Desafíos en el desarrollo de infraestructura 
de tecnologías digitales en centros 
educativos públicos

Amaryllis Quirós-Ramírez

Melissa E. Valverde Hernández

6Capítulo

Retos y avances en la regulación del 
sector de telecomunicaciones

Valeria Castro Obando

2Capítulo

Las telecomunicaciones representan un sector 
económico con un impacto transversal en 
la sociedad, pues “constituye en sí un insu-

mo esencial para la operación económica y social, 
que depende de su diseminación y adopción de un 
marco legal y regulatorio para aprovechar óptima-
mente sus impactos” (Piedras, 2010, párr.2). A pesar 
de eso, la regulación es un aspecto al que no se le 
presta suficiente atención, pues cuando se analiza el 
desarrollo de las telecomunicaciones de un país, se 
tiende a pensar en aspectos como el grado de com-
petencia efectiva del mercado, la penetración del 
Internet y de diversa gama de servicios digitales, así 
como la asignación y uso del espectro radioeléctrico, 
entre otras. 

Si bien estas cuestiones son indicativos del estado de 
las telecomunicaciones, no reflejan el peso que tie-
nen otros factores que también inciden en las teleco-

municaciones y muestran si un entorno es propicio 
a las mismas. La regulación es uno de los elemen-
tos más olvidados, lo que resulta paradójico porque 
esta define la “visión de mediano y largo plazos que 
posicionen al sector de las telecomunicaciones más 
allá de la suma de los conflictos que entre sí y con 
el Estado tienen sus actores particulares” (Piedras, 
2010, párr.5). 

La normativa que rige el sector de telecomunicacio-
nes y la arquitectura que determina, afectan el acce-
so al servicio universal a los servicios de telecomuni-
caciones, la armonización regulatoria para potenciar 
la convergencia de las redes de telecomunicaciones, 
la promoción de la competencia, la creación de mo-
delos y procedimientos que regulen la forma como 
se otorgan las licencias, así como en la prestación 
de servicios de calidad modernos y rentables, entre 
otros aspectos (Coello, 2010). 

Paralelamente, la UIT (2020) considera que la regu-
lación puede incidir positivamente en los niveles de 



104

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021

conectividad de los países al facilitar u obstaculizar 
el incremento en los niveles de cobertura y el cierre 
de las brechas entre los territorios en los que no es 
rentable para los operadores desarrollar redes de te-
lecomunicaciones. Por lo anterior, y considerando 
el rol tan variado e importante que ejerce la regula-
ción para el ecosistema en donde se desarrollan las 
telecomunicaciones, el presente capítulo pretende 
explorar algunas de las buenas prácticas en materia 
regulatoria, identificar los retos a los que se enfrenta 
Costa Rica en este ámbito y presentar los avances 
alcanzados por el país en distintos ámbitos. 

A este efecto, el capítulo está integrado por 8 sec-
ciones. En la primera de estas se abordan algunas 
de las principales tendencias regulatorias en materia 
de telecomunicaciones, precisando las características 
de la quinta generación de regulación colaborativa a 
partir del G5 benchmark establecido por la Unión 
Internacional de las Telecomunicaciones (UIT). 
Junto con ello, se detallan las directrices de mejores 
prácticas GSR “Conectividad digital de avance rápido 
para todos” las cuales comprenden una serie de prin-
cipios básicos para orientar la regulación colaborati-
va y puntos de referencia para evaluar la excelencia 
regulatoria y el desempeño del mercado. 

Sobre la base de estas referencias, se presentan los de-
safíos regulatorios que enfrenta América Latina para 
impulsar el despliegue, desarrollo e instalación de in-
fraestructura de telecomunicaciones a partir de dos es-
tudios realizados por la GSMA y 5G Americas durante 
el 2020. En línea con ambos estudios, también se pre-
sentan los resultados de un diagnóstico realizado por la 
GSMA en donde se especifican los retos y prioridades 
que en su criterio deberá atender la nueva Administra-
ción de gobierno para el período 2022-2026. 

A partir de lo puntualizado en materia de despliegue 
de infraestructura de telecomunicaciones, se descri-
ben algunas de las principales barreras que limitan el 
despliegue en Costa Rica según los resultados de una 
investigación que analizó la evolución de la regulación 
que rige la instalación y desarrollo de la infraestructu-

ra de telecomunicaciones. Para finalizar este primer 
apartado, y considerando la trascendencia que tiene 
acceso a postería para la expansión de las redes de te-
lecomunicaciones, se ofrece un sub-acápite en el que 
se analiza el estado de la regulación para la instalación 
de postes de telecomunicaciones en Costa Rica. 

En la segunda sección del documento se ahonda en 
los avances realizados en el marco del tercer plan de 
acción de la Política Pública en Materia de Infraes-
tructura de Telecomunicaciones; mientras que en la 
tercera se presentan los resultados de la Valoración 
de los Reglamentos Municipales para la Construcción 
de Infraestructura realizada durante el 2021. Por su 
parte, en el cuarto y quinto acápite del documento 
se examina el rendimiento de las redes móviles en 
Costa Rica a partir del informe anual más reciente 
que organizó Open Signal. 

Seguidamente, los siguientes apartados se concentran 
en ofrecer un recuento de los avances gestados en el 
marco de la transición hacia la televisión digital te-
rrestre (TVD) durante el 2021 y la primera mitad del 
2022, el proceso de devolución de las frecuencias re-
queridas para el desarrollo de las redes 5G y la ejecución 
de los proyectos que son ejecutados en los programas 
del Fondo Nacional de Telecomunicaciones (Fonatel). 
El documento finaliza con un análisis la Ley para in-
centivar y promover la construcción de Infraestructura de 
Telecomunicaciones en Costa Rica (Ley No. 10216) y la 
sección de consideraciones finales. 

2.1. TENDENCIAS EN LA 
REGULACIÓN DE LAS 
TELECOMUNICACIONES 

Esta sección ahonda en las tendencias regulatorias 
en materia de telecomunicaciones según el G5 ben-
chmark y la GSR2019 de la UIT y a partir de estas, 
examina los principales desafíos regulatorios que 
tiene América Latina y Costa Rica para impulsar el 
despliegue, desarrollo e instalación de infraestructu-
ra de telecomunicaciones. 



105

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021   Capítulo 2 Retos y avances en la regulación del sector de telecomunicaciones

2.1.1. Benchmark de la quinta 
generación de regulación colaborativa 
(G5 Benchmark)

De acuerdo con la UIT (2020b) se debe asumir un 
enfoque colaborativo en la regulación que rige las 
telecomunicaciones no sólo porque en ello inter-
vienen diferentes actores involucrados en la trans-
formación digital, sino también porque un enfo-
que así posibilita la participación conjunta en los 
procesos de toma de decisión. Para ello se necesita 
del establecimiento de métricas que estén basadas 
en evidencia, datos de mercado y que se abandonen 
las actuaciones aisladas entre instituciones. Es por 
esto que la UIT considera necesaria la adopción de 
nuevos estándares normativos que propicien una 
regulación más colaborativa. 

La regulación colaborativa (también llamada regula-
ción de quinta generación o G5) debe entenderse 
como un nuevo acuerdo que aboga por perspectivas 
compartidas y responsabilidad común y que logra un 
sólido equilibrio entre los derechos de las personas 
y la tecnología (UIT, 2020b). La colaboración debe 
involucrar a una diversa gama de partes interesadas 
en la toma de decisiones y la creación de normas 

informadas y basadas en evidencia, además de con-
siderar el impacto socioeconómico de las mismas. 

La G5 constituye un cambio muy grande en la ma-
nera como se ejecuta la regulación. Esta enfatiza los 
beneficios y protección del consumidor y plantea el 
aprovechamiento de los recursos institucionales e 
industriales a través del desarrollo de consultas or-
gánicas, la colaboración y la conciliación. Esta es 
una regulación que nace para constituirse en una 
herramienta para abordar los problemas vinculados 
a la transformación digital y la economía de datos 
(UIT,2020b) y que además, busca corregir la regula-
ción del sector TIC al estilo silo. 

La regulación colaborativa está fundamentada en los 
principios de fortalecimiento de la capacidad insti-
tucional y la colaboración (UIT, 2020b). La idea no 
es que se genere más regulación, sino que la nor-
mativa existente y los procesos de toma de decisión 
que afectan al sector, sean inclusivos y se realicen 
tomando en cuenta la evidencia. Asimismo, se pre-
tende promover la interacción entre la infraestruc-
tura digital, los servicios y el contenido a través de 
industrias y fronteras nacionales, armonizar reglas y 
asegurar la implementación consistente de políticas 
y marcos regulatorios.

Generaciones de regulación 

El concepto de generaciones de regulación es una noción que se utiliza para analizar la madurez que 
alcanzan los marcos regulatorios modernos. A este efecto, la Unión Internacional de Telecomunicaciones 

(UIT) creó el Rastreador Regulatorio de tecnologías de la información y la comunicación (TIC) o Regulatory 
Tracker, con el fin de identificar la evolución de la regulación que rige las TIC. Esta herramienta captura las 
transformaciones que se están produciendo en el entorno normativo vinculado a las tecnologías, registra la 
evolución de la normativa e identifica tendencias en los marcos legales y regulatorios, así como las brechas 
presentes en los mismos (UIT, 2022). 

El rastreador usa información que es recopilada mediante encuestas que aplica la UIT a los Estados miembro, 
datos compilados por organismos internacionales, investigaciones basadas en fuentes gubernamentales y 
documentos divulgados por las autoridades reguladoras nacionales de telecomunicaciones. Para la evaluación 
de la normativa, se codifica la información recopilada y a partir de ello se asigna una puntuación entre 0 y 2 
para cada indicador (UIT, 2022). El rastreador contempla 50 indicadores que se subdividen en 4 grupos, que son:

Autoridad reguladora: analiza el funcionamiento del regulador. 

Recuadro  
2.1



106

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021

Fuente: Elaboración propia con base a UIT, 2022. 

Mandatos regulatorios: evalúa quién regula qué.

Régimen regulatorio: identifica las áreas principales en las que existe regulación.

Marco de competencia del sector TIC: determina el nivel de competencia en los principales segmentos del 
mercado. 

Según el rastreador, la evolución de la regulación en materia TIC puede ser considerada en función de las 
generaciones de regulación, es decir, de umbrales de puntuación para un año determinado. A este efecto, es 
posible identificar 4 generaciones de regulación (UIT, 2022):

G1 Monopolios públicos regulados: enfoque de comando y control. 

G2 Reforma básica: liberalización parcial y privatización en todos los estratos.

G3 Permitir la inversión, la innovación y el acceso: doble enfoque en estimular la competencia en la prestación 
de servicios y contenidos, y la protección del consumidor. 

G4 regulación integrada: dirigida por objetivos de política económica y social. 

Cabe señalar que hasta la fecha el rastreador ha examinado la regulación de más de 190 países entre 2007 y 
2020. 

