UNIVERSIDAD DE COSTA RICA SISTEMA DE ESTUDIOS DE POSGRADO IMPORTANCIA DEL USO DE INDICADORES ORIENTADO A LA GESTIÒN PARA RESULTADOS EN EL DESARROLLO, EN LA GESTIÓN DIPLOMÁTICA DEL SERVICIO EXTERIOR COSTARRICENSE 2022 Trabajo Final de Investigación aplicada sometido a la consideración de la Comisión del Programa de Estudios de Posgrado en Administración Pública para optar por el grado y título de Maestría Profesional en Diplomacia Patricia Abrahams Alvarado Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, Costa Rica 2023 Dedicatoria Dedicado a todas aquellas personas que se atreven a luchar por sus sueños, trabajando con decisión y esfuerzo por superarse, y a mi esposo e hijo por apoyarme e inspirarme a crecer cada día un poquito más. Patricia Abrahams Alvarado ii Agradecimientos A Dios por darme la fuerza, la esperanza y la oportunidad para estudiar y aprender cada día un poquito más. A mi familia, gracias por apoyarme siempre y hacer suyos mis sueños. A Bernardita Vargas, Jessica Alvarado y Juan Andrés Zamora por su apoyo incondicional a este proyecto. A Paula Coto, por su profesionalismo y orientación; gracias por el apoyo para lograr este proyecto. Patricia Abrahams Alvarado iii Hoja de Aprobación Tabla de contenido Dedicatoria .......................................................................................................................... ii Agradecimientos .............................................................................................................. iii Hoja de aprobación ............................................................................................... iv Resumen ............................................................................................................... vii Lista de ilustraciones ............................................................................................ ix Lista de Tablas ....................................................................................................... x Lista de Siglas ....................................................................................................... xi CAPÍTULO 1. INTRODUCCIÓN ....................................................................................... 1 1. Introducción ............................................................................................................ 2 2. Justificación ............................................................................................................ 2 3. Planteamiento del problema .................................................................................. 8 4. Problema en síntesis ............................................................................................ 10 5. Objetivos ............................................................................................................... 11 5.1. Objetivo General ......................................................................................................... 11 5.2. Objetivos Específicos: ................................................................................................. 11 6. Delimitación del objeto de estudio ..................................................................... 11 6.1. Delimitación temporal ...................................................................................... 12 6.2. Delimitación espacial ....................................................................................... 12 6.3. Delimitación institucional ................................................................................ 12 6.4. Delimitación del análisis .................................................................................. 13 7. Limitaciones .......................................................................................................... 13 CAPÍTULO 2. MARCO TEÓRICO .................................................................................. 15 2.1. Introducción .............................................................................................................. 16 2.2. Perspectiva teórica de la Gestión para Resultados en el Desarrollo ............... 17 2.3. Contexto histórico de la Gestión por Resultados .............................................. 19 2.4. Contexto Jurídico .................................................................................................. 20 2.5. Contexto Institucional ........................................................................................... 25 2.5.1.1. Valor público y papel del Estado como generador ...................................................... 37 2.5.2. Planificación en la gestión pública ................................................................................. 42 2.5. 3. Seguimiento y evaluación para resultados ................................................................... 47 2.5.4. Seguimiento para resultados ......................................................................................... 48 2.5.5. Evaluación para resultados ............................................................................................ 50 2.5.6. Conceptualización de objetivos ...................................................................................... 56 2.5.7. Conceptualización de Indicadores ................................................................................. 59 v CAPÍTULO 3 METODOLOGÍA ....................................................................................... 66 3.1. Introducción ........................................................................................................... 67 3.1.1. Tipo de Investigación ......................................................................................... 67 3.1.2. Alcance de la Investigación ............................................................................... 68 3.1.3. Fuentes de información ..................................................................................... 68 3.1.4. Instrumentos y técnicas de recolección de datos .......................................... 69 3.1.4.1. Entrevistas .................................................................................................................. 69 3.1.4.2. Observación ................................................................................................................ 70 3.1.4.3. Análisis de documentos .............................................................................................. 70 3.1.5. Procedimientos metodológicos de la investigación ....................................... 71 3.1.5.1. Operacionalización de los objetivos específicos ......................................................... 71 CAPÍTULO 4. RESULTADOS ........................................................................................ 74 4.1. Introducción ........................................................................................................... 75 4.2. Análisis del Sistema de Planificación de los Planes Prioritarios Anuales de Trabajo .......................................................................................................................... 75 4.2.1. Antecedentes ................................................................................................................. 75 4.2.2. Análisis de la metodología de elaboración PPAT .......................................................... 77 4.2.3. Consideraciones con relación al análisis del PPAT, en función de GpRD ..................... 93 4.2.4. Evaluabilidad .................................................................................................................. 95 4.3. Análisis del Instrumento de Evaluación de la Gestión de las Representaciones Diplomáticas de Costa Rica en el Exterior y del Sistema de Planificación y evaluación del servicio exterior .................................................................................. 96 4.3.1. Antecedentes ................................................................................................................. 96 4.3.2. Análisis del instrumento de evaluación .......................................................................... 99 4.3.4. Análisis de Evaluación del PPAT en función de GpRD ................................................ 104 4.4. Indicadores .......................................................................................................... 106 4.5. Elementos necesarios para la construcción de indicadores que contribuyan al monitoreo de la Gestión por Resultados de Desarrollo ..................................... 113 4.5.1. Elaboración de la cadena de resultados ...................................................................... 114 4.5.2. Proceso ....................................................................................................................... 117 4.5.3. Etapas del proceso de elaboración de indicadores ..................................................... 118 4.5.3.1. Análisis de objetivos de la intervención ................................................................ 118 4.5.3.2. Formulación de indicadores .................................................................................. 121 4.5.3.3. Definición de fórmulas de cálculo ......................................................................... 122 4.5.3.4. Establecimiento de frecuencia de medición ......................................................... 123 4.5.3.5. Identificación fuente de datos ............................................................................... 123 4.5.3.6. Verificación de la calidad del indicador ................................................................ 123 4.5.3.7. Ficha técnica del indicador ................................................................................... 125 4.5.4. Ejemplos de indicadores .............................................................................................. 126 CAPITULO 6 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ..................................... 129 6.1. Conclusiones ................................................................................................................... 130 6.2. Recomendaciones .......................................................................................................... 136 Bibliografía .......................................................................................................... 