UNIVERSIDAD DE COSTA RICA SISTEMA DE ESTUDIOS DE POSGRADO PROPUESTA DE MEJORA DEL PROGRAMA DE ATENCIÓN INTEGRAL A LAS ADOLESCENTEA MADRES EN VULNERABILIDAD DEL PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA, 2019-2020. Trabajo final de investigación aplicada sometido a la consideración de la Comisión del Programa de Estudios de Posgrado en Administración Pública para optar al grado y título de Maestría Profesional en Administración Pública con énfasis en Gestión Pública. Evelyn Alvarado Corrales Silvia Elena Camacho Prado Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, Costa Rica Recinto de Puntarenas 2022 ii Hoja de aprobación “Este trabajo final de investigación aplicada fue aceptado por la Comisión del Programa de Estudios de Posgrado en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica, como requisito parcial para optar al grado y título de Maestría Profesional en Administración Pública con énfasis en Gestión Pública” _________________________ Dr. Rodolfo Arce Portuguez Representante de la Decana Sistema de Estudios de Posgrado ____________________________ Dra. Mayela Cubillo Mora Profesora Guía ___________________________ Dr. Leonardo Castellón Rodríguez Lector __________________________ M.Sc. Ricardo Solano Gamboa Lector ___________________________ M.Sc. Víctor Garro Martínez Director Programa de Posgrado en Administración Pública ______________________ ________________________ Evelyn Alvarado Corrales Silvia Elena Camacho Prado Sustentantes Sustentantes vi Contenido Hoja de aprobación ................................................................................................................................................. ii Abreviaturas ........................................................................................................................................................... v INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................. 1 CAPÍTULO 1. ....................................................................................................................................................... 3 1.1 Planteamiento del Problema ...................................................................................................................... 4 1.2 Justificación ...................................................................................................................................................... 7 1.3 Objetivos ......................................................................................................................................................... 12 1.3.1 Objetivo General ..................................................................................................................................... 12 1.3.1 Objetivos Específicos .............................................................................................................................. 12 CAPÍTULO 2. ..................................................................................................................................................... 13 2. Marco Teórico .................................................................................................................................................. 14 CAPÍTULO 3. ..................................................................................................................................................... 19 3. Aspectos metodológicos ................................................................................................................................... 20 3.1 Objeto de Estudio ....................................................................................................................................... 20 3.2 Enfoque de investigación ........................................................................................................................... 21 3.3 Diseño de la investigación .................................................................................................................. 21 3.4 Delimitación espacial y temporal ........................................................................................................ 23 3.5 Población muestra y unidades de análisis ........................................................................................... 23 CAPÍTULO 4. ..................................................................................................................................................... 26 4. Resultados .................................................................................................................................................... 27 4.1 Descripción del Marco legal y los actuales programas del Patronato Nacional de la Infancia y otras instituciones que benefician a las Adolescentes Madres. ................................................................................. 27 4.1.1 Convención sobre los derechos del Niño ................................................................................................ 28 4.1.2 Constitución Política ............................................................................................................................... 30 4.1.3 Ley Fundamental de Educación .............................................................................................................. 30 4.1.4 Ley General de la Persona Joven............................................................................................................. 30 4.1.5 Ley General de Protección a la Madre Adolescente ................................................................................ 31 4.1.6 Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia ............................................................................... 32 4.1.7 Código de la Niñez y la Adolescencia ..................................................................................................... 33 4.1.8 Ley N°7972 ............................................................................................................................................. 35 4.1.9 Reglamento para la asignación, giro, control y fiscalización de las becas educativas dirigidas a adolescentes embarazadas y/o adolescentes madres en condición de vulnerabilidad ...................................... 39 4.2 Análisis de la gestión institucional actual del Programa y definición de oportunidades de mejora del Programa Adolescente Madre a partir de la auditoría operativa realizada por el Patronato Nacional de la Infancia ....................................................................................................................................................... 48 4.2.1 Contextualización del Programa Adolescente Madre ......................................................................... 48 4.2.2 Gestión institucional............................................................................................................................ 51 vi 4.2.2.2 Hallazgos en el Componente de Talleres Socio Formativos: falta de ejecución y de lineamientos institucionales sobre sus contenidos y metodologías ........................................................... 57 4.2.3 Oportunidades de Mejora .................................................................................................................... 58 4.2.3.1 Componente de Becas Educativas .............................................................................................. 58 4.2.3.2 Componente de Talleres Socio Formativos ................................................................................ 60 4.2.3.3 En general para la administración del Programa Adolescente Madre ........................................ 60 4.3 Diseño de la Propuesta de Mejora del Programa Adolescente Madre ............................................................ 63 4.3.1 Percepción de las personas funcionarias del PANI ................................................................................. 63 4.3.2 Percepción de Adolescentes Madres beneficiarias del programa ............................................................ 65 4.3.3 Propuesta de mejora del Programa Adolescente Madre .......................................................................... 69 4.3.3.1 Contexto General ............................................................................................................................. 70 4.3.3.2 Problema/ Necesidad........................................................................................................................ 72 4.3.3.3 Actores clave de la intervención ...................................................................................................... 74 4.3.3.4 Lógica causal ................................................................................................................................... 75 4.3.3.5 Factores externos ............................................................................................................................. 81 ● Enfoque de derechos ........................................................................................................................... 82 ● Enfoque de desarrollo integral e inclusivo ......................................................................................... 82 ● Enfoque sobre la condición etaria ...................................................................................................... 82 ● Enfoque de equidad ............................................................................................................................. 83 ● Enfoque de interculturalidad .............................................................................................................. 83 ● Enfoque de corresponsabilidad social ................................................................................................ 84 CONCLUSIONES .............................................................................................................................................. 85 REFERENCIAS.................................................................................................................................................. 92 ANEXOS ............................................................................................................................................................. 94 Anexo 1. Instrumento aplicado a personas funcionarias del PANI .................................................................. 94 Anexo 2. Instrumento aplicado a adolescentes madres beneficiarias del PAM ............................................... 94 vi Contenido de Tablas Tabla 1. Cumplimiento del Indicador, becas adolescentes madres........................................................................ 9 Tabla 2. Ejecución presupuestaria y cantidad de becas educativas, periodo 2016-2019 .................................... 10 Tabla 3. Ejecución presupuestaria para Becas Educativas 2018 ........................................................................... 11 Tabla 4. Matriz Metodología de técnicas de recolección de la información ........................................................ 25 Tabla 5. Resumen de la normativa implícita ......................................................................................................... 44 Tabla 6. Oferta Institucional de Servicios para Adolescentes Madres o en Condición de Embarazo ................... 46 Tabla 7. Descripción y estado actual de los componentes del Programa Adolescentes Madres ......................... 49 Tabla 8. Componentes y gestión administrativa del Programa Adolescente Madre ........................................... 51 Tabla 9. Perfil profesional de las personas funcionaria PANI ............................................................................... 64 Tabla 10. Propuestas de mejoras al programa, según criterio de las funcionarias consultadas ............................ 