscales, con un carácter proteccionista, como las normas sobre sanidad, moralidad, propiedad intelectual, medio ambiente. A estos postulados, pueden añadirse nuevos elementos para una concepción más actual del derecho aduanero, como serían: 1. Gestión de riesgo. 2. Facilitación del comercio. 3. Lucha contra el contrabando. 4. Tecnologías de la información. 5. Sistemas de inspección no intrusivos. 30 Desde esta perspectiva, se puede concebir el derecho aduanero como: “aquella rama del derecho público que por medio de un conjunto de disposiciones jurídicas de índole nacional e internacional, regula las situaciones jurídicas que surgen entre el Estado y los operadores habituales y/o particulares que ostenta la propiedad, posesión, el simple control o cualquier otra forma de dominio sobre mercancías que son objeto de importación, permanencia, tránsito y exportación en un territorio aduanero, que se realizan por las vías marítimas, aéreas y terrestres, para la efectiva recaudación de tributos por medio de una correcta gestión de riesgo en aplicación de tecnologías de la información y sistemas de inspección no intrusivos, en donde se facilite el comercio y el control del comercio ilícito, así como, las medidas de control de regulaciones no fiscales concernientes a salud pública, animal, vegetal, ambiental y seguridad pública entre otras”7. 7 Sobre la naturaleza jurídica de munera pública del auxiliar de la función pública aduanera por medio de la Sentencia N.° 141-2005. Tribunal Aduanero Nacional. San José, a las diez horas del veintisiete de abril de dos mil cinco, nuestro Tribunal administrativo especializado en temas aduaneros, en la misma línea de nuestra Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, resolvió que: “Efectivamente como lo ha venido reiterando este Tribunal, desde su creación y en vasta jurisprudencia, y como igualmente lo ha reconocido nuestro Tribunal Constitucional, el agente aduanero no está concebido como un simple intermediario entre el Servicio Nacional de Aduanas y el consignatario de las mercancías, sino que por el contrario, el agente aduanero es un profesional, especialista con conocimiento técnico en la materia aduanera y de comercio exterior, que ejerce una representación legal de su poderdante, (del importador-consignatario de las mercancías), para las actuaciones y notificaciones del despacho aduanero y los actos que deriven de él (artículo 33, párrafo II de la LGA)./ En palabras de la Sala Constitucional, la actividad que realizan los agentes aduaneros, ‘...No se trata del ejercicio de cualquier actividad comercial o empresarial sino que se refiere a una labor de coadyuvancia con los órganos de la Administración Pública en la gestión pública aduanera y que se les ha delegado por parte del Estado en razón del cumplimiento de una serie de requisitos previos que así lo permiten...’.Véase voto N.° 2002-00843 del 30 de enero del 2002. /Se sigue de lo anterior, la relevancia que para el Fisco tiene la participación del agente aduanero en el procedimiento de despacho, al punto de que partiendo del principio de buena fe y responsabilidad de sus actuaciones le ha delegado parte de la gestión aduanera, de tal suerte que el agente se ha convertido en su coadyuvante o cogestor. Paralelamente a ello, el agente por tal cogestoría ha asumido un régimen de responsabilidad no sólo frente a su cliente sino también ante el Fisco, por el ejercicio de su representación legal”. Por medio de la Sentencia número 299-2018. Tribunal Aduanero Nacional, San José a las nueve horas con quince minutos del seis de diciembre de dos mil dieciocho ha indicado que: ‘Dentro de ese orden de ideas, los agentes aduaneros están sujetos de manera directa a los deberes y obligaciones que le impone la ley en virtud de su carácter de munera pública, habiéndose establecido de forma clara y directa el ámbito de su responsabilidad, por lo que al definirse tan manifiestamente la misma, el régimen de obligaciones revierte un especial carácter por la condición propia de estos sujetos. Es por ello que del Ordenamiento Jurídico 31 SECCIÓN II. AUTONOMÍA DEL DERECHO ADUANERO Así las cosas, y al no ser este un trabajo que lleve como tema la autonomía del derecho aduanero, lo cierto del caso es que, de acuerdo con las definiciones del derecho aduanero anteriormente expuestas, podemos destacar algunas consideraciones respecto a su interacción con otras disciplinas que existen, a saber: 1. Tiene reglas propias que giran en torno a la regulación y control de la importación y exportación de mercancías por medio de la Aduana. En ese sentido, tiene conceptos, instituciones y principios propios, así como un uso de terminología propio en la jerga aduanera, con un significado distinto si se estudiara desde otra disciplina. Posee una legislación especial, mediante la cual se regulan relaciones impositivas del Estado frente al particular, incluidos sujetos cuya naturaleza jurídica tiene una regulación especial, que son los denominados Auxiliares de la Función Pública Aduanera14. Además, existe una serie de normas a nivel comunitario e internacional e internacional que establecen las tarifas arancelarias como el Sistema Arancelario (SA), métodos de valoración de mercancías (GATT), tratos arancelarios Aduanero, derivan una serie de deberes determinados para el agente aduanero, en virtud de una relación jurídica preestablecida, que la doctrina ha llamado: relaciones de sujeción especial o relaciones especiales jurídico- administrativas como es, entre otras, la existente entre la Administración Aduanera y el auxiliar de la función pública. En virtud de la relación de sujeción o supremacía especial, existe una responsabilidad concreta del auxiliar, y como consecuencia de esa relación previa administrativa es que el agente está conminado a una serie de obligaciones y deberes precisamente por ser un asesor de comercio internacional y aduanero, cogestor en la determinación y pago de las obligaciones tributarias, debiendo efectuar la declaración bajo fe de juramento, siendo que las funciones o actividades que realizan y la confianza depositada en su gestión, comportan alta responsabilidad fiscal’”. 32 preferenciales por la promulgación de los distintos tratados de libre comercio (TLC), regímenes de obligaciones y sanciones, con total independencia de otras ramas del derecho. 2. El derecho aduanero determina con absoluta autonomía el objeto imponible, y, el modo y la forma de aplicación del tributo, como se desprende tanto del artículo 45 del Código Aduanero Centroamericano (CAUCA IV) como de la Ley General de Aduanas, en que se establecen y desarrollan los elementos determinantes de la obligación tributaria aduanera (OTA), que, a diferencia de la obligación tributaria, no solo existe un sujeto pasivo (contribuyente) y un sujeto activo (el Estado), sino que es necesario la entrada y salida potencial o efectiva de una mercancía, del territorio aduanero. Por otra parte, además de la función fiscal y tributaria, por medio de la recaudación como una forma de obtener ingresos para el cumplimiento de los fines públicos, lo cierto es que también se le incluye una Función Económica, pues las regulaciones especiales que desarrolla el derecho aduanero vienen a proteger la industria, el comercio, la agricultura y, más recientemente, los servicios nacionales, además de incentivar, fortalecer y acrecentar la economía nacional, en procura de la reactivación de la economía, incentivando de esta manera la implementación y la instalación de empresas que intervienen en toda la logística aduanera, contribuyendo así a la disminución de los niveles de desempleo. 