140 vi Resumen El presente trabajo es una propuesta de recomendaciones que permitan el fortalecimiento de los procesos de planificación de los Planes Prioritarios Anuales de Trabajo (PPAT) de las misiones diplomáticas de Costa Rica en el exterior, con el fin de que se incorporen indicadores orientados a la Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD). La investigación se realizó con el fin de conocer los procesos de planificación anual que realizan actualmente las misiones diplomáticas, para identificar y proponer oportunidades de mejora por medio de la propuesta. El origen de este proyecto surge del análisis preliminar de la gestión diplomática en un contexto en el cual los fondos que se destinan a las misiones dentro del presupuesto del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, representa alrededor del 60% de los fondos anuales del Ministerio, sumado a una responsabilidad de rendición de cuentas de uso de recursos que implica establecer procesos de planificación anual. Hoy en día los Estados deben hacer un uso racional de recursos en los procesos de generación de valor público, y en ese sentido, dentro de sus procesos de rendición de cuentas están llamado evaluar los resultados de la gestión pública que justifiquen las relaciones entre la planificación y los resultados que se obtienen en la generación de los bienes y servicios que se ofrecen a la población. Es por lo anterior, que Costa Rica ha adoptado el modelo de GpRD y en función de ello, las instituciones deben incorporar procesos de planificación, seguimiento y evaluación, para lo cual la cadena de resultados es un instrumento básico que establece la causalidad entre los insumos y las actividades necesarias para obtener los productos. La ausencia de una metodología de planificación de los PPAT orientada a la Gestión para Resultados, una falta de estandarización en los instrumentos que se aplican para la elaboración de estos, el limitado conocimiento por parte de los encargados en las misiones en planificación y elaboración de los indicadores genera vii debilidades que han sido señaladas en reiteradas ocasiones por la Contraloría General de la República, el Ministerio de Hacienda y Auditoría Interna del Ministerio. Esto ocasiona en algunos casos, dificultades en la calidad de la planificación, en términos de no poder establecer vínculos entre los objetivos y los resultados que se obtienen y tampoco se logra establecer una lógica causal que vincule estos resultados a los objetivos estratégicos planteados en el Plan Estratégico Institucional (PEI). Tomando en consideración el marco teórico, el marco referencial, la investigación que se enfocó en el contraste de la teoría con entrevistas y revisión documental, surgieron los siguientes resultados: existe una debilidad en los procesos de planificación por desconocimiento en la materia aunado a instructivos poco precisos lo que genera confusión con respecto a los conceptos, afecta los procesos de construcción de indicadores y se aplican procesos no estandarizados. Sin embargo, el Ministerio cuenta con una plataforma tecnológica apropiada y ha realizado avances en materia de planificación y evaluación de la gestión diplomática. Existe a lo interno un compromiso para mejorar los procesos. Es por lo anterior, que la propuesta, va enfocada en aspectos como lo son recomendaciones para fortalecer la planificación y la evaluación mediante el uso de la cadena de resultados y brindar algunas ideas para elaborar indicadores orientados a la gestión por resultados, que permitan una vinculación de la gestión diplomática con los objetivos planteados en el PEI. viii Lista de ilustraciones Ilustración 1. Cadena de Resultados .................................................................................... 19 Ilustración 2. Estructura Organizativa ................................................................................. 27 Ilustración 3. Desagregación objetivos ................................................................................ 32 Ilustración 4. El Estado y la Gpr .......................................................................................... 33 Ilustración 5. Pilares del ciclo de gestión ............................................................................ 37 Ilustración 6. Dimensiones del desempeño en cadena de resultados ................................... 50 Ilustración 7. Criterios de análisis para el monitoreo y evaluación .................................... 52 Ilustración 8. Jerarquía objetivos ......................................................................................... 57 Ilustración 9. Objetivos Estratégicos .................................................................................... 58 Ilustración 10. Características de indicador ........................................................................ 61 Ilustración 11. Clasificación indicadores ............................................................................. 62 Ilustración 12. Indicadores según el nivel de Cadena de Resultados .................................. 63 Ilustración 13. Indicadores en función desempeño .............................................................. 64 Ilustración 14. Relación entre indicadores ........................................................................... 65 Ilustración 15. Cadena de Resultados ................................................................................ 112 Ilustración 16. Interrelación entre indicadores según nivel Cadena Resultados ................ 115 Ilustración 17. Etapas del proceso de elaboración de indicadores .................................... 118 Ilustración 18. Cadena Resultados ..................................................................................... 120 ix Lista de Tablas Tabla 1. Medidas de mitigación de riesgo aplicadas en investigación ...................... 14 Tabla 2. Objetivos estratégicos ....................................................................................... 31 Tabla 3. Ejemplo de matriz de seguimiento para el indicador .................................... 49 Tabla 4. Estándares de evaluación ................................................................................ 53 Tabla 5. Criterios ............................................................................................................... 61 Tabla 6. Operacionalización de objetivos ...................................................................... 72 Tabla 7. Plantilla PPAT Instrumento de Evaluación de la Gestión de las Representaciones Diplomáticas en el Exterior ............................................................. 89 Tabla 8. Recomendaciones no implementadas ............................................................ 98 Tabla 9. Preguntas para plantear cadena de resultados .......................................... 115 Tabla 10. Elementos básicos de la ficha técnica de un indicador ........................... 116 Tabla 11. Factor Relevante ............................................................................................ 119 Tabla 12. Nombre del indicador a partir de la estructura de objetivo ...................... 121 Tabla 13. Clasificación del indicador ............................................................................ 122 Tabla 14. Criterios para selección de indicadores .................................................... 124 Tabla 15. Ficha técnica del indicador ........................................................................... 125 Tabla 16. Indicadores ...................................................................................................... 126 x Lista de Siglas BID Banco Interamericano de Desarrollo CEPAL. Comisión Económica para América Latina y el Caribe CLAD Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo GpRD Gestión para Resultados en el Desarrollo ILPES Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social MIDEPLAN Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica MREC Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto NGP Nueva Gestión Pública OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible OEA Organización de los Estados Americanos PEI Plan Estratégico Institucional 2021 – 2025, “Construyendo el futuro: Somos Acción Exterior PND Plan Nacional de Desarrollo PNDIP Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública del Bicentenario 2019-2022 de Costa Rica POI Plan Operativo Institucional PPAT Plan Prioritario Anual de Trabajo SINE Sistema Nacional de Evaluación SNP Sistema Nacional de Planificación UPI Unidades de Planificación Institucional xi xii 1 CAPÍTULO 1. INTRODUCCIÓN 2 1. Introducción El presente capítulo contiene los elementos que orientan la realización de la investigación y que permite el análisis de las herramientas aplicadas en la evaluación de la gestión diplomática, con el fin de determinar la importancia del uso de indicadores orientados a la Gestión por Resultados en el Desarrollo (en adelante GpRD) en el servicio exterior costarricense, lo cual contribuye al fortalecimiento de la planificación y evaluación de dicha gestión; además, se enuncia la problemática que se analiza así como la metodología empleada para llevar a cabo el trabajo. Aunado a lo anterior, se hace referencia a los procedimientos que se requieren utilizar para operativizar los objetivos planteados. Asimismo, contribuye a la caracterización del tipo de investigación que se utiliza. 2. Justificación El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (en adelante el Ministerio), de acuerdo con el artículo 1 de la Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, tiene a su cargo “la formulación sistematizada de la política exterior del país, en la orientación de sus relaciones internacionales y en la salvaguardia de la soberanía nacional” (Ley 3008, 1962, art. 1) En este contexto, dentro de su estructura, las direcciones y unidades descritas a continuación tienen a cargo funciones relacionadas con el tema de la investigación: • Dirección General de Política Exterior, tiene a su cargo la coordinación diplomática • Unidad de Planificación, Documentación y Asesoría, tiene la responsabilidad de plantear planes y metas en las actividades; 3 • Dirección de la Carrera del Servicio Exterior, quienes tienen a su cargo velar por el adecuado funcionamiento de las misiones de Costa Rica en el exterior y dentro de sus funciones debe “Evaluar las funciones de las misiones diplomáticas y consulares en cumplimiento con los objetivos de desarrollo del país”. (MREC, 2021) Dicho lo anterior, y para los propósitos de esta investigación, se tiene que la Dirección General de Servicio Exterior, es la responsable de velar por el adecuado funcionamiento y gestión de las misiones diplomáticas, para lo cual realiza la coordinación diplomática y consular de las misiones, que es gestionada por el Departamento Diplomático y por el Departamento Consular. El Departamento Diplomático tiene bajo su responsabilidad la planificación, control y evaluación de la gestión que las misiones diplomáticas ejercen, función para lo cual recibe el apoyo de la Unidad de Planificación, Documentación y Asesoría en el proceso que realizan las misiones diplomáticas de elaborar planes y metas en las actividades. Es en ese orden que las misiones diplomáticas son responsables de elaborar Planes Anuales de Labores, denominados Plan Prioritario Anual de Trabajo (en adelante PPAT), los cuales son elaborados tomando en consideración los ejes de política exterior del Ministerio y el contexto del país en el cual se encuentran ejerciendo sus funciones. Este plan, es un ejercicio vinculado a la rendición de cuentas por el uso de fondos públicos, es evaluado mediante informes trimestrales, para monitorear los avances que han logrado con respecto a las metas planteada en sus procesos de planificación. La Dirección General del Servicio Exterior dentro de sus funciones debe “Evaluar las funciones de las misiones diplomáticas y consulares en cumplimiento con los objetivos de desarrollo del país”. Para tal efecto, el Ministerio hace uso de indicadores en la evaluación de la gestión diplomática del servicio exterior costarricense, con el objetivo de valorar los resultados logrados en los PPAT de las misiones en el exterior y de qué forma estos se encuentran alineados a las 4 prioridades institucionales establecidas por el Ministerio en su contribución al Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública del Bicentenario 2019-2022 de Costa Rica (Mideplan, 2018) (en adelante PNDIP). El Ministerio, en cumplimiento con los lineamientos establecidos por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (en adelante Mideplan), ha elaborado el Plan Estratégico Institucional 2021 – 2025, “Construyendo el futuro: Somos Acción Exterior” (MREC, 2021) (en adelante PEI), documento de trabajo en el cual se establece el posicionamiento estratégico de la institución para el período 2021- 2025, del que se desprenden objetivos o acciones estratégicas, tomando en consideración los pilares de la política exterior costarricense y el Plan Nacional de Desarrollo (en adelante PND). Basado en lo anterior, el Ministerio ha desarrollado objetivos específicos para cada embajada o misión, con base en los cuales, cada una de ellas establece su PPAT. Sin embargo, como todo proceso evolutivo, el Ministerio, así como la Contraloría General de la República y el Ministerio de Hacienda, han realizado procesos de evaluación de las ejecuciones de