65 Tabla 11. Propuestas de mejoras al programa, según criterio de las adolescentes consultadas ......................... 68 Tabla 12. Construcción colectiva intersubjetiva sobre mejoras al programa ....................................................... 69 Tabla 13. Cadena de Resultados del Programa Adolescente Madre .................................................................... 76 Tabla 14. Matriz de acciones pendientes por producto de la intervención ......................................................... 79 Tabla 15. Indicadores de monitoreo y evaluación por producto de la intervención ............................................ 81 Tabla 16. Matriz general recomendada para la gestión del Programa Adolescente Madre ................................ 88 Tabla 17. Matriz de planificación del Programa ................................................................................................... 89 Contenido de Ilustraciones Ilustración 1. Estructura Organizativa del Patronato Nacional de la Infancia ........................................................ 5 Ilustración 2. Importancia de la Teoría de la Intervención .................................................................................. 18 Ilustración 3. Actores participantes en el trabajo de campo ............................................................................... 63 Ilustración 4. Porcentaje de adolescentes según cantón de residencia, 2021 ..................................................... 66 Ilustración 5. Cantidad de adolescentes participantes, según edad, 2021. ......................................................... 66 Ilustración 6. Perfil de las adolescentes beneficiarias del programa .................................................................... 66 Ilustración 7. Contexto General del Programa ..................................................................................................... 71 Ilustración 8. Resumen de la articulación y gestión del programa ....................................................................... 78 Ilustración 9. Estructura del Programa Adolescente Madre................................................................................. 80 file:///C:/Users/silvi/OneDrive/Escritorio/TFG_%20Evelin%20Alvarado%20y%20Silvia%20Camacho_%2023%20de%20Nov.docx%23_Toc88539775 file:///C:/Users/silvi/OneDrive/Escritorio/TFG_%20Evelin%20Alvarado%20y%20Silvia%20Camacho_%2023%20de%20Nov.docx%23_Toc88539776 file:///C:/Users/silvi/OneDrive/Escritorio/TFG_%20Evelin%20Alvarado%20y%20Silvia%20Camacho_%2023%20de%20Nov.docx%23_Toc88539777 file:///C:/Users/silvi/OneDrive/Escritorio/TFG_%20Evelin%20Alvarado%20y%20Silvia%20Camacho_%2023%20de%20Nov.docx%23_Toc88539780 file:///C:/Users/silvi/OneDrive/Escritorio/TFG_%20Evelin%20Alvarado%20y%20Silvia%20Camacho_%2023%20de%20Nov.docx%23_Toc88539781 file:///C:/Users/silvi/OneDrive/Escritorio/TFG_%20Evelin%20Alvarado%20y%20Silvia%20Camacho_%2023%20de%20Nov.docx%23_Toc88539782 file:///C:/Users/silvi/OneDrive/Escritorio/TFG_%20Evelin%20Alvarado%20y%20Silvia%20Camacho_%2023%20de%20Nov.docx%23_Toc88539783 vi Abreviaturas AM Adolescente Madre CNNA Concejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia CONESUP Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada COI Centro de Orientación e Información DR Direcciones Regionales FONABE Fondo Nacional de Beca GT Gerencia Técnica INA Instituto Nacional de Aprendizaje INAMU Instituto Nacional de la Mujer MEP Ministerio de Educación Pública NA Niñez y Adolescencia NNA Niñas, niños y adolescentes OL Oficinas Locales PAM Programa Adolescente Madre PANI Patronato Nacional de la Infancia INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos SNP Sistema Nacional de Planificación 1 INTRODUCCIÓN La maternidad en la adolescencia es un acontecimiento en el que por diversas razones históricas y culturales con frecuencia estigmatiza a las adolescentes, que tiene consecuencias que violentan múltiples derechos como seres humanos. Defender y garantizar estos derechos, en especial el derecho a la educación, apoyarlas en sus procesos personales y acompañarlas en su proyecto de vida, es función del entorno familiar y por supuesto de las instituciones del Estado. El Código de la Niñez y la Adolescencia contempla el derecho a la educación de las adolescentes madres, el cual implica no sólo la asistencia a clases, sino el acceso a todas las oportunidades educativas que tienen los demás estudiantes; así como permisos para ausentarse del centro educativo por citas médicas para ella o su hijo/a, tomar una licencia por embarazo, parto y recuperación, recibir ayuda extraordinaria, adecuaciones curriculares así como recibir un trato digno y respetuoso, además de la confidencialidad que debe prevalecer como parte de sus derechos. Los datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), sobre el embarazo en las adolescentes, son alarmantes y evidencian un problema público reconocido, pero pocas veces colocado entre las preocupaciones sociales más urgentes. Todos los días hay unos 34 partos de madres cuyas edades van de los 12 a los 17 años; las mismas representan el 13% de los alumbramientos totales en el país. En Costa Rica para el 2018, se dieron cerca de 14 mil nacimientos provenientes de adolescentes madres al año. De ese total, un 88% obedece a relaciones con hombres mayores, que les duplican, triplican o cuadruplican la edad de esas 2 adolescentes, situación que propicia que se presenten relaciones de poder y abuso, tal y como muestra la estadística, 500 son niñas menores de 15 años, víctimas de delitos (PANI, 2020). La mayoría de ellas viven en zonas económicamente deprimidas, con baja escolaridad; así como escasas oportunidades de mejorar su vida, especialmente después del nacimiento de sus hijos. Ante este panorama, nace en el 2008, el Programa Adolescente Madres en el PANI,, que consiste en brindar atención integral a esta población; posteriormente a partir del 2014, esta iniciativa se fortalece ofreciendo una beca mensual a las adolescentes que se encuentren estudiando y que tengan una condición de vulnerabilidad; sin embargo, el programa no se encuentra formalmente diseñado. Desde la perspectiva de la administración pública, no existe un planteamiento del programa donde se establezcan los lineamientos claros de su formulación, gestión, seguimiento, control y evaluación, por lo que su gestión es compleja y una vez otorgada la beca, la institución no cuenta con herramientas claras de operación, seguimiento y monitoreo, en relación con el destino de los fondos públicos, pero principalmente muestra debilidades en el cumplimiento del plan de estudios y atención a las necesidades socio afectivas de la adolescente y su hijo/a para mejorar sus condiciones de vulnerabilidad. El presente trabajo pretende que se formule una propuesta de mejora del Programa de Adolescente Madre del Patronato Nacional de la Infancia, que permita una gestión moderna eficiente y eficaz, de cara a satisfacer las necesidades de sus beneficiarias: las madres adolescentes. 3 CAPÍTULO 1. EL PROBLEMA Y SU IMPORTANCIA 4 1.1 Planteamiento del Problema Adolescente Madre es un programa social del Patronato Nacional de la Infancia, que destina recursos a fin de financiar proyectos de reinserción y permanencia educativa de las madres adolescentes o en condición de embarazo, en vulnerabilidad social; involucra una importante inversión de recursos públicos, por lo que la evaluación de la eficiencia y eficacia con que gestiona el PANI dichos recursos, así como el impacto de los mismos en mejorar las condiciones sociales y de vulnerabilidad de las adolescentes beneficiarias, resulta de interés para la institución y para la ciudadanía en general. Es a partir del año 2008 que el Patronato Nacional de la Infancia, ejecuta el “Programa Adolescente Madre”, pero fue hasta el 2014 que la Junta Directiva en su Sesión Ordinaria No. 2014-04, acordó en el marco de la Ley No. 7972, asumir lo correspondiente a la asignación, giro, control y fiscalización de las becas educativas dirigidas a personas menores de edad embarazadas o adolescentes madres en condición de pobreza, pobreza extrema o de vulnerabilidad social. Anteriormente las becas eran asignadas por el Fondo Nacional de Becas (FONABE). La Presidencia Ejecutiva cumple el acuerdo de la Junta Directiva asignando el programa, como instancia política, a la Gerencia Técnica, donde se crea la Coordinación del Programa Adolescentes Madres, quien articula con las Direcciones Regionales (DR) y el Centro de Orientación e Información (COI) la ejecución del programa a través de las Oficinas Locales (OL), que es la instancia más cercana a las adolescentes madres o en condición de embarazo. En la siguiente ilustración se muestra la estructura organizativa del PANI, aunque no es visible el programa y el COI como tal. 5 Fuente: PANI, Estructura Organizativa aprobada mediante el oficio MD-581-06-07-2007 El Programa de Adolescentes Madres está constituido por cuatro componentes: 1. Campañas publicitarias de información y sensibilización 2. Línea telefónica gratuita 800-226-2626 (Línea 800 adolescente madre) ILUSTRACIÓN 1. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DEL PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA 6 3. Talleres Socio Formativos 4. Becas educativas Es preciso hacer referencia que esta iniciativa se impulsa de forma conjunto entre varias instituciones: el Fondo Nacional de Becas (ahora es el IMAS), quien transfiere el dinero al PANI para que sea asignado en becas educativas a las beneficiarias que se encuentra cursando alguna modalidad de estudio del Ministerio de Educación Pública; a partir del año 2014 el Reglamento permite girar los subsidios a adolescentes que estén en otras modalidades como en educación técnica y universitaria por lo que se integra el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), universidades estatales y en general los entes autorizados por Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (Conesup). A pesar de que el Programa existe desde el 2008 y sus cuatro componentes desde el 2014, no existe una articulación establecida entre los componentes, ni claridad sobre cómo ejecutarlos ya que no se evidencia un documento que estructure y oriente a las instancias correspondientes; que especifique y ordene la asignación de los recursos financieros según los fines y además que plantee los alcances en términos de metas, indicadores de impacto. (Auditoría Operativa al Programa de Adolescentes Madre, PANI, 2019). Es decir, hay ausencia de un documento donde se indique cómo se administra y gestiona el programa, es por ello que, desde la perspectiva de la administración pública costarricense, el presente trabajo de investigación pretende responder a la pregunta: ¿Cuál podría ser una propuesta de gestión integral del Programa Adolescentes Madres que permita establecer un documento formal con los lineamientos claros de gestión, seguimiento, control y evaluación del programa? 