33 3. Asimismo, se contribuye con la Función Social, al incentivarse el establecimiento de empresas que promuevan el desarrollo más equilibrado de las zonas fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM), como lo son las grandes empresas portuarias y las empresas amparadas a regímenes de zonas francas, depositarios aduaneros, perfeccionamiento activo, entrega rápida o courier, entre otros, como también por medio de las exenciones tributarias que se dan con fines culturales, enseñanza, investigación, turismo, etc. 4. Ejerce funciones que están dirigidas a aspectos de control del ingreso de mercancías al territorio nacional y su salida de este, o que se encuentran restringidas porque requieren autorizaciones previas por parte de los órganos rectores del Estado o porque son del todo mercancías prohibidas para su ingreso, trasiego o salida del país; así que ejerce funciones de control en aspectos sanitarios (con coordinación con el Ministerio de Salud), fitosanitarios (cuyo órgano rector es el Ministerio de Agricultura y Ganadería MAG), seguridad nacional (en que intervienen entes administrativos o judiciales, así como cuerpos policiales a nivel nacional e internacional, como, por ejemplo: Ministerio de Seguridad Pública, por medio de la Policía de Fronteras, Vigilancia Aérea, Servicio Nacional de Guardacostas, Policía de control de drogas: Instituto Costarricense Sobre Drogas (ICD), la Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional (DIS), Organismo de Investigación Judicial (OIJ), Ministerio Público, por medio de las distintas fiscalías regionales, como de las fiscalías especializadas en temas de legitimación de capitales, propiedad intelectual, delitos económicos, además de la Interpol (Organización International de Policía Criminal), etc. 34 5. Tiene una función internacional, cuya finalidad es la integración de nuestro país a la comunidad internacional mediante convenios suscritos por Costa Rica. 6. Contempla tipos penales especialmente establecidos, con características muy propias a la especialidad del derecho aduanero. 7. Conserva procedimientos especializados y muy distintos en muchos aspectos a los procedimientos establecidos para cualquier otra Administración Pública. Por todos los postulados descritos, se concluye que, efectivamente, el derecho aduanero es un derecho autónomo. 35 CAPÍTULO II. ANTECEDENTES NORMATIVOS INTERNACIONALES SECCIÓN I. ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANA (OMA) 8 En 1947, después de la Segunda Guerra Mundial, en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT por sus siglas en inglés), se acordó constituir un grupo de estudio, encargado de determinar la posibilidad de crear una o varias uniones aduaneras intereuropeas. Al respecto, trece Gobiernos, representados en el Comité de Cooperación Económica Europea, acordaron crear un grupo de estudio. Este grupo examinó la posibilidad de establecer una o más uniones aduaneras entre los diferentes países europeos, considerando los principios del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). En el año 1948, el grupo de estudio creó dos comités: uno económico y el otro aduanero. El comité económico fue el antecesor de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), y el comité aduanero pasó a ser el Consejo de Cooperación Aduanera (CCA, conocido actualmente como Organización Mundial de Aduanas, OMA). El Consejo de Cooperación Aduanera fue creado por Convenio del 15 de diciembre del año 1950 y entró en vigor el 4 de noviembre de 1952, por medio de la Convención que establece formalmente el CCA. La sesión inaugural del Consejo, órgano rector del CCA, fue celebrada en Bruselas, el 26 de enero de 1953. Representantes de diecisiete países 8 Página oficial de la Organización Mundial de Aduanas (OMA) http://www.wcoomd.org. https://www.ecured.cu/1947 https://www.ecured.cu/Comercio https://www.ecured.cu/1948 https://www.ecured.cu/Consejo_de_Cooperaci%C3%B3n_Aduanera https://www.ecured.cu/Consejo_de_Cooperaci%C3%B3n_Aduanera https://www.ecured.cu/Consejo_de_Cooperaci%C3%B3n_Aduanera https://www.ecured.cu/Bruselas https://www.ecured.cu/26_de_enero https://www.ecured.cu/1953 http://www.wcoomd.org/ 36 europeos asistieron a la primera sesión del CCA. Se reunió por primera vez el 26 de enero del año 1953 con 17 miembros solamente, su sede está en Bruselas, Bélgica. Los idiomas oficiales son francés e inglés, aunque ya el español empieza a ser considerado. El número de miembros fue aumentando con el pasar del tiempo. Así, el Consejo adoptó el nombre oficial de Organización Mundial de Aduanas (OMA), con el propósito de reflejar con mayor claridad su transición hacia una institución intergubernamental de vocación mundial. La idea se plantea durante una de las sesiones de la Comisión Política del Consejo de Cooperación Aduanera, llevada a cabo en la ciudad de Beijing, China, en el mes de diciembre de 1993, para que en la sesión N.° 31 de la Comisión de Política, celebrada en Bruselas en junio de 1994, se analizara la posibilidad de adoptar un nuevo nombre de trabajo informal, de manera que fuera identificado más fácilmente y su solo nombre pudiera dar a entender el objetivo y las funciones del organismo. Se dejó claro en dicha sesión que el cambio de nombre se haría de manera informal, por lo que no habría necesidad de modificar el Convenio que crea el Consejo de Cooperación Aduanera, que se seguiría manteniendo con el nombre oficial. En ese sentido, en la sesión N.° 31 de la Comisión de Política, ya citada, se acuerda establecer como nombre informal el de Organización Mundial de Aduanas-Consejo de Cooperación Aduanera. Como producto de los trabajos de la OMA, se desarrolló la nomenclatura 37 internacional para la clasificación de mercancías con fines de aranceles aduaneros y la recopilación de estadísticas comerciales, denominada Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, en adelante SA. En la actualidad tiene operación en todos los continentes y representa todas las etapas del desarrollo económico. Hoy en día, los miembros de la OMA son responsables de la administración de más del 95 por ciento de la totalidad del comercio internacional. SECCIÓN II. ADHESIÓN DE COSTA RICA A LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANA (OMA) En 2001, más de 180 países utilizaban como nomenclatura SA y de ellos más de 110 eran partes contratantes del Convenio Internacional del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, suscrito en Bruselas, Bélgica, el 14 de junio de 1983, enmendado por el Protocolo de Enmiendas del 24 de junio de 1986, cuyo objetivo principal era la facilitación del comercio internacional, mediante la clasificación uniforme de las mercancías y la generación de las estadísticas de comercio exterior. El SA ofreció la base de los instrumentos de estadísticas