dichos planes, que, entre otros hallazgos, han detectado fallas en el establecimiento de objetivos, encontrando que estos en ocasiones son numerosos, repetitivos o bien con acciones que carecían de sentido o sin responder al objetivo planteado originalmente. En las conclusiones del Informe No. DFOE-PG-IF-01-2013, del Informe de los Resultados de la Auditoria de Carácter Especial sobre la Rendición de Cuentas del Servicio Exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de 2013, en la disposición 4.3 al Ministro de Relaciones Exteriores se le instruye “Establecer formalmente un mecanismo de evaluación para todas las embajadas, que cumpla con la normativa vigente”, el cual debe “, establecerse con objetivos claros y definición de qué hacer con los resultados”. (CGR, 2013, pág. 13). Como parte de las acciones de la Dirección de Servicio Exterior, en el Informe Final de Gestión de la señora Deyanira Ramírez Salas, como Jefe del Departamento Diplomático del 1º de Julio de 2015 al 31 de octubre de 2017, la señora Ramírez 5 indicó, dentro de las lecciones aprendidas, que los objetivos que contemplaban los Planes Anuales de Trabajo eran numerosos y repetitivos, en los cuales no se detectaba que las acciones planteadas por las misiones no siempre respondían al objetivo planteado en las Direcciones”. Es por lo anteriormente expuesto, que la Dirección de Servicio Exterior ha realizado mejoras en los procesos que derivaron en un nuevo formato de plan establecido para el 2016, denominado PPAT para cada misión en el exterior, el cual incluye objetivos específicos, acciones prioritarias, indicadores y responsables que facilitaran una evaluación de estos indicadores los cuales son de carácter cuantitativo. En el “Informe Estudio en la Embajada y Consulado en Argentina” realizado por la Auditoría General del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto en 2019, en relación con la gestión sustantiva de la Embajada se hace referencia a la evaluación de la gestión en otras embajada y misiones, en los cuales los planes de trabajo y los informes de gestión sobre el cumplimiento de metas “…no permite identificar si se cumple con criterios de eficiencia, eficacia y economía, ni contribuye de modo significativo a determinar el valor que los productos de las representaciones aportan a los ámbitos sociales, culturales y económicos del país”. (MREC, 2019, pág. 6) Con el objetivo de contribuir al logro de los objetivos institucionales y al uso adecuado y responsable de los recursos públicos, surge la necesidad de contar con indicadores de resultados orientados a la GpRD, como una herramienta fundamental que permite el monitoreo de la gestión, y la contribución de esta gestión que se traduzca en beneficios para la sociedad costarricense. Es pertinente comprender el aporte o peso relativo que tiene la gestión de las misiones en la gestión del Ministerio y el PEI. Tal como lo indica la Auditoría General del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, en la Auditoría realizada a la Embajada y Consulado General de Costa Rica en la República Italiana en el 2017, la cual indica “…ha considerado conveniente efectuar estudios en el Servicio Exterior al representar el 63.77% del presupuesto del Ministerio” (MREC, 2017, pág. 2) 6 Es conveniente hacer referencia al contexto a nivel mundial en que se encuentra la Administración Pública y los compromisos que los Estados han asumido con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (en adelante ODS), lo cual ha requerido que se incorpore la evaluación integral en las intervenciones públicas con el objetivo de hacer un uso eficiente de los recursos, en el que el uso de indicadores de desempeño está vinculado a la planificación estratégica que los diferentes Ministerios realizan. Al respecto, y ante la necesidad de potenciar la capacidad del Estado en la generación del valor público, de cara a la transparencia y rendición de cuentas ante la ciudadanía, se han desarrollado procesos orientados a resultados que parten de la planificación y que consideran el seguimiento y la evaluación. Para tal efecto, Mideplan en conjunto con el Ministerio de Hacienda han desarrollado esfuerzos para fortalecer la gestión por resultados y la transparencia con el fin de generar una mayor capacidad del Estado en el empleo de los recursos y en la generación de valor público, para lo cual han establecido diversos lineamientos, dentro de los cuales cabe mencionar, el Marco conceptual y estratégico para el fortalecimiento de la Gestión para Resultados en el Desarrollo de Costa Rica. (Mideplan y Ministerio de Hacienda, 2019) En el ámbito constitucional se hace referencia con relación a los procesos de evaluación, a lo establecido en la reforma al artículo 11 de la Constitución Pública (Ley 8003, 2000, art. 11), el cual indica que, La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas. 7 Tal como se indica en el Manual de planificación con enfoque para resultados en el desarrollo (2017), se puede decir que la planificación y la evaluación en la gestión pública se fundamenta en, (…) una Gestión para resultados de desarrollo (GpRD), que se apoya en la planificación, donde son considerados el seguimiento y la evaluación como partes fundamentales. Cuando se planifica, no solo se deben identificar los resultados que se buscan, sino también definir como se seguirán y evaluarán dichos resultados, es decir, en la planificación se deben asegurar las actividades para la evaluación (Mideplan, 2017, pág.22) Por otra parte, y no menos importante, se deben ubicar los procesos de valoración en el marco del proceso de integración a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (en adelante OCDE), ante una necesidad de “Promover una cultura de monitoreo y de evaluación orientada a resultados en el sector público” (OCDE, 2015, pág. 7). Así mismo la organización en el 2020 hizo un llamado al país a fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas hacia los ciudadanos y grupos de interés. La aplicación de evaluaciones está establecida como una obligación para las instituciones públicas en el Marco conceptual y estratégico para el fortalecimiento de la Gestión para Resultados en el Desarrollo de Costa Rica, el cual establece como uno de los pilares sobre los cuales se basa la GpRD, el seguimiento y evaluación, al considerar que “la medición de resultados es fundamental para tomar decisiones oportunas y confiables sobre la implementación de las intervenciones públicas”. (Mideplan, Ministerio de Hacienda, 2016, p.20). Asimismo, implica una práctica que fortalecería los avances anteriormente mencionados. Como parte de las recomendaciones al Ministerio emitidas en Informe Final de Evaluación Física de la Ejecución del Presupuesto 2020, elaborado por la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda, con relación al Programa 082 “Dirección General de Política Exterior” se recomendó (…) cumplir con la metodología de “Programación presupuestaria en el marco de la Gestión para resultados en el Desarrollo”, para la formulación de presupuesto del 2022, donde cada producto debe contar con unidades de medida e indicadores que permitan medir la producción de bienes y servicios 8 y ser monitoreados y evaluados a partir de los resultados que la ciudadanía espera de su ejecución. (Ministerio Hacienda, 2020, p. 37) Dicho lo anterior, la importancia del estudio radica en el uso limitado de indicadores de resultados adecuados, para lo cual es importante elaborar un análisis, que con sus aportes brinde elementos para lograr que la Dirección del Servicio Exterior contribuya a una adecuada rendición de cuentas del uso de los recursos públicos en la consecución de los objetivos que las instituciones plantean teniendo presente que el desempeño del Ministerio debe ser eficaz, eficiente, de calidad y económico. Es preciso en este caso, el contrastar los mecanismos empleados por la Dirección de Servicio Exterior del Ministerio, con la teoría de elaboración de indicadores que permitan identificar los elementos necesarios que deben contemplarse en la construcción de los indicadores, de forma tal, que se refleje la evolución y el resultado de las metas en los PPAT, así como en la cadena de resultados, los productos, efectos e impactos que se esperan lograr en la gestión para resultados. Asimismo, aun cuando no forma parte del análisis que se realiza a los mecanismos empleados por el Ministerio, es imprescindible reflexionar en otros elementos teóricos, como la planificación orientada a la gestión por resultados. El objetivo de este análisis es determinar a la luz de la normativa costarricense el aporte que generan a la GpRD de los indicadores que se utilizan en la actualidad. 3. Planteamiento del problema El Servicio Exterior del Ministerio a lo largo de los años ha procurado en su accionar, contribuir a la “defensa de los intereses nacionales, para contribuir a la mejora en las condiciones de vida de la población nacional”. (MREC, 2021) En años recientes, ha sido posible visualizar de una forma más tangible, la contribución que el Ministerio hace al bienestar de los costarricenses, como lo fue el manejo interinstitucional que requirió la atención de la pandemia por Covid-19, en el cual, producto de su gestión, se logró brindar de acuerdo a declaraciones del Ministro de Relaciones Exteriores y Culto, Rodolfo Solano Quirós, “ (…) la asistencia 9 consular que permitió la repatriación de más de 10.000 costarricenses desde más de 103 países, la consecución de más de 29 millones de dólares en cooperación internacional y la obtención de más de un millón de vacunas por donaciones de países amigos” .(MREC, 2021) En adición a lo anterior, se realizaron las negociaciones para la compra de dichas vacunas en un momento en el cual el acceso a estas formaba parte de las dificultades a nivel mundial para la atención de los países a la emergencia. A pesar de que la institución cuenta con el Instrumento de Evaluación de la Gestión de las Representaciones Diplomáticas de Costa Rica en el Exterior, así como el Plan Estratégico Institucional 2021-2025, se evidencia en la revisión documental la necesidad de fortalecer los procesos de planeación, seguimiento y evaluación del accionar de las misiones diplomáticas, que tome en consideración aspectos cuantitativos y cualitativos, además de la GpRD, con el fin de brindar una rendición de cuentas del uso de los recursos del Estado costarricense. Un primer paso, consiste en aportar elementos que faciliten la formulación de indicadores orientados a la gestión por resultados, lo cual debe ser considerado como parte esencial en el fortalecimiento del proceso de planificación, seguimiento y evaluación del Servicio Exterior, con el fin de superar las limitaciones existentes. Con base a lo anteriormente expuesto, la problemática central se evidencia en la limitación existente en el instrumento actual para monitorear aspectos cualitativos del quehacer de las misiones, y un limitado uso de indicadores que permitan visualizar el aporte en término de gestión por resultados que las embajadas realizan en el logro de los objetivos específicos establecidos en los PPAT. Es pertinente indicar adicionalmente que, la revisión preliminar encontró que no se cuenta en el instrumento con los elementos necesarios para que el Servicio Exterior pueda formular el PPAT de una forma adecuada, debido entre otros aspectos, al limitado conocimiento de las misiones en temas de planificación, indicadores y evaluación de la gestión orientada a resultados, lo cual ocasiona debilidades en la calidad de la planificación, en términos de no contar con indicadores de resultado 10 que reflejen el accionar de las misiones; las cuales gestionan trabajos con componentes de calidad y una clara vinculación con la cadena de resultados en la rendición de cuentas orientada a GpRD, y por otra parte, no siempre están adecuadamente vinculados a los objetivos estratégicos planteados en el PEI. 4. Problema en síntesis El trabajo pretende responder entre otras cosas a las siguientes preguntas que preliminarmente se plantean en relación a la situación actual de la Dirección del Servicio Exterior en la temática planteada. Como preguntas secundarias se plantean: ¿De qué manera la Dirección del Servicio Exterior califica la gestión diplomática del Servicio Exterior? ¿Responde este método de calificación a un uso adecuado de indicadores que permitan dar seguimiento a los avances en los objetivos de cara a la Gestión para Resultados y medir el impacto de las acciones realizadas? ¿Estos indicadores contribuyen efectivamente a una rendición de cuentas en el cumplimiento de los Objetivos alineados al Plan Nacional de Desarrollo y a la Gestión para Resultados para el Desarrollo? Se percibe en este sentido, un problema asociado a una carencia de indicadores apropiados de índole tanto cuantitativa como cualitativa que permitan medir el impacto de las acciones efectuadas por las embajadas de Costa Rica en el exterior en función de la GpRD, así como una carencia asociada a la posibilidad de dar seguimiento a dichas acciones en el logro de los objetivos tanto específicos como estratégicos de la Cancillería. ¿Contribuyen los indicadores de gestión empleados por el Servicio Exterior en el Plan Prioritario Anual de Trabajo al logro de los objetivos de la cancillería costarricense establecidos en el Plan Estratégico Institucional? 