7 1.2 Justificación El Patronato Nacional de la Infancia, determinó como carencias asociadas a la conceptualización, planificación y evaluación del Programa Adolescente Madre, que este no se encuentra estructurado ni conceptualizado de forma integral considerando para su operatividad la totalidad de sus componentes y la articulación que debe realizarse entre los mismos. (PANI, 2019 Auditoría Operativa al Programa de Adolescentes Madre. San José p.20), es decir no cuenta con un instrumento como marco orientador para el cumplimiento de sus fines. Carece de un diseño de evaluación que le permita medir en términos de beneficio social, el impacto que posee la ejecución de sus componentes en la población beneficiaria y en sus condiciones de vulnerabilidad. La población meta no conoce el alcance integral del programa, porque no está establecido y por lo tanto no conocen los servicios que se ofrecen y la forma de acceder a ellos; en Costa Rica la población adolescente de 15 a 17 años es de 267.693 personas, de las cuales el 11,1% tienen hijos, 29.713 adolescentes aproximadamente, donde 19.2% son mujeres y 2,4% son hombres (III Encuesta Nacional de Juventudes, 2018). El programa requiere de planificación operativa articulada, entre las carencias se evidencian: la ausencia de planificación y presupuestación de recursos, falta de definición de alcances, metas, objetivos e indicadores para cada uno de los componentes del Programa; solamente las Becas Educativas y Línea 800 Adolescente Madre se están ejecutando actualmente y con escasa articulación de los mismos. Los otros dos componentes: Campañas publicitarias de información y sensibilización y los talleres socio educativos, no están en 8 funcionamiento, por lo que las adolescentes madres o en condición de embarazo no están recibiendo los servicios establecidos, según lo indica la Gerencia Técnica. El programa se encuentra ayuno de procedimientos y criterios actualizados con base en los cuales la administración pueda planificar, ejecutar y evaluar los resultados de su operación. En este sentido la Gerencia Técnica no ha logrado un nivel de articulación entre los componentes del Programa, limitándose a las acciones independientes que realizan las instancias en quienes han sido delegadas el cumplimiento de las responsabilidades. Es urgente una planificación que formule objetivos y consecuentemente las metas a alcanzar e indicadores de impacto que permitan evaluar y conocer con certeza el aprovechamiento de los servicios y subsidios por parte de las beneficiarias del programa, los efectos directos en su desarrollo educativo, la mejora en sus condiciones de vulnerabilidad y la evaluación del impacto o efecto directo en la implementación del programa. Actualmente el Programa Adolescente Madre dispone solamente de un indicador cuantitativo para conocer el número de becas educativas otorgadas, así como la cantidad de recursos públicos transferidos, sin embargo, dicha medición se limita en la cantidad de becas otorgadas y la transferencia de recursos, sin precisar el impacto que se desea evaluar con la utilización de estos recursos. 9 TABLA 1. CUMPLIMIENTO DEL INDICADOR, BECAS ADOLESCENTES MADRES Fuente: Planificación y Desarrollo Institucional, PANI 2019. Adicional a dicha información de carácter cuantitativo, carece de indicadores que evidencien o permitan determinar aspectos tales como: el porcentaje de adolescentes madres que completó el curso lectivo, o el nivel de avance académico de las beneficiarias o el porcentaje de adolescentes madres que mejora sus condiciones de vulnerabilidad a partir de la formación recibida en los talleres socio formativos. A la fecha no existe una sola evidencia que demuestre la realización de alguna evaluación que permita la identificación de los principales aportes de este servicio, a pesar que ya han trascurrido más de 5 años del programa. Estas carencias para la medición de impacto se asocian con la ausencia de línea base o estructura orientadora del programa Adolescente Madre, que permitan definir y ejecutar dentro de las actividades de evaluación, indicadores de impacto que definan entre otras cosas, los parámetros para su medición, la frecuencia y responsables de dicha evaluación. Con respecto a la ejecución presupuestaria en la siguiente tabla se muestra la ejecución de los recursos para los últimos 4 años (2016-2019). Así como la cantidad de becas programadas y asignadas al final de cada periodo. 10 TABLA 2. EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA Y CANTIDAD DE BECAS EDUCATIVAS, PERIODO 2016-2019 Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Dirección de Planificación y Desarrollo -institucional del PANI,2019. Para el año 2016 se programó asignar 800 becas, sin embargo, en el transcurso del año se dio un aumento en el presupuesto razón por la cual se asignaron un total de 1720 becas y se indica que el porcentaje ejecutado corresponde a un 215% Para el año 2018, existió una subejecución de recursos en el presupuesto asignado al componente Becas Educativas por el monto real de ¢ 258.083.333,39 (doscientos cincuenta y ocho millones ochenta y tres mil trescientos treinta y tres colones con 39/100) y que la utilización de dichos recursos hubiese generado el otorgamiento de un promedio de 258 nuevas becas educativas por un período de 10 meses. 11 TABLA 3. EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA PARA BECAS EDUCATIVAS 2018 Fuente: Departamento Administración de Presupuesto, PANI 2019. En este sentido, las actividades de control sobre los recursos presupuestados para los diferentes componentes del programa deben ejecutarse de manera previa, durante y posterior a la ejecución del presupuesto, esto a fin de identificar las desviaciones y realizar de manera oportuna las modificaciones y ajustes que correspondan en procura de mejorar la eficiencia y eficacia en la ejecución de los recursos y el beneficio en la población meta. 12 1.3 Objetivos 1.3.1 Objetivo General Formular una propuesta de gestión para la mejora del Programa de Atención Adolescente Madre, del Patronato Nacional de la Infancia, que permita una mayor eficacia en la gestión interinstitucional y por ende en las condiciones de las adolescentes madres en vulnerabilidad social, período 2019-2020. 1.3.1 Objetivos Específicos ● Describir el marco legal y los actuales programas del Patronato Nacional de la Infancia y otras instituciones que benefician a las Adolescentes Madres. ● Analizar la gestión institucional actual del Programa y cuáles son las oportunidades de mejora del Programa Adolescente Madre a partir de la auditoría operativa realizada por el Patronato Nacional de la Infancia ● Diseñar una propuesta de mejora del Programa de Adolescente Madres que integre una estructura conceptual orientadora con alcances, metas e indicadores, una planificación operativa articulada y un diseño de evaluación de resultados e impactos que permita el cumplimiento de la Ley 5525 que crea el Sistema de Planificación Nacional, los Decretos Ejecutivos 35755 y 37735, y la “Guía de Teoría de la Intervención: Orientaciones metodológicas en una evaluación" 13 CAPÍTULO 2. MARCO TEÓRICO 14 2. Marco Teórico Para lograr responder la pregunta de investigación, el abordaje se realiza a partir de la Teoría del Programa, y desde la perspectiva del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) que en cumplimiento de las facultades que le otorga la Ley 5525 de Planificación Nacional, los Decretos Ejecutivos 35755 y 37735, en su condición de coordinador del Sistema Nacional de Planificación (SNP), elaboró una “Guía de Teoría de la Intervención: Orientaciones metodológicas en una evaluación", con el propósito brindar insumos conceptuales y procedimentales para el abordaje de la Teoría de la Intervención, como un elemento esencial para la administración de intervenciones públicas (políticas, planes, programas y proyectos), en este caso será utilizado para el abordaje del Programa Adolescente Madre del Patronato Nacional de la Infancia. Las evaluaciones desarrolladas en el SNP tienen por objeto las intervenciones públicas, entendiendo por éstas las políticas, planes, programas y proyectos. Una intervención pública surge a partir de una necesidad expresada por un sector de la ciudadanía, ante la cual el Estado tiene la responsabilidad de actuar para poder atenderla y en la medida de lo posible, mitigar o resolver. Las instituciones del Estado deben desplegar una serie de acciones para ejercer esta función, entre las que destacan la identificación de esa problemática y de las posibles alternativas para resolverla, destinar recursos, organizar, planificar y ejecutar actividades, así como verificar que lo planeado se ejecute y determinar si efectivamente se ha mitigado o resuelto la problemática. Esto es lo que comúnmente se conoce como el ciclo de las políticas públicas. (MIDEPLAN, p.6, 2017). Previo a la aplicación de la Teoría del Programa o Teoría de la Intervención, resulta necesario identificar conceptualmente qué se conoce 15 y cómo se ajusta la misma para la interrogante que se plantea en el presente trabajo. Para contextualizar la noción de la Teoría del Programa, se puede indicar que es en el campo de la educación en donde por razones propias del ejercicio formativo tiene lugar por primera vez la práctica de la evaluación. Posteriormente, en la década de los sesenta, incursiona una determinada institucionalidad y tecnología que en adelante sustentará el Desarrollo como disciplina. Así, hoy en día se habla del Desarrollo siempre que se hace referencia a diferentes formas de intervención como son las políticas, planes, programas y proyectos que de una u otra forma apuntan hacia el mejoramiento de condiciones de vida tanto de segmentos de población como de comunidades, pueblos y países en general. (Abra, Vol.38, n°56, 2018, pág.1-2) Y es que, precisamente esta intervención la que se pretende atender con el presente trabajo, en aras de una mejora del programa Adolescente Madre del PANI, procurando una mejora del mismo, su eficiencia y la gestión institucional que pueda vincularse, con el fin de ofrecer mejores condiciones a la población meta del programa, las adolescentes madres en vulnerabilidad social, y la posibilidad de que el beneficio pueda extenderse de forma integral en otras áreas del desarrollo tanto de la adolescente madre como de su hijo o hija. La Teoría del Programa ayuda a comprender cuáles son los mecanismos subyacentes entre los procesos y los efectos esperados de un determinado programa o intervención, de tal suerte que permite conocer cuándo y cómo funciona dicho programa. Algunos investigadores argumentan que la Teoría del Programa es particularmente útil si se la emplea como un mapa para formular las preguntas correctas sobre el programa o intervención que se evalúa (Weiss, 1997, Chen, 1990 y 2005) (Abra, 16 Vol.38, n°56, 2018, pág.4). Para comprender en mejor forma en qué consiste la Teoría del Programa y su utilidad y aplicación en el presente trabajo, nos remitimos al concepto y naturaleza de la misma, según lo apuntan diferentes autores. Como lo mencionan Donaldson y Lipsey (2014, pág.20), “es mucho más modesta y trata en lo fundamental, de los supuestos que guían las formas particulares o específicas de cómo se llevan a cabo esas intervenciones y de qué manera se espera que produzcan los cambios esperados. Es por eso que el énfasis de la Teoría del Programa está dado por aquel tipo de intervención que constituye el objeto de la evaluación en sí mismo; es decir, el programa, el proyecto, la política pública. Además, es claro que quienes pensaron primero la noción de Teoría del Programa, emplearon como referente una noción de encadenamiento de resultados que permite desentrañar la intencionalidad y razón de ser de un programa o proyecto. La noción de cadena de resultados se refiere a los distintos eslabones del proceso de gestión de un programa o proyecto, los cuales van desde las actividades hasta los efectos finales o impactos, pasando por los productos y los efectos directos e intermedios.” Y es precisamente tal noción, la que se emplea para la propuesta de mejora del Programa Adolescente Madre del PANI; procurando establecer una mejorada propuesta de gestión del mismo en sus diferentes etapas, de planificación, ejecución y evaluación, con el afán de que el producto final de dicho programa pueda cumplir con su objetivo primordial, que debería ser, no sólo entregar un beneficio económico a las adolescentes madres en vulnerabilidad social, sino que pueda darse un encadenamiento de valores y aportes a esa población, desde el ámbito social, educativo, formativo, económico, de salud, entre otros, que puedan brindarle espacios más seguros para el desarrollo tanto de la madre 17 como del hijo o hija; es decir, que pueda llegar a satisfacer efectivamente las necesidades para las cuales fue gestado el programa social. Para mayor abundamiento, podemos citar otras conceptualizaciones del término, así Wholey (1987), indica que la Teoría del Programa, se refiere al encadenamiento de supuestos