comercial de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y estandarizó, en efecto, una parte significativa del “lenguaje” del comercio internacional, lo que permitió su uso extenso para una gran cantidad de propósitos, entre los que se puede mencionar su empleo (y aún se emplea hasta el día de hoy) como un instrumento para la definición de las reglas de origen en las negociaciones comerciales, igual que para los aranceles, valoración aduanera, estadísticas de transporte, fiscalización del comercio de sustancias controladas, control del comercio https://www.ecured.cu/Continentes 38 de especies amenazadas. En ese entonces y hasta el día de hoy, el SA se encontraba en constante revisión, para adecuarlo al cambio de la tecnología y el comercio. Por medio de la misiva con fecha 13 de marzo de 2002, la Secretaría General de la Organización Mundial de Aduanas cursó formal invitación a nuestro país a ser parte del Convenio del SA. Entre las ventajas que ofrece para el país ser Parte Contratante del Convenio de referencia, se encuentran: adquirir la condición de miembro del Comité del Sistema Armonizado; asistencia técnica en lo referente a la capacitación de personal; el desarrollo de una infraestructura adecuada para coordinar y ejecutar la clasificación de las mercancías, así como el mejoramiento de laboratorios aduaneros. Adicionalmente, al ser miembro del Comité del Sistema Armonizado se adquiere el derecho de plantear a la OMA problemas en relación con la clasificación arancelaria de mercancías; proponer enmiendas al Sistema Armonizado, a la luz de cambios tecnológicos; patrones del comercio internacional u otros; ejercer el derecho a voz y voto en el Comité del SA cuando se deciden asuntos de clasificación y enmiendas; presentar nuevas reservas y solicitar a la Secretaría de la OMA la obtención y transmisión de información, en materia relacionada con el uso o administración del SA, entre otras ventajas. Mediante Ley N.° 7346, de 7 de junio de 1993, publicada en el Alcance N.° 27 al 39 diario oficial La Gaceta N.° 130, del 9 de julio de 1993, se aprobó el Protocolo al Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, suscrito en Ciudad de Guatemala, el 9 de enero de 1992, mediante el cual se adopta el Sistema Arancelario Centroamericano (SAC), basado en la nomenclatura del SA. Posteriormente, mediante Ley N.° 8112, del 18 de julio de 2001, publicada en el diario oficial La Gaceta N.° 152 del 9 de agosto de 2001, se aprobó la adhesión de Costa Rica al Convenio que establece el Consejo de Cooperación Aduanera y, en co n s e cu e n c i a , nuestro país pasó a ser miembro de la OMA. 40 CAPÍTULO III. LA ADUANA EN EL SIGLO XXI Y EL MARCO NORMATIVO SAFE DE LA OMA SECCIÓN I. LA ADUANA EN EL SIGLO XXI Y EL MARCO NORMATIVO SAFE Con el atentado del 11 de setiembre del año 2001 en Estados Unidos (EE. UU.), la Aduana debió tomar un rol muy importante en temas de seguridad del tráfico internacional de mercancías. De esta manera, las aduanas asumieron un papel protagónico y debieron ingeniárselas para conciliar la facilitación del comercio con la seguridad. La Organización Mundial de Aduanas, con base en sus sesiones del Consejo de junio de 2008, emitió el documento denominado “Las Aduanas en el siglo XXI”, en el cual ofreció una serie de fundamentos para mejorar las operaciones aduaneras a nivel mundial, asegurando con ello la facilitación del comercio, así como una atención y ágil flujo, mediante la utilización de herramientas que permitieran distinguir hacia dónde asignar los recursos. Esto hacía necesaria una fusión de elementos, como la gestión de riesgos y la participación, tanto de instituciones públicas que convergen en la gestión aduanera como del sector privado. Anterior a esto, la Organización Mundial de Aduanas, en junio de 2005, aprobó el documento denominado “Marco SAFE de Estándares” (WCO SAFE Framework of Standards), con el objetivo de establecer normas que garantizaran la seguridad de la cadena logística, facultando así el comercio a escala mundial, para permitir una gestión integral de la cadena logística de las mercancías, ampliando, al respecto, el papel, las funciones y las capacidades de las aduanas, a fin de que estas puedan hacer frente a los desafíos y 41 aprovechar las oportunidades del siglo XXI. Mediante la utilización de técnicas modernas, como el análisis de riesgo y medios de detección idóneos, tecnológicos y oportunos, se pretende brindar seguridad a la cadena logística del abastecimiento internacional de mercancías. Para ello se hace necesario el trabajo coordinado entre las aduanas del mundo; coordinación que debe extenderse y cubrir al resto de la Administración e incluso incluir a los propios usuarios o administrados. El marco normativo SAFE (o directriz SAFE) que adoptó el Consejo de la OMA en la reunión de junio de 2006, es un conjunto de normas o directrices internacionales mínimas y uniformes, necesarias para el fortalecimiento de la facilitación y la seguridad de la cadena logística. Es producto de las sesiones celebradas en Shanghái, China, en abril de 2006, por parte del grupo estratégico de alto nivel, en las cuales se abordaron temas de facilitación de comercio y de seguridad. El Consejo de la OMA adoptó la resolución para aplicar la directriz con el propósito de brindar seguridad a la cadena logística y facilitar el comercio mundial. Es en dicha directriz que se desarrolla la responsabilidad mutua que tienen tanto las aduanas del país importador como las del exportador, además de la del sector privado. 42 En esta directriz se contempla la figura que se desarrolla en el presente trabajo de investigación, denominada Operador Económico Autorizado (OEA), definiéndola como: “(…) una parte interviniente en el movimiento internacional de mercaderías a cualquier título, que ha sido reconocido por o en nombre de una administración nacional de aduanas como que respectan las normas de la OMA o las normas equivalentes en materia de seguridad de la cadena logística. Los operadores económicos reconocidos pueden, en especial, ser fabricantes, importadores, exportadores, despachantes o agentes en aduana, transportistas, agentes de consolidación, intermediarios, concesionarios de puertos, aeropuertos o terminales, operadores de transporte integrados, concesionarios de depósitos o distribuidores” (documento SC00774F1, a. Anexo V, de dicha directriz)9. Para esto, la Organización Mundial de Aduanas en el marco SAFE sustenta en tres pilares de colaboración la creación de una red de servicios aduaneros: 1. Pilar 1. Aduanas-Aduanas: implica el trabajo conjunto entre las aduanas de los países, a fin de optimizar la facilitación y seguridad. 2. Pilar 2. Aduanas-Empresa: busca la asociación entre las aduanas y el sector privado de cada país, con el propósito de que este sector participe con responsabilidad en la 9Tomado de la página oficial de la OMA: https://www.wcoomd.org/- /media/wco/public/es/pdf/topics/research/research-paper-series/final-aeo_compendium_- en_2011_iadb_espaol-(2).pdf https://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/es/pdf/topics/research/research-paper-series/final-aeo_compendium_-en_2011_iadb_espaol-(2).pdf https://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/es/pdf/topics/research/research-paper-series/final-aeo_compendium_-en_2011_iadb_espaol-(2).pdf https://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/es/pdf/topics/research/research-paper-series/final-aeo_compendium_-en_2011_iadb_espaol-(2).pdf 43 seguridad de la cadena logística. Aquí, aparece la figura del Operador Económico Autorizado (OEA). 