11 5. Objetivos 5.1. Objetivo General Analizar las herramientas aplicadas en la evaluación de la gestión de las embajadas de Costa Rica en el exterior en el período del 2016 y el 2021, con el fin de identificar elementos para la construcción de indicadores que midan el impacto de la gestión por resultados en el alcance de los objetivos. 5.2. Objetivos Específicos: • Conocer los sistemas de evaluación de la gestión en el Servicio Exterior costarricense, así como la normativa nacional e institucional aplicable. • Identificar elementos para la construcción de indicadores que contribuyan al monitoreo de la Gestión por Resultados de Desarrollo en la PPAT de las misiones en el exterior • Proponer recomendaciones de buenas prácticas aplicables al sistema de evaluación existente en el servicio exterior costarricense para optimizar la gestión basada en resultados en las representaciones diplomáticas en el exterior. 6. Delimitación del objeto de estudio La propuesta de la investigación requiere analizar los procedimientos de formulación del PEI, los instrumentos de planificación de los PPAT y los instrumentos de evaluación de gestión de las representaciones diplomáticas de Costa Rica en el exterior, con el fin de determinar las posibilidades que tienen de reflejar en su accionar la GpRD y fortalecer la planificación de los mismos en relación a la gestión por resultados. 12 6.1. Delimitación temporal El estudio establece como delimitación temporal, el año 2016 como punto de partida, fecha en la cual se implementó el uso del Instrumento de Evaluación de la Gestión de las Representaciones Diplomáticas de Costa Rica en el Exterior, el cual es actualmente utilizado por dichas representaciones y las posteriores valoraciones que se han realizado a la gestión de las mismas, y como fecha final el 2021, tomando en consideración tanto las evaluaciones de la Contraloría General de la República, el Ministerio de Hacienda y la elaboración del Plan Estratégico Institucional. 6.2. Delimitación espacial La investigación objeto de estudio, está referido al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto correspondiente al espacio institucional y funcional encargado de coordinar los procesos de planificación de los Planes Anuales Prioritarios de Trabajo que realizan las representaciones diplomáticas, así como las funciones relacionadas con ellas, a saber: el seguimiento y evaluación de la gestión que realizan los funcionarios en su sede central, proceso ejecutado por el Departamento Diplomático de la Dirección General del Servicio Exterior y en la Unidad de Planificación Institucional, ubicada en San José, Costa Rica, entre Avenida 7 y 9, Calle 11-13, barrio Otoya. 6.3. Delimitación institucional El trabajo de investigación restringe su aplicación al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, como institución encargada de velar por los intereses de Costa Rica en el exterior. En ese sentido, se circunscribe a la gestión diplomática realizada por las representaciones costarricenses y la evaluación de su gestión a cargo de profesionales del ministerio que tienen un grado de vinculación con el objeto de estudio, los cuales son la Unidad de Planificación Institucional y la Dirección General del Servicio Exterior. 13 6.4. Delimitación del análisis La propuesta que se desarrolla en este trabajo restringe su análisis a la gestión diplomática del servicio exterior costarricense y las áreas de mejora de los instrumentos existentes. Asimismo, la propuesta restringe sus aportes a las misiones diplomática de carácter bilateral, no así a las representaciones ante organismos multilaterales. 7. Limitaciones Se identifican en el trabajo de investigación las siguientes limitaciones: • La anuencia del Ministerio para aplicar las encuestas y su disposición para responder el formulario en el tiempo asignado • Limitada información documental relacionada con los PPAT y resultados de evaluación • Resistencia a la entrega de información • Limitación del tiempo para elaborar la propuesta Con el fin de tratar los riesgos o limitantes descritos, a continuación, se aplicaron las medidas que se observan en la tabla 1. 14 Tabla 1 Medidas de mitigación de riesgo aplicadas en investigación Riesgo identificado Medida de corrección realizada Observación Anuencia de las personas a las que se le aplicó el instrumento Consulta previa a la jefatura del Departamento Diplomático y se validación de la entrevista con recursos humanos Se obtuvo una participación un 100% en las entrevistas. Sin embargo, no fue posible la aplicación de la encuesta. A pesar de lo anterior, los documentos analizados son suficientes para el estudio de los mismos. Limitada información documental relacionada con el tema del PPAT y resultados de evaluación Anuencia del Departamento de Diplomático y la Unidad de planificación para la obtención del material Se logró un apoyo importante para la comprensión de la temática, lo cual sumado a los informes de Contraloría, Auditoría Interna del Ministerio y el Ministerio constituyeron herramientas esenciales que posibilitaron el análisis Resistencia a la entrega de información Solicitud previa por correo electrónico previa anuencia de las jefaturas involucradas No se observó una resistencia a la entrega de la información. El hecho de que el tema es de suma importancia para el Ministerio facilitó la obtención de los datos. Limitación del tiempo para elaborar la propuesta. Intensificar la dedicación temporal a la investigación Solicitud de vacaciones, permisos Aun cuando el plazo ha sido una limitante para ampliar aún más en el tema de investigación, a partir de las medidas tomadas no ha significado una baja en la calidad de los contenidos presentados. 15 CAPÍTULO 2. MARCO TEÓRICO 16 2.1. Introducción El objeto del presente trabajo de investigación es el análisis de las herramientas aplicadas en la evaluación de la gestión diplomática para lo cual es conveniente presentar conceptos básicos para el encuadre del estudio. Ello implica analizar teorías, investigaciones y antecedentes que se consideren válidos para enmarcar la naturaleza, fundamentos y técnicas vinculadas con esta investigación. Particularmente, se analizan conceptos utilizados en la gestión por resultados para el desarrollo, planificación y evaluación; elementos que se constituyen en la base teórica, desde la cual se hará la lectura de la realidad vinculada a la gestión diplomática y el quehacer institucional, los cuales posteriormente permitirán el análisis del problema. Tal como lo menciona Barrantes (2013), es importante buscar toda la información posible sobre el tema para establecer el estado de la cuestión, para lo cual considera el marco conceptual como (…) una herramienta que explique las principales cuestiones que se va a estudiar y posibles relaciones entre ellas, permitiendo al investigador seleccionar lo más relevante para su investigación, las que tienen más sentido, y orientar el proceso de recolección y análisis de datos. (pág.99). Adicionalmente, el análisis teórico permitirá tener una visión más clara a partir de lo observado, estableciendo relaciones entre los elementos del trabajo que se presenta y se procura hacer una reflexión de aspectos generales con el fin de aclarar conceptos que a la postre permitan emitir algunos puntos de recomendación al modelo empleado actualmente por la Cancillería. No menos importante, es conocer y considerar el contexto legal, institucional y mundial relacionado con la problemática objeto de estudio. 17 2.2. Perspectiva teórica de la Gestión para Resultados en el Desarrollo El análisis de la investigación debe tomar en consideración los aspectos técnicos y teóricos necesarios para comprender los procesos asociados a la gestión por resultados. Dicho lo anterior, es pertinente tomar en consideración la forma en la que se conciben algunos aspectos involucrados, entre otros, la planificación, monitoreo y seguimiento de las intervenciones públicas, conocimientos teóricos y técnicos que intervienen, los cuales forman parte del contexto que afecta y determina la intervención. En atención a la teoría asociada, así como los antecedentes históricos, es preciso hacer referencia al artículo científico El contexto y la teoría del cambio para evaluar intervenciones, escrito por la investigadora Ana Ligia Zúñiga Calderón, para la Revista Administrar lo Público, novena compilación, del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica, la cual indica que los autores Álvarez y Prefínalo (2008), ubican antecedentes que se remontan a la década de los años setenta e indican que la Teoría del Programa “ayuda a comprender cuáles son los mecanismos subyacentes entre los proceso y los efectos esperados de un determinado programa o intervención, de tal suerte que permite conocer cuándo y cómo funciona dicho programa” (Álvarez y Preinfalk, 2018, pág. 85). A partir de lo anterior, la teoría del cambio procura explicar la forma en la cual las actividades producen una serie de resultados que contribuyen al logro de los impactos previstos. Asimismo, Álvarez y Preinfalk (2018), atribuyen a Suchman (1967), la introducción del concepto cadena de objetivos, en el ámbito de la evaluación de los programas educativos, centrando la atención en el proceso que media entre una actividad y su objetivo; y a Stufflebeam (1967), que propuso la relación entre contexto, insumos, procesos y productos. En este sentido, los aportes de estos autores podrían contribuir a la concepción como tal de la Teoría del Programa y Teoría del Cambio. La dinámica de los procesos asociados a un programa o intervención, son 18 fácilmente comprendidas, como eslabones en la cadena de resultados y el aporte que estos brindan en la obtención de los productos finales y el impacto que estos generan en la población. ¿Teoría del Programa o Teoría del Cambio? La revisión bibliográfica pareciera coincidir a juicio de la investigadora que, en el sentido estrictamente técnico, no se perciben diferencias y son empleados como sinónimos. Es importante la reflexión, toda vez que existen otros conceptos asociados a la teoría del cambio o del programa, dentro de los cuales se incluye la teoría de la intervención, la cual es importante para este trabajo por ser la que Mideplan emplea en los manuales relacionados con el tema investigativo. El Mideplan (2017) define la Teoría de la Intervención como “la articulación lógica sobre la manera esperada en que los recursos asignados a la intervención permiten desarrollar actividades que tendrán determinados productos los cuales, a su vez, generan cambios (resultados/beneficios) de corto, mediano y largo plazo sobre la sociedad”. (pág.6) Por otro lado, la teoría es necesaria como punto de partida en la planificación que permitirá dar seguimiento durante los procesos, debido a que permite visualizar que se hace, como se hace y para que se hace; lo cual permite hacer evaluaciones en cada parte de la cadena de resultados. La cadena de resultados se compone de cinco niveles tal como se muestra en la ilustración 1. 