que conducen a la producción de los efectos. Otros autores como (Chen, 2005) conciben la Teoría del Programa como aquellos supuestos implícitos y explícitos de un conjunto de tomadores de decisión, sobre el tipo de acciones que son requeridas para solucionar un problema y el por qué el problema responde a esas acciones. Es importante mencionar además, que aunado a la diversidad de conceptos que existen sobre la Teoría del Programa, también encontramos una serie amplia de términos relacionados con ella; entre los cuales destacan: conducida por la teoría, orientada a la teoría, anclada a la teoría, Teoría del Cambio, teoría de la intervención, jerarquía de resultados, modelo del programa, entre otros más (Donaldson, 2007; Rogers, 2007). Como se observa, existen múltiples términos para llamar a la Teoría del Programa, o la aplicación de la misma; no obstante lo que se mantiene o es una constante, es su utilidad para los procesos de evaluación de proyectos, programas o políticas; permitiendo la presentación de los efectos o productos deseados. En este caso el Programa Adolescente Madre ya está en su funcionamiento por lo que se pretende que, a partir de la Teoría del Programa y la cadena de resultados, se pueda analizar su gestión y poder formular una propuesta de gestión para la mejora del Programa de Atención Integral a la Adolescente Madre, que permita una mayor eficacia en la gestión interinstitucional y por lo tanto mejorar las condiciones de las adolescentes madres en vulnerabilidad social. Una vez que el programa está en ejecución como lo es en el caso Adolescente 18 Madre del PANI, la Teoría de la Intervención o del Programa, se utiliza para la planificación, ejecución y evaluación, tal y como en la siguiente ilustración se muestra su importancia: Fuente: MIDEPLAN, Guía de Teoría de la Intervención: Orientaciones metodológicas en una evaluación, 2017, pág. 8. Lo ideal es que la TI se elabore en las primeras etapas del ciclo de planificación; sin embargo, en la práctica es usual encontrar que muchas de las intervenciones (políticas, planes, programas o proyectos) no están plasmadas en documentos formales o bien no existe una descripción completa o actualizada de la misma. También, es posible que con el transcurso del tiempo la intervención haya sufrido modificaciones, sin que estos cambios hayan sido sistematizados y registrados formalmente, que es lo que ocurre en este caso con el Programa de Adolescentes Madres. Además, de intentar una alianza interinstitucional, que permita mayor eficiencia en el producto final o resultado, y con ILUSTRACIÓN 2. IMPORTANCIA DE LA TEORÍA DE LA INTERVENCIÓN 19 ello obtener una mejora del programa, haciéndolo más participativo, integral y completo; cuyos objetivos y metas se vean cumplidos a cabalidad, de manera que al final ello redunde en el mejoramiento de las condiciones de las adolescentes madres en vulnerabilidad social. CAPÍTULO 3. ASPECTOS METODOLÓGICOS 20 3. Aspectos metodológicos Como lo presenta Gómez en su libro Metodología de la Investigación, “…la metodología se entiende como un camino para lograr un objetivo; una manera de ordenar una actividad para lograr un fin y una serie de pasos a seguir para concretar una meta” (Gómez, 2012, p.10). 3.1 Objeto de Estudio El objeto de estudio es el Programa de Adolescente Madre del PANI, que busca atender las necesidades de una población vulnerable, que no solo requiere de soluciones desde el hogar de cada una de estas adolescentes, sino que es tarea del Estado el colaborar en la defensa y garantizar los derechos de las adolescentes en condición de embarazo. El programa está enfocado especialmente en el derecho a la educación, en los procesos de formación y superación personal como objetivo fundamental de la atención de esta población; procurando que la adolescente mantenga sus actividades habituales como estudiante, procurando que ella se integre la mayor parte del tiempo posible al aula, con sus demás compañeros con igualdad de oportunidades; garantizando también sus derechos también como madre, toda vez que de ello deriva además, los derechos de sus hijos e hijas. El objeto de estudio de la presente investigación se circunscribe a los Talleres Socio Formativos y Becas Educativas, al ser estos dos componentes los únicos que dependen de la dirección y supervisión de la Gerencia Técnica del PANI en forma directa, siendo que las Campañas publicitarias de información y sensibilización se encuentran a cargo del Departamento de Comunicación y Prensa y la Línea Telefónica es ejecutada por la Fundación Ser y Crecer, bajo la supervisión del Centro de Orientación e Información. 21 3.2 Enfoque de investigación Según Hernández Sampierie, la investigación cualitativa se enfoca en comprender los fenómenos, explorando la perspectiva de los participantes en un ambiente natural y en relación con su contexto. El enfoque cualitativo se selecciona cuando el propósito es examinar la forma en que los individuos perciben y experimentan los fenómenos que los rodean, profundizando en sus puntos de vista, interpretaciones y significados. (Metodología de Investigación, 2014. p 358.) El enfoque cualitativo plantea la idea y el problema, pero esta no sigue un proceso definido claramente, es decir se basa más en una lógica y proceso inductivo, que va de lo particular a lo general, es decir explora, describe y luego genera perspectivas teóricas. 3.3 Diseño de la investigación Se aplicó en la presente investigación un diseño de Teoría Fundamentada y Fenomenología, ya que como lo indica Hernández Sampieri, la teoría fundamentada, propuesta por Barney Glaser y Anselm Strauss, significa la teoría (hallazgos) que va emergiendo fundamentada en los datos. Se trata de un proceso no lineal (aunque hay que representarlo de alguna manera para su comprensión). Resulta sumamente iterativo (vamos y regresamos) y en ocasiones fue necesario retornar al campo por más datos. Las investigadoras producen una explicación general o teoría respecto a un fenómeno, proceso, acción o interacciones que se aplican a un contexto concreto y desde la perspectiva de diversos participantes. Desde luego, al generarse teoría se desarrollan en variables o conceptos que la integran, y una representación o modelo visual en este caso el Programa 22 Adolescentes Madres, donde los hallazgos se incorporarán en la Teoría de la Intervención basada en el modelo de MIDEPLAN. La nueva teoría se contrasta con la literatura de Tucker-McLaughlin y Campbell, (2012) y se denomina sustantiva o de rango medio porque emana de un ambiente específico. Glaser y Strauss (1967) la distinguen de la “teoría formal”, cuya perspectiva es mayor, ya que las teorías sustantivas son de naturaleza “local”. Sus explicaciones se circunscriben a un ámbito determinado, pero poseen riqueza interpretativa y aportan nuevas visiones de un fenómeno. Tal como señalan Glaser y Strauss, si se sigue el procedimiento adecuado, cualquier individuo puede elaborar una teoría sustantiva mediante el procedimiento de teoría fundamentada, que por lógica deberá ser comprobada y validada (Metodología de la Investigación Sampieri, 2014 p.472) Tanto en la fenomenología como en la teoría fundamentada obtenemos las perspectivas de los participantes. Sin embargo, en lugar de generar un modelo a partir de ellas, se explora, describe y comprende lo que los individuos tienen en común de acuerdo con sus experiencias con un determinado fenómeno y a partir de ellos se desarrolla una teoría fundamentada, que pretende describir y entender los fenómenos desde el punto de vista de cada participante y desde la perspectiva construida colectivamente. Las personas investigadoras contextualizan las experiencias en términos de su temporalidad (momento en que sucedieron), espacio (lugar en el cual ocurrieron), corporalidad (las personas que las vivieron) y el contexto relacional (los lazos que se generaron durante las experiencias) del Programa Adolescente Madre. 23 3.4 Delimitación espacial y temporal La investigación se realiza con las beneficiarias del Programa Adolescentes Madre del PANI ubicadas en la Provincia de Puntarenas en los Cantones de Esparza, Montes de Oro y Puntarenas, en un horizonte temporal del 2019 al 2020; y 17 funcionarios (as) del PANI. 3.5 Población muestra y unidades de análisis El muestreo cualitativo es propositivo, se selecciona el contexto, en el cual se encontrarán los casos de interés. En una investigación cualitativa la muestra puede contener cierto tipo definido de unidades iniciales, pero conforme avanza el estudio se pueden agregar otros tipos de unidades y aun desechar las primeras. También se pueden tener unidades de diferente naturaleza. Por ejemplo, en el presente estudio se trabajó con 74 adolescentes madres beneficiarias del programa entre los 14 y 18 años y 17 funcionarios (as) del PANI, de diferentes instancias: Gerencia Técnica, Planificación Institucional, Dirección Regional y Oficinas Locales. Se realizaron sesiones de trabajo con la Gerencia Técnica, Coordinación del Programa Adolescente Madres, Direcciones Regionales y las Oficinas Locales de Barranca y Puntarenas que atienden las beneficiarias de los Cantones de Esparza, Montes de Oro y Puntarenas. Posteriormente se aplicó dos instrumentos de cuestionarios en línea, dado las condiciones de pandemia del país, el primero de ellos dirigidos para las personas funcionarias que se vinculan directamente, desde áreas administrativas, técnicas y quienes coordinan en el nivel local. El segundo cuestionario dirigido a adolescentes beneficiarias del programa, bajo la coordinación de la Dirección Regional Pacífico Central ya que al tratarse de personas menores de edad se cumplió una serie de requisitos entre ellos contar con la autorización de los representantes legales de las adolescentes, contactar a las adolescentes individualmente 24 para comunicar el trabajo requerido, el fin de la consulta e identificar a las personas a cargo de la investigación, posteriormente se aplicó el instrumento, donde se obtuvo de manera voluntaria 74 respuestas de adolescentes madres. Y finalmente se aplicó una técnica de construcción intersubjetiva entre beneficiarias y funcionarias por medio de una herramienta colaborativa “Prospective Workshop” que facilitando el trabajo en grupo y proponer acciones para anticipar el cambio. El tipo de muestra que suelen utilizarse en las investigaciones cualitativas, son las no probabilísticas o dirigidas, cuya finalidad no es la elección de los elementos según las razones relacionadas con las características de la investigación, en este caso la población muestra utilizada es una muestra de casos. Según Sampieri, el objetivo de los casos es la riqueza, profundidad y calidad de la información, no la cantidad ni la estandarización. En estudios con perspectiva fenomenológica, en los que el objetivo es analizar los valores, experiencias y significados de un grupo social. (Metodología de Investigación, 2014. p 387.), es también la muestra seleccionada una muestra homogénea, ya que los casos poseen un mismo perfil o características, o bien comparten rasgos similares. Su propósito es centrarse en el tema a investigar o resaltar situaciones, procesos o episodios en un grupo social. Una forma de muestra homogénea, combinada con la muestra de casos tipo, pero que algunos autores destacan como una clase de muestra cualitativa, son las llamadas también “muestras típicas o intensivas”, en que se eligen casos de un perfil similar, pero que se consideran representativos de un segmento de la población, una comunidad o una cultura (no en un sentido estadístico, sino de prototipo). (Metodología de Investigación, 2014. p 388.) 25 TABLA 4. MATRIZ METODOLOGÍA DE TÉCNICAS DE RECOLECCIÓN DE LA INFORMACIÓN Fuente: Elaboración propia. 