En este contexto, la UIT definió un benchmark para 
esta nueva generación regulatoria con el fin de apoyar 
a los reguladores a desarrollar este tipo de regulación. 
Esta se basa en las mejoras prácticas contenidas en el 
GSR19 y el rastreador regulatorio de TIC. A este efec-
to, en el 2019 se creó el Benchmark de la quinta genera-
ción de regulación colaborativa (Benchmark G5) como 
una hoja de ruta hacia la regulación colaborativa, que 
pretende impulsar la excelencia regulatoria mediante 
estándares que promuevan la colaboración entre regu-
ladores y el diseño de políticas digitales que aceleren la 
transformación digital (UIT, 2020b). Por tanto, el G51 
se considera como una generación regulatoria en la que 
se han consolidado la regulación G3 y G4.

El Benchmark G5 fue construido a partir de da-
tos de 84 países que tienen marcos regulatorios de 

1 Debe señalarse que tanto el Tracker y el Benchmark 
se complementan porque brindan un marco de ref-
erencia que rastrea la evolución de las telecomu-
nicaciones a las TIC y la regulación digital. Ambas 
ayudan a identificar orientaciones para promover la 
reforma regulatoria y acelerar el progreso hacia la 
próxima generación regulatoria (UIT, 2020b). 

la cuarta generación con cierto nivel de madurez. 
En ese sentido, la herramienta ayuda a formulado-
res de políticas y los reguladores en la creación de 
nuevos objetivos para la excelencia regulatoria (UIT, 
2020b) y el diseño de políticas digitales e instru-
mentos legales. Esta herramienta profundiza en las 
tendencias políticas y señala como la regulación co-
laborativa puede remedir las deficiencias de políticas 
e implementación de los ODS. El G5 se sustenta en 
25 indicadores. 

A través de 25 indicadores, el benchmark pretende 
examinar la forma como los marcos regulatorios ma-
duros aprovechan la regulación colaborativa inter-
sectorial. Pocos reguladores se han adaptado a cap-
turar los beneficios de los flujos digitales en sectores 
adyacentes, por ejemplo, ampliando la colaboración 
con otros reguladores, armonizando reglas o apli-
cando nuevas políticas, principios y herramientas 
de diseño (UIT, 2020b). Los indicadores del bench-
mark pueden agruparse en tres dimensiones: colabo-
ración, principios de diseño de políticas y la caja de 
herramientas G5. 



107

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021   Capítulo 2 Retos y avances en la regulación del sector de telecomunicaciones

Tabla 2.1. Dimensiones del Benchmark de la quinta generación de regulación colaborativa

Dimensión Descripción 

Enfoque de 
colaboración entre las 
partes 

Indica el grado de colaboración que hay entre la institucionalidad establecida (instancias y 
roles) y otros actores. Considera tanto la colaboración formal, como la informal que puede 
gestarse entre las partes. 

Se mide a partir del grado de colaboración entre el regulador con distintas instancias como la 
Autoridad de competencia, comisión de protección al consumidor, comisión de protección de 
datos, agencia de espectro, regulador financiero, regulador de energía y agencia de Internet.

Principios de diseño de 
políticas 

Es lo que ayuda al diseño de los marcos 
regulatorios y los mantiene unidos. Es-
tos principios deben estar consagrados 
en las leyes y decisiones regulatorias; 
ser de alto nivel, tener solidez, mostrar 
innovación y basarse en la evidencia ins-
titucional comprobada.

Los principios son lo que sustentan la re-
gulación colaborativa y ofrecen un nuevo 
enfoque para regular el mercado desde 
una perspectiva más holística y amplia.

Para el diseño de políticas públicas, se identifi-
can al menos 9 principios básicos:

a) visión de futuro, b) holístico (dirigido a múlti-
ples sectores), c) orientado a los ODS, d) basado 
en evidencia (evaluación de impacto regulatorio), 
e) a prueba de mercado (Espacio normativo para 
la experimentación digital, por ejemplo con san-
dboxes), f) basado en incentivos para los ope-
radores de red, g) basado en la innovación TIC, 
h) inclusivo e i) tecnología neutral (licencias de 
espectro).

Caja de herramientas 
G5: políticas y 
regulaciones

Se mide la competencia, la protección de datos, la seguridad cibernética, el comercio elec-
trónico transacciones electrónicas, los servicios financieros digitales, la accesibilidad, la fis-
calidad de los servicios de internet, el mapeo de infraestructura.

Fuente: Elaboración propia con base a UIT (2020b).

Los puntajes asignados en el benchmark pueden ser 
entendidos de la siguiente manera:

• Campeones reglamentarios: son países con ca-
lificaciones de 35 o más.

• Estrellas en ascenso: países que tienen puntua-
ciones de 25 a 35 puntos y que se espera que 
logren una reglamentación de quinta genera-
ción. 

• Países con puntajes menores a 25: son los 
que deben mejorar sus marcos regulato-
rios, mientras se recurre a nuevas herra-

mientas y mecanismos regulatorios cola-
borativos. 

El benchmark G5 muestra que hay diferentes cami-
nos para llegar a la regulación colaborativa. Al exa-
minar las experiencias de los países con las puntua-
ciones más altas se evidencia el valor que tienen los 
mercados digitales, sobre todo en zonas como Asia, 
África y Europa. Asimismo, hay una tendencia a que 
haya más colaboración formal en la radiodifusión y 
la gestión del espectro y una colaboración informal 
con las autoridades de competencia y protección al 
consumidor (UIT, 2020b). 



108

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021

Tabla 2.2. Campeones reglamentarios G5 del 2019

País Región Puntaje en el 
rastreador regulatorio 

Punto de 
referencia G5

Puntaje 
conjunto

Noruega Europa 95.5 39 134.5

Reino Unido Europa 95 37 132

Singapur Asia-Pacífico 91.5 39 130.5

Croacia Europa 94 36 130

Alemania Europa 93.5 36 129.5

Rumania Europa 92 36 128

Países Bajos Europa 93 35 128

Kenia África 87.5 37 124.5

Estonia Europa 87 37 124

Suecia Europa 89 35 124

Brasil Américas 88.5 35 123.5

Marruecos Estados Árabes 88.5 35 123.5

Canadá Américas 88.5 37 123.5

España Europa 86 36 122

Albania Europa 83 35 118

Japón Asia-Pacífico 72.5 37 109.5

Fuente: Elaboración propia con base a UIT (2020b). 

En lo que respecta a los principios de diseño de po-
líticas y su implementación, se constató que el 90% 
de los países encuestados (93) han adoptado una es-
trategia digital, de los cuales 51 países cuentan con 
estrategias que tienen un alcance holístico y con-
templa la interacción entre mercados digitales (UIT, 
2020b). Por otro lado, solo 16 países incluyen o 
vinculan sus estrategias a los objetivos de desarrollo 
sostenible (ODS), mientras que casi la mitad de los 
países examinados (41) disponen de un espacio para 
la experimentación digital (para que se cuente con 
bancos de pruebas para nuevas tecnologías). Aun-
que 30 países cuentan con incentivos regulatorios, 

en solo la mitad de estos, dichos incentivos se han 
canalizado en medidas concretas. 

Sobre las herramientas para una supervisión regu-
latoria holística, entre el 80% y 90% de los países 
encuestados han adoptado políticas holísticas para 
la competencia, los servicios financieros móviles y 
la ciberseguridad (UIT, 2020b). Además, la mayoría 
de los países han creado políticas y leyes de protec-
ción de datos, salvaguardando a proveedores y con-
sumidores. En contraste, tres cuartas partes de los 
países encuestados han creado marcos regulatorios 
para propiciar la accesibilidad digital de la población 
con discapacidad (UIT, 2020b). Por último, el in-



109

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021   Capítulo 2 Retos y avances en la regulación del sector de telecomunicaciones

forme destaca que 45 países todavía mantienen im-
puestos sobre los servicios de Internet lo que produ-
ce barreras adicionales en la prestación de servicios 
de telecomunicaciones. 

De acuerdo con la UIT (2020b) muy pocos países 
han logrado la madurez necesaria para desencadenar 
un efecto multiplicador en el desarrollo y la trans-
formación digital. De hecho, 9 de cada 10 países 
aún regulan las TIC como un sector económico se-
parados de los otros. Sólo el 8% de los países tie-
nen marcos regulatorios holísticos y con visión de 
futuro para propiciar la transformación digital. Al 
examinar las tendencias por región, se observa que 
Europa es la región que lidera en materia de G5 ya 
que 10 de los 16 países campeones en este tipo de 
regulación son Estados europeos. Adicionalmen-
te, 50 países han logrado una regulación de cuarta 
generación, los cuales además son los países con la 
proporción más baja de población desconectada y 
tienen mercados prósperos para los servicios TIC 
(UIT, 2020b). A pesar de eso, más de la mitad de 
la población mundial aún vive en países que todavía 
tienen regulaciones G2 y G3. 

En la región de las Américas, la zona incrementó su 
calificación promedio con más intensidad que otras 
regiones y dicho crecimiento ha tendido a ser más 
homogéneo que el de África y Asia. De ese modo, 
35 países de la zona-entre estos Costa Rica-, 13 han 
logrado que sus marcos regulatorios sean de cuarta o 
quinta generación (37%). Además, la región tiene un 
puntaje promedio de 75,2 lo que sobrepasa el prome-
dio mundial alcanzado en el benchmark (73,7). 

Cabe señalar que los únicos dos países que aún tie-
nen regulaciones de primera generación y que por 
tanto requieren de reformas que actualicen sus mar-
cos regulatorios para fortalecer la economía digital, 
son Bolivia y Cuba (UIT, 2020b). Por contraste, 
Brasil y Estados Unidos fueron los primeros países 
en alcanzar el estándar G4; además, que según el G5 
Brasil ha sido el único país de las Américas que ha 
logrado que su regulación sea de quinta generación. 

2.1.2. Directrices de mejores prácticas 
GSR “Conectividad digital de avance 
rápido para todos”

Las Directrices de mejores prácticas de GSR “Co-
nectividad digital de avance rápido para todos” de la 
UIT integran un conjunto de buenas prácticas que 
se comprometieron a adoptar la comunidad global 
de reguladores en el Simposio Mundial para Regu-
ladores (GSR) realizado julio del 2019. Estas direc-
trices fueron planteadas considerando que ante los 
cambios experimentados en los mercados digitales 
ante la entrada de las redes 5G y el Internet de las 
Cosas (IoT), será necesario contar con una regula-
ción ágil, colaborativa e innovadora que esté basada 
en resultados (UIT, 2019).

Por tal motivo, las directrices pretenden brindar 
una serie de herramientas y mecanismos nuevos que 
sirvan para crear una infraestructura y servicios di-
gitales inclusivos, profundizando la transformación 
digital de las sociedades. A partir de esto, la GSR19 
establece principios básicos para orientar el diseño de 
regulación colaborativa y puntos de referencia para 
evaluar la excelencia regulatoria y el desempeño del 
mercado.

El GSR19 pretende ayudar a los reguladores 
para que desarrollen marcos regulatorios co-
laborativos que reflejen la interlocución con 
nuevos paradigmas tecnológicos y modelos co-
merciales. A este efecto, se propone que la regu-
lación debe contener al menos siete principios 
básicos:

1. Regulación holística: la normativa debe 
reflejar la colaboración intersectorial, 
procurando que los marcos regulatorios 
se sustenten en objetivos comunes como 
el bienestar socioeconómico y la innova-
ción.