19 Ilustración 1. Cadena de Resultados Fuente: Elaboración propia a partir de Mideplan (2022) 2.3. Contexto histórico de la Gestión por Resultados Es pertinente, hacer un acercamiento al contexto histórico de la gestión por resultados en la región latinoamericana, en el cual la administración pública de los Estados, han realizado esfuerzos significativos para fortalecer los mecanismos e instrumentos de gestión pública. Estos esfuerzos han sido un aporte significativo para mejorar la calidad de vida de las personas y en ese sentido se han generado reformas orientadas al fortalecimiento de la gestión pública y una adecuada rendición de cuentas a la población. En el ámbito internacional se ha venido discutiendo en diferentes foros latinoamericanos, la necesidad de que se hagan profundas reformas en los Estados enfatizando el desarrollo institucional y el fortalecimiento de la gobernabilidad con el fin de que se reduzcan las desigualdades y los niveles de pobreza que actualmente imperan en Latinoamérica. Es por lo anterior, que las instituciones han realizado acciones para modernizar los modelos tradicionales hacia un modelo de gestión orientado a los resultados. Si se pudiese hablar de un punto de inflexión, sería conveniente mencionar la Nueva Gestión Pública, modelo administrativo que data de la década de 1970, en los países desarrollados, la cual propone la sustitución del modelo gerencial tradicional Gestión e implementación Resultados Recursos (financieros, humanos y materiales) empleados en la intervención Insumos Actividades para transformar insumos en productos Actividades Productos Bienes y servicios producto de la intervención Efectos Cambios a corto y mediano plazo ocasionados por la intervención Cambios a largo plazo generados directa o indirectamente por la intervención Impactos 20 caracterizado por principios basados en la planificación, ser burocrático y centralizado por uno estilo basado tal como lo indican García y García basado en una racionalidad económica que busca eficacia y eficiencia, en un contexto a nivel mundial caracterizado por crisis financieras y fiscales. (BID, 2010, pág. 19) En ese sentido el modelo de gestión por resultados de acuerdo con el documento Modelo abierto de gestión para resultados en el sector público, se define como un marco conceptual cuya función es la de facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público, a fin de optimizarlo asegurando la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, la consecución de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones (BID y CLAD, 2007, pág. 167) Es así como, dentro de los antecedentes literarios, García y García mencionan como referencia un primer trabajo con el nombre de “Modelo Abierto de Gestión para Resultados en el Sector Público, (BID y CLAD, 2007) elaborado conjuntamente por el Banco Interamericano de Desarrollo (en adelante BID) y el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (en adelante CLAD). Este trabajo contribuye al entendimiento de los procesos y factores determinantes que intervienen en los sistemas de gestión, así como la necesidad de brindar un marco referencial de la situación de un país. En dicho contexto, tal como lo indica el Mideplan en el Manual GpRD, la Gestión por Resultados surgió con la finalidad de contrarrestar las crisis precitadas con la intención de incrementar el desarrollo, y en el país es a partir de ahí que el país incorpora el modelo. 2.4. Contexto Jurídico El contexto jurídico relacionado con la evaluación de la gestión de las representaciones diplomáticas de Costa Rica en el exterior, se origina a partir de diversas leyes, decretos y reglamentos que regulan la Gestión para Resultados en el Desarrollo en el país y que compete al Mideplan, siendo esta institución la encargada por ley en materia de planificación y evaluación. 21 El Ministerio de acuerdo con lo establecido en el artículo 140 de la Constitución Política, tiene en conjunto con el presidente de la República la responsabilidad de dirigir las relaciones exteriores del país. Dentro del marco jurídico, se encuentra la Ley Orgánica del Ministerio, número 3008, de 18 de julio de 1962, la cual es importante para el estudio, por cuanto en ella se establece que el Ministerio es el responsable de orientar las relaciones y realizar las gestiones ante los gobiernos e instituciones extranjeras. El artículo 1 de dicha ley indica, El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, en virtud de las disposiciones constitucionales y legales respectivas, tiene por función colaborar con el Presidente de la República, bajo la dirección del Ministro nombrado al efecto, en la formulación sistematizada de la política exterior del país, en la orientación de sus relaciones internacionales y en la salvaguardia de la soberanía nacional. Es el medio por el cual el Estado realiza todas sus gestiones ante gobiernos e instituciones extranjeras. (Ley No. 3008, 1962) Es imprescindible comprender las responsabilidades que tienen las misiones diplomáticas que representan al país en el exterior, las cuales tal como está establecido en el artículo 3 del Estatuto del Servicio Exterior de la República, tiene a su cargo mantener las buenas relaciones del país ante los Estados en los cuales se encuentran acreditados, o bien, actual en representación del país ante los organismos internacionales. Para los objetivos de este trabajo, aun cuando el Estado costarricense está representado en el exterior por embajadas y consulados, dentro de este se tiene que el contexto se limita a la gestión de las embajadas alineada a los objetivos estratégicos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo. Como parte de los dispuesto en el Estatuto del Servicio Exterior, en el artículo 34, es deber del personal de servicio exterior, • Velar por los intereses y el prestigio de la República; • Velar por que se respeten y defender, si fuere preciso, los derechos de sus conciudadanos y facilitar, en los posible, sus actividades ilícitas; 22 • Mantener informado al Ministerio de Relaciones Exteriores acerca de los asuntos internos e internacionales del país donde desempeñen sus funciones, así como del desarrollo de los asuntos confiados a su cuidado; • Custodiar debidamente los archivos, las propiedades, la clave y los sellos oficiales que se les confíen, aun después de cesar en sus funciones hasta tanto no los entregue a su sucesor o a quien el Gobierno indique; • Ajustar su vida al rango de la representación de que están investidos y actuar con el decoro que ella requiere; • Observar celosamente las reglas de etiqueta social de los países en que actúen; y • Cumplir en el desempeño de sus cargos las disposiciones de la Constitución y las leyes de la República y las instrucciones del Ministerio de Relaciones Exteriores. Dentro del contexto jurídico a nivel nacional, los procesos de planificación están regidos en el sector público por el Ley No. 5525 de Planificación Nacional que crea el Sistema Nacional de Planificación (en adelante SNP) como columna vertebral para la dirección y coordinación del sector público. Como tal, el mismo tiene a su cargo los siguientes objetivos: • Intensificar el crecimiento de la producción y de la productividad del país. • Promover la mejor distribución del ingreso y de los servicios sociales que presta el Estado, • Propiciar una participación cada vez mayor de los ciudadanos en la solución de los problemas económicos y sociales. Dentro de sus funciones, el SNP tiene a su cargo elaborar el PND el cual debe articular las prioridades establecidas en la Estrategia de Gobierno en políticas, 23 programas y acciones. Asimismo, tiene a su cargo el coordinar y dar seguimiento al desarrollo de dichos programas y acciones. De acuerdo con el artículo 2, se establece que el SNP debe realizar las siguientes funciones: • Hacer un trabajo continuo de estudios, inventarios, análisis técnico continuo de estudios, inventarios, análisis técnicos y publicaciones sobre el comportamiento y perspectivas de la economía, la distribución del ingreso, la evolución social del país y otros campos de la planificación, tales como desarrollo regional y urbano, recursos humanos, mejoramiento de la administración pública y recursos naturales. • Elaborar propuestas de política y planes de desarrollo económico y social, y someterlas a la consideración y aprobación de las autoridades correspondientes. • Participar de las tareas tendientes a la formulación y adopción de planes y política de desarrollo nacional, • Tomar parte en las labores de coordinación de los programas e instituciones encargadas de dichos planes y política. • Evaluar de modo sistemático y permanente los resultados que se obtengan de la ejecución de planes y política, lo mismo que de los programas respectivos. Así las cosas, en el artículo 13 se especifica que las unidades de planificación de los ministerios tendrán a su cargo la tarea de programación de actividades en cumplimiento del artículo 2 de la ley de planificación y, trabajar de acuerdo con los lineamientos de política general del PND. Este contexto es de importancia comprender los alcances está ley para el trabajo de investigación, debido a la obligatoriedad que se tiene de contribuir al PND, elaborar el PEI, documento que orienta el direccionamiento estratégico de la 24 institución y las acciones estratégicas que llevará a cabo cada área funcional del Ministerio. El Mideplan en el proceso de dirección y coordinación de la planificación nacional crea la Secretaría Técnica del Sistema Nacional de Planificación, la cual se encuentra bajo su responsabilidad con funciones de articulación como rectora y coordinadora. Las funciones de la Secretaría Técnica de acuerdo con la Ley 5525 son las siguientes: • Velar por el efectivo cumplimiento de los lineamientos, metodologías y procedimientos establecidos por Mideplan y la Presidencia de la República para garantizar el adecuado funcionamiento del SNP. • Coordinar los diversos órganos y subsistemas del SNP de manera que se garantice la efectividad de su operación y los principios del SNP. • Elaborar y proponer lineamientos, metodologías y procedimientos que coadyuven y faciliten la ejecución de los procesos de planificación, en coordinación con los Subsistemas. • Facilitar y velar por la articulación e integración de las funciones de Mideplan dentro del SNP. • Desarrollar programas de capacitación y de divulgación para los funcionarios públicos en temas estratégicos relacionados con la implementación y funcionamiento del SNP. • Impulsar acciones y proyectos de fortalecimiento de la planificacio4n del desarrollo. • Elaborar informes anuales de seguimiento y evaluación del SNP. • Cualesquiera otras que contribuyan al logro de sus cometidos (Asamblea, Ley 5525, art. 24) 25 Tal como está establecido en sus funciones, el Mideplan elabora diversas metodologías y lineamientos, dentro de los cuales para efectos de este trabajo se enumeran algunos de los utilizados por el Ministerio para elaborar sus planes y metodologías. • Marco Conceptual y Estratégico para el fortalecimiento de la Gestión para Resultados en el Desarrollo en Costa Rica • Orientaciones básicas para la formulación y seguimiento del Plan Estratégico Institucional (PEI) • Lineamientos Metodológico – Insumos para elaborar el Balance de Resultados del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública del Bicentenario (PNDIP) 2019- 2022. • Lineamientos Técnicos y Metodológicos para la planificación, programación presupuestaria, seguimiento y la evaluación estratégica en el sector público en Costa Rica • Guía para uniformar la verificación de resultados de metas del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública (PNDIP) y de la Ley de Presupuesto de la República (LPR), elaborada conjuntamente por Mideplan y el Ministerio de Hacienda • Guía de indicadores. Orientaciones básicas para su elaboración • Guía de la Teoría de la Intervención Es necesario tener claras estas obligaciones dentro del contexto institucional para comprender la relación de las direcciones en el proceso de planificación, ejecución y evaluación de la gestión de las representaciones. 