26 CAPÍTULO 4. RESULTADOS 27 4. Resultados 4.1 Descripción del Marco legal y los actuales programas del Patronato Nacional de la Infancia y otras instituciones que benefician a las Adolescentes Madres. En respeto a la jerarquía de normas, en el presente acápite se hará un recuento de la normativa que regula especialmente la materia de las adolescentes madres y/o adolescentes embarazadas y los hijos e hijas de éstas en Costa Rica, procurando hacer un esbozo de las principales áreas y derechos que recogen dichas normas en favor de esta población. De conformidad con los artículos 7 y 48 de la Constitución Política, las convenciones internacionales suscritas por Costa Rica poseen no solamente un valor análogo a la propia Constitución Política, sino que, en la medida en que otorguen mayores derechos o garantías a las personas, priman sobre esta. Por lo tanto, al ratificar convenciones relativas a Derechos Humanos de las personas menores de edad, Costa Rica asume el conjunto de responsabilidades indelegables que tales tratados contemplan para con la niñez y adolescencia del país y ante la comunidad internacional, respecto de la observancia, promoción y garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Es importante mencionar lo anterior, porque a partir de esta lógica, toda la normativa interna, así como las políticas públicas y decisiones judiciales están sujetas a Control de Convencionalidad, es decir, deben ajustarse a lo dispuesto en las Convenciones refrendadas por Costa Rica y la interpretación que de dichos tratados desarrolle la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 28 Por otra parte, cabe advertir también sobre la vinculatoriedad “erga omnes “de la jurisprudencia que emana de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, instituida en el artículo 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional. En virtud de los tratados de Derechos Humanos suscritos por el Estado costarricense en materia de niñez y adolescencia, Costa Rica ha establecido una serie de disposiciones normativas con el fin de brindar un marco de tutela jurídica de los derechos de las adolescentes madres en temas económicos, educativos y de salud. A continuación, se hará un análisis de estas disposiciones, por cuanto son vinculantes para la Administración Pública, de conformidad con el Principio de Legalidad consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política y de conformidad con la jerarquía de fuentes normativas contemplada en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública. 4.1.1 Convención sobre los derechos del Niño Fue aprobada como Tratado Internacional de derechos humanos el 20 de noviembre de 1989, y firmada por Costa Rica el 26 de febrero de 1990, pasando a ser uno de los Estados Parte de dicha Convención, y por ende de acatamiento obligatorio en todas sus partes. La Convención, a lo largo de sus 54 artículos, reconoce a los niños (seres humanos menores de 18 años) como sujetos con derecho a tener un desarrollo integral, lo que abarca aspectos de alimentación y salud, así como de su crecimiento intelectual. Además, la Convención es también un modelo para la salud, la supervivencia y el progreso de toda la sociedad humana. La Convención, como primera norma internacional sobre los derechos de los niños y niñas, es de carácter obligatorio para los Estados firmantes. Estos países informan al Comité de los Derechos del Niño sobre los pasos que han adoptado 29 para aplicar lo establecido en la Convención. Es también obligación del Estado adoptar las medidas necesarias para dar efectividad a todos los derechos reconocidos en la Convención. En lo que a salud respecta, la Convención reconoce el derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible de salud, debido a lo cual los Estados se comprometen a asegurar la plena aplicación de este derecho adoptando las medidas apropiadas para desarrollar la atención sanitaria preventiva, la orientación a los padres y la educación y servicios en materia de planificación de la familia. En el ámbito de la educación, obliga a los Estados a adoptar medidas para reducir las tasas de deserción escolar. Como bien lo señala la Política Nacional para la Niñez y la Adolescencia (PANI-Unicef, 2009, 17), al aprobarse dicho instrumento internacional, Costa Rica adquiere los siguientes compromisos de orden jurídico y social: 1. La aplicación inmediata y directa de la Convención en los procedimientos jurisdiccionales y administrativos. 2. La readecuación del marco legal. 3. La obligación de informar periódicamente sobre la situación de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. 4. La divulgación y promoción de los derechos (a la colectividad y a las personas menores de edad, en particular). 5. La participación activa de los niños, niñas y adolescentes en el ejercicio de su ciudadanía. 6. Y la definición de políticas públicas específicas de Estado en esta materia. A partir de la ratificación de esta Convención, el Estado costarricense está obligado generar indicadores en materia de niñez y adolescencia, en términos cuantitativos y 30 cualitativos y a suministrar información sobre los principales logros o limitaciones que afronta en el cumplimiento de los derechos de las personas menores de edad. Datos que son de vital importancia a la hora de diseñar las políticas sociales dirigidas al cumplimiento y goce efectivo de los derechos de la niñez y adolescencia, determinando a su vez la inversión a destinarse en los programas sociales creados para este fin, así la idoneidad de implementar políticas universales, selectivas o focalizadas. 4.1.2 Constitución Política En el marco jurídico nacional la Constitución Política resguarda una serie de derechos de carácter fundamental como: la igualdad y la prohibición de toda discriminación contraria a la dignidad humana (artículo 33), la educación (artículo 77) y como obligación (artículo 78), así como la protección especial del Estado a la familia, la madre, el niño y la niña, las personas adultas mayores y las personas con discapacidad (artículo 51), creando el Patronato Nacional de la Infancia como institución autónoma rectora en materia de infancia, adolescencia y familia, explicitando que en el ejercicio de su mandato de protección especial de estas poblaciones, deberá trabajar conjuntamente con otras instituciones del Estado (artículo 55). 4.1.3 Ley Fundamental de Educación A nivel legislativo, la Ley Fundamental de Educación -Ley N°2160- vino a desarrollar el mandato constitucional en torno al acceso a la educación, disponiendo que todo habitante de la República tiene derecho a esta y el Estado la obligación de procurar ofrecer en la forma más amplia y adecuada. 4.1.4 Ley General de la Persona Joven 31 La Ley General de la Persona Joven -Ley N°8261 del 20 de mayo de 2002-, reconoce a la persona joven como sujeto de derechos inherentes a su calidad de persona humana garantizados constitucionalmente, en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos como en la legislación especial. Agrega a estos derechos el derecho a un desarrollo humano integral, el derecho a la salud, la prevención y el acceso a servicios que garanticen una vida sana, el derecho a tener a su disposición, en igualdad de oportunidades, el acceso a la educación, a no ser discriminado por color, origen nacional, la pertenencia a una minoría nacional, étnica o cultural, el sexo, la orientación sexual, la lengua, la religión, las opiniones, la condición social, las aptitudes físicas o la discapacidad, el lugar donde se vive, los recursos económicos o cualquier otra condición o circunstancia personal o social de la persona joven. Es importante enfatizar en que, para la concretización de estos bienes jurídicos, la ley expresa el derecho a la atención integral e interinstitucional de las personas jóvenes, por parte de las instituciones públicas y privadas, que garanticen el funcionamiento adecuado de los programas y servicios destinados a esta población. En esta línea, el artículo 6 inciso i) señala que es deber del Estado estimular la participación y permanencia de los jóvenes en los programas de educación general básica, secundaria, técnica, parauniversitaria y universitaria. 4.1.5 Ley General de Protección a la Madre Adolescente Se trata de la Ley N°7735 del 19 de diciembre de 1997, modificada en 2002 mediante Ley. Esta ley regula todas las políticas, las acciones y los programas preventivos y el apoyo, que ejecuten las instituciones gubernamentales, dirigidas a adolescentes madres, es decir, a toda mujer menor de edad embarazada o que, sin distinción de estado civil, tenga al menos un hijo o una hija. 32 Nótese que esta normativa, comprende el término de "madre adolescente" y no de "adolescente madre", que es el término acuñado en las más recientes regulaciones, como una forma de resguardar primordialmente los derechos de las adolescentes que se encuentran en una condición especial de embarazo o de madres a temprana edad. En su artículo 3 se establece la ilustración jurídica bajo la cual se dará aplicación a dicha normativa, siendo que se ejecutará a través de un Consejo Interinstitucional de atención a la madre adolescente, órgano de desconcentración máxima, con personalidad jurídica instrumental y adscrito al Ministerio de Salud. Esta ley en su artículo 12 incisos c) y e) obliga al MEP a brindar todas las facilidades necesarias para que las adolescentes madres completen su ciclo educativo básico y al resto de instituciones que desarrollan programas de bienestar social, les ordena dirigir prioritariamente el otorgamiento de estos beneficios a las adolescentes madres que lo soliciten. Esto en virtud del interés superior de esta población y con motivo de sus condiciones de vulnerabilidad. De conformidad con esta normativa, los programas dirigidos a esta población, deben orientarse hacia el fortalecimiento de las capacidades de las madres y padres. 4.1.6 Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia En lo que respecta a las funciones institucionales de PANI, su Ley Orgánica, en el artículo 3 inciso e) establece como uno de los fines de PANI: “Brindar asistencia técnica y protección a la niñez, la adolescencia y a la familia, en situación de riesgo”. El artículo 4 señala, en lo que aquí interesa, como atribuciones de PANI: - Gestionar la actualización y promulgación de las leyes necesarias para el cumplimiento efectivo de los derechos de la niñez, la adolescencia y la familia. 33 - Realizar el seguimiento y la auditoría del cumplimiento de los derechos de los menores de edad y evaluar periódicamente las políticas públicas sobre infancia y adolescencia. - Realizar diagnósticos e investigaciones sobre la realidad económica, social, psicológica, legal y cultural de la niñez, la adolescencia y la familia y difundir los resultados de esos estudios. - Dictar los reglamentos internos necesarios para el adecuado cumplimiento de sus objetivos. 