3. Pilar 3. Aduanas-Otros Gobiernos y agencias gubernamentales: El principal objetivo de esta cooperación es garantizar que la respuesta del Gobierno a los retos de la seguridad de la cadena de suministros sea eficiente y eficaz, evitando con ello la duplicación de requisitos e inspecciones, mediante la racionalización de los procesos, y, en última instancia, trabajando hacia normas globales que aseguren los movimientos de mercancías para facilitar el comercio. Hay muchas agencias gubernamentales que cooperan con las aduanas en materia de seguridad de la cadena de suministros, como, por ejemplo, las Policías (civiles, militares, antidrogas, etc.) u otras agencias que operan en la frontera (de agricultura, de pesca, de licencias, etc.). Dentro de las formas de cooperación mutua, se puede mencionar compartir instalaciones comunes, equipos, bases de datos, intercambio de información, hasta armonizar las medidas de control y llevar a cabo, de forma conjunta, la evaluación de sujetos de riesgo y las inspecciones. El presente trabajo se centrará en una propuesta de mejora al Programa OEA de Costa Rica (figura contemplada en el Segundo Pilar: Aduanas-Empresa), para que se incorporen dentro de dicho programa otras instituciones públicas que convergen en los despachos aduaneros, tal y como lo establece el Tercer Pilar: Aduanas – Otros Gobiernos y agencias gubernamentales. 44 CAPÍTULO IV. CARACTERÍSTICAS DE LA ADUANA COSTARRICENSE: PANORAMA GENERAL Y PRÁCTICAS ACTUALES SECCIÓN I. PLAN ESTRATÉGICO 2019-2023 SERVICIO NACIONAL DE ADUANAS DE COSTA RICA, MINISTERIO DE HACIENDA Con el Plan Estratégico 2019-2023 se redefinen objetivos estratégicos, con el compromiso de reducir el déficit fiscal y el aprovechamiento de la reciente reforma fiscal, sumado a los retos que tienen las aduanas en la actualidad económica y comercial. El enfoque del Plan Estratégico 2019-2023 es orientado por los aportes teóricos brindados en la asistencia del Centro Regional de Asistencia Técnica de Centroamérica, Panamá y República Dominicana (CAPTAC). Asimismo, son numerosas las posibilidades de presentar respuestas innovadoras, audaces y dinámicas, entre ellas, “una red mundial de aduanas; una mejor gestión de las fronteras; un marco estratégico cuyos objetivos contemplan ventajas a escala mundial; un mejor conocimiento por parte de las aduanas de las cadenas logísticas y de su gestión; aprovechamiento de las nuevas tecnologías; fortalecimiento de la colaboración de las aduanas no solo con las empresas, sino también con organismos presentes en las fronteras, los encargados del control y de la observancia” (La Aduana en el siglo XXI, OMA 2008)10. De acuerdo con el “Plan Estratégico actual del Ministerio de Hacienda de Costa Rica”, se aborda la necesidad d e fortalecer la facilitación del comercio, por ser una función 10 La Aduana en el siglo XXI, OMA 2008, página oficial de la Organización Mundial de Aduanas (OMA) http://www.wcoomd.org. http://www.wcoomd.org/ 45 inherente a la aduana. Facilitación que debe y puede convivir perfectamente con el control que se ejerce sobre las operaciones aduaneras, al ser que las demoras en la cadena logística se traducen en un incremento importante en los costos y restan competitividad a las industrias del país, además de debilitar el clima de negocio. Al ser conscientes de que la dinámica del comercio internacional demanda que los flujos transfronterizos de personas y mercancías sean más expeditos, con una infraestructura física adecuada y con herramientas que promuevan la seguridad en la cadena logística, es importante, entonces, incrementar las acciones de control en todas las fases del proceso aduanero: control previo, control permanente y control a posteriori, con el uso intensivo de tecnología, en procura de lograr una recaudación justa y eficiente, que vaya de la mano con la implementación de un modelo de gestión de riesgos integral, mediante la participación activa de las dependencias del Servicio Nacional de Aduanas, así como algunas direcciones del área de Ingresos del Ministerio de Hacienda y otras instancias gubernamentales, con la finalidad de obtener información oportuna y de calidad, destinada a la identificación, análisis, actualización y mitigación de los riesgos en todas las fases del proceso aduanero. Así las cosas, mediante la adopción de estructuras de gestión de riesgos que se incorporen dentro de la organización en la toma de decisiones y los procedimientos basados en los riesgos, dirigidos a mantener un equilibrio entre control, facilitación y seguridad de la cadena logística, es factible prevenir, identificar, analizar, mitigar, proyectar y controlar los riesgos que afectan las operaciones aduaneras, mediante el uso intensivo de tecnología no intrusiva y una constante comunicación interna en el SNA con las demás 46 direcciones de Ingresos del Ministerio de Hacienda e instituciones gubernamentales, para facilitar el comercio y combatir las prácticas desleales. Como uno de los objetivos específicos establecidos del Plan Estratégico SNA 2019- 202311, se establece: “Mejorar los mecanismos de coordinación y comunicación con otras direcciones del Área de Ingresos del Ministerio de Hacienda y otras dependencias gubernamentales que se relacionan con la gestión aduanera, a fin de fortalecer los procesos aduaneros y proveer información para la gestión integral de riesgos. Históricamente a nivel institucional las actividades se han visto desarrolladas de manera fragmentada, lo cual ha demostrado que los esfuerzos no han sido suficientes para un efectivo análisis de riesgos y mejorar los procesos aduaneros, así como la aplicación de actuaciones de control conjuntas”. Además, dispone, dentro de sus fundamentos, que para esto “(…) se hace necesario el replanteamiento del paradigma hacia una Aduana Integrada en procesos con los diferentes actores institucionales para mejoramiento en el efectivo control en las entradas y salidas de las mercancías en los distintos puntos del territorio nacional”. Estos logros se pueden obtener por medio del trabajo en conjunto desde distintos frentes: a) aprovechando los nuevos proyectos del Ministerio de Hacienda, tales como el 11 Página oficial del Ministerio de Hacienda, consulta realizada el 28/11/2019 antes del hackeo a dicho Ministerio del día 18 de abril del 2022. 47 Proyecto de Hacienda Digital, cuyo objeto es unir tecnológicamente todos los procesos que tiene el Ministerio, con lo cual existirá un engranaje de la información obtenida por las diferentes direcciones del Ministerio de Hacienda; b) por medio del uso de los convenios interinstitucionales que se han venido suscribiendo recientemente por parte del Ministerio de Hacienda (MH) con otros ministerios, con lo cual se tendría a disposición del Ministerio de Hacienda equipos tecnológicos bajo los estándares internacionales para la adecuada gestión de riesgo, y c) por medio del fortalecimiento del Programa OEA en Costa Rica, llevado a cabo desde la propuesta del presente trabajo de investigación aplicada. SECCIÓN II. RASGOS FUNDAMENTALES DEL PROGRAMA OEA COSTARRICENSE II.i. MARCO NORMATIVO El Programa OEA en Costa Rica nace originariamente por medio del Decreto N.