2.5. Contexto Institucional Es conveniente hacer referencia al contexto institucional para visualizar apropiadamente la relación que tienen las embajadas con las diferentes direcciones. 26 Como punto de partida, se describe a continuación la misión y visión del Ministerio. La misión del Ministerio es descrita como, El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto es la institución rectora de la política internacional del país orientada a la salvaguardia de la soberanía nacional y a la defensa de los intereses nacionales, para contribuir a la mejora en las condiciones de vida de la población nacional y a un contexto internacional congruente con los valores de convivencia costarricense, utilizando los instrumentos existentes de la cooperación internacional en un espirito de solidaridad mutua (MREC, 2021) La visión del Ministerio es descrita como, Ser una institución sólida, eficaz e innovadora, preparada para responder de forma resiliente a una cambiante realidad nacional e internacional, capaz de articular, desarrollar y difundir una política exterior activa y dinámica, mediante la gestión diplomática y consular, que coadyuve con las políticas de desarrollo nacional, en beneficio de la población costarricense en el país, y en el exterior. (MREC, 2021) Para comprender las relaciones existentes es necesario visibilizar la estructura organizacional, lo cual permite comprender los niveles de responsabilidad y autoridad en la organización, así como la forma en la que se coordina el trabajo, para a partir de ahí poder establecer las relaciones que se presentan a nivel institucional en los procesos de planificación, ejecución y evaluación de la gestión diplomática del servicio exterior, A continuación se muestra la ilustración 2. 27 Ilustración 2. Estructura Organizativa Fuente: MREE, Plan Estratégico Institucional 2021-2025 28 A partir de la ilustración 2 y, tomando en consideración las relaciones en los procesos de planificación, ejecución y evaluación se identifican la Unidad de Planificación Institucional y el Departamento Diplomático, las cuales tienen una relación directa; y la Dirección de Política Exterior y la Dirección de Cooperación Internacional con una relación indirecta en su relación en materia de evaluativa, pero con una relación importante en los procesos de planificación. El Departamento Diplomático es el departamento encargado de la asistencia, control, evaluación y planificación de la gestión diplomática del servicio exterior, y probablemente el que más tiene relación con los Planes Anuales Operativos de Trabajo que orientan las acciones de las Embajadas. Por lo tanto, es pertinente conocer dentro de la institución las funciones que tiene el Departamento, las cuales son: • Dotar a las misiones diplomáticas de los instrumentos técnicos y administrativos que favorezcan el cumplimiento de los objetivos de la política internacional • Establecer y aplicar procedimientos que permitan estimar el grado de cumplimiento y la capacidad de respuesta de las misiones para atender las directrices que le señalen las autoridades del ministerio en materia de política internacional y otras • Establecer el manual de procedimientos que orienten e instruyan a las misiones diplomáticas en el cumplimiento de sus deberes • Determinar el cumplimiento de normas, directrices, procedimientos y programas establecido sobre la conducción de las misiones. • Trabajar en conjunto con las misiones en el exterior en la elaboración y definición de sus planes de trabajo anuales de acuerdo con las directrices de sus superiores jerárquicos y las políticas específicas de las direcciones del área técnica internacional 29 • Recibir, analizar y evaluar los informes de labores periódicas de las misiones, tramitar internamente lo que corresponda a las diversas instancias del ministerio • Monitorear y evaluar el funcionamiento de las misiones, así como corregir y encauzar adecuadamente aquellas que no se apeguen a los planes de trabajo y directrices emanadas o cuya gestión no sea satisfactoria • Fijar los índices de costo de vida de las diferentes sedes de las misiones costarricenses con el fin de determinar una remuneración proporcional Como se desprende de la descripción anterior, el Departamento Diplomático es el responsable de una forma directa, de apoyar los procesos de planificación que, como resultado el PPAT, le dan seguimiento a los mismos, y posteriormente son los encargados de la evaluación de la gestión diplomática. Es pertinente en este punto indicar que las instituciones costarricenses, en acatamiento a las normativas nacionales deben contar con Unidades de Planificación Institucional (en adelante UPI), de conformidad con las disposiciones establecidas en el artículo 3, inciso b., de la Ley No. 5525 de Planificación Nacional, con el propósito de cumplir con las funciones establecidas en el Sistema Nacional de Planificación. En ese sentido, el Ministerio cuenta, tal como se observa en el organigrama de la ilustración 2, con esta unidad, la cual, dentro del contexto institucional, tiene como responsabilidad dentro de sus funciones, algunas que se describen a continuación y que son parte de las que se consideran para este trabajo de investigación (MREC, Funciones, 2022): • Formular, coordinar y definir políticas, objetivos y estrategias y planes de acción en las áreas técnicas y administrativas, para el desarrollo y modernización del Ministerio y el mejoramiento de sus procedimientos de trabajo y mediante la elaboración de documentos, instructivos y planes de trabajo institucionales. 30 • Apoyar la ejecución y coordinación de las políticas y lineamientos contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo, desagregando los programas y acciones institucionales contenidas en este documento, correspondientes al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. • Dirigir el proceso de formulación de los planes estratégicos y de los planes anuales operativos, a fin de dotar al Ministerio de instrumentos de programación y ejecución sistemáticos, atendiendo lineamientos y directrices de la Dirección Superior. • Coordinar con las distintas unidades del Ministerio la ejecución de los planes operativos, estableciendo criterios de control de seguimiento y evaluación a los resultados obtenidos en la Cancillería y en las representaciones diplomáticas del Servicio Exterior. • Cuantificar el grado de avance de la gestión institucional mediante el uso de indicadores de gestión y otros instrumentos de medición aplicados a los planes estratégicos y operativos. • Apoyar el proceso de formulación del presupuesto institucional mediante la identificación de objetivos, metas, indicadores y productos que debe presentar el Ministerio ante la Dirección General de Presupuesto Nacional. A tal efecto, coordinar con las distintas unidades la elaboración de sus programas. • Asesorar a las máximas autoridades y demás dependencias del Ministerio en la búsqueda y aplicación de métodos para el incremento de la productividad y en la adecuada coordinación de asuntos técnicos y administrativos, por medio del análisis de los procesos de trabajo de las distintas unidades. Así las cosas, es necesario tomar en consideración esta unidad dentro del contexto institucional y los aportes que realizan a los procesos de planificación y rendición de cuentas. 31 No menos importante, se incluye dentro del Contexto Institucional, el Plan Estratégico Institucional 2021-2025, del Ministerio, elaborado con el apoyo de la UPI del cual, para efectos de este trabajo, se incluyen en la tabla 2, los objetivos estratégicos del Ministerio, que forman parte del análisis: Tabla 2 Objetivos estratégicos Objetivos Estratégicos Relación Directa Relación Indirecta Posicionar los principios y valores nacionales a través de un liderazgo positivo y proactivo a nivel bilateral, regional y multilateral que implique necesariamente la promoción de iniciativas diplomáticas vinculada a los ejes estratégicos de la política exterior que aseguren su fortalecimiento, faciliten el potenciamiento económico y contribuyen al intercambio científico, cultural, tecnológico y de buenas prácticas, mediante una activa concertación política y la creación de alianzas estratégicas Promover la diplomacia económica en todos sus pilares, a saber: comercial, científico, tecnológico y para la innovación, para la atracción turística, cultural y deportivo, académico y económico – ambiental, dando énfasis a: 1)La articulación con la institucionalidad nacional, 2) Trabajo Conjunto con las misiones diplomáticas y oficinas consulares en esta área, incluyendo el trabajo efectivo con la diáspora, el sector público y privado, 3) La capacitación continua y el intercambio de experiencias, 4) El uso de herramientas que garanticen la fluidez en las comunicaciones y el reporte de gestiones Posicionar el rol dual de Costa Rica en los ámbitos bilateral y multilateral, como receptor y oferente de cooperación técnica (Sur-Sur, triangular, descentralizada y multiactor) Gestionar con los organismos internacionales un cambio en la narrativa y medición del desarrollo que se aplica actualmente y que en definitiva excluye a nuestro país de fuentes de cooperación internacional, incluida la ayuda oficial al desarrollo y otras formas de cooperación Fortalecer la gestión de las Representaciones Diplomáticas, Consulares y Misiones Permanentes de Costa Rica en el exterior en todos los procesos administrativos y consulares aplicando las herramientas tecnológicas y la normativa vigente en el uso eficiente de los recursos El Plan Estratégico Institucional plantea los objetivos estratégicos, de los cuales derivan acciones estratégicas, resultados esperado, indicadores, meta del periodo y la unidad responsable. 