4.1.7 Código de la Niñez y la Adolescencia Ley N°7739 publicada en la Gaceta N°26 del 06 de febrero de 1998. Su artículo 2 define como niño o niña a toda persona desde su concepción hasta los doce años de edad cumplidos, y adolescente a toda persona mayor de 12 años y menor de 18, señalando que, ante la duda, prevalecerá la condición de adolescente frente a la de adulto y la de niño frente a la de adolescente. De manera que en dicha norma encuentran protección tanto la adolescente madre como su hijo o hija, de conformidad con el rango de edades consignado en dicho artículo y en concordancia con el rango establecido también en el Programa de adolescentes madres del PANI. Por otra parte, el artículo 3 del citado Código se constituye los derechos y las garantías de las personas menores de edad como irrenunciables e intransmisibles y de interés público. Bajo esta tesitura, señala como parte de las obligaciones de protección especial del Estado con esta población: adoptar las medidas administrativas, legislativas, presupuestarias y de cualquier índole, para garantizar la plena efectividad de los derechos fundamentales de las personas menores de edad. En enlace con esta idea, establece que, en la formulación y ejecución de políticas, el acceso a los servicios públicos y su prestación se deberá tener siempre presente el interés superior de estas personas. De forma que, toda acción u omisión contraria 34 a este principio constituye un acto discriminatorio que viola los derechos fundamentales de esta población. Por lo tanto, el Estado no puede alegar limitaciones presupuestarias para desatender las obligaciones establecidas en este cuerpo normativo. Además, contempla dicha normativa en sus artículos 50, 51, 52 y 70, una serie de disposiciones especiales relativas a aspectos alimentarios, de salud, educación y empleo, en favor de las adolescentes madres y/o embarazadas; tales como: - La obligación de los centros públicos de salud de dotar a la niña o adolescente embarazadas los servicios de información materno-infantil, el control médico durante el embarazo para ella y el nasciturus, la atención médica del parto y, en caso de que sea necesario, los alimentos para completar su dieta y la del niño o niña durante el período de lactancia. - A falta del obligado preferente, las niñas o adolescentes embarazadas o madres en condiciones de pobreza tienen derecho a una atención integral por parte del Estado, mediante los programas de las instituciones afines. Durante el período prenatal y de lactancia, tendrán derecho a un subsidio económico otorgado por el Instituto Mixto de Ayuda Social; el cual corresponderá al salario mínimo de la ley de presupuesto vigente al momento de otorgar el subsidio. Para gozar de este beneficio, deberán participar en los programas de capacitación que, para tal efecto desarrollen las instituciones competentes. Además, el giro de los recursos deberá responder a una acción integral y no meramente asistencial, para garantizar a la persona su desarrollo humano y social. - Las instituciones oficiales y privadas, así como los empleadores deben garantizar a las madres menores de edad las condiciones adecuadas para la lactancia materna. 35 - Las instituciones educativas públicas y privadas no pueden imponer por causa de embarazo, medidas correctivas o sanciones disciplinarias a las estudiantes. El Ministerio de Educación Pública debe desarrollar un sistema conducente a permitir la continuidad y el fin de los estudios de niñas o adolescentes encinta. - Es prohibido cesar o discriminar a la adolescente embarazada o lactante, de conformidad con el Código de Trabajo. En lo que a materia presupuestaria corresponde, el artículo 184 crea el Fondo para la Niñez y la Adolescencia, dirigido a financiar, en favor de las personas menores de edad, proyectos que desarrollen acciones de protección integral de base comunitaria, y de ejecución exclusivamente comunitaria e interinstitucional. Es relevante apuntar que el artículo 185 indica expresamente que este fondo se maneja mediante una cuenta especial y no podrá ser destinado a otros fines ni ser utilizado para gastos administrativos. 4.1.8 Ley N°7972 Mediante la denominada “Ley de Creación de Cargas Tributarias sobre Licores, Cervezas y Cigarrillos para Financiar un Plan Integral de Protección y Amparo de la Población Adulta Mayor, Niñas y Niños en riesgo social, personas discapacitadas abandonadas, rehabilitación de Alcohólicos y fármaco-dependientes, apoyo a las labores de la Cruz Roja y Derogación de Impuestos Menores Sobre las Actividades Agrícolas y su Consecuente Sustitución” (Ley 7972), se asignan 200 millones de colones al Fondo de la Niñez y la Adolescencia con el fin de financiar proyectos de reinserción educativa de las madres adolescentes y/o embarazadas en situación de riesgo social. 36 Dicha Ley establece, además, en su artículo 17 inciso a) que estos recursos han de destinarse únicamente a financiar los proyectos de reinserción educativa de esta población, imposibilitando que la institución administradora de los fondos destine estos a gastos operativos y administrativos propios. Asimismo, el inciso b) indica que para que tales recursos puedan ser ejecutados directamente o por medio de convenios suscritos con otras entidades públicas o privadas, se requiere refrendo de la Contraloría de previo a su ejecución, conforme al artículo 20 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Ley 7428). Por otra parte, de conformidad con el inciso c), PANI, como institución encargada de la administración de dicho fondo, debe presentar, ante la Contraloría y la Defensoría de los Habitantes, una evaluación anual que incluya una síntesis de los programas financiados, los resultados obtenidos y los estados financieros debidamente auditados. Además, el inciso d) establece que PANI debe velar porque los fondos asignados no permanezcan ociosos desde su ingreso a las cuentas especiales hasta su giro efectivo o utilización. Para el cumplimiento de este objetivo, la ley autoriza la inversión de estos fondos únicamente en instrumentos bursátiles de carácter público estatal. Ahora bien, de acuerdo a la conclusión octava del dictamen C-118-2014 del 19 de abril de 2004 de la Procuraduría General de la República, los artículos 16 y 17 recién descritos, se han visto tácitamente reformados por lo establecido posteriormente en el artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (Ley 8131) en cuanto a la aplicación del Principio de Caja Única del Estado. Lo anterior ha sido confirmado por la Sala Constitucional, instancia suprema que mediante sentencia N°011172-2020 de las 16 horas y 5 minutos del 17 de junio del 2020, 37 resolvió que la personalidad jurídica de un organismo no constituye un límite a la aplicación de dicho principio. Ahora bien, tras afirmar que efectivamente, conforme al texto constitucional, los recursos otorgados a PANI mediante la Ley 7972 deben ingresar a la caja única del Estado, la Sala es enfática en que el Principio de Caja Única no modifica la titularidad de los destinos específicos de los 200 millones dotados a PANI, ya que a los recursos captados por impuestos con destino específico, no les aplican los principios de universalidad y no afectación y demás principios presupuestarios que rigen los ingresos percibidos para la satisfacción de necesidades generales. En coherencia con la línea jurisprudencial seguida en los votos N°8471-2003 y 8470- 2003 el Tribunal Constitucional reitera que la Ley 7972 fue aprobada por el Poder Legislativo para gravar determinados bienes, con el fin de destinar el tributo a unos fines determinados y que el no hacerlo constituye una grave desviación de poder. Por lo que, si bien expone que en los escenarios en que los destinos específicos determinados en la Ley ordinaria se encuentren ligados al disfrute de los derechos fundamentales -como lo es la educación de las adolescentes madres-, la omisión de asignar en la Ley de Presupuesto de la República la partida correspondiente o de girar los montos previstos en ella debe ser conocida por la propia Sala Constitucional. Toda vez que esto afectaría derechos de las personas menores de edad, destinatarias finales de tales recursos, derechos que han sido reconocidos en la Constitución Política y en los Instrumentos Internacionales en materia de Derechos Humanos vigentes en Costa Rica, los cuales exigen una tutela especial por parte del Estado al amparo del artículo 51 constitucional. 38 Con base en lo anterior, la Sala señala que mientras la Asamblea Legislativa no modifique el destino del impuesto creado mediante la Ley 7972, el Poder Ejecutivo debe presupuestar y otorgarlo al PANI de acuerdo con la ley. En lo concerniente a la no ociosidad de los recursos girados a este fondo, esta debe entenderse en el sentido de que el principio consiste en que los recursos deben destinarse al fin dispuesto por la ley, en este caso: financiar los proyectos de reinserción educativa de las adolescentes madres. Por ello se regula que los recursos no deben mantenerse ociosos. Sin embargo, la autorización para invertirlos no es un fin en sí misma ni tampoco un medio para aumentar los recursos recibidos a través de la generación de intereses. La ley admite la inversión de estos recursos en instrumentos bursátiles con el objetivo de que no pierdan su valor adquisitivo. Por lo tanto, esta autorización legal debe entenderse no como una obligación de invertir, sino como una última opción. Por último, antes de profundizar en la reglamentación del programa de becas educativas dirigidas a las adolescentes madres, es de capital importancia advertir que, de conformidad con el artículo 5 de la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos (Ley 9371) vigente desde agosto de 2016, los recursos sujetos al Principio Constitucional de Caja Única del Estado, sobre los que no se demuestre el cumplimiento de los objetivos y las metas institucionales y que constituyan superávit libre al cierre del ejercicio económico de la correspondiente entidad, deberán ser ejecutados por la entidad correspondiente en un período máximo de 2 años, a partir del dictamen declarativo del superávit libre emitido por la Autoridad Presupuestaria, basado en los informes técnicos de la Tesorería Nacional. De modo que, de no ejecutarse en dicho plazo, deberán ser devueltos al 39 presupuesto de la República para ser aplicados a la amortización de la deuda interna y externa de la Administración Central.   4.1.9 Reglamento para la asignación, giro, control y fiscalización de las becas educativas dirigidas a adolescentes embarazadas y/o adolescentes madres en condición de vulnerabilidad Esta disposición jurídica regula desde el 2016 la asignación, giro, control y fiscalización de los recursos girados por el PANI por concepto de becas educativas dirigidas a adolescentes madres en condición de vulnerabilidad. Respecto de la cual especifica en su artículo 2 que no se refiere exclusivamente a la situación de pobreza como carencia de recursos materiales, sino también a la falta de capacidad y de organización necesaria para mejorar la calidad de vida y acceder a diferentes bienes y servicios. De manera que vincula la situación de vulnerabilidad con aspectos como la precariedad laboral, la fragilidad personal, institucional y con el debilitamiento o ruptura de la red de relaciones familiares, comunitarias y sociales de la persona menor de edad. El numeral 5 puntualiza que el estado de vulnerabilidad social es definido por el comité evaluador de la Oficina Local (el cual está conformado por coordinadora de la Oficina Local, el o la Representante Legal y la persona encargada del Programa Adolescente Madre de la Oficina), con base en el análisis técnico de la información suministrada por la adolescente madre, tomando en consideración como indicadores: la condición de embarazo, la maternidad de uno (a) o varios (as) hijos e hijas, la ausencia de apoyo económico y/o emocional del padre del hijo y/o hija, rezago y/o deserción escolar, la dedicación al cuido de su propio hijo y de otros miembros de la familia (hermanos menores, adultos mayores, miembros con discapacidad) y a oficios domésticos, la carencia de redes de apoyo familiar, discapacidad física y/o cognitiva, haber sido víctima de violación y/o abuso sexual y/o explotación sexual comercial y/o de 40 violencia intrafamiliar, proceder de familia uniparental, convivir en un grupo familiar extenso bajo el mismo techo, pertenecer a familia migrante con condición irregular, la baja escolaridad del grupo familiar, pertenecer a una familia con bajos ingresos económicos y con trabajos no calificados, esporádicos y poco remunerados, residir en: zonas rurales, indígenas, de alta densidad demográfica, de difícil acceso a servicios públicos, con bajos índices de desarrollo, de atención prioritarias según Plan Nacional de Desarrollo. Además de encontrarse en condición de vulnerabilidad, el artículo 3 señala como condiciones que debe reunir la adolescente madre para solicitar la beca: - Encontrarse matriculada y asistiendo a primaria o secundaria. -Ser menor de 18 años al momento de la recepción de la solicitud de la beca. -Presentar su solicitud de beca completa ante la Oficina Local correspondiente de acuerdo con su domicilio. Esta reglamentación viene a agregar un conglomerado de funciones