El artículo adjunto fue publicado en la Revista Parlamentaria, “publicación sobre temas de interés nacional y quehacer legislativo”, la cual es editada por la Asamblea Legislativa de Costa Rica. Su referencia bibliográfica es la siguiente: LEHOUCQ, Fabrice, y RODRÍGUEZ CORDERO, Juan Carlos. “¿Modificando el mayoritarismo? Los orígenes del umbral electoral del 40 por ciento”. En: Revista Parlamentaria, Vol. 12, N° 2, agosto de 2004, pp. 239-262 (Asamblea Legislativa, C. R.). ¿Modificando el Mayoritarismo? LOS ORÍGENES DEL UMBRAL ELECTORAL DEL 40 POR CIENTO Fabrice Lehoucq División de Estudios Políticos Centro de Investigaciones y Docencia Económicas (CIDE) México, DF, México Y Juan Carlos Rodríguez Cordero Abogado y Politólogo Profesor del Sistema de Estudios de Posgrado, UNED, Costa Rica 2 Resumen Este artículo explora los alcances políticos detrás del establecimiento del umbral del cuarenta por ciento para elegir a los presidentes en Costa Rica. Desde 1936, el candidato victorioso debe obtener una mayoría simple de votos y al menos el cuarenta por ciento de los votos válidos para ser elegido presidente. En contraste con los otros sistemas de mayoría simple, este sistema de mayoría calificada fomenta la elección de presidentes con apoyo del votante mediano. Con la excepción de las elecciones del 2002, el umbral del cuarenta por ciento también ha prevenido de que candidatos de terceros partidos hayan obligado a una segunda vuelta ronda. Este artículo sostiene que cada uno de los componentes principales del sistema, segunda ronda (1926) y umbral del cuarenta por ciento (1936), no involucró mucha transacción política. De manera bastante extraña, los partidos políticos —que típicamente apoyaron reformas si éstas promovían sus intereses de reelección— apoyaron dos reformas para ganar en estabilidad republicana. De hecho, el establecimiento de un sistema de mayoría calificada del cuarenta por ciento con segunda ronda en 1936, fue parte de un esfuerzo mucho más amplio por establecer reglas de sucesión política aceptables para llegar a un fluido e intensamente competitivo sistema de partidos, que gradualmente eliminó el papel intermediario de cuerpos representativos en la escogencia presidencial. Este hallazgo sugiere que las instituciones duraderas tomen tiempo para ser construidas y que éstas no siempre son producto de la previsión o de astutos cálculos. Abstract This article explores the politics behind the establishment of the 40 percent threshold for electing presidents in Costa Rica. Since 1936, the victorious candidate must obtain a plurality of votes and at least 40 percent of the valid votes to be elected president. In contrast to other first- past-the post systems, this qualified majority system foments the election of presidents supported by the median voter. With the exception of the 2002 election, the 40 percent threshold also prevents third-party “spoiler” candidates from forcing the holding of a runoff election. This article argues that each of its principal components, that of a majority runoff system (1926) and the 40 percent threshold (1936) did not involve much of any political bargaining. Oddly enough, parties that typically supported reforms if they promoted their reelection interests backed two reforms to advance the stability of the republic. Indeed, the establishment of a 40 percent qualified plurality system with second round runoff by 1936 was part of a much broader struggle to establish rules of political succession acceptable to a fluid and intensely competitive party system, one that gradually eliminated the role of intermediate, representative bodies in presidential selection. This finding suggests that durable institutions take time to construct and that they are not always the product of foresight or clever calculation. 3 Introducción La asignación de los puestos políticos a los candidatos que hayan conseguido el mayor número de votos parece ser una solución intuitiva al problema electoral. Sin embargo, décadas de investigación (v.gr., Colomer, 2001; Powell, 2000) han puesto en evidencia que la utilización de la regla de mayoría simple puede generar resultados electorales perversos. En contiendas políticas con tres o más candidatos, una minoría determinada puede triunfar y excluir la voluntad del votante mediano, aquel ubicado justo en el centro de las preferencias electorales. Los ingenieros institucionales han experimentado con maneras alternativas de seleccionar a los presidentes en los sistemas de separación de poderes (Shugart y Taagepera, 1994). Aunque la mayoría de tales sistemas, desde principios del siglo XX, optaron por adjudicar la presidencia al candidato que obtuviera la mayoría simple de votos en elecciones directas, son pocos los sistemas presidenciales que en la actualidad entregan la silla presidencial a la fuerza política que obtenga más votos que otra. Honduras, Panamá, México y Paraguay son los únicos países que conservan esta forma de elegir sus presidentes, un sistema que tiene una alta probabilidad de permitir que alguien con una minoría de votos y sin el respaldo del votante mediano llegue a la presidencia (Colomer, 2002). Una variante del sistema de dos vueltas, donde los dos candidatos más votados vayan a una segunda vuelta si ninguno de los candidatos obtiene la mayoría