2. Políticas y regulación basadas en la consul-
ta y la colaboración: debido a que las tecno-
logías afectan a diversos sectores económicos, 



110

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021

mercados y territorios, los procesos de toma 
de decisión y la regulación deben considerar 
las expectativas, experiencia e ideas que todas 
las partes interesadas (actores del mercado, 
academia, operadores, sociedad civil, insti-
tuciones públicas, personas usuarias, entre 
otros).

3. Políticas y regulación basadas en eviden-
cia: el establecimiento de métricas y puntos 
de referencia pueden ayudar a los reguladores 
a elaborar y aplicar normas sustentadas en la 
comprensión de los problemas en juego, así 
como identificar las soluciones más adecuadas 
y su impacto.

4. Políticas y regulación basadas en resul-
tados: implica considerar el impacto en las 
personas usuarias, las sociedades, los actores 
del mercado, los flujos de inversión y el desa-
rrollo nacional en su conjunto, cada vez que 
se pretende impulsar regulación para las nue-
vas tecnologías. También supone priorizar los 
esfuerzos reglamentarios hacia el abordaje de 
los problemas más estratégicos (tales como la 
supresión de barreras de mercado y el estable-
cimiento de sinergias propicias).

5. Políticas y regulación basadas en incenti-
vos: los reguladores deben disponer de una 
amplia gama de incentivos de inversión que 
contribuyan a promover la innovación en los 
mercados al tiempo que maximizan los bene-
ficios para las personas consumidoras.

6. Política y regulación adaptables, equili-
bradas y aptas para su propósito: indica la 
necesidad de que la regulación sea flexible y 
pueda estar en proceso de mejora continua, y 
se maximice su impacto en la concreción de 
objetivos sociales y económicos más amplios.

7. Política y regulación enfocada en generar 
confianza y compromiso: debido a que la re-
gulación colaborativa busca la puesta en prác-
tica de soluciones conjuntas entre las distintas 

partes interesadas, la confianza debe ser un 
aspecto esencial del proceso regulatorio.

Por otro lado, en relación con los puntos de referen-
cia para la excelencia regulatoria, el GSR19 propone 
5 puntos de referencia para los reguladores (UIT, 
2019):

1. Establecer un mapeo de conectividad: con 
esta acción no solo se pretende monitorear el 
despliegue de distintos tipos de infraestruc-
tura digitales, sino examinar el impacto del 
proceso regulatorio, permitiendo que los re-
guladores identifiquen las brechas de mercado 
y las partes interesadas.

2. Crear métricas para el desempeño del mer-
cado: esto ayuda a los reguladores a conocer 
el desempeño de los distintos segmentos de 
mercado de servicios digitales frente a los ob-
jetivos sociales y económicos que se establez-
can, así como identificar las áreas de acción 
prioritarias que requieren regulación o de la 
creación de políticas.

3. Medición de la madurez regulatoria y los 
niveles de regulación colaborativa: ello per-
mite la identificación del estado de avance de 
los marcos regulatorios y las políticas para los 
mercados digitales. Con ello se rastrea el pro-
greso y se determinan las brechas en los mar-
cos regulatorios.

4. Evaluación de impacto: supone el desarrollo 
de estudios econométricos cuantitativos y cua-
litativos con el fin de explorar, comprender y 
cuantificar cómo las tecnologías digitales, los 
actores de mercados o la regulación contribu-
yen al crecimiento del ecosistema digital y lo 
hacen más inclusivo.

5. Hojas de ruta regulatorias basadas en mé-
tricas autorizadas: ayudan a guiar a los regu-
ladores hacia el logro de objetivos de conec-
tividad digital de una manera más rápida y 
específica.



111

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021   Capítulo 2 Retos y avances en la regulación del sector de telecomunicaciones

2.1.3. Desafíos regulatorios que 
enfrenta América Latina para impulsar el 
despliegue, desarrollo e instalación de 
infraestructura de telecomunicaciones

Durante las últimas décadas los diversos países de 
la región han llevado a cabo importantes esfuerzos 
por promover normativa que agilice el despliegue 
de infraestructura de telecomunicaciones, lo que ha 
llevado a una creciente “desburocratización de pro-
cesos y armonización de trámites para obtener las 
autorizaciones necesarias para la construcción y/o 
expansión de una red de telecomunicaciones” (5G 
Americas, 2022, p.56). A pesar de ello, aún se siguen 
teniendo importantes retos para que el proceso sea 
realmente expedito, ya sea por el gran tiempo que 
toma la adopción de reformas a la legislación que 
rige el despliegue o al peso que ejercen las Adminis-
traciones Locales. 

Generalmente estas suelen ser las instancias encar-
gadas de otorgar los permisos a los operadores, por 
lo que pueden solicitar requisitos y trámites adicio-
nales para aprobar las solicitudes de construcción, 
lo que provoca falta de homogeneidad entre los te-
rritorios, incrementa costos y atrasa el despliegue. 
Aunado a ello, la desinformación puede llevar a que 
en algunas ocasiones se adopte regulación local que 
desincentive el despliegue de infraestructura. Según 
la Comisión de Regulación de Comunicaciones de 
Colombia (CRC) la normativa local puede conver-
tirse en un obstáculo para el despliegue de infraes-
tructura de telecomunicaciones, si esta:

1. Propicia el aislamiento en el despliegue o nie-
ga del todo la instalación de la infraestructura. 

2. Solicita requisitos que no están contemplados 
en la normativa nacional para otorgar permi-
sos de instalación. 

3. Introduce distancias mínimas, limitaciones de 
altura y/o cualquier otro tipo de requisito sin 
fundamento técnico. 

4. Prohíbe el desarrollo de infraestructura de te-
lecomunicaciones en los espacios públicos o 
privados, en las zonas urbanas/rurales y/o en 
los centros históricos. 

5. Exige la subterranización y la mimetización 
de todos los tipos de infraestructura de te-
lecomunicaciones (Comisión de Regulación 
de Comunicaciones de Colombia, [CRC], 
2020).

Este tipo de situaciones dificulta la gestión de per-
misos, haciendo los procesos más extensos, “incier-
tos y en algunos casos con judicialización de situa-
ciones contra normativa de instalación por parte de 
los municipios” (5G Americas, 2022, p.55). Ade-
más, resalta la necesidad de promulgar normativa 
que impulse la homologación regulatoria, agilice el 
desarrollo de infraestructura de telecomunicacio-
nes y de que la normativa de los distintos sectores 
esté alineada entre sí. 

Según la GSMA todo esto evidencia la existencia de 
importantes barreras para potenciar el despliegue de 
la infraestructura de telecomunicaciones. Aunque 
muchas de dichas trabas suelen originarse en trabas 
burocráticas presentes en las políticas públicas y re-
gulación, ciertos países latinoamericanos han em-
prendido acciones para corregirlas. Brasil es el país 
que más ha avanzado en esta línea, pues el desarro-
llo de infraestructura de telecomunicaciones se ha 
convertido en un “asunto de Estado que involucra 
a todos los poderes y niveles de gobierno” (GSMA 
Latin America, 2022, párr.8). A partir de esto, se 
han adoptado medidas como las siguientes:

• La creación de una Ley de Antenas, en la 
que se establece un plazo máximo de 60 días 
para que las instituciones vinculadas al trá-
mite de aprobación o rechazo de solicitudes 
de antenas, resuelvan las solicitudes de los 
operadores. 

• La promulgación de una ley para digitalizar 
las solicitudes de licencia para la coloca-



112

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021

ción de infraestructura en el municipio de 
Sao Paulo que elimina la necesidad de con-
tar con el permiso de alcaldía y habilita la 
instalación de la infraestructura en “túneles, 
viaductos, postes de alumbrado público, cá-
maras de monitoreo” (GSMA Latin Ameri-
ca, 2022, párr.4).

• La aprobación de una ley complementaria 
en la ciudad de Mato Grosso du Sul para 
instalar “estructuras de soporte para Estacio-
nes Transmisoras de Radiocomunicaciones 
(ETR) en instalaciones públicas” (GSMA 
Latin America, 2022, párr.5). Esto permi-
te que los operadores instalen estructuras 
para ETR móviles o pequeñas sin necesi-
dad de solicitar un nuevo permiso y sólo 
con informar al gobierno local del proceso 
de instalación. 

• La aprobación de un decreto en Río de Janei-
ro para que los operadores puedan “instalar 
estructuras pequeñas en locales privados con 
solo informarlo a las administraciones loca-
les” (GSMA Latin America, 2022, párr.6). 
Aunado a ello, el decreto facilita la comparti-
ción de infraestructura y avala el despliegue 
en el área superior y fachadas de torres, 
edificios y postes; además establece la vi-
gencia de 10 años a las licencias otorgadas 
a los operadores. 

Con base a estas medidas, se identifican las siguien-
tes buenas prácticas presentes en la regulación bra-
sileña:

1. Trámites expeditos: el trámite de aprobación 
o rechazo de solicitudes para instalar ante-
nas tiene un plazo de 60 días como máximo. 
Además, de tener ejemplos de regulación en 
la que se puede instalar ETR sin tener que 
solicitar un nuevo permiso al gobierno local. 

1. Digitalización del proceso de solicitud: ley para 
digitalizar el proceso de solicitud de despliegue 
de infraestructura de telecomunicaciones. 

2. Habilitación de infraestructura de telecomu-
nicaciones en distintos lugares: que permite 
la instalación de infraestructura en obras pú-
blicas (viaductos, postes, túneles), edificios 
públicos y/o privados.

3. Ampliación en la vigencia de las licencias: los 
operadores pueden contar con licencias que 
tienen un plazo de 10 años. 

Por otro lado, en el caso de las emisiones no io-
nizantes, es común la adopción de los estándares 
establecidos por la Organización Mundial de la 
Salud (OMS) y la Comisión Internacional Es-
pecializada en Protección de Radiación No Io-
nizante (ICNIRP), especialmente en los Estados 
miembro de la Comisión Interamericana de Tele-
comunicaciones (CITEL). Sobre esta base, la 5G 
recomienda que los límites de exposición se veri-
fiquen con base a los cálculos que los operadores 
hagan de sus estaciones en operaciones o estén 
cercanas a operar. Para ello, es adecuado que los 
cálculos estén a disposición del regulador (regu-
larmente) para que este determine si dicha infor-
mación puede ser compartida y en qué forma (5G 
Americas, 2022). También se considera necesario 
que estas acciones se acompañen de un proceso 
de sensibilización con las diferentes partes intere-
sadas y vinculadas al despliegue de infraestructura 
de telecomunicaciones.