para el personal de PANI desde las Oficinas Locales hasta la Junta Directiva, que anteriormente, no le correspondían. Por ejemplo, entre las atribuciones asignadas a las Oficinas Locales en el ordinal 20, destacan: - Asesorar y orientar acerca del proceso de becas a las adolescentes madres solicitantes de beca. - Informar a las adolescentes madres acerca de los servicios que brinda la Línea 800- 226-26-26, incluido el seguimiento al proceso de la beca. 41 - Entregar a las adolescentes madres solicitantes de beca, así como a los encargados o responsables, el formulario de solicitud de beca y los requisitos. - Constatar y recibir las solicitudes nuevas y de prórroga de beca que se encuentren completas. - Enviar al COI mediante correo electrónico y en un plazo de 3 días hábiles, contados a partir del momento en que se recibe la solicitud, la boleta de requisitos y la boleta de actualización de datos, así como la posterior boleta de aprobación o desaprobación de la beca. - Realizar un oficio dirigido al banco elegido por las adolescentes madres, para la apertura de una cuenta de ahorro a nombre de la adolescente. - Elaborar la planilla con la información de las adolescentes madres que tienen la beca aprobada o suspendida y enviarla a la Dirección Regional. - Recibir copia de notas de las adolescentes madres becadas. - Elaborar y suscribir el contrato de beca el cual deberá ser firmado por la beneficiaria, el encargado y Representante Legal de la Oficina Local en un plazo no mayor a 5 días hábiles a partir de la aprobación de la beca y de forma previa a la inclusión en la planilla de pago correspondiente. - Confeccionar un expediente de beca que contemple toda la base documental del proceso. - Extender certificaciones de becas a las beneficiarias que así lo soliciten. En igual sentido, el artículo 10 impone a las Direcciones Regionales referir al Centro de Orientación e Información, según calendario anual enviado por la Gerencia Técnica, la planilla con los datos de las beneficiarias de beca. 42 Corresponde a la Junta Directiva del PANI fijar el monto mensual de la beca. La norma le faculta a aprobar giros adicionales para objetivos específicos según disponibilidad presupuestaria, pudiendo hacer una revisión anual del monto de beca mensual establecido y variar, según el análisis del costo de vida y del presupuesto institucional disponible. Al COI le corresponde elaborar una planilla en la que integre las becas aprobadas por las Direcciones Regionales, la cual deberá remitir al Departamento Financiero Contable para que éste gire los recursos. En la misma dirección, el numeral 22 refiere como responsabilidades de la Gerencia Técnica: - Elaborar políticas y lineamientos generales del proceso de otorgamiento de becas. - Elaborar e informar la documentación requerida por el Programa de Becas. - Informar a Direcciones Regionales y Oficinas Locales acerca del procedimiento y tramitología de becas. - Asesorar a unidades administrativas y técnicas acerca del programa de becas. - Establecer mecanismos para el monitoreo y control del cumplimiento de las funciones de las Direcciones Regionales y de las Oficinas Locales en el proceso de becas, entre otras funciones. Por último, corresponde al COI, además de la función mencionada anteriormente, de conformidad con el artículo 23: - Brindar orientación e información a las adolescentes madres, sus familiares, docentes u otros con respecto a lo relacionado al componente de becas, mediante el servicio de la línea telefónica gratuita Adolescente Madre. 43 - Dar acompañamiento y orientación mediante llamada telefónica a las adolescentes madres, reportadas por las oficinas locales. - Aportar insumos e información, a la Gerencia Técnica acerca del proceso de beca de las adolescentes madres, de manera que permita analizar situaciones particulares y la toma de decisiones para beneficio de las adolescentes madres. Para una mayor claridad e ilustración del marco legal, se presenta la siguiente tabla: 44 TABLA 5. RESUMEN DE LA NORMATIVA IMPLÍCITA Fuente: Elaboración propia a partir de la normativa nacional. 45 Reconociendo que el embarazo en adolescentes es un problema que ocupa un abordaje integral que merece respuesta inmediata institucional, interinstitucional, intersectorial, tanto en las acciones de promoción como de prevención, que den respuesta a las necesidades de esta población y con simultaneidad de esfuerzos. Surge la necesidad de identificar y replantear estrategias articuladas para el abordaje, mediante una oferta institucional que se enuncia a continuación. (Plan de Acción Consejo Interinstitucional de Atención a la Adolescente Madre P.41) 46 TABLA 6. OFERTA INSTITUCIONAL DE SERVICIOS PARA ADOLESCENTES MADRES O EN CONDICIÓN DE EMBARAZO 47 Fuente: Elaboración propia a partir del Plan de Acción Consejo Interinstitucional de Atención Madre Adolescente 2012-2016. 48 4.2 Análisis de la gestión institucional actual del Programa y definición de oportunidades de mejora del Programa Adolescente Madre a partir de la auditoría operativa realizada por el Patronato Nacional de la Infancia En el año 2019 el Patronato Nacional de la Infancia realizó una Auditoría Operativa que revela información importante, oportuna y actualizada respecto del Programa Adolescente Madre, al cual se destinan recursos para el financiamiento de proyectos dirigidos a la reinserción y permanencia educativa de las madres adolescentes y/o embarazadas en situación de riesgo social. Esta auditoría fue realizada en las 10 Direcciones Regionales, tomando como muestra 14 Oficinas Locales del PANI y un total de 70 adolescentes madres que corresponden a 5 de cada oficina. Los datos obtenidos son el resultado de entrevistas, reuniones, visitas, así como consultas planteadas a adolescentes beneficiarias de los servicios del Programa y funcionarios de la Gerencia Técnica relacionados directamente con el objeto de estudio. 4.2.1 Contextualización del Programa Adolescente Madre El objetivo primordial de las becas del Programa Adolescente Madre es garantizar el derecho a la educación de las adolescentes madres y/o embarazadas en condición de vulnerabilidad, a través del estímulo a su reinserción y permanencia dentro del sistema educativo formal. En la siguiente tabla se describen brevemente los componentes que integran el Programa Adolescente Madre, así como del estado de ejecución actual de cada uno de ellos. 49 TABLA 7. DESCRIPCIÓN Y ESTADO ACTUAL DE LOS COMPONENTES DEL PROGRAMA ADOLESCENTES MADRES FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE AUDITORÍA OPERATIVA DEL PROGRAMA ADOLESCENTE MADRE 2019, PANI 50 Es pertinente aclarar, de previo a ahondar en el estudio que ocupa a este apartado, que, si bien, como se observa en la tabla anterior, el Programa Adolescente Madre se conforma a partir de cuatro componentes, el objeto de estudio de la presente investigación se circunscribe a los Talleres Socio Formativos y Becas Educativas, al ser estos dos componentes los únicos que dependen de la dirección y supervisión de la Gerencia Técnica en forma directa. las oportunidades de mejora que atañen a los componentes: Becas y Talleres Socio Formativos. No obstante, más allá de la precedente aclaración, de previo a la profundización del análisis de los componentes que integran esta investigación, se considera propicio, a la luz de la teoría de la intervención integral, hacer una breve mención, a modo de paréntesis, de los hallazgos aportados desde la auditoría sobre la gestión del programa y oportunidades de mejora en las etapas de planificación, ejecución y evaluación de los cuatro componentes del programa. Esto, por cuanto permite representar un balance global del programa en su integralidad, como antesala al estudio particular de los componentes atinentes a los Talleres Socio Formativos y las Becas Educativas. 51 TABLA 8. COMPONENTES Y GESTIÓN ADMINISTRATIVA DEL PROGRAMA ADOLESCENTE MADRE Fuente: Elaboración propia a partir de Auditoría Operativa del Programa Adolescente Madre 2019, PANI 4.2.2 Gestión institucional A continuación, se presentan los principales resultados de la Auditoria Operativa realizada por el PANI. 4.2.2.1 Hallazgos en el Componente Becas Educativas: Carencia de herramientas de evaluación y control, incumplimiento de los plazos establecidos, falta de supervisión y seguimiento y de criterios para determinar monto de becas. Como se comentó anteriormente, todos los componentes del Programa Adolescente Madre, menos el de Becas, carecen de herramientas de evaluación que permitan determinar con algún grado de certeza el aprovechamiento de los servicios y subsidios por parte de las beneficiarias del programa. No obstante, el indicador provisto para el componente de becas resulta insuficiente, al enfocarse únicamente en el dato correspondiente a la cantidad de becas educativas otorgadas y la cantidad de recursos públicos transferidos. De modo que, esta medición dificulta 52 evaluar aspectos cualitativos de gran trascendencia, como lo son el impacto social de la beca en la población beneficiaria y en sus condiciones de vulnerabilidad. Por otra parte, de la auditoría se extrae que, actividades propias del proceso de aprobación de becas, como lo son la elaboración y firma de contratos y adendas, no siempre se hacen de forma oportuna. En virtud de ello, se presentan incumplimientos en los plazos establecidos en el Reglamento de Becas. En esta línea se observa que, si bien el reglamento establece en su artículo 8 que la Oficina Local debe revisar y emitir la aprobación o desaprobación de la beca en un plazo máximo de 10 días hábiles a contar desde la recepción de la solicitud completa de la misma; en la realidad se observa un 53% de incumplimiento de este plazo, superando incluso los 21 días un 27% de los casos. Asimismo, de la auditoría se conoce que, si bien el citado reglamento indica en su artículo 20 que las Oficinas Locales cuentan con un plazo máximo de 5 días hábiles, a contar desde la aprobación de la beca y de previo a la inclusión en la planilla de pago, para elaborar y firmar los contratos y adendas de becas; en el 24% de los casos no se cumple con dicho plazo. Lejos de lo dispuesto en los artículos reglamentarios 9 y 20 inciso n), que estipulan claramente que, una vez aprobada la beca, se constituye como requisito sine qua non para la inclusión de la beneficiaria en la planilla de giros, la firma del contrato de otorgamiento de beca por parte del representante legal de la Oficina Local, la beneficiaria y su encargado o encargada en un plazo de 5 días hábiles a partir de la aprobación de la beca; la auditoría encontró omisión de estas firmas en los contratos y adendas en un 7% de los casos evaluados en el año 2018 y en el 10% de los correspondientes al período 2019. 