32 En la ilustración 3 se describe uno de los objetivos estratégicos con sus acciones estratégicas, resultados esperados, indicadores, meta del periodo y unidad responsable. Ilustración 3. Desagregación objetivos • Posicionar el rol dual de Costa Rica en los ámbitos bilateral y multilateral, como receptor y oferente de cooperación técnica (Sur-Sur, triangular, descentralizada y multiactor). Acción estratégica 3.1. • Ejecutar la cooperación internacional principalmente, en las modalidades de la Cooperación Sur-Sur, descentralizada, la Cooperación Triangular y la multiactor, como elementos que coadyuvan al desarrollo del país. Resultados esperados 3.1.R.1. • Iniciativas aprobadas de cooperación internacional bilateral y multilateral, así como en doble vía. Indicador 3.1.I.1. • Número de proyectos d cooperación internacional promovidos y oficializados. Meta 3.1.M.1. •Meta del período: 70 proyectos • 15 para el 2021 2.5. Perspectiva teórica 2.5.1. Gestión para Resultados en el Desarrollo El enfoque central del trabajo de investigación es la GpRD, y es por ello que es pertinente cuestionarse y considerar la génesis conceptual de la gestión para resultados en el sector público. En el ámbito del sector público, la situación fiscal y financiera de los Estados obligó a los países a pasar de un modelo de sustitución de las importaciones del cual surge la Nueva Gestión Pública (en adelante NGP), inspirada en las practicas Objetivo Estratégico 3 33 desarrolladas en el sector privado impulsadas por Peter Drucker, tal como lo menciona (BID CLAD), (….) es una de las variantes de la Dirección por Objetivos cuyo origen se encuentra en el libro de Peter Drucker “La Práctica del Management”, publicado en ingles en 1954. Drucker complementó posteriormente sus ideas (1964) en la obra “Managing for Results: Economicc Tasks and Risk-Taking Decisions” en la que usa por primera vez este término. (Revista del CLAD Reforma y Democracia, 2007, pág. 39) Es así, como la NGP propone un estilo de manejo en la administración pública con un enfoque gerencial orientado al logro de los resultados. El BID establece bajo esta lógica tres objetivos principales en la creación de bienes y servicios que busca la optimización del uso de los recursos públicos, la transparencia en el proceso de producción de estos bienes y una mejora en el desempeño de los funcionarios. A continuación, en la ilustración 4 se visualiza el aporte de la NGP. Ilustración 4. El Estado y la Gestión por Resultados Fuente: Elaboración propia a partir de Revista del CLAD Reforma y Democracia No. 39 oct 2007 Gestión por Resultados Estado Productor y • Orientación de la acción pública a la creación de valor público: desarrollo y bienestar Resultados de desarrollo • Optimización del uso de recursos públicos • Transparencia, equidad y control de productividad y resultado Ciudadanos usuarios y • Mejora de los mecanismos internos de las organizaciones públicas 34 En este contexto, surgen diferentes referencias en las cuales no se percibe una única definición, reconociéndose de acuerdo con los autores del artículo Modelo abierto de gestión para resultados en el sector público quienes hacen referencia a (Sanín, 1999) el uso de conceptos como control de gestión, gestión por objetivos, evaluación de resultados entre otros. Sin embargo, es la OCDE en 1995, quien comienzan a utilizar el término “resultados” en la administración pública, en la publicación “Governance in Transition”. En el libro La Gestión para Resultados en el Desarrollo, Avances y desafíos en América Latina y el Caribe de los autores Roberto García López y Mauricio García Moreno, se indica que la gestión para resultados nace en los países desarrollados como una respuesta, tal como se ha mencionado, a las crisis fiscales y financieras; sin embargo, para efecto de los países en desarrollo, el objetivo está alineado al logro de un nivel mayor de desarrollo, y es por lo mismo, que se habla de GpRD. Un aspecto que amerita tener en consideración es el uso del término gestión por resultados, siendo más apropiado referirse al término gestión para resultados, dado que los resultados se obtienen al final del proceso, es decir, se realiza la gestión para al final lograr alcanzar los resultados deseados. Dicho lo anterior, se tiene que de acuerdo a un estudio de Nuria Cunill y Sonia Ospina (2003), citado en el artículo Modelo Abierto de gestión para resultados en el sector público (2007) 1 , el cual aun cuando está enfocado en los sistemas de evaluación en Colombia, Chile, Costa Rica y Uruguay, obtiene conclusiones interesantes para este trabajo de investigación, dado que hace referencia a la introducción de la evaluación como práctica en el sector público; lo cual, de acuerdo al estudio, se basó en la necesidad de aumentar la eficiencia y la eficacia en la gestión pública. De acuerdo con los cuatro países, tanto en Colombia como en Costa Rica, el enfoque es orientado al “modelo plan”, que combina la búsqueda de 1 (2007). Modelo abierto de gestión para resultados en el sector público. Revista del CLAD Reforma y Democracia, (39),149-210.[fecha de Consulta 31 de Julio de 2022]. ISSN: 1315-2378. Disponible en: https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=357533693007 35 mejora en el proceso de formulación de políticas y gestión el sector público bajo un enfoque de rendición de cuentas. Es pertinente tomar en consideración que, en el ámbito internacional, en diversos foros se ha analizado la necesidad de hacer profundas reformas en los Estados con miras a fortalecer la gobernabilidad, estableciendo como eje central la reducción de las desigualdades y los niveles de pobreza haciendo el mejor uso posible de los recursos limitados. En la publicación elaborada por el BID y el CLAD, el investigador Albert Serra definen la GpRD como, (…) un marco conceptual cuya función es la de facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público, a fin de optimizarlo asegurando la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, la consecución de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones.2 (pág. 25) Por su parte García López y García Moreno (2010) en la publicación La gestión para Resultados en el Desarrollo. Avances y desafíos en América Latina y el Caribe define la GpRD, como una estrategia de gestión que orienta la acción de los actores públicos del desarrollo para general el mayor valor público posible a través del uso de instrumentos de gestión que, en forma colectiva, coordinada y complementaria, deben implementar las instituciones públicas para generar los cambios sociales con equidad y en forma sostenible en beneficios de la población de un país. (BID, 2010, pág. 7) La OCDE conceptualiza la gestión orientada a resultados como un enfoque orientado a lograr cambios importantes en la manera en que operan las organizaciones, mejorando el desempeño en cuanto a los resultados como la orientación central. Proporciona el marco de la gestión y las herramientas para la planificación estratégica, la gestión de riesgos, el monitoreo del desempeño y la evaluación. (OCDE, pág. 9) 2 BID y el CLAD (2007) Serra, Albert 36 Para efectos de este trabajo de investigación, dado que está centrado en la GpRD, es pertinente anotar la forma en la cual Mideplan la define, a saber, “(…) una estrategia de gestión que se centra en el logro de los objetivos para el desarrollo y los resultados (productos, efectos e impactos)” (Mideplan, 2016, pág. 20) En contraste con la gestión basada en resultados, la GpRD incorpora los siguientes principios acordados en la Segunda Mesa Redonda sobre Resultados en Marrakech en 2004. • Centrar el dialogo en los resultados en todas las fases • Alinear la programación, el monitoreo y la evaluación en los resultados • Promover y mantener procesos sencillos de medición e información • Gestionar para, no por, resultados • Usar la información sobre resultados para aprender y apoyar la toma de decisiones. Es preciso orientar la acción con una visión que mantenga la atención en los resultados a lo largo del proceso y, que tanto la medición como la información tengan formatos sencillos de comprender con el fin de que se pueda dar una trazabilidad a los resultados en la gestión. Para la GpRD, es importante considerar la problemática a atender, los insumos y el proceso para obtener los resultados deseados, por lo cual el BID ha identificado cinco pilares sobre los cuales se basa la GpRD, considerando los elementos del ciclo de gestión que deben implementarse o adecuarse articuladamente para contribuir en la generación de valor público mostrados en la ilustración 5. (García López y otro, 2010, pág. 15) 37 Ilustración 5. Pilares del ciclo de gestión Fuente: Elaboración propia a partir de la estructura establecida por el Mideplan Con relación a los pilares de la GpRD, antes de describir brevemente los pilares de acuerdo al documento del Mideplan, Marco conceptual y estratégico para el fortalecimiento de la Gestión para Resultados en el Desarrollo en Costa Rica, relacionados con el trabajo de investigación, se definirá el concepto de valor público. Posteriormente, se describen los pilares: • Planificación para resultados, • Gestión de programas y proyectos y, • Monitoreo y evaluación, 2.5.1.1. Valor público y papel del Estado como generador Es conveniente en este punto definir el concepto de valor público, toda vez que el accionar de las instituciones costarricenses de la Administración Pública debe estar centrada u orientada a la generación de valor público. Gestión financiera, auditoría y Gestión de programas y proyectos para resultados y evaluación Presupuesto por res os ultad 38 De acuerdo con Mideplan, en el documento Metodología para el diseño de estrategia institucional enfocada en la creación de valor público, se entiende por valor público el grado de beneficio que cada institución de la Administración Pública genera – en el marco de su mandato legal – a los habitantes del país, mediante la prestación de bienes y servicios de calidad que satisfagan sus necesidades y expectativas y les permita alcanzar el mayor bienestar humano. En la generación de este valor y para los efectos de este trabajo de investigación, es pertinente contestar la siguiente pregunta central, tal como es recomendado en la precitada guía del Mideplan: ¿Cuál es el beneficio que la institución genera y qué cambios positivos produce en el bienestar humano de la colectividad? El papel del Estado como generador de valor público en su papel dentro del desarrollo sostenible, es concebido por el Mideplan en el Manual de Planificación con enfoque para resultados en el desarrollo, como el proceso de planificación con una visión de desarrollo sostenible, y en función de ello define el valor como “(…) la capacidad del Estado para dar respuesta a problemas relevantes de la población en el marco del desarrollo sostenible, ofreciendo bienes y servicios eficientes, de calidad e inclusivos, promoviendo oportunidades, dentro de un contexto democrático”(Pág. 18). La definición anterior, permite para los efectos de este trabajo de investigación contribuir en la determinación del valor público que puede generar el Ministerio, En ese sentido, el precitado documento considera que el valor público se relaciona con “Facilitar los procesos democráticos (construcción de capital social)”. Esta asociación de conceptos facilita la comprensión del aporte que el Ministerio brinda en la generación del valor público. En ese orden de ideas, se puede inferir que el país, como nación democrática tiene un valor público, siendo un país con una larga trayectoria por los valores que la representa, en el cual “la defensa de la democracia, la integridad territorial y la soberanía nacional” (MREC, 2021), es uno de los ejes estratégicos del Ministerio. En dicho sentido, las acciones, objetivos específicos y 39 objetivos estratégicos, que estén orientados al posicionamiento de los principios y valores nacionales en el exterior, es parte del valor público que el Ministerio general a la población, valores reconocidos a nivel internacional. 