absoluta de votos (50% + 1), es la de mayoría calificada. Una de estas fórmulas es con la cual los costarricenses eligen a sus presidentes. Desde 1936, mediante elecciones que se llevan a cabo el primer domingo de febrero cada cuatro años, los ciudadanos de esta república centroamericana han escogido como presidentes a quienes hayan obtenido una mayoría simple de votos y también al menos un 40 por ciento de los votos válidos (total de votos menos votos nulos y en blanco). Si ningún candidato satisface ambas condiciones, los dos primeros finalistas compiten en una elección popular el primer domingo de abril siguiente. Tanto ciudadanos como políticos de Costa Rica están de acuerdo en que el sistema de otorgar la presidencia al partido que haya obtenido más votos que cualquier otro candidato y por lo menos 40 por ciento de los votos es una gran manera de elegir a los presidentes. Durante los conflictos sobre la sucesión política en los años cuarenta y cincuenta (Lehoucq, 1991; Bowman, 2003) nunca se criticó esta regla. La Asamblea Nacional Constituyente de 1949 —la mayor revisión a la arquitectura institucional del país— ratificó sin mayor debate esta reforma que había sido antes introducida a la Constitución de 1871 (ANC, 1951–1957). Los subsecuentes ingenieros institucionales nunca han siquiera sugerido desechar este sistema. Desde la vigencia de esta reforma, el votante mediano ha visto a su candidato elegido en las cuatro quintas partes de las veces. Además, como muestra el cuadro N° 1, solamente en las elecciones del año 2002 este sistema no seleccionó a un presidente en la primera ronda (su objetivo principal y por lo visto claramente logrado). De este modo, si la estabilidad y satisfacción del votante son criterios importantes, el umbral del 40 por ciento ha sido un éxito del sistema político costarricense. Este artículo explica el desarrollo del sistema de la mayoría calificada del 40 por ciento con una segunda ronda electoral. Vale la pena destacar que este sistema no fue hecho de la noche a la mañana. Tomó por lo menos una década en perfeccionarse y es probablemente el producto de más de 30 años de experimentación sobre cómo asegurar la transmisión pacífica del poder ejecutivo. Aquí también se sugiere que cada uno de sus componentes principales, un sistema de dos vueltas populares (1926) y un umbral del 40 por ciento (1936) no fueron simplemente el 4 resultado de arreglos políticos entre los interesados. Los partidos políticos, que normalmente apoyan reformas favorables a sus intereses de reelección, respaldaron estas dos reformas para acrecentar la estabilidad de la república. De hecho, el establecimiento de esta forma de elegir el Ejecutivo fue parte de un esfuerzo mucho mayor por establecer reglas de sucesión política aceptables para un fluido e intensamente competitivo sistema de partidos, que gradualmente eliminó el papel de cuerpos intermediarios y representativos del proceso de selección presidencial. Estos hallazgos sugieren que las instituciones duraderas toman tiempo para ser construidas y que no siempre son el producto de la previsión o de astutos cálculos políticos. Disposiciones constitucionales y realidades políticas La Constitución Política de 1871 estableció (artículo 73) que el candidato que obtuviese “la mayoría absoluta” de votos se convertiría en presidente. Si ninguno satisfacía este requisito, entonces el Congreso seleccionaría al candidato de entre los dos individuos que con el mayor número de votos (Peralta, 1962: p. 472). Las elecciones eran realizadas cada cuatro años y los presidentes debían esperar un período constitucional para poder aspirar nuevamente al cargo. ¿Quién era considerado ciudadano y a quiénes representaban el Congreso y el Presidente? Según el artículo 9 de la Carta de 1871, el electorado consistía de todos los varones “que tengan veinte años cumplidos ó dieciocho si fuesen casados ó profesores de alguna ciencia; siempre que unos y otros posean además alguna propiedad ú oficio honesto, cuyos frutos ó ganancias sean suficientes para mantenerlos en proporción á su estado” (Peralta, 1962: p. 463). En una economía orientada a la exportación (principalmente de café y banano), con un gran número de pequeños y medianos propietarios, prácticamente todos los hombres adultos cumplían con los requisitos para sufragar. De hecho, para 1913, el número de hombres registrados para votar igualaba el tamaño de la población adulta masculina según cálculos censales (Molina, 2001). Sin embargo, hasta 1913, los varones adultos no votaron directamente por el presidente ni por los diputados; la ciudadanía escogía a los electores cada cuatro años a través del voto público. Reuniéndose en asambleas electorales provinciales, los electores seleccionaban tanto al presidente como a los diputados. Las calificaciones para poder ser elector fueron más rígidas: los varones tenían que ser mayores de 25 años, instruidos, y poseer igualmente alguna propiedad. Así que, la voz del pueblo solo podía oírse filtrada a través de cuerpos intermediarios que pudieron, como sabemos ahora (Lehoucq y Molina, 2002: pp. 59–60), alterar las instrucciones populares en el día de las elecciones. Hasta 1909, los ciudadanos votaban públicamente en noviembre y sus representantes escogían a los gobernantes en febrero. Por su