En lo que respecta al impacto que tiene la instalación 
de infraestructura de telecomunicaciones, se evidencia 
que dicho tema es tratado de forma distinta en los 
países de la zona, aunque en términos generales son 
las autoridades nacionales y los reguladores locales, 
quienes establecen las pautas que deben cumplirse 
en este ámbito (5G Americas, 2022). En ese sen-
tido, para que el despliegue de infraestructura sea 
más ágil se sugiere que se desarrolle una propuesta 
de buenas prácticas para la colocación de antenas, 
que esté destinado a minimizar el impacto visual 
en el ambiente y en las zonas de interés histórico. 
Para ello, resulta fundamental que dicha propuesta 



113

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021   Capítulo 2 Retos y avances en la regulación del sector de telecomunicaciones

sea creada conjuntamente entre operadores y au-
toridades de telecomunicaciones y se incentive la 
instalación de nuevas tecnologías que permitan el 
diseño de infraestructuras de menor tamaño, que 
se mimeticen y armonicen con el mobiliario urba-
no del lugar (columnas de iluminación, semáforos, 
entre otros). 

Sobre la normativa que rige la compartición de in-
fraestructura, se ha determinado que la mayoría 
de las regulaciones en Latinoamérica contemplan 
procesos de simplificación que han servido para 
mantener un equilibrio entre la competencia y el 
uso de recursos compartidos. No obstante, se con-
sidera que la regulación existente puede mejorar 
si se integran cuestiones como las siguientes (5G 
Americas, 2022): 

• El proceso de compartición debe ser reali-
zado de forma voluntaria y en condiciones 
recíprocas entre los operadores. 

• En los acuerdos de compartición y comer-
ciales debe predominar la voluntad de las 
partes.

• La compartición debe ser factible desde un 
punto de vista económico, operativo, legal y 
técnico, procurando evitar al máximo la in-
tervención del Estado. 

• Adoptar normas que “reduzcan la carga im-
positiva en la importación de infraestructura 
de telecomunicaciones y dispositivos” (5G 
Americas, 2022, p.59). 

• Las autoridades gubernamentales deben cui-
dar las inversiones que se han realizado para 
instalar infraestructura y procurar que estas 
aumenten.

Desde el punto de vista de la banda ancha y los 
servicios 5G, resulta prioritario que las redes de 
telecomunicaciones propicien un alto nivel de 
capacidad, un grado de cobertura adecuado y 
una latencia baja, que ayude a “administrar una 
gran cantidad de datos utilizando un recurso 

escaso, como es el espectro radioeléctrico, de la 
manera más eficiente posible y asegurando una 
entrega de alta calidad de experiencia para la sa-
tisfacción de los usuarios” (5G Americas, 2022, 
p.59). Esto supone un enorme desafío para los 
procesos de despliegue y gestión de redes de 
telecomunicaciones en términos de la constan-
te actualización tecnológica que es requerida y 
el potencial incremento en el tráfico de datos. 
Ello requiere que la instalación de infraestruc-
tura esté estrechamente ligada, evitando que la 
misma esté dispuesta en forma de silos y reduzca 
la capacidad de los servicios de banda ancha fija 
y móvil. Además, debe ser complementado con 
el incremento en el número de emplazamientos 
y la colocación de nuevas antenas que ayuden a 
suplir las necesidades de cobertura. 

Todo esto muestra la importancia de que en la re-
gión se adopten políticas y normativa que eviten 
trabas al despliegue y consideren las tendencias 
tecnológicas que permitan la absorción del tráfico 
emergente y mejoran la experiencia de las personas 
usuarias. En ese sentido, para optimizar el rendi-
miento de las redes de telecomunicaciones se pue-
de mejorar las macro celdas existentes mediante “el 
despliegue de más espectro, de antenas avanzadas, 
de una diversidad de transmisión y/o de recepción 
superior y una mayor capacidad de procesamien-
to de la banda base dentro y entre los nodos” (5G 
Americas, 2022, p.60). Paralelamente, se requiere 
densificar las redes macro en zonas estratégicas (de 
alto tráfico y donde se ubican celdas con menor 
cobertura) e incrementar la presencia de celdas pe-
queñas. 

2.1.4. Retos y prioridades regulatorias 
de las políticas de telecomunicaciones 
en Costa Rica

Un diagnóstico reciente de la GSMA (El Cami-
no hacia una Costa Rica Digital) sobre los retos y 
prioridades que deberá atender la nueva Admi-



114

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021

nistración para el periodo 2022-2026, identificó 
que Costa Rica requiere reforzar sus esfuerzos para 
continuar ampliando la conectividad móvil, crear 
capacidades digitales en la población y garantizar 
la sostenibilidad de la industria de telecomunica-
ciones en el país. Por tal razón, la GSMA considera 
que en estos años las políticas y la regulación del 
país deberán trabajar en la creación de incentivos 
que potencien las inversiones del sector privado, 
mejoren la resiliencia de las redes de telecomunica-
ciones y la articulación entre operadores/empresas 
y el sector público. Para ello, se propone:

a. La promoción de políticas para la asignación 
de espectro a largo plazo y enfocadas en la 
inclusión digital.

b. Facilitar el despliegue de la infraestructura de 
telecomunicaciones.

c. Adoptar una “política de servicio universal 
nacional y unificada, con participación de 
los aportantes” (GSMA, 2022, p.2).

d. Modernizar la regulación y las políticas exis-
tentes, prestando especial atención al criterio 
de eficiencia.

En el criterio de la GSMA (2022), las políticas de 
espectro deben procurar que los precios pagados 
por la asignación no sean excesivamente onerosos 
ya que entre mayor es el precio, el despliegue de 
redes de telecomunicaciones se vuelve más lento, 
provocando falencias en la cobertura y la calidad 
de servicios que están disponibles. Ello desincenti-
va las inversiones para los operadores e incrementa 
los costes de los servicios de telecomunicaciones a 
las personas consumidoras. En ese sentido, hay una 
necesidad de que las políticas de espectro propicien 
la ampliación de la cobertura de redes de telecomu-
nicaciones y su capacidad, mediante la asignación 
eficiente del recurso y a un precio razonable. Para 
lograr esto, la GSMA (2022) recomienda:

Planificar hojas de ruta (roadmaps) de espec-
tro a largo plazo, flexibles, en diálogo con el 
sector privado, para proteger y fomentar las 
inversiones. 

Adoptar políticas de espectro para maximi-
zar beneficios socioeconómicos, sin vocación 
recaudatoria. 

Poner a disposición de la industria una canti-
dad suficiente de espectro, a precios que per-
mitan una asignación eficiente (p.3). 

Sobre las políticas de servicio universal, la GSMA 
(2022) señala la importancia de que los esfuerzos 
relacionados con el acceso y servicio universal de 
las telecomunicaciones no se realicen de forma ais-
lada y poco articulada, propiciando la duplicidad 
y la atomización de iniciativas. Para ello, puede re-
sultar útil que se examinen los avances alcanzados 
en el marco de los programas que se ejecutan con 
recursos del Fondo Nacional de Telecomunicacio-
nes (Fonatel) con el fin de determinar las buenas 
prácticas que han dado resultados positivos y se 
propicie un uso más eficiente de los recursos. Ade-
más, debe evitarse “la creación de nueva norma-
tiva y la superposición de programas que atenten 
contra la sostenibilidad y eficiencia del Fonatel” 
(GSMA, 2022, p.5).

Por otro lado, con relación a la facilitación del 
despliegue de infraestructura, se considera funda-
mental que se fortalezcan las redes de infraestruc-
tura digital a través de políticas de largo plazo, que 
promuevan la expansión del despliegue y establez-
can seguridad jurídica a las inversiones realizadas. 
Por su parte para la modernización regulatoria, se 
propone la eliminación de la normativa y políticas 
“heredados, que están obsoletos y solo entorpecen 
el desarrollo del sector, y por ende de la economía 
digital” (GSMA, 2022, p.5). Las recomendaciones 
más relevantes se sintetizan en la tabla 2.3. 



115

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021   Capítulo 2 Retos y avances en la regulación del sector de telecomunicaciones

Tabla 2.3. Recomendaciones para mejorar el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones, 
según la GSMA

Para facilitar del despliegue Modernización regulatoria

-Eliminar la burocracia municipal.

-Identificar los municipios donde hay más barreras al despliegue y 
crear incentivos que las eliminen. 

-Establecer incentivos que fortalezcan la competencia de redes. 

-Establecer un modelo de despliegue que considere la densidad 
de las redes “en función de la planificación de otras industrias y 
entes públicos como el Ministerio de Obras Públicas y Transpor-
tes” (GSMA, 2022, p.4). 

-Eliminar la normativa obsoleta.

-Promover la simplificación regulatoria. 

-Crear políticas públicas de banda ancha con 
objetivos claros. 

-“Sostener políticas basadas en principios gene-
rales, con objetivos concretos, con una visión ex 
post que fomente la innovación y la certidumbre 
jurídica” (GSMA, 2022, p.7). 

Fuente: Elaboración propia con base a la GSMA, 2022.

Por último, la GSMA enfatiza la necesidad de rea-
lizar un análisis de la regulación y políticas públi-
cas en telecomunicación, con el fin de identificar 
las debilidades y vacíos de las mismas. Este ejer-
cicio debe llevar a la eliminación de la normativa 
y de los marcos de política que resulten desactua-
lizados y obstaculicen el avance de la economía 
digital. Por lo anterior, resulta importante que se 
trabaje para:

• Eliminar normativa obsoleta y simplificar la 
regulación que obstaculiza la inclusión digital. 

• Simplificar la regulación existente y proveer 
claridad en torno a la aplicación de políticas 
vigentes. 

2.1.5 Barreras al despliegue de 
infraestructura de telecomunicaciones 
en Costa Rica

En línea con lo señalada por el estudio El Camino 
hacia una Costa Rica Digital de la GSMA, así como 
la trascendencia estratégica que tiene la infraes-
tructura de telecomunicaciones para el desarrollo 
y avance de las telecomunicaciones, se ha consi-
derado oportuno que el siguiente apartado abor-

de algunas de las principales barreras que limitan 
el despliegue de infraestructura de telecomunica-
ciones en Costa Rica. Para ello, se utilizará como 
referencia la información derivada de un proceso 
de investigación realizado entre julio y octubre 
del 2022, en el Programa de Junior Fellowship 
del Centro de Estudios de Telecomunicaciones de 
América Latina (Cet.la) en conjunto con Centro 
LATAM Digital (México).

El objetivo de esta investigación fue analizar la evo-
lución de la regulación que rige el despliegue, insta-
lación y desarrollo de infraestructura de telecomuni-
caciones en Costa Rica2. En ese sentido, además de 
efectuar una revisión documental de la normativa 
nacional, se realizaron una serie de entrevistas a di-

2 Esta investigación se desarrolló a partir de una revisión 
documental de la normativa nacional y buenas prácti-
cas regulatorias para el despliegue de infraestructura 
de telecomunicaciones. Con base a eso, se diseñó una 
matriz de criterios para analizar el cumplimiento de 
las buenas prácticas en la regulación costarricense. 
Complementariamente, se llevaron a cabo una serie 
de entrevistas semiestructuradas a profundidad para 
complementar el análisis de la normativa e identificar 
aciertos, vacíos, riesgo y potenciales oportunidades de 
mejora que puede adoptar la normativa del país. 