2.5.1.1. Planificación para resultados. De acuerdo con Mideplan, la planificación es “un proceso sistémico, integral, racional y continuo de previsión que se traduce en elaboración de planes, programas y proyectos de desarrollo con miras a lograr objetivos y metas en un tiempo y espacio determinado, que utiliza un conjunto de procedimientos metodológicos para abordar la actividad de previsión, organización y uso de los recursos disponibles y potenciales” (Mideplan, 2019, pág. 82). La planificación para resultados por su parte de acuerdo al Mideplan “conlleva el estudio de la realidad del país para identificar y priorizar los problemas que enfrenta la población y que inciden en el nivel de desarrollo….”, y a partir de lo anterior “se deriva la visión de desarrollo y los objetivos que se desean alcanzar, así como la programación de las intervenciones necesarias y prioritarias con los resultados previstos mediante indicadores y metas, los cuales requieren ser coherentes con los objetivos”. (Mideplan, 2016, pág. 18), Como tal, el proceso de planificación para resultados tiene un carácter estratégico, operativo y participativo. El nivel estratégico es aquel en el que se define la visión país, la misión, así como el plan y las estrategias para alcanzar los objetivos que tienen como fin la creación de valor público. En esta visión de largo plazo, se definen los objetivos, así como los recursos necesarios para alcanzarlos. En el Glosario de términos de planificación, Mideplan define la planeación estratégica como “es una herramienta por excelencia de la gerencia, que consiste en la búsqueda de una o más ventajas competitivas de la organización y la formulación y puesta en marcha de estrategias, permitiendo crear o preservar sus ventajas como organización, todo esto en función de la misión y de sus 40 objetivos, del medio ambiente y sus presiones y de los recursos disponibles” (Mideplan, 2014, pág. 82). El nivel de planificación operativo en dicho manual se entiende como un “proceso de formulación de los planes anuales que definan las tareas de las diferentes partes de la organización conforme los recursos disponibles, acordes con los instrumentos de planificación de niveles superiores” (Mideplan, 2014, Pág. 82) La planificación participativa en el documento del BID, Gestión para resultados en el desarrollo en gobiernos subnacionales. Módulo1. Gestión para resultados en el ámbito público3, es concebida en función de hacia dónde se quiere ir y cómo hacerlo, en donde es imprescindible que se considere la opinión de la mayoría de los actores del país, aspecto necesario para lograr la apropiación y credibilidad en los planes de gobierno. Dicho lo anterior, se podría inferir como un procedimiento mediante el cual la toma de decisiones se construye en conjunto con la sociedad para su beneficio, lo cual aumenta las probabilidades de que los logros respondan adecuadamente a la problemática y necesidades de la población. Tal como lo indica el precitado documento, “la participación de la sociedad civil en la GpRD es fundamental no solamente durante la etapa de definición del rumbo del gobierno, sino también en las otras etapas del ciclo (….)”. (BID, 2011, pág. 37) El Marco Conceptual y estratégico para el fortalecimiento de la Gestión para Resultados en el Desarrollo de Mideplan, se considera que en la planificación para resultados "se hace un estudio de la realidad nacional para identificar y priorizar los problemas que enfrenta la población y que inciden en el nivel de desarrollo. Se requiere conocer las causas que genera la situación no deseada y los efectos que ocasiona su presencia, identificar los actores y su tipo de participación en la problemática, desde la población afectada hasta los ejecutores de la acción estatal. Con base en la información anterior, se deriva la visión de desarrollo y los objetivos que se desean alcanzar, así como la 3 BID (2011). Gestión para resultados en el desarrollo en gobiernos subnacionales. Módulo 1. Gestión para resultados en el ámbito público. Recuperado el 17 de octubre de 2022 de: https://indesvirtual.iadb.org/file.php/349/modulos/Modulo_1_- _Gestion_para_resultados_en_el_ambito_publico.pdf 41 programación de las intervenciones necesarias y prioritarias con los resultados previstos mediante indicadores y metas, las cuales requieren ser coherentes con los objetivos” (Mideplan, 2016, pág. 18) En términos de planificación estratégica como instrumento de la gestión para resultados, la planificación para resultados es un ejercicio de formulación y establecimiento de objetivos de carácter prioritario, por ende, es una herramienta clave para la toma de decisiones de las instituciones públicas. 2.5.1.2. Gestión de programas y proyectos. Mideplan lo describe en el marco conceptual como “el proceso de generación de bienes y servicios para lograr alcanzar los objetivos propuestos por medio de los programas y proyectos…”. Estos deben contemplar indicadores y metas con los resultados previstos, que para efectos de la investigación se restringen a productos, debido al aporte que genera el Ministerio, el cual incluye actividades, plazos, y responsables de cumplir las tareas. En el caso del Ministerio, se ven plasmados en el PEI y en los PPAT. 2.5.1.3. Seguimiento y evaluación El enfoque del trabajo investigativo es el seguimiento y la evaluación orientada a la gestión para resultados en el desarrollo, por lo cual, la medición de estos de acuerdo al marco conceptual y estratégico para el fortalecimiento de la GpRD en Costa Rica “es fundamental para tomar decisiones oportunas y confiables sobre la implementación de las intervenciones públicas”. En este contexto, es indispensable la construcción de indicadores precisos y confiables. De acuerdo al Mideplan, se define el seguimiento como: “(…) un proceso sistemático y periódico de la ejecución de una intervención para conocer el avance en la utilización de los recursos asignados y en el logro de los objetivos, con el fin de detectar oportunamente, deficiencias, obstáculos o necesidades de ajuste”. Mideplan define el seguimiento, en el documento Glosario de términos de planificación, como un “proceso continuo y sistemático de recolección de datos para verificar lo realizado y sus resultados, durante la ejecución de las actividades a su 42 conclusión, tanto en términos físicos como financieros, que ofrece información necesaria para mejorar la gestión pública” (Mideplan, 2012, pág. 98) En el Marco conceptual y estratégico para el fortalecimiento de la GpRD en Costa Rica, se indica que la evaluación, (…) está directamente relacionada con la determinación del mérito de los instrumentos de planificación en relación con su capacidad para satisfacer las necesidades de la población, mediante procedimientos sistemáticos y transparentes (en cuanto a métodos y técnicas aplicadas para levantar y analizar información acerca del objeto de estudio) y criterios definidos previamente a la ejecución del estudio evaluativo. (pág. 20) 2.5.2. Planificación en la gestión pública La planificación es importante para efectos de este trabajo de investigación tomando consideración que es la base de los procesos que definen el accionar del Ministerio. Mideplan en el Reglamento General del SNP, la define como, “Proceso de definición de objetivos y metas de desarrollo en un tiempo y espacio determinados para la elaboración, ejecución y evaluación de los planes, programas y proyectos con miras al logro de esos objetivos y metas, utilizando racionalmente los recursos disponibles y potenciales”. (pág. 23) De la definición anterior, se infiere un proceso ordenado, en el cual el eje central para efectos del análisis es el uso racional de los recursos. Por su parte, el autor Segura Meoño (2011), indica que, en Costa Rica, (…) la planificación es un concepto global y estratégico y está jurídicamente normado en la Ley No. 5525 de 1974 y es una noción clara y concretamente definida como una competencia legal y política del presidente de la República para afinar e instrumentar, o sea llevar a la práctica, los objetivos y términos del desarrollo del país en el largo, mediano y corto plazo. (Revista de Ciencias Económicas 29- No.2:2011 Planificación del Desarrollo en Costa Rica. Lecciones Aprendidas de la Experiencia, 2011, pág. 69). En Costa Rica se identifican procesos asociados a la planificación tal como lo documenta el Mideplan en el Manual de Planificación con enfoque para resultados, haciendo referencia a Díaz (Mideplan, 2005; pág. 8) “(…) la planificación tuvo su primer que en el primer instrumento jurídico positivo en Costa Rica al dictarse la Ley 43 de Planificación 3087 de 31 de enero de 1963”. Por medio de esta Ley se crea la Oficina de Planificación Nacional (OFIPLAN), invitando a los ministerios e instituciones descentralizadas y municipalidades a que voluntariamente se vincularan a los procesos de planificación. La Ley No. 5525 de Planificación Nacional de 1974, que derogó la Ley 3087 de 1963, estructura el Sistema Nacional de Planificación (SNP), se refiere en el artículo 1 a los objetivos del SNP: • “Intensificar el crecimiento de la producción y de la productividad del país. • Promover la mejor distribución del ingreso y de los servicios sociales que presta el Estado. • Propiciar una participación cada vez mayor de los ciudadanos en la solución de los problemas económicos y sociales”. (Mideplan, 2017, pág. 12) Los organismos internacionales como el BID, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (en adelante CEPAL), Organización de los Estados Americanos (en adelante OEA), y la creación de Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (en adelante ILPES) en 1962, han desarrollado aportes en el diseño de sistemas de planificación en los países de Latinoamérica, enfocados en la formulación de planes de desarrollo con metas globales y sectoriales, así como la elaboración de mecanismos que vinculen estos planes en forma más directa con las decisiones económicas y sociales. Es así, como la planificación en la región latinoamericana se han realizado avances, los cuales se ven reflejados, tal como lo reporta el Observatorio de Planificación para el Desarrollo, de la CEPAL y el ILPES, el cual describe los instrumentos de planificación a nivel nacional de los 33 países que, entre otros aspectos de relevancia, ha incrementado la necesidad de adecuar un método de planificación en las instituciones orientada a la gestión por resultados, facilitando la transparencia y la rendición de cuentas. 44 En el contexto mundial, es imprescindible hacer referencia a los compromisos adoptados en la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2015, en la cual los Estados miembros aprobaron la Resolución 17/1 “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible” que incluye un plan de acción con 17 objetivos establecidos en conjunto con el fin de poner fin a la pobreza, luchar contra la desigualdad, generar prosperidad, proteger al planeta contra la degradación y los efectos del cambio climático, y garantizar los derechos humanos para todas las personas. (ODS Costa Rica, 2022) Con el lema ¡Que nadie se quede atrás!, siguiendo estas aspiraciones mundiales basado en la cual los países definen sus metas nacionales, el Gobierno de Costa Rica ha asumido los siguientes compromisos: • Coordinar y dirigir la participación de los diferentes sectores de la sociedad para el cumplimiento de las metas e indicadores establecidos en cada uno de los 17 ODS, mediante una comisión de alto nivel. • Revisar y realizar el seguimiento de las metas e indicadores de los ODS contemplados en los Planes Nacionales de Desarrollo. • Programar e implementar la ejecución y seguimiento de las metas e indicadores de los ODS al 2030. • Incorporar las metas e indicadores de los ODS en los diferentes instrumentos de planificación nacional (PND, PEI, POI, Plan Nacional Sectorial), con su respectivo seguimiento anual. • Realizar informes nacionales de seguimiento de las metas e indicadores de los ODS. No obstante, la planificación no siempre es valorada y existen organizaciones que desarrollan sus labores sin tomar en cuenta la elaboración de un plan ajustado a la 45 realidad, a las posibilidades de ejecución y a la definición de la problemática central a atender. El no contar con un plan les impide conocer los requerimientos que se necesitaran a lo largo de los procesos, así como los puntos de control que permitan la evaluación de avances, gestión de riesgos y cambios que sean necesarios para lograr los resultados deseados. Existen diferentes niveles de planificación que es conveniente para los propósitos de esta investigación diferenciar debido a que a lo largo del trabajo se van a mencionar que son la planificación estratégica y planificación operativa. En el contexto nacional los niveles que ser analizaran son el PEI, Plan Operativo Institucional (en adelante POI) y los PPAT. ILPES en el Manual de Planificación Estratégica e Indicadores de Desempeño en el sector público, define la planificación estratégica como herramienta de gestión que permite apoyar la toma de decisiones de las organizaciones en torno al quehacer actual y al camino que deben recorrer en el futuro para adecuarse a los cambios y a las demandas que les impone el entorno y lograr la mayor eficiencia, eficacia y calidad en los bienes y servicios que se proveen. (ILPES, 2011, pág. 15) A nivel nacional, el Reglament