° 36461-H, del 17 de enero del año 2011, publicado en el diario oficial La Gaceta N.° 55 del 18 de marzo del año 2011, emitido vía reglamento para el sector exportador. Posteriormente fue derogado por el artículo 23 del Reglamento del Programa de Facilitación Aduanera para el Comercio confiable en Costa Rica (PROFAC), aprobado mediante Decreto Ejecutivo N.° 38998. del 24 de febrero de 2015, publicado en el diario oficial La Gaceta N.° 91, del 13 de mayo del año 2015, el cual permite certificar otros 48 miembros de la cadena logística como OEA. Se crea este programa al amparo del: marco normativo SAFE de la OMA, el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC), que fue el primer acuerdo concluido en la Organización Mundial del Comercio (OMC) por todos sus miembros y que contiene disposiciones para agilizar el movimiento, el levante y el despacho de aduana de las mercancías, incluidas las mercancías en tránsito, y el Convenio MH-MAG-SFE-SENASA, de acuerdo con el Programa de Facilitación Aduanera para el Comercio confiable en Costa Rica (PROFAC) en Costa Rica, cuyo fin era la cooperación para el otorgamiento de beneficios a empresas certificadas por el MH y el intercambio de información para el ejercicio de controles. De esta manera, el Programa PROFAC fue administrado por la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda vía reglamento, por medio del Decreto Ejecutivo N.° 38998-H, cuyo objeto era regular la figura del Operador Económico Autorizado en Costa Rica. Sin embargo, no bastaba su regulación a nivel reglamentario, pues no resolvía una serie de circunstancias que se podrían presentar, por lo que era necesario robustecer el Programa en Costa Rica por medio de una regulación en normas de mayor rango. Así las cosas, por iniciativa de la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda y tomando en cuenta que la Ley N.° 8881, del 4 de noviembre de 2010, la cual contiene el Protocolo de Modificación Integral del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA IV), que, a su vez, establece en el numeral 134 que tanto el 49 código como su reglamento debían entrar en vigencia de forma conjunta, mediante el Decreto Ejecutivo N.º 42876-H-COMEX, publicado en el diario oficial La Gaceta N.º 49, del 11 de marzo de 2021, el presidente de la República de Costa Rica y los ministros de Hacienda y Comercio Exterior decretan la publicación de la Resolución N.º 224-2008 (COMIECO-XLIX) de fecha 25 de abril de 2008, con la cual el Consejo de Ministros de la Integración Económica de Centroamérica aprobó el Reglamento al Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA IV). De esta manera, el 1.° de mayo de 2021 entra en vigencia en el ordenamiento jurídico costarricense el Código Aduanero Uniforme Centroamericano IV (CAUCA IV) y su Reglamento (RECAUCA IV), por medio de los cuales se incluye la figura del Operador Económico Autorizado en el artículo 28 del CAUCA IV y los artículos del 159 al 166 del RECAUCA IV, en que se regula, entre otros aspectos, su conceptualización, regulaciones, formalismos y requisitos para la autorización de esta figura, obligaciones y beneficios. De forma paralela y en un esfuerzo más por parte de la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda, con miras a la implementación nuevas figuras que contribuyeran a la facilitación del comercio en Costa Rica, esta dirección trabajó en una reforma integral de la Ley General de Aduanas, N.° 7557, con la finalidad de armonizar el ordenamiento jurídico aduanero regional o comunitario (CAUCA IV y RECAUCA IV) con la normativa nacional. Mediante esta reforma a la Ley General de Aduanas, N.º 7557, mediante la Ley N.° 50 10271, que entró en vigencia el 29 de junio de 2022, se incluyó el Título XII, que contiene los artículos del 266 al 269 bis, relativos especialmente a la figura del Operador Económico Autorizado. Al respecto, se incorporó el concepto de Operador Económico Autorizado (OEA), las medidas de facilitación que otorgará la Dirección General de Aduanas a los operadores económicos autorizados, según la naturaleza y las características del tipo de actividad comercial o modelo de negocio que desarrolle; en ese sentido, se incluyen nuevos escenarios de beneficios de facilitación inexistentes para esa época en el país como: el pago diferido sin rendición de garantía; declaración acumulada de mercancías, sin necesidad de un mínimo de importaciones mensuales; prioridad de atención por parte de la autoridad aduanera durante condiciones de amenaza o incidentes que generen el cierre de puertos o fronteras; autorización para la recepción y verificación física de sus mercancías en sus instalaciones, cuando corresponda, y una muy importante es la del reconocimiento internacional de los OEA mediante acuerdo o arreglo de reconocimiento mutuo. Adicionalmente, por medio del Decreto N.° 44051-H, vigente desde el 15 de junio de 2023, relativo al Reglamento a la Ley General de Aduanas, se incorporó el Capítulo VII; en este, en los artículos del 127 al 147, se regula la figura del Operador Económico Autorizado y se detallan los siguientes aspectos: la certificación de OEA que se otorga así como su clasificación; el carácter confidencial de toda la información suministrada a la Dirección General de Aduanas; condiciones que deben cumplir los operadores de comercio que deseen optar por la certificación OEA; beneficios según la naturaleza y las características del tipo de actividad comercial o modelo de negocio que se desarrolle; procedimiento para la certificación, desistimiento o renuncia; además, de manera novedosa 51 se incorpora el acceso al Programa OEA para empresas pymes; procedimiento de suspensión y cancelación de la certificación, así como la fase recursiva que tendrían estos escenarios. II.ii. EMPRESAS CERTIFICADAS DEL PROGRAMA OEA En Costa Rica, por medio de la Dirección General de Aduanas, en particular el Área de Relaciones y Asuntos Externos, que dirige el Programa OEA, se han certificado las siguientes empresas como OEA19: 1) Exportación e importación 1. Agroquímica Industrial Rimac, Sociedad Anónima. 2. Boston Scientific de Costa Rica, Sociedad de Responsabilidad Limitada. 3. Café Britt de Costa Rica, Sociedad Anónima. 4. Centro Internacional de Inversiones CII, Sociedad Anónima. 5. Coca Cola Femsa Costa Rica, Sociedad Anónima. 6. Compañía de Galletas Pozuelo DCR, Sociedad Anónima. 7. Deroyal Científica de Latinoamérica, Sociedad de Responsabilidad Limitada. 8. Eaton Electrical, Sociedad Anónima. 9. Epson Costa Rica, Sociedad Anónima. 10. Importadora Química Del Norte, S. A. 11. Panduit de Costa Rica, Limitada. 52 12. Philips de Costa Rica, Sociedad de Responsabilidad Limitada. 13. Proquinal Costa Rica, Sociedad Anónima. 14. Sae-A Spinning, S.R.L. 15. Vidriera Centroamericana, S. A. (VICESA) 2) Importación 1. Electrodomésticos Mabeca, Sociedad Anónima. 