116

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021

ferentes actores3 a través de las cuales se identificaron 
un conjunto de barreras que limitan un despliegue 
de infraestructura de telecomunicaciones que sea 
ágil y efectivo. Dada la amplia variedad de aspectos 
señalados en las entrevistas, las barreras pueden ser 
clasificadas en 5 categorías (ver figura 2.1.) las cuales 
se detallarán a continuación. 

3 Para la investigación se entrevistó a personal del 
Micitt,Sutel, Infocom la Municipalidad de Esparza y 
personas expertas en el área de telecomunicaciones 
reconocidas a nivel nacional e internacional. Cabe 
señalar que en las entrevistas se exploró la opinión y 
valoraciones que tienen distintos actores con respecto 
a las principales barreras al despliegue de infraestruc-
tura de telecomunicaciones, la calidad regulatoria de 
la normativa costarricense y los trámites y proced-
imientos ligados al proceso de instalación. 

Figura 2.1. Barreras al despliegue de infraestructura de telecomunicaciones en Costa Rica, por 
categoría 

Fuente: Elaboración propia. 

Si bien parte de estos obstáculos se han intenta-
do solventar con la promoción del Reglamento de 
Construcciones del Instituto Nacional de Vivienda 
y Urbanismo (INVU), sólo el 20% de las municipa-
lidades del país lo utiliza (Moya-Rodríguez, 2022) 
por lo que aún existen importantes trabas para es-
tandarizar el proceso de despliegue. Aunado a ello, 
la reglamentación a nivel local tampoco incluye las 
disposiciones que regulen la instalación de diverso 
tipo de infraestructuras soportantes, más allá de las 
torres de telecomunicaciones. Además, hay casos de 
cantones (como los de Matina, Limón, Montes de 
Oro, Garabito, El Guarco, Oreamuno y Dota) que 
carecen de un reglamento que regule la construcción 
de infraestructura de telecomunicaciones (Comisión 
de Infraestructura, 2021b). 

Normativas

Asociadas a trámites y procedimientos

Vinculadas al acceso a recursos

Relacionadas con las capacidades 
instaladas

Barreras de comunicación

Barreras normativas

La principal barrera normativa identificado tiene 
que ver con la falta de estandarización en la nor-
mativa que regula el despliegue de infraestructura 
de telecomunicaciones, particularmente a nivel mu-
nicipal. Debido a que los gobiernos locales tienen 
la potestad para crear sus propios reglamentos, mu-
chas de estas instancias han promovido normativa 

(reglamentos para la construcción de infraestructura 
de telecomunicaciones) con disposiciones que exi-
gen acciones que no se justifican desde un punto de 
vista técnico y/o que introducen requisitos adiciona-
les a los operadores a la hora de iniciar la instalación 
de algún tipo de infraestructura. 



117

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021   Capítulo 2 Retos y avances en la regulación del sector de telecomunicaciones

Otro de aspecto mencionado fue la carencia de nor-
mas que incentiven el soterramiento de redes de modo 
que ello prevenga la contaminación visual y proteja 
los elementos de las redes de telecomunicaciones de 
robos u otros sucesos que puedan vulnerabilizarlas. 

Barreras asociadas a trámites y procedimientos para 
el despliegue de infraestructura

En esta categoría se destacó la falta de estandariza-
ción de los requisitos para tramitar las licencias que 
permitan construir e instalar esta infraestructura de 
telecomunicaciones en el país y se ligó dicha proble-
mática a la gran cantidad de reglamentos municipales 
que existen. Esto repercute negativamente al generar 
diferencias en los tiempos de resolución por parte de 
las Administraciones Locales y no permite que haya 
uniformidad en los trámites que deben seguir los ope-
radores, ni la simplificación de la cadena de trámites 
para agilizarlos. 

Otro de los aspectos que también dificultan la sim-
plificación de trámites es el tipo de terreno (por 
ejemplo, en zonas que son áreas silvestres protegidas 
o ASP) en donde se instala la infraestructura de te-
lecomunicaciones, pues ello puede variar los requisi-
tos y procedimientos a aplicar en cada proceso.

Barreras relacionadas con el acceso a recursos

En este ámbito se mencionó la dificultad para ac-
ceder a postería por parte de ciertos operadores, lo 
que limita las posibilidades para extender las redes 
de telecomunicaciones y hace que se depende del 
arriendo de la infraestructura. Aunado a eso, se tiene 
el problema de que algunos de los postes no cum-
plen con las características técnicas adecuadas para 
albergar infraestructura de telecomunicaciones, so-
bre todo si no cumplen con las alturas mínimas. 

Paralelamente, a pesar de que se ha promovido nor-
mativa para introducir canalizaciones y ductería en 
los proyectos de ampliación, mejora y construcción 
de carreteras (con directrices anteriores e inclusive 
la recién promulgada Ley N°10216), en la práctica 

se siguen experimentando dificultades para que los 
ductos sean incluidos en los nuevos diseños viales. 

Barreras ligadas a las capacidades instaladas

Otro grupo de barreras están relacionados con las 
capacidades de las instituciones que participan en 
los trámites ligados a las capacidades instaladas. En 
ese sentido, el primer aspecto que deben señalarse 
son las diferencias en los recursos (humanos, técni-
cos, administrativos y financieros) que poseen las 
municipalidades y que disponen para atender los 
trámites de despliegue y resolverlos de manera efec-
tiva, ágil y en un plazo razonable. Esto puede afectar 
los tiempos de resolución y repercute en las capa-
cidades del sector municipal; no obstante, esta no 
es una problemática exclusiva del sector, e inclusive 
puede presentarse en otras instituciones públicas li-
gadas al proceso de despliegue. 

La ausencia de conocimientos técnicos y legales sobre 
el despliegue de infraestructura de telecomunicacio-
nes por parte del personal del sector municipal (a ni-
vel técnico, alcaldías y concejos municipales) también 
fue considerado como un aspecto que puede limitar 
la aplicación de buenas prácticas en la instalación de 
este tipo de infraestructura. Igualmente, ello puede 
impedir que el desarrollo de las telecomunicaciones 
sea visto como una prioridad para el territorio. 

De igual modo, la falta de un mecanismo (plataforma, 
ventanilla y/o similar) que simplifique y digitalice las 
gestiones relacionadas con los trámites de despliegue, 
fue señalado como una falencia en las capacidades de 
las instancias vinculadas a dicho proceso. 

Barreras de comunicación 

La principal barrera señalada en este ámbito fueron 
los débiles canales de comunicación de los gobier-
nos locales con otras instituciones que intervienen 
en el proceso de despliegue, lo que limita su interés 
y apropiación del tema, además, de restarle efectivi-
dad a los valiosos procesos de sensibilización que se 
ha tratado de impulsar hacia esos sectores.



118

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021

2.1.6. Regulación para la instalación de 
postes de telecomunicaciones en  
Costa Rica

El continuo incremento en la demanda de los servi-
cios de telecomunicaciones móviles y fijos junto con 
los avances en los sistemas de telecomunicaciones 
móviles internacionales (IMT) obliga a desplegar in-
fraestructura de telecomunicaciones. Particularmen-
te, en el caso de los servicios móviles, se requiere de 
la colocación de más infraestructuras soportantes, lo 
que obliga a “pensar en otras alternativas constructi-
vas que complementen las torres para la colocación 
de antenas, tales como: postes, vallas, publicitarias, 
mástiles en azoteas, edificios, entre otras” (CCIAT, 
2021c, p.6). En este contexto, los postes aparecen 
como una opción para albergar las antenas que son 
necesarias para que los servicios de telecomunicacio-
nes sean más escalables, robustos y redundantes. 

Por lo anterior, durante el 2021 la Comisión de Coor-
dinación para la Instalación o Ampliación de Infraes-
tructura de Telecomunicaciones4 (CCIAT) elaboró un 
informe en el que sistematizó la regulación que rige el 
proceso de instalación de postes de telecomunicaciones 
en terreno de dominio público y además, están bajo 
administración municipal (Comisión de Coordinación 
para la Instalación o Ampliación de Infraestructura de 
Telecomunicaciones, [CCIAT], 2021c, p.2). 

Según el Reglamento de Construcciones del Institu-
to Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) un 
poste de telecomunicaciones es un “elemento largo 
troncocónico, sujeto por el terreno, colocado verti-
calmente para servir de soporte a las antenas u otros 
elementos de telecomunicaciones, que puede estar 
ubicado en terrenos dominio público” (CCIAT, 
2021c, p.7). Esta estructura se caracteriza por tener 
una altura máxima de 24 metros, tener capacidad 

4 Debe recordarse que la CCIAT tienen potestad para 
asesorar en distintos temas de “índole municipal, 
control y ordenamiento urbano, zonificación, paisaje 
urbano, con el fin de fortalecer las funciones de fiscal-
ización municipal” (CCIAT, 2021c, p.2). 

para soportar el emplazamiento de dos antenas y ser 
instalados en sitios públicos como aceras, parques 
públicos, entre otros lugares. En consecuencia, los 
postes pueden ser considerados como un tipo de 
“mobiliario o equipamiento urbano, como son la 
construcción de una estructura de electrificación, 
instalación de un semáforo, casetilla de teléfono pú-
blico, alcantarillados, entre otros, por lo tanto, no 
deben vincularse directamente con los mapas o zo-
nificaciones propias de los planes reguladores canto-
nales” (CCIAT, 2021d, p.17). 

Las particularidades mencionadas hacen que los 
postes requieran de una regulación distinta a la 
empleada para regular el despliegue de torres de te-
lecomunicaciones. Sin embargo, hasta la fecha los 
reglamentos municipales para la construcción e ins-
talación de infraestructura de telecomunicaciones 
sólo contemplan la instalación de torres y no la de 
postes. Esto representa un problema pues la norma-
tiva vigente fue diseñada para ser utilizada en torres, 
por lo que no coincide en los criterios de altura, cer-
camiento y dimensionamiento del lote que requiere 
un poste y no puede ser aplicada a los postes. 

Debido a que la instalación de la infraestructura de 
telecomunicaciones debe ser realizada a partir de pa-
rámetros técnicos que consideren aspectos como la 
topografía, la accesibilidad y la calidad de los servi-
cios de telecomunicaciones, “se recomienda no esta-
blecer en los reglamentos municipales, condiciones 
referidas a distancias mínima específica y rígida en-
tre postes” (CCIAT, 2021d, p.14). 

Por otro lado, en la normativa nacional se encuen-
tran ciertas disposiciones para regular la instalación 
de postes de telecomunicaciones, entre las cuales 
pueden mencionarse:

• Ley de la Autoridad Reguladora de los Servi-
cios Públicos (Ley N°7593): que permite la ins-
talación de redes públicas de telecomunicaciones 
(y por tanto, de postes de telecomunicaciones) 
en bienes de uso público según lo establecido en 
las zonas que son consideradas como Patrimo-
nio Natural del Estado (PNE) y la “evaluación 



119

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021   Capítulo 2 Retos y avances en la regulación del sector de telecomunicaciones

del impacto ambiental de las obras, los proyec-
tos o las actividades que lo requieran” (CCIAT, 
2021c, p.8). Según esta norma, los operadores 
tendrán que asumir los costes de construcción 
y operación de las redes, así como los eventuales 
daños que ocasione dicha actividad. 