53 Adicional a estos incumplimientos de rúbrica, se determinó que un 7% de los casos de la muestra año 2019 no contaban tan siquiera con la elaboración de dichos convenios. Respecto de las actividades de supervisión que compete realizar a las Direcciones Regionales, tales como la revisión aleatoria de expedientes de becas a fin de verificar el cumplimiento de requisitos documentales y la actualización de los mismos, la auditoría señala que un 31% de los profesionales entrevistados en Oficinas Locales consideran que no se realizan actividades de supervisión. La auditoría es enfática en que la ausencia de estandarización respecto a las actividades que deben ejecutarse en las labores de supervisión de las Direcciones Regionales, imposibilita garantizar que dichas actividades de control están siendo efectivas para la detección, corrección y prevención de debilidades asociadas a la gestión de becas educativas en las Oficinas Locales. Por otro lado, se observa escasa verificación sobre la inversión educativa efectuada con la beca, evidenciándose que en apenas el 46% de las oficinas evaluadas se solicitan facturas o comprobantes del gasto efectuado. Sin embargo, en el mejor de los casos, esta fiscalización se limita a la recepción de comprobantes de gastos que pasan a archivarse sin que medie un análisis del gasto en que se incurrió y su pertinencia. Por otra parte, si bien la auditoría expone que en el 63% de los expedientes abarcados en el trabajo de campo, se observan evidencias de seguimiento a las adolescentes madres becadas, este se refleja en acciones como: solicitud de entrega de notas en las oficinas locales, participación en talleres socio formativos desarrollados por las Oficinas Locales y creación de chats de WhatsApp para la remisión de información. Actividades que no parecen ser las más 54 idóneas para la constatación de la permanencia en el sistema educativo, ni del uso real de los recursos y el impacto del subsidio en las adolescentes madres beneficiarias. En este sentido, se encuentra mayor utilidad en las herramientas habilitadas por el artículo 5 del reglamento, a saber: la exploración domiciliaria, comunal e interinstitucional. No obstante, según los datos proporcionados por la auditoría, las visitas domiciliarias solo se efectuaron en el 24% de los casos evaluados. Con lo cual, es dable afirmar que se están desaprovechando estas potestades en detrimento de la observación de posibles cambios en las condiciones de vulnerabilidad de las usuarias Es decir, se observa un accionar deficiente en cuanto a los procesos de supervisión sobre las becas concedidas y verificación de las condiciones de vulnerabilidad que motivaron el otorgamiento de estas, así como la identificación de posibles factores generadores de riesgo que afecten el cumplimiento de los compromisos pactados por parte de las adolescentes beneficiarias. Además, si bien el artículo 6 del Reglamento establece que, una vez revisados y analizados los datos consignados en los formularios de beca, la Oficina Local debe emitir un criterio o justificación técnica de aprobación o desaprobación de la misma tomando en consideración los indicadores de vulnerabilidad enumerados en el artículo 7; lo cierto es que la realidad que reflejan los resultados de la auditoría, es otra. Por ejemplo, se identificaron casos en los que en la justificación de aprobación de prórroga no se hace referencia alguna a antecedentes académicos, omitiendo información relativa a la pérdida del año o explicación alguna respecto de esta reprobación. De modo que, se prescinde de criterios de importancia al emitirse justificaciones genéricas que se limitan a 55 señalar que los documentos y las personas beneficiarias cumplen con los requisitos solicitados para la aprobación de las becas. Lo cual conlleva a que el comité evaluador realice aprobaciones de prórrogas de becas que no cumplieron requisitos previos, ni reúnen las condiciones para seguir extendiendo el beneficio. En cuanto a la fijación de monto de las becas, el Reglamento de Becas en su artículo 11 confiere al PANI potestad para efectuar una revisión anual del monto de beca mensual establecido y variar, según el análisis del costo de vida y del presupuesto institucional disponible; la auditoría pone en evidencia que esta potestad no está siendo ejecutada por parte del PANI. De hecho, revela que existe una carencia de criterios y factores a considerar para la determinación del monto otorgado. Por consiguiente, es dable afirmar que el PANI está otorgando una beca de 100.000 colones a nivel general, sin observar el análisis del costo de vida, el presupuesto del que se dispone institucionalmente ni la modalidad educativa en la que se encuentra inserta cada adolescente madre o embarazada. En consecuencia, esta carencia impide determinar el monto real que debe girarse por concepto de becas educativas, limitando la posibilidad de maximizar el aprovechamiento de los recursos públicos orientados a la reinserción y permanencia de las adolescentes madres en el sistema educativo. A su vez, se identifica a partir de la auditoría consultada la ausencia de calendarización de las reuniones de los Comités Evaluadores en las Oficinas Locales para el análisis de las solicitudes de becas y prórrogas. Se observa que en la realidad estas reuniones se efectúan sin 56 programación, por cuanto sólo en el 7.7% de las oficinas visitadas se realiza una planificación de previo a la programación de estas reuniones. Además, se observó que en un 11% de los expedientes revisados del año 2019, las reuniones del Comité Evaluador se realizaron posterior a la firma de los contratos o adendas de becas. Es decir que, en frontal incumplimiento del mandato establecido en el artículo 8 reglamentario, los contratos se suscribieron sin haber contado aún con un acuerdo de aprobación por parte del respectivo comité. A lo anterior, cabe agregar que la auditoría no encontró dentro del calendario de fechas establecidas por la Gerencia Técnica para la gestión de las becas, un plazo máximo para la realización de las reuniones de dichos comités, con vista a incorporar dicha acción dentro del flujo de actividades. Esta falta de plazos máximos facilita los retrasos en la aprobación de las becas y limita el análisis y verificación de los factores a partir de los cuales debería darse una decisión colegiada fundada, lo cual genera un escenario que favorece la realización de valoraciones imprecisas en el otorgamiento de recursos públicos. Por otra parte, la auditoría consultada señaló como hallazgo que, si bien es cierto, la Administración ha implementado el formulario No. 6 “Acuerdo del comité evaluador” como herramienta de control donde se consigna la decisión deliberada respecto al análisis de la solicitud de beca; en el mismo no se detalla la totalidad del análisis, consideraciones y actuaciones efectuadas por parte del Comité Evaluador en pro de los criterios de eficiencia y eficacia en el otorgamiento de recursos públicos como inversión educativa. La omisión de esta información en actas, conlleva a que hace falta el análisis efectuado que fundamenta y motiva la aprobación. Al mismo tiempo, resulta problemática, en tanto deja 57 a la Administración desprovista de evidencias sobre los razonamientos a los que obedece el acto de aprobación o desaprobación de las becas. 4.2.2.2 Hallazgos en el Componente de Talleres Socio Formativos: falta de ejecución y de lineamientos institucionales sobre sus contenidos y metodologías Como se desarrolló líneas atrás, en lo concerniente a los Talleres Socio Formativos “Estudia, vale por dos”, la auditoría refleja que, según indican las propias encargadas del Programa Adolescente Madre, este componente no se ejecuta desde el año 2018. Parte de estas debilidades se asocian a la ausencia de una organización y definición del programa que concrete los niveles de supervisión sobre cada uno de sus componentes, así como las actividades y responsables de su cumplimiento. Si bien, se pudo identificar a nivel de Oficinas Locales la realización de talleres socio formativos para el apoyo a las adolescentes madres en el desarrollo de habilidades personales y de maternidad; la auditoría advierte que dichos talleres no cuentan con un direccionamiento por parte de la Gerencia Técnica. De modo que, el mismo carece de lineamientos en cuanto a su contenido y metodología, por lo que funciona prácticamente por iniciativa de los funcionarios a nivel de oficinas locales y por tanto, de forma heterogénea. En lo atinente a la participación de las adolescentes madres en estos talleres, la auditoría muestra que un 66% de las entrevistadas manifestaron haber asistido a estos mientras que el 34% indicaron que no han sido convocadas para participar en ellos. En cuanto a este punto, la auditoría recalca que dicha situación se relaciona directamente con el hecho de que estos talleres son, para efectos prácticos, una iniciativa de los profesionales a cargo del programa a nivel local, ya que, en virtud de ello, no en todas las 58 oficinas locales se desarrollan este tipo de actividades, pues no se concibe su ejecución como una obligación. Llama poderosamente la atención el hecho de que a pesar de las graves manifiestas en este componente, la auditoría refleja que la percepción del 66% de las adolescentes que han participado en los talleres les califica como “excelentes, muy buenos y buenos” e incluso, algunas de las beneficiarias los estiman como uno de los mayores beneficios que conlleva la beca educativa al brindarles activos intangibles altamente apreciados por las mismas como lo son: información relacionada con la maternidad, así como orientación profesional, motivación para continuar con los estudios, así como el apoyo, empatía y solidaridad que proporciona el entrar en contacto con otras adolescentes que atraviesan procesos de maternidad al mismo tiempo. A pesar de lo anterior, hace falta indicadores cuantitativos y cualitativos que permitan conocer con propiedad acerca del impacto social efectivo que puede estar generando la ejecución de este componente. 4.2.3 Oportunidades de Mejora A partir de los hallazgos encontrados por la Auditoria Operativa del PANI, se propone las siguientes oportunidades de mejora 4.2.3.1 Componente de Becas Educativas ● Generar indicadores cuantitativos y cualitativos reveladores del impacto social de la beca en la población beneficiaria y en sus condiciones de vulnerabilidad, como lo serían, por 59 ejemplo: el porcentaje de adolescentes madres que completó el curso lectivo y el nivel de avance académico de las beneficiarias. ● Implementar una Reforma reglamentaria que contemple dentro de las actividades de fiscalización mecanismos de control que faculte a las Oficinas Locales a solicitar facturas o comprobantes para la verificación de la inversión educativa realizada a partir del giro de recursos públicos. ● Reformar el Reglamento de Becas que contemple la obligatoriedad de asistencia a convocatorias que realicen las Oficinas Locales para una atención integral, ya sea bajo modalidad presencial o virtual, según resulte más conveniente a la beneficiaria. ● Diseño de criterios para fijar el monto de la beca, que tomen en consideración el costo de vida, el presupuesto institucional, la modalidad educativa, entre otros factores que permitan la determinación de una beca que se ajuste a las necesidades reales de las beneficiarias.. ● Planificar y calendarizar semestralmente, visitas domiciliarias para cada Oficina Local con el objetivo de constatar las condiciones de vulnerabilidad que dieron origen a la asignación de la beca, así como la identificación de posibles factores de riesgo que afecten el cumplimiento de los compromisos pactados por parte de las adolescentes beneficiarias. ● Cumplimiento de los plazos con que se realizan las actividades de recepción documental, verificación de requisitos, aprobación y pago de las becas educativas. ● Redefinir los datos a consignar para mejorar la calidad de la información en los formularios de aprobación y construir bases de datos informatizadas que permitan realizar estudios de investigación ● Crear un respaldo de las actuaciones de los comités evaluadores en oficinas locales, que permita la transparencia y rendición de cuentas. 60 4.2.3.2 Componente de Talleres Socio Formativos ● Construcción de un marco conceptual que oriente el procedimiento institucional oficial para la ejecución de los Talleres Socio Formativos del Programa Adolescente Madre. ● Reformar el Reglamento de Becas que establezca la obligatoriedad de la asistencia de las beneficiarias a los talleres socio formativos, ya sea bajo modalidad presencial o virtual, según resulte más conveniente a la beneficiaria. ● Generación de indicadores cuantitativos y cualitativos que permitan evaluar el alcance y el impacto social de los talleres socio formativos, como lo sería, por ejemplo: la cantidad de beneficiarias que asisten a los talleres y el porcentaje de beneficiarias que mejoran sus condiciones de vulnerabilidad a partir de la formación recibida en los talleres. 4.2.3.3 En general para la administración del Programa Adolescente Madre ● Concretar e implementar un Modelo de Gestión del programa Adolescente Madre en concordancia con los objetivos estratégicos