2. GMG Comercial Costa Rica, Sociedad Anónima (Grupo Monge). 3. Huawei Technologies Costa Rica. 4. Motorsport, Sociedad Anónima. 5. Sociedad Anónima de Vehículos Automotores. 6. Grupo Computación Modular Avanzada, Sociedad Anónima. 7. Tecno Diagnóstica, Sociedad Anónima. 3) Terminal de carga de exportación 1. Terminales Santamaría. 2. Rex Internacional Costa Rica, Sociedad Anónima. 3. Transportes Internacionales Tical, Sociedad Anónima. 4. UPS de San José, Sociedad Anónima. 53 II.iii. CATEGORÍAS DE CERTIFICACIÓN OEA Y REQUISITOS PARA OBTENERLAS Los operadores de comercio que deseen obtener la certificación OEA podrán optar por las siguientes categorías: a) OEA de Simplificaciones Aduaneras. b) OEA de Simplificaciones Aduaneras y Seguridad. En cuanto a los operadores de comercio que deseen optar por la certificación de la categoría OEA de Simplificaciones Aduaneras, deberán cumplir con las siguientes condiciones: a) Tener capacidad legal para actuar. b) Mantenerse al día en el pago de sus obligaciones tributarias, aduaneras y obrero- patronales. c) En el caso de personas jurídicas, estar inscritas y vigentes en el Registro Nacional. d) Estar inscritas en el Registro Tributario, en la actividad comercial que se detalla en la gestión de autorización. e) El gestionante persona física; los representantes legales y miembros de junta directiva en caso de las personas jurídicas, cuando corresponda; gerentes, directores, administradores, o el encargado de los asuntos aduaneros, no deben tener vínculo laboral con el Estado o sus instituciones. f) Tener domicilio en el territorio aduanero nacional. g) Tener como mínimo tres años de operación continua en el país, realizando la actividad comercial que detalla en la gestión. h) Debe tener vigentes todas las autorizaciones, licencias, registros o permisos que 54 requieran la normativa nacional e internacional, aplicable a la ejecución de su actividad económica y sus operaciones. i) En caso de contar con una autorización de exención aprobada, debe haber cumplido el correcto uso y destino de dichos bienes, de conformidad con el artículo 37 de la Ley N.° 7293: Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones. El cumplimiento de las citadas condiciones deberá consignarse en el Formulario de Solicitud de Certificación OEA, establecido por la Dirección General, el cual deberá ser tramitado y firmado digitalmente por la persona con capacidad y facultad legal para actuar, quien consignará, bajo fe de juramento, la veracidad de los datos y documentos aportados en dicho formulario. La información referida en los incisos a, b, c, d, e, h, i será debidamente verificada por la autoridad aduanera en los registros o en las instituciones públicas respectivas. Respecto a los requisitos señalados en los incisos f, g, deben aportarse electrónicamente los documentos correspondientes, según lo disponga la Dirección General. Toda la información o documentación que conste en bases de datos públicas deberá ser anotada por el interesado en el formulario, en cuyo caso la Dirección General deberá realizar la verificación correspondiente. Adicionalmente, quien solicite certificarse como OEA deberá cumplir con: 55 - Historial satisfactorio de cumplimiento con la normativa tributaria, aduanera y penal: Para efectuar este trámite se debe demostrar que el gestionante, los representantes legales y miembros de junta directiva, en caso de las personas jurídicas, cuando corresponda, gerentes, directores, administradores, o el encargado de los asuntos aduaneros del gestionante, en los tres años anteriores a la presentación de la gestión de certificación: a) No ha sido condenado por delitos: aduaneros, tributarios, contra la propiedad, contra la buena fe de los negocios, contra la fe pública, los contemplados en la Ley N° 7093 (Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual, los contemplados en la Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de uso no Autorizado, Actividades conexas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al terrorismo), relacionados con su actividad económica. b) No ha sido sancionado por infracciones tributarias aduaneras según los artículos 242 bis, 242 ter y 242 quater, establecidas en la Ley N° 7557 (Ley General de Aduanas), con excepción de la definida en el artículo 242. c) No ha sido sancionado por infracciones administrativas dispuestas en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, con excepción de las establecidas en los artículos del 78 al 87 de mismo dicho normativo. 56 d) No haber sido sujeto de procedimientos administrativos determinativos de eficacia o sancionadores en firme ante la Dirección General de Hacienda, de conformidad con la Ley N.° 7293 (Ley Reguladora de Exoneraciones vigentes, Derogatorias y Excepciones) y la Ley N° 10.286 (Ley de Regímenes de Exenciones del Pago de Tributos, su Otorgamiento y Control sobre Uso y Destino). e) Y otras que disponga la Dirección General de Aduanas mediante resolución de alcance general. El cumplimiento de lo establecido se demostrará para efectos de la certificación mediante declaración jurada, consignada en el respectivo formulario digital que al respecto determine la Dirección General. Para el cumplimiento de dichos requisitos, deberá tomarse en consideración el número o la magnitud de las operaciones del gestionante, según el sector al cual pertenezca, de modo que no pongan en duda la buena fe de este. - Sistema satisfactorio de gestión de los registros comerciales: En el formulario que al efecto disponga la Dirección general, el gestionante deberá consignar, bajo fe de juramento, el cumplimiento de los siguientes requisitos, los cuales podrán ser verificados en cualquier momento por la autoridad aduanera, ya sea en el procedimiento de autorización o de manera posterior a esta, solicitando los documentos que se consideren pertinentes: 57 a) Mantener un sistema de contabilidad, de conformidad con la normativa nacional e internacional, que permita el control aduanero mediante auditorías, así como un historial de los datos que facilitan la auditoría desde el momento en que los datos se introducen en los archivos. b) Que los registros que el gestionante lleva para efectos aduaneros se encuentren integrados en su sistema de contabilidad o permitan la realización de controles cruzados de la información con el sistema contable y faculten el acceso a la autoridad aduanera. c) Mantener un sistema de gestión de registros comerciales (operaciones logísticas y contables), que permita su trazabilidad y garantizar la generación de estados financieros confiables. El sistema debe posibilitar un análisis retrospectivo completo de las actividades aduaneras, del movimiento de mercancías o de los asientos contables relevantes. d) Disponer de un sistema logístico de trazabilidad, que permita la identificación y localización de las mercancías. e) Llevar a cabo auditorías a los procedimientos de control interno, incluida la auditoría de las operaciones aduaneras, cuando corresponda, y certificarlo. f) Establecer procedimientos de protección de sus registros e información y sistemas de respaldo actualizados con periodicidad, a fin de prevenir la pérdida de información. 