• Procedimiento para la fijación del canon de 
arrendamiento por la construcción y opera-
ción de redes públicas de telecomunicaciones 
y del canon por el uso de bienes de dominio 
para la instalación de la infraestructura de 
telecomunicaciones: que determina el monto 
que deben cancelar los operadores por los cá-
nones de arrendamiento por la construcción y 
operación de redes públicas de telecomunica-
ciones en bienes de uso público, en administra-
ción municipal y/o bienes de dominio público 
en áreas silvestres protegidas (ASP) o en PNE. 
Dicho monto será definido por la Dirección 
General de Tributación (DGT).

Según esta norma, el uso de bienes públicos ubicados 
en áreas municipales requiere de la presentación de 
una solicitud escrita ante la municipalidad respectiva, 
en la cual se deben presentar la personería jurídica (o 
poder en caso de ser necesario) y el plano topográfico 
donde se colocarán los postes y los respectivos acceso-
rios de telecomunicaciones. Después de la recepción 
de la documentación, la Administración Local veri-
ficará que la empresa esté al día con sus obligaciones 
ante la DGT y la CCSS5 (CCIAT, 2021c). 

• Reglamento de Construcciones del Instituto 
Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU): 
incluye disposiciones que regulan la instala-
ción de postes de telecomunicaciones si esto se 

5 Si incumple de manera parcial o total con estos requisitos 
la Administración lo comunicará y dará un plazo de 10 
días hábiles para que solicitante termine de presentar los 
documentos. Si se vence el plazo, el trámite será archivado. 
En “todos los casos, la Administración Activa resolverá la 
aprobación o denegatoria de la solicitud dentro del plazo 
de 10 días hábiles contado desde la fecha de presentación 
de la solicitud” (CCIAT, 2021c, p.10). 

realiza en terrenos de administración munici-
pal. Define a los postes de telecomunicaciones 
como un tipo de infraestructura de soporte 
para redes de telecomunicaciones (artículo 
387) y determina que su construcción debe to-
mar en cuenta el Código Sísmico de Costa Rica 
(CSCR). Además, señala que la instalación no 
podrá afectar otras infraestructuras que ya estén 
instaladas “como las tuberías de agua potable, 
redes de electricidad, fibra óptica, entre otros” 
(artículo 397) y que el poste no podrá sobrepa-
sar los 24 metros sin contar el pararrayo.

También establece los requisitos para instalar postes 
de telecomunicaciones en bienes de dominio pú-
blico y/o privado. Para ello, tendrá que solicitar el 
permiso a la municipalidad y presentar: 1) “georre-
ferenciación de la ubicación del centro de la infraes-
tructura, con coordenadas de longitud y latitud” 
(artículo 392), 2) cédula física o certificación de 
personería jurídica, 3) alineamiento de la munici-
palidad o del Ministerio de Obras Públicas y Trans-
porte (Mopt), 4) los planos constructivos firmados 
y sellados por el Colegio Federado de Ingenieros y 
Arquitectos (CFIA) y 6) la especificación de la altu-
ra del poste. Asimismo, si el poste se encuentra en 
una carretera nacional, se deberá tramitar el Permiso 
de Rotura de vía con el Mopt. Debe señalarse que 
esto no exime la posibilidad de que las instituciones 
soliciten requisitos adicionales, según lo decida las 
instancias correspondientes. 

• Ley General de Caminos Públicos (Ley 
N°5060): establece que la administración de 
la Red Vial Nacional corresponde al Mopt, 
mientras que la Red Vial Cantonal es compe-
tencia de las Municipalidades. Además, deter-
mina que no es posible “hacer construcciones 
frente a las carreteras sin la autorización del 
MOPT o de las Municipalidades correspon-
dientes” (CCIAT, 2021c, p.15). De esto deri-
va la obligatoriedad de obtener la autorización 
del Mopt o las municipalidades para instalar 
postes de telecomunicaciones si estos son co-



120

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021

locados en derecho de vía de ruta nacional o 
en el derecho de vía de ruta cantonal. 

En lo que respecta al requisito de evaluación de im-
pacto ambiental (EIA) establecido en el Reglamen-
to General sobre los Procedimientos de EIA6, debe 
hacerse referencia a lo señalado por la Secretaría 
Técnica Nacional Ambiental (Setena) en respuesta a 
consulta del Micitt sobre la necesidad (o no) de rea-
lizar EIA a la hora de instalar postes de telecomuni-
caciones. Según el oficio SETENA-SG-0520-2018 
“la instalación y operación de postes de redes de 
telecomunicaciones constituyen actividades, obras 
o proyectos no sujetos de la evaluación de impac-
to ambiental potencial de la SETENA” (CCIAT, 
2021c, p.14), siempre y cuando dicha instalación no 
se realice en un Área Ambientalmente Frágil (AFF).

2.2. SEGUIMIENTO AL PLAN DE 
ACCIÓN DE INFRAESTRUCTURA 
DE TELECOMUNICACIONES (PAIT)

La Política Pública en Materia de Infraestructura de Te-
lecomunicaciones fue promulgada en el 2016 como un 
instrumento que busca potenciar el desarrollo de la in-
fraestructura de telecomunicaciones en el país median-
te la introducción de mejoras regulatorias y acciones de 
articulación y sensibilización. A través de estas se pre-
tende corregir imprecisiones presentes en la normativa 
que regula el proceso de despliegue de telecomunica-
ciones, además de armonizar y complementar el marco 
normativo vigente (Castro-Obando, 2020). 

Con el fin de operativizar los objetivos plasmados en 
esta política, se han adoptado planes de acción dis-

6 Esta norma define los “requisitos y procedimientos ge-
nerales por los cuales se determinará la viabilidad (li-
cencia) ambiental y los registros (permiso) ambientales 
de las actividades, obras o proyectos nuevos, que por ley 
o reglamento, se han determinado que pueden alterar 
o destruir elementos del ambiente o generar residuos, 
materiales tóxicos o peligrosos; así como, las medidas 
de prevención, mitigación y compensación, que depen-
diendo de su impacto en el ambiente, deben ser imple-
mentadas por el desarrollador” (CCIAT, 2021c, p.14).

tintos desde la creación de la política. De ese modo, 
la ejecución del Primer Plan de Acción de Infraes-
tructura de Telecomunicaciones (PAIT) para el pla-
zo 2016-2018 contribuyó a solventar algunos de los 
vacíos legales de la normativa previa al crear regula-
ciones específicas para el despliegue de infraestruc-
tura de telecomunicaciones. Sin embargo, también 
evidenció ciertas falencias en su implementación y 
reveló el reto enorme de impulsar mejoras en la re-
glamentación municipal (Castro-Obando, 2019). 

Cuando finalizó la ejecución de este primer plan, se for-
muló uno segundo que fue denominado como el PAIT 
2.0. (2018-2020). Dicha herramienta retomó algunos 
de los aspectos abordados en el primer PAIT, reforzán-
dolos e integrando nuevas áreas de acción, sobre todo 
con intervenciones destinadas a la mejora continua y 
la articulación hacia el sector de telecomunicaciones. 
Posteriormente, al concretarse el periodo de vigencia 
del PAIT 2.0. se determinó la necesidad de darle 

seguimiento a las acciones ejecutadas hasta esa 
fecha, así como el establecimiento de nuevas 
tareas en torno al tema, de manera que se creó 
la tercera versión del Plan para el año 2021, 
la cual aprovecha la experiencia adquirida y 
establece nuevos retos (Comisión de Coordi-
nación para la Instalación o Ampliación de 
Infraestructura de Telecomunicaciones, [Co-
misión de Infraestructura], 2021, p.5).

A partir de esto, el tercer PAIT incorporó acciones 
basadas en las necesidades identificadas por los di-
ferentes sectores que conforman la Comisión de 
Coordinación para la Instalación o Ampliación de 
Infraestructura de Telecomunicaciones (Comisión 
de Infraestructura). Con base a ello, se integraron 
cuatro pilares para orientar el trabajo que se realiza 
en el marco de la política. Estos son:

1. Mejoras normativas.

2. Monitoreo y seguimiento. 

3. Articulación.

4. Prospectiva.



121

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021   Capítulo 2 Retos y avances en la regulación del sector de telecomunicaciones

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123

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021   Capítulo 2 Retos y avances en la regulación del sector de telecomunicaciones

Debido a que este nuevo PAIT estuvo vigente 
solo durante el 2021, cabe analizar los principales 
avances alcanzaron durante su implementación. 
Para ello, se considera lo reportado en el Infor-
me de Cumplimiento del Plan de Acción de In-
fraestructura de Telecomunicaciones con corte a 
diciembre del 2021. De acuerdo con dicho do-
cumento, al finalizar el 2021 se logró un cum-
plimiento del 89% de lo contemplado en el III 
PAIT (Comisión de Infraestructura, 2021) lo que 
evidencia una ejecución bastante alta con respecto 
a lo planificado. 

Pilar normativo

Los esfuerzos que se han realizado en el pilar nor-
mativo se centraron en el acompañamiento a los 
gobiernos locales en la mejora de sus Reglamentos 
Generales para Licencias Municipales en Teleco-
municaciones. En ese sentido, los esfuerzos de me-
jora se focalizaron en los cantones de Escazú, Des-
amparados, Alajuela, Cartago y Alajuelita ya que 
estos tenían una nota menor a los 25 puntos según 
la Valoración Reglamentaria que realiza el Micitt 
y distintos operadores han informado dificultades 
para obtener permisos en dichos cantones.

Para ello, se realizaron reuniones virtuales con es-
tas municipalidades (y otras no priorizadas) y se les 
envío una propuesta de mejora de sus reglamentos 
con base a las mejores prácticas de la Sutel, Re-
glamento de Construcción del Instituto Nacional 
de Vivienda y Urbanismo (INVU) junto con los 
resultados de “procesos contenciosos administra-
tivos de otros reglamentos municipales con una 
sentencia en firme” (Comisión de Infraestructura, 
2021, p.6). Como parte del proceso de mejora re-
glamentaria, la Comisión identificó la necesidad de 
que en el PAIT 2022-2023 se focalice el proceso 
de mejora en los reglamentos de los cantones de 
Desamparados, Moravia y Alajuelita. A partir de 
eso, la acción alcanzó un 50% de cumplimiento 
durante el 2021. 

En el 2020 también se promovió un proyecto de 
ley para agilizar el proceso de despliegue de infraes-
tructura mediante la redacción de un borrador de 
la iniciativa de norma y la creación de una sub-
comisión dentro de la Comisión de Infraestruc-
tura. Esta subcomisión trabajó en el desarrollo de 
la iniciativa de norma Ley para la regulación de la 
instalación y despliegue de infraestructura de teleco-
municaciones en los bienes de uso público y patri-
moniales de la Administración Pública, la cual fue 
sometida a consulta interna dentro de la Comisión 
y compartida con otros actores del sector para su 
retroalimentación. A pesar de esto, dicha propuesta 
no fue sometida al trámite legislativo, ya que en el 
congreso se presentaron dos proyectos de Ley si-
milares (N°22250 y N°22054). Por lo anterior, la 
Comisión de Infraestructura optó por remitir ob-
servaciones a dichos proyectos de ley. 

También se analizó el cobro de patentes por parte 
de las municipalidades con el fin de determinar si 
el marco jurídico vigente permite “realizar un co-
bro de patentes para la construcción de infraestruc-
tura de soporte para redes de telecomunicaciones, 
o para la operación de redes de telecomunicacio-
nes, por parte de los gobiernos locales” (Comisión 
de Infraestructura, 2021, p.7), pues diversas muni-
cipalidades han incluido esa medida en sus regla-
mentos. El desarrollo de este estudio implicó un 
avance del 100% en la acción planificada. 

Durante el 2021, se avanzó en el desarrollo del 
Convenio Sutel-CFIA con el fin de “compartir in-
formación específica de la localización de operado-
res de redes de telecomunicaciones” (Comisión de 
Infraestructura, 2021, p.8). El documento fue revi-
sado por la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Sutel 
y a esta se le incorporaron los ajustes señalados. Sin 
embargo, quedó pendiente la firma del convenio, 
por lo que la acción logró un cumplimiento del 
80%. 

Por otro lado, a pesar de que en el 2019 se aprobó 
el Reglamento para Control Nacional de Fraccio-



124

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021

namientos y Urbanización del Instituto Nacional 
de Vivienda y Urbanismo (INVU), la Comisión 
de Infraestructura ha considerado necesario que 
el texto sea reformado para que incorpore nuevos 
artículos vinculados con la regulación para colocar 
postes de telecomunicaciones y ampliar la descrip-
ción detallada de los artículos que contiene dicho 
reglamento. Con este fin, en diciembre del 2021 
se presentó una propuesta de modificación del re-
glamento durante la VI Reunión de la Comisión 
de Infraestructura; lo que supone un progreso del 
100% en esta acción. 

Asimismo, en el 2021, se elaboró un análisis téc-
nico para evaluar la pertinencia de actualizar el 
Reglamento para regular la exposición a campos elec-
tromagnéticos de radiaciones no ionizantes emitidos 
por sistemas inalámbricos con frecuencia de hasta 300 
GHz (Decreto Ejecutivo 36324-S) del MS. Lo an-
terior debido a que en marzo del 2020 la Comisión 
Internacional para la Protección contra las Radia-
ciones No Ionizantes (ICNIRP) “emitió una guía 
actualizada sobre la limitación de la exposición a 
campos electromagnéticos para la protección de las 
personas expuestas en el rango de 100 kHz a 300 
GHz” (Comisión de Infraestructura, 2021, p.9). 
La acción fue finalizada, por lo que se logró un 
avance del 100%. 

En línea con la publicación de la Directriz dirigida 
a las instituciones de los Sectores Transporte e Infraes-
tructura y Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones 
(N°105-MOPT-MICITT) en el 2018, se creó un 
grupo de trabajo para desarrollar un “manual téc-
nico para la integración de ductos de telecomu-
nicaciones en el sistema vial de la red nacional” 
(Comisión de Infraestructura, 2021, p.6). Asimis-
mo, desde dicho órgano se creó una propuesta de 
Decreto Ejecutivo (Consideraciones técnicas para la 
instalación de infraestructura de telecomunicaciones 
en el proceso de construcción, mejoramiento, conser-
vación o rehabilitación de la red vial nacional) para 
establecer los estándares técnicos para instalar la 
infraestructura de telecomunicaciones en las carre-

teras del país, y garantizar la integración de dichos 
lineamientos en la “planificación, programación, 
diseño y ejecución de obras de la Red Vial Nacio-
nal de obras de infraestructura ferroviaria, de ma-
nera que sea posible habilitarla para el despliegue 
de redes de telecomunicaciones” (Comisión de In-
fraestructura, 2021, p.6). 

Además, se alcanzó un acuerdo entre el Ministerio 
de Obras Públicas y Transporte (Mopt) y el Micitt 
para llevar a cabo una consulta pública de la pro-
puesta de decreto “y preparar el formulario costo-
beneficio que solicita el MEIC; así como el criterio 
por parte del Consejo de la Sutel con respecto al 
texto a consultar” (Comisión de Infraestructura, 
2021, p.6). Sin embargo, debido a que en el 2021 
no se pudo realizar la consulta pública del decreto 
ejecutivo, se tuvo un avance del 60%. 

Después de la publicación de la Directriz N°105-
MOPT-MICITT, se determinó la necesidad de 
crear un documento operativo que regulara la in-
clusión de ductos de telecomunicaciones en la red 
vial nacional y el cual debería complementar la 
propuesta de decreto ejecutivo. Con base a esto, en 
julio del 2021, la Comisión de Infraestructura de-
cidió integrar una subcomisión -con representantes 
del Micitt, el Mopt y el Ministerio de Hacienda 
(MH)- para que preparará un borrador del Regla-
mento de Gestión de Ductos. Debido a que durante 
el segundo semestre del 2021 no se nombró al re-
presentante del MH, la subcomisión no pudo se-
sionar, por lo que la acción muestra un importante 
rezago con apenas un 5% de avance con respecto a 
lo programado.

Pilar Monitoreo y Seguimiento

Dentro de este pilar se le dio seguimiento a la me-
jora normativa de los Reglamento Generales para 
Licencias Municipales en Telecomunicaciones de 
los 82 cantones del país. A este efecto, en noviem-
bre del 2021, se realizó una nueva Valoración Re-
glamentos Municipales para Construcción de In-



125

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021   Capítulo 2 Retos y avances en la regulación del sector de telecomunicaciones

fraestructura de Telecomunicaciones, logrando un 
avance del 100% en la ejecución de esta acción. 

Junto con eso, se analizaron los “requerimientos 
técnicos establecidos y relacionados con la cons-
trucción de infraestructura de telecomunicaciones 
por las 81 municipalidades y 8 concejos municipa-
les de distritos del país” (Comisión de Infraestruc-
tura, 2021, p.11). Con base a la actualización del 
índice, se modificaron dos de los criterios técnicos 
considerados en la revisión y se introdujeron me-
joras en la redacción de los criterios técnicos, lo 
que representa un cumplimiento del 100% en esta 
acción. 

También se realizaron actividades de sensibiliza-
ción al personal de municipalidades en “la emi-
sión de las radiaciones no ionizantes, así como las 
buenas prácticas en el despliegue de infraestructura 
de soporte para redes de telecomunicaciones” (Co-
misión de Infraestructura, 2021, p.12). Además, 
durante el 2021 se llevó a cabo un taller en el que 
se capacitó a funcionarios y funcionarias del sector 
municipal sobre:

• La importancia de que la regulación munici-
pal cumpla con criterios técnicos.

• La simplificación de trámites de servicios de 
telecomunicaciones.

• La normativa vigente y buenas prácticas para 
instalar postes de telecomunicaciones y Ra-
diaciones no ionizantes (presentación reali-
zada por el Ministerio de Salud)

Paralelamente, con el MS se desarrolló un brochu-
re para el sector municipal sobre la tecnología 5G 
y la salud, el cual fue compartido con todos los 
gobiernos locales del país y publicado en el sitio 
web de las instancias que integran a la Comisión 
de Infraestructura. En relación con las redes 5G, se 
propuso actualizar el folleto de Radiaciones no io-
nizantes según lo establecido en el Decreto Ejecuti-
vo 36324-S Reglamento para regular la exposición a 
campos electromagnéticos de radiaciones no ionizan-

tes, emitidos por sistemas inalámbricos con frecuencia 
de hasta 300 GHz. 

De igual modo, con el fin de aumentar el número 
de espacios públicos para el despliegue de redes de 
telecomunicaciones, se realizó un informe técnico 
(MICITT-DERRT-DRT-INF-0008-2021) en el que 
se identificó un mecanismo que permita que las ins-
tituciones públicas arrenden sus azoteas u otras in-
fraestructuras para la instalación de redes de teleco-
municaciones. Por tanto, se considera que la acción 
planteada logró cumplirse en un 100%.

En lo que respecta al seguimiento para trasladar 
infraestructura de telecomunicaciones de la zona 
deslizamiento del Parque Nacional Volcán Irazú 
(según lo establecido en el Decreto Ejecutivo N° 
40237-MICITT), se realizaron coordinaciones in-
terinstitucionales para que las empresas concesio-
narias realizaran los traslados. También se desarro-
llaron reuniones con la Secretaría Técnica Nacional 
Ambiental (Setena) y el Sistema Nacional de Áreas 
de Conservación (Sinac) para 

identificar mecanismos que permitan agilizar el 
proceso de autorización para nuevos sitios, in-
cluyendo la posibilidad de que los interesados 
presenten algunos de los estudios requeridos 
para el análisis ambiental de forma agregada 
o grupal, como puede ser el estudio geológico 
(Comisión de Infraestructura, 2021, p.14). 

Además, se coordinó con el OVSICORI para que  
se remita un informe sobre la estabilidad del te-
rreno donde se encuentra la infraestructura. En 
síntesis, se considera que la acción ha logrado un 
cumplimiento del 100%. 

Pilar de Articulación

Las acciones en materia de articulación buscaron 
la facilitación de espacios de diálogo dentro de la 
Comisión de Infraestructura, para que las personas 
interesadas puedan participar en las sesiones o pe-
dir audiencia al Viceministerio de Telecomunica-



126

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021

ciones. A partir de eso realizaron gestiones diversas 
entre las que pueden mencionarse: 

• Audiencias con instancias como la Comisión 
Especial Estratégica (CEET) de la Munici-
palidad de Montes de Oca7, la Cámara de 
Infocomunicación y Tecnologías (Infocom), 
el Sistema Nacional de Áreas de Conserva-
ción (Sinac) y la Secretaría Técnica Nacional 
(SETENA).

• La atención de consultas de la ciudadanía y de 
gobiernos locales sobre el proceso de desplie-
gue de infraestructura de telecomunicaciones.

• La remisión de información a municipalida-
des sobre obstáculos que impiden el desarro-
llo de infraestructura de telecomunicaciones 
y apoyo al despliegue que se realiza en los 
proyectos del Fondo Nacional de Telecomu-
nicaciones (Fonatel), entre otros. 

Otras de las acciones desarrolladas en este pilar fue-
ron el acompañamiento a los operadores de Redes de 
Telecomunicaciones para solventar obstáculos que 
afectan el despliegue de infraestructura de los pro-
yectos que se ejecutan con recursos de Fonatel. Para 
ello, la Comisión de Infraestructura acordó solicitar-
le a la Superintendencia de Telecomunicaciones (Su-
tel) el listado de gobiernos locales y/o instituciones 
“en las que existan actualmente dificultades para el 
despliegue de infraestructura para los proyectos de 
Fonatel” (Comisión de Infraestructura, 2021, p.16). 
Además, se emitieron los informes de seguimiento 
semestral y anual del PAIT a lo largo del 2021. 