58 g) Establecer medidas de seguridad para proteger su sistema informático de cualquier intrusión no autorizada. h) La empresa deberá aportar un plan de manejo de la información, electrónica e impresa, que defina medidas de control interno para la mejora continua; medidas de custodia y archivo de la información y documentos de las operaciones aduaneras, logísticas y contables; medidas de seguridad informática; sistemas informáticos con la capacidad para captar, almacenar/archivar, procesar, gestionar, recuperar, proteger y notificar, de forma oportuna, completa y verificable, los registros de sus operaciones aduaneras, logísticas y contables; medidas para la eliminación y mitigación de riesgos en los procedimientos aduaneros; medidas de control y auditoría interna. i) Contar con procedimientos para comprobar los archivos electrónicos de las operaciones aduaneras, logísticas y contables, que tomen en cuenta los riesgos de un registro incorrecto o incompleto de las transacciones en el sistema contable y de utilizar información incorrecta o no actualizada. j) Establecer, en su caso, procedimientos satisfactorios para la importación y exportación de mercancías vinculadas a prohibiciones y restricciones, su distinción con otras mercancías, así como medidas para garantizar el cumplimiento de tales prohibiciones y restricciones. k) Disponer de un sistema de control interno, que le permita identificar, informar, corregir, procesar y prevenir las discrepancias en sus operaciones aduaneras y comerciales y garantizar la correcta aplicación de los procedimientos y la legislación 59 aduanera. - Solvencia financiera: A efectos de cumplir con este requisito, el gestionante deberá aportar la documentación que demuestre lo siguiente: a) Capacidad de pago para cumplir con sus compromisos adquiridos, así como disponer de los bienes y recursos para hacerles frente a sus obligaciones. Debe demostrar que su posición financiera es sólida y suficiente para cumplir sus compromisos, teniendo en cuenta las características del modelo de negocio y sus actividades comerciales. La solvencia financiera se evaluará mediante ratios o razones financieras, según los estados financieros de los últimos tres años fiscales, certificados por contador público autorizado. b) Adecuada calificación crediticia. Se considerará que cumple con tal condición cuando, producto del reporte crediticio, su nivel de comportamiento de pago histórico sea Nivel 1 (bueno) o Nivel 2 (aceptable). Dicho reporte debe ser emitido por una entidad financiera fiscalizada por la SUGEF y con una vigencia no mayor a tres meses a la presentación de la gestión. Al respecto, los operadores de comercio que deseen optar por la certificación de la categoría OEA de Simplificaciones Aduaneras y Seguridad, además de cumplir con los requisitos para la certificación OEA de Simplificaciones Aduaneras, deberán cumplir con requisitos 60 relativos a: - Medidas de seguridad: El operador de comercio debe demostrar ante la Dirección General de Aduanas, de forma razonable y proporcional a la naturaleza y características del tipo de actividad comercial que realice, el cumplimiento de las medidas de seguridad, cuyos requerimientos específicos, según cada operador de comercio, serán regulados mediante resolución de alcance general. II. iv. BENEFICIOS OBTENIDOS CON LA CERTIFICACIÓN OEA La Dirección General de Aduanas podrá otorgar a los operadores económicos autorizados los siguientes beneficios, de acuerdo con la certificación OEA, según la naturaleza y las características del tipo de actividad comercial o modelo de negocio que desarrolle, señaladas en la certificación, los cuales no podrán ser transferidos por los operadores económicos autorizados u otorgados a terceros: 1. Pago diferido de la obligación tributaria aduanera, sin rendición de garantía. 2. Declaración acumulada de mercancías, sin necesidad de un mínimo de importaciones mensuales. 3. Agilización del procedimiento de despacho de las mercancías. 4. Prioridad en la aplicación de controles aduaneros. 5. Atención personalizada y prioritaria de las gestiones aduaneras. 6. Prioridad de atención por parte de la autoridad aduanera durante condiciones de amenaza o incidentes que generen el cierre de puertos o fronteras. 7. Autorización para la recepción y verificación física de sus mercancías en sus 61 instalaciones, cuando corresponda. 8. Reconocimiento internacional de los OEA mediante acuerdo o arreglo de reconocimiento mutuo. 9. Ampliación de los horarios, previa coordinación con la autoridad aduanera. 10. Funcionarios enlace entre la autoridad aduanera y las empresas OEA. 11. Simplificación y facilitación de los procedimientos y operaciones aduaneras respecto a reducción de los controles físicos y documentales. 12. Procedimientos especiales y simplificados para el desarrollo de las diligencias de reconocimiento o de inspección. 13. Mínimo de inspecciones definidas por gestión de riesgo. 14. Posibilidad de ser reconocidos como un operador seguro y confiable en la cadena de suministro por otras autoridades de control, como cuerpos policiales, autoridad sanitaria y autoridad fitosanitaria. 15. Prioridad en la atención y movilización de las cargas en pasos fronterizos. 16. Hacer uso de la marca OEA Costa Rica en la documentación y publicidad. 17. Elegibilidad de las empresas OEA para programas piloto de proyectos del Servicio Nacional de Aduanas. 18. Divulgación sobre su condición de OEA, en los medios digitales del Ministerio de Hacienda y en eventos nacionales e internacionales. 19. Aquellos otros beneficios que disponga la Dirección General de Aduanas mediante resolución de alcance general u obtenidos mediante negociaciones o convenios con otras instituciones públicas. 62 Así las cosas, el Programa OEA otorga beneficios importantes tanto para la administración aduanera como para los operadores de comercio. Por el lado de administración promueve la circulación de las mercancías, la obtención de información oportuna y precisa para el análisis de riesgo sobre bases más eficaces y certeras, aumentando así la capacidad para detectar envíos de alto riesgo, mejorar los controles y lograr una mejor asignación de los recursos aduaneros. Para las empresas los envíos de un país a otro se hacen más ágiles, debido a que los trámites aduaneros son más rápidos entre las aduanas por la reducción de controles, lo que se traduce en ahorro de tiempo y de costos. Las empresas certificadas bajo el Programa OEA podrán adquirir nuevas oportunidades de negocio, y a nivel internacional será considerado como un socio de negocio de confianza en la cadena de comercio. II. v. ACUERDOS DE RECONOCIMIENTO MUTUOS (ARM) FIRMADOS POR COSTA RICA: Un acuerdo de reconocimiento mutuo (ARM), en el ámbito de la Organización Mundial de Aduanas (marco normativo SAFE) se refiere a la firma de un documento formal entre dos o más administraciones aduaneras, en que se describen las circunstancias y condiciones en las que los programas OEA son reconocidos y aceptados entre las partes firmantes. Igualmente, se definen los beneficios mutuos que disfrutarán las empresas OEA de los países participantes, estableciendo, en ese sentido, los aspectos prácticos necesarios para que las administraciones de aduanas participantes otorguen dichos beneficios. 63 Para que el Programa OEA Costa Rica promueva y firme un ARM, debe tomar en cuenta los siguientes aspectos previos: 1. La situación socio-económica del país. 2. Las características de la aduana. 3. Los rasgos fundamentales del Programa OEA. 4. Los beneficios que se podrían obtener en caso de formar un ARM con un país determinado. Esto, con la finalidad de: 1) Determinar las prioridades que tiene nuestro país en el ámbito del comercio exterior. 2) Establecer el volumen de comercio que Costa Rica tiene con dicho país. 3) Fijar los intereses existentes en el tramado empresarial. 4) Analizar la viabilidad de conexidad entre la firma de un ARM con un país con las prioridades políticas de nuestro país. 5) Identificar si el país con el que se quiere firmar un ARM es adecuado para iniciar con una negociación de este. Una vez determinados esos aspectos, es importante establecer un programa de trabajo que comprenda los objetivos específicos que se deben cumplir en el proceso de negociación de un ARM. Para continuar con el proceso de análisis y estudio técnico, elaborado por un grupo de 64 trabajo interdisciplinario; es decir, con personas que cuenten con un alto conocimiento del Programa OEA Costa Rica, tanto desde la perspectiva jurídica como de la práctica, se hace necesario considerar las características propias del Programa OEA de otro país, con el fin de identificar los retos y dificultades desde los enfoques de expertos juristas, informáticos, aduaneros y analistas de riesgo, para referirse posteriormente a las mejores soluciones, con el propósito de que la negociación de un ARM entre dos o más países pueda desembocar en la firma esperada del acuerdo final. La regulación, según el marco normativo SAFE de la Organización Mundial de Aduanas, entre otros aspectos, ordena, en la Norma 10 –Integridad de los funcionarios–, así como su Formación en el punto 10.1.2, en la Norma 6 –Información electrónica previa–, en el punto 6.9. – Confidencialidad y protección de los datos– que la legislación sobre confidencialidad y protección de los datos se adopta para proteger el derecho del individuo a la intimidad, la confidencialidad en el comercio y permitir a los individuos que tengan acceso a sus datos personales para verificar su exactitud. Así, la legislación nacional debe contener disposiciones que especifiquen que cualquier dato recogido o transmitido por las Aduanas debe tratarse de forma confidencial y segura y estar suficientemente protegido, respetando ciertos derechos de las personas físicas o jurídicas a las cuales pertenezca la información, en el punto 1.3.4. “Intercambio de información sobre envíos de alto riesgo” del marco SAFE. Este punto en particular, sobre la confidencialidad de la información, fue incluido expresamente en el Decreto N.° 44051-H, que refiere al Reglamento de la Ley General de Aduanas, que entró en vigor el 15 de junio de 2023. 65 De acuerdo con la Norma 3 –Tecnología moderna en los equipos de inspección, del Pilar Aduana-Aduana, se deberá contar con equipos de inspección no invasivos y con detectores de radiación, los cuales se utilizarán para realizar inspecciones cuando sea necesario y de conformidad con los resultados del análisis de riesgos. Estos equipos son indispensables para la inspección rápida de carga o de contenedores de alto riesgo, sin interrumpir el flujo del comercio legítimo. De la misma manera, tanto en la normativa regional o comunitaria como en la nacional se incluyeron regulaciones expresas para el uso de equipos de inspección no intrusivos, como se desprende de los artículos 9 del CAUCA IV y 9 del RECAUCA IV, vigentes a partir del 1.° de mayo de 2023, la promulgación de la Ley N.° 10068; igualmente, en “Ley para impulsar la integración de información aduanera y la instalación de los equipos y los sistemas de tecnología de inspección no intrusiva”, vigente desde el 17 de marzo del 2022 , y la reforma a la Ley General de Aduanas (LGA) del 29 de junio de 2022, se incluyeron modificaciones importantes en la normativa nacional que permiten el uso de controles no intrusivos. En el artículo 30 de la LGA, inciso o), dentro de las obligaciones de los auxiliares de contar con el equipo y los medios tecnológicos de inspección no intrusiva, con exclusión del equipo de escaneo de mercancías, y en el artículo 79 se incluye que el Servicio Aduanero podrá implementar procedimientos automatizados para el ejercicio del control aduanero, mediante sistemas de control no intrusivo, en coordinación con las metodologías empleadas en el análisis de riesgo. Seguidamente se desglosan algunos decretos ejecutivos atinentes a la materia bajo estudio: • N.o 43806-H declaró de interés público el uso de controles no intrusivos, con 66 vigencia desde el 2 de diciembre de 2022; • N.° 44024-H, correspondiente a la política pública SINI, cuya entrada en vigor fue el 30 de mayo de 2023. Se busca la integración de información aduanera, la instalación de los equipos y los sistemas de la tecnología de inspección no intrusiva; • N.° 44107-H-COMEX-MAG-MSP, mediante el cual se reglamentó el Sistema de Controles no Intrusivos por parte de las Autoridades Competentes, vigente desde 19 de julio 2023; • N.° 44051-H reformó el Reglamento a la Ley General de Aduanas (RLGA), se regula por su medio el uso de controles no intrusivos, según los artículos 5, 6, 7, 26, 27, 282 y 285. La Norma 4 del Pilar Aduana-Aduana del marco SAFE, sobre Sistemas de análisis de riesgos, determina que las administraciones de aduanas deberán aplicar un sistema informatizado de análisis de riesgos para identificar los envíos que podrían resultar de alto riesgo. Este sistema podría incluir un mecanismo para validar los análisis de riesgos, con el propósito de adoptar decisiones e identificar las mejores prácticas, además de ser un insumo importante para el intercambio de información sobre envíos de alto riesgo, desarrollado en el punto 1.3.4.: “Intercambio de información sobre envíos de alto riesgo”, del marco SAFE; así, para que el ARM se pueda concretar se deberá trabajar en el tema de la sistematización de análisis de riesgo automatizado, lo cual conlleva, además del incremento de la herramienta digital, que, a nivel jurídico, se elaboren manuales, circulares y se dicten resoluciones administrativas, entre otras disposiciones. Al respecto, Costa Rica 67 ha apostado por impulsar una gestión aduanera con base en una correcta gestión de riesgo, mediante la aplicación de sistemas tecnológicos y el uso de mecanismos de inspección no intrusivos. Ello queda claramente demostrado en las nuevas regulaciones adoptadas por el país, según las cuales se norma este tema en concreto; a saber, los artículos 11 y del 29 al 39 del CAUCA IV; artículos 8, 9, del 16 al 22 del RECAUCA IV, y artículo 79 de la LGA. Costa Rica firmó el 17 de abril de 2018 un Arreglo de Reconocimiento Mutuo entre los programas de Operador Económico Autorizado de nuestro país y México; el 25 de abril del año 2019 firmó un ARM con Centroamérica, y el 18 de diciembre del 2019 un ARM con Colombia. Asimismo, se tienen planes de acción de firma de ARM con Perú y China, que permitirán negociar el reconocimiento mutuo entre nuestros programas OEA y los de esos países. Adem