Pilar de prospectiva

Desde este pilar, se realizó el informe técnico 
Uso compartido de infraestructura en redes de te-
lecomunicaciones (N° MICITT-DERRT-DRT-
INF-007-2021) el cual analiza la compartición de 

7 Esta actividad fue realizada con el fin de abordar du-
das sobre el Reglamento Municipal para la Construc-
ción de Infraestructura de Telecomunicaciones. 

infraestructura de telecomunicaciones desde una 
perspectiva del uso eficiente de recursos. 

2.3. VALORACIÓN DE REGLAMEN-
TOS MUNICIPALES 2021

En línea con la tercera versión del Plan de Acción 
de Infraestructura de Telecomunicaciones (PAIT) 
se realizó una nueva Valoración de los reglamentos 
municipales para la construcción de infraestructura 
de telecomunicaciones durante el 2021. Debe recor-
darse que la primera vez que se realizó este ejercicio 
fue en el 2019 cuando se llevó a cabo un estudio 
(informe técnico Micitt-CCI-INF-003-2019) para 
determinar el cumplimiento de criterios técnicos 
para el despliegue de infraestructura presente en los 
reglamentos de construcción de todas las municipa-
lidades y concejos municipales de distrito del país 
(Castro-Obando, 2020). El cumplimiento de estos 
aspectos se realizó con base al análisis de 12 criterios 
técnicos que se construyeron a partir de:

• Sentencias de la Sala Constitucional. 

• Recomendaciones técnicas y buenas prácti-
cas dadas por la Superintendencia de Tele-
comunicaciones (Sutel) para el diseño, cons-
trucción y el uso compartido de torres de 
telecomunicaciones. 

• Sentencias de procesos contencioso adminis-
trativos ocurridos a nivel municipal. 

Para esta evaluación reglamentaria se propuso una 
actualización de las variables consideradas para la 
evaluación. Si bien en la nueva medición se man-
tuvieron 12 variables al igual que en la valoración 
del 2019, esta sufrió algunas modificaciones, prin-
cipalmente porque se eliminaron los criterios de 
Monto específico por garantía de responsabilidad civil por 
daños y Ampliación o modificación de las obras construc-
tivas. En su lugar, se adicionaron los criterios de segu-
ridad humana y de protección contra incendios y solu-
ciones portátiles, tal y como se aprecia en la tabla 2.5. 



127

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021   Capítulo 2 Retos y avances en la regulación del sector de telecomunicaciones

Tabla 2.5. Criterios de evaluación de reglamentos municipales para la construcción de infraestruc-
tura de telecomunicaciones

Descripción Criterio Descripcion
2021

Categoría
Puntaje

Normativa aplicada ¿La municipalidad 
cuenta con un re-
glamento específico 
para la instalación 
de infraestructura de 
telecomunicaciones, 
publicado en el diario 
oficial La Gaceta?

Este criterio brinda los requisitos que permi-
tan garantizar el desarrollo de infraestructu-
ra de telecomunicaciones en su cantón por 
medio del reglamento publicado en el diario 
La Gaceta, o bien hayan tomado la decisión 
de aplicar el Reglamento de Construcciones 
del INVU.

+1 puntos
LEVE

Reglamento vigente 
publicado

¿La municipalidad 
cuenta con el Regla-
mento vigente pu-
blicado en la página 
web del municipio?

Este criterio permite asignar puntaje a las 
municipalidades que disponen de su Regla-
mento publicado en su sitio web, ya que, ga-
rantiza el acceso a la información por parte 
de los administrados.

+1 puntos
LEVE

Uso de suelo por 
Zonificación o Plan 
Regulador

¿El reglamento no 
establece condicio-
nes asociadas a la 
zonificación o Plan 
Regulador?

Toda infraestructura para el soporte de redes 
de telecomunicaciones se puede ubicar en 
cualquier parte del territorio nacional. Por lo 
tanto, no es posible aplicar el Plan Regulador 
ni Zonificación del cantón.

+6 puntos
MUY GRAVE

Altura mínima 
de torre de 
telecomunicaciones

¿El reglamento con-
tiene regulación re-
ferente a la altura 
mínima?

Es importante permitir el desarrollo de in-
fraestructura que pueda albergar más de un 
operador de redes de telecomunicaciones Se 
recomienda que para albergar los equipos 
de al menos tres operadores en una torre: 
a) se delimite el espacio que ocuparían los 
equipos de cada sistema radiante en dicha 
estructura, y b) se solicite una altura míni-
ma de treinta (30) metros. (Únicamente para 
aquellas zonas que se encuentren dentro del 
área de influencia de un aeropuerto la altura 
máxima de la torre estará determinada por el 
estudio aeronáutico de restricción, realizado 
por parte de la Dirección). 

+6 puntos

MUY GRAVE



128

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021

Descripción Criterio Descripcion 2021 Categoría

Puntaje

Franja de 
amortiguamiento 
mínima

¿El reglamento con-
tiene regulación con 
respecto a la franja 
de amortiguamiento?

Se recomienda mantener una franja de amor-
tiguamiento mínima alrededor de una Obra 
Constructiva del diez por ciento (10%) de la 
altura de la torre de telecomunicaciones, me-
dida desde el centro de la base de la misma. 
La torre de telecomunicaciones no debería 
colocarse adyacente a la colindancia del pre-
dio en cuestión, esto como una medida de 
seguridad para las construcciones aledañas. 
Además, para facilitar el tránsito del personal 
que realizará la conservación y mantenimien-
to de la Obra.

+6 puntos
MUY GRAVE

Distancia mínima 
y/o máxima entre 
torres

¿El reglamento no 
contiene regulación 
en la que se establez-
can distancias míni-
mas o máximas entre 
torres, o de la torre 
con otro tipo de in-
fraestructura (CPSP)?

La distancia entre torres de telecomunica-
ciones depende de parámetros técnicos tales 
como la topografía del terreno, frecuencia de 
operación, interferencia entre señales, densi-
dad de usuarios, entre otros.

Por tanto, la distancia debe ser aquella que 
garantice el cumplimiento de los parámetros 
de cobertura, accesibilidad y calidad del ser-
vicio por parte de la ciudadanía. De acuerdo 
con lo anterior, se recomienda no establecer 
en los reglamentos municipales, una distan-
cia mínima o máxima específica y rígida entre 
torres.

+6 puntos MUY GRAVE

Ubicación de la torre 
dentro del predio

¿El reglamento no 
contiene restriccio-
nes en cuanto al 
lugar en que debe 
ser instalada la torre 
dentro del predio?

La ubicación de la torre dentro del lote debe 
realizarse en función de criterios técnicos que 
permitan brindar la mayor cobertura a la ciu-
dadanía, y es responsabilidad del operador de 
redes definirla de acuerdo con su diseño de 
red. La topología del terreno, los obstáculos 
presentes, y otros factores provocan que el 
lugar no pueda ser definido arbitrariamente. 
Por lo tanto, se recomienda que en los re-
glamentos municipales no se establezca una 
ubicación específica dentro del lote (el centro, 
por ejemplo).

+3 puntos
GRAVE



129

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021   Capítulo 2 Retos y avances en la regulación del sector de telecomunicaciones

Vía de acceso del 
lote

¿El reglamento no 
contiene restriccio-
nes en cuanto a la vía 
de acceso al lote?

Establecer restricciones en cuanto a la vía de 
acceso al lote carece de sustento técnico y 
racional, por ende, es ilegal pues contraviene 
los numerales 16 y 19 de la Ley General de 
la Administración Pública y 11, 28 y 45 de la 
Constitución Política.

+3 puntos
GRAVE

Mimetización ¿El reglamento esta-
blece con precisión 
los lugares en que se 
requiere mimetizar?

La mimetización de la infraestructura de tele-
comunicaciones se utiliza con el fin de brin-
dar protección visual al medio ambiente, prin-
cipalmente, en zonas que requieren un bajo 
impacto ambiental y visual como lo son, los 
parques nacionales y las zonas protegidas.

+6 puntos MUY GRAVE

Seguridad humana y 
de protección contra 
incendios

¿El reglamento con-
tiene medidas de 
seguridad humana y 
protección contra in-
cendios acordes con 
las establecidas por 
el Cuerpo de Bombe-
ros?

Acorde con las medidas de seguridad esta-
blecidas por el Cuerpo de Bomberos, se to-
man medidas de seguridad y protección con-
tra incendios.

+3 puntos
GRAVE

Soluciones portátiles ¿Contiene el regla-
mento aspectos re-
lacionados con so-
luciones portátiles 
temporales?

La instalación de soluciones portátiles tem-
porales se puede realizar en un periodo de 
máximo 3 meses.

+3 puntos GRAVE

TOTAL 50 
PUNTOS

Fuente: Adaptado del estudio de Valoración de los Reglamentos Municipales para la Construcción de Infraestructura de Te-
lecomunicaciones del 2021.

Es importante mencionar que si bien la evaluación 
considera el cumplimiento de criterios técnicos, esta 
no examina la adecuada aplicación de la norma, ade-
más, tampoco contempla los “requisitos y trámites 
para la construcción de torres de telecomunicacio-
nes, la regulación para la instalación de postes de 
telecomunicaciones en terrenos municipales” (Co-
misión de Infraestructura, 2021b, p.14). 

La aplicación de la medición se realizó a través de cua-
tro etapas. Primeramente, se inició con una reunión 
de la Comisión de Infraestructura en mayo del 2021, 

en la que se examinaron posibles modificaciones a 
los criterios técnicos y se aprobaron los respectivos 
cambios y adiciones (Comisión de Infraestructura, 
2021b). Una vez que se concretaron los criterios téc-
nicos se utilizarían en la medición, a cada ítem se le 
asignó un puntaje de 6, 3 o 1. En caso de que uno 
de estos aspectos no esté presente en un reglamento 
municipal, a este se le otorgó una calificación de 0. 

Al igual que en la medición original, se decidió que 
el puntaje máximo que podía obtener una munici-
palidad y/ Concejo Municipal de Distrito era 50. 



130

 Informe hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento 2021

Adicionalmente, se agregó una rúbrica más para cla-
sificar cada criterio en tres categorías: 

• Muy grave: indican un “impedimento al des-
pliegue de infraestructura en los cantones y 
tienen asociado un puntaje de 6 puntos” (Co-
misión de Infraestructura, 2021b, p.6). 

• Grave: Refiere a los criterios que tienen un 
puntaje de 3 puntos. 

• Leve: Son los criterios que se consideran como 
deseables, pues fomentan el acceso a servicios 
de telecomunicaciones de calidad. Tienen un 
puntaje de 1 punto. 

Por otro lado, el que una instancia alcanzara el pun-
taje de 50 puede ser interpretado como una insti-
tución que propicia un entorno habilitante óptimo 
para que el cantón/distrito tenga acceso a servicios 
de telecomunicaciones al no imponer obstáculos al 
despliegue de infraestructura de telecomunicaciones 
en sus respectivos reglamentos municipales. Por el 
contrario, una calificación menor a 50 puede ser en-
tendida como que el cantón/distrito presenta limi-
taciones legales p