parte, el Congreso unicameral se conformaba por diputados, que podían ser reelegidos por múltiples períodos de cuatro años, y que eran elegidos en circunscripciones que correspondían a una de las siete provincias de la república. La mitad de los diputados se elegían junto con el presidente (en papeletas separadas) y la otra mitad competían en las elecciones de medio periodo, cuyos integrantes se seleccionaban por las asambleas electorales provinciales elegidas en los comicios generales. Hasta 1893, las asambleas asignaban las diputaciones a los candidatos que obtenían las mayorías simples de sus integrantes. Entre 1893 y 1913, las asambleas utilizaron la representación proporcional en las provincias que designaban tres o más diputados al Congreso o a la mayoría absoluta en las provincias que enviaban uno o dos diputados al Congreso. Este sistema se conservó de 1913 a 1946, pero con un cambio: los candidatos solo necesitaban mayorías simples para ganar una curul en las provincias en cuyas elecciones se disputaba uno o dos diputaciones. Entre 1913 y 1948, el sistema de representación proporcional 5 asignó las tres cuartas partes de todas las curules. Desde 1949, el sistema de lista cerrada con representación proporcional asigna todos los puestos a los partidos políticos (antes de 1947 las diputaciones sin asignar se otorgaban a los partidos con los residuos mayores que hubiesen ya alcanzado al menos una diputación; pero a partir de la reforma electoral de ese año, se requiere de al menos un “subcociente” del 50 por ciento para asignarlas). Incluso con elecciones indirectas, el Congreso podía así reclamar que hacía eco de la voz del pueblo. Además de escoger al presidente si ningún candidato obtuviera una mayoría absoluta del voto, el Congreso también seleccionaba a dos Designados a la Presidencia, quienes eran en realidad vicepresidentes que podrían llenar una vacante presidencial. A pesar de la posibilidad de los electores y los diputados de interpretar la voluntad popular, en realidad este sistema estaba lejos de ser un mal diseño constitucional. El sistema político establecido por la Constitución de 1871 hizo que el presidente necesitara del apoyo de los ciudadanos, electores y legisladores. En la práctica, sin embargo, la Constitución facilitó que los presidentes dominaran el Congreso mediante la manipulación de los procesos electorales (para asegurar que mayorías legislativas fieles calificaran los resultados en función de intereses partidistas). Y es que al igual que muchas otras constituciones del siglo XIX (Lehoucq, 2002), mientras el Poder Ejecutivo organizaba el proceso electoral, el Poder Legislativo tenía la facultad de calificar los comicios, tanto de sus integrantes como la del presidente. El presidente también podía declarar “estados de sitio”, lo cual se hizo efectivamente en veintiuna ocasiones entre 1882 y 1909, cuando por último el Congreso enmendó la Constitución para permitirle al Ejecutivo suspender derechos y garantías individuales sólo con aprobación legislativa (Lehoucq, 1996). Así, aunque por una parte la Constitución de 1871 creó las bases para la rendición de cuentas, también tenía fallas en su diseño institucional que permitieron al presidente convertirse en amo y señor del sistema político. Entre 1871 y 1886, los titulares del Ejecutivo impusieron a sus sucesores en la silla presidencial, algo poco sorprendente dada la dictadura de Tomás Guardia (1871–1882). A partir de 1890, los candidatos oficialistas empezaron a competir contra candidatos de oposición, cada uno de cual representaban partidos políticos rivales. A pesar de que el Presidente Bernardo Soto (1886–1890) entregó renuentemente el poder al candidato que consiguió más del 81 por ciento del voto popular, sus sucesores consistentemente manipularon las asambleas electorales provinciales y suspendieron el orden constitucional para reprimir la oposición en día de las elecciones. De hecho, el Presidente Rafael Iglesias Castro (1894–1898) del Partido Civil (PC) consiguió que se reformara la Constitución para que él pudiera quedarse en su cargo hasta las elecciones de 1902. Bajo el temor de revueltas de oposición, el Presidente Cleto González Víquez (1906–1910) del Partido Unión Nacional (PUN) fortaleció las salvaguardas electorales; mediante la Ley Electoral de 1893 y las enmiendas de 1907 y 1908, lo cual permitió al opositor Partido Republicano (PR) la victoria en las elecciones de 1909. Por medio de la sucesión pacífica del poder a la oposición, don Cleto reparó el daño causado por su predecesor y correligionario Ascención Esquivel (1902–1906), quien había encarcelado a un tercio de todos los electores para allanar su camino a la presidencia de la república (Salazar Mora, 1990). El ciclo de imposición presidencial y revueltas de oposición (se registraron catorce insurrecciones entre 1882 y 1910) empezó a vislumbrar su cierre con dos reformas constitucionales importantes, a la vez que cruciales, para el posterior establecimiento del sistema de mayoría calificada del 40 por ciento. En 1913, las facciones del Partido Republicano (PR), que en realidad acaparaban todas las curules legislativas a excepción de una, dejaron atrás sus diferencias para 6 pasar dos enmiendas constitucionales. En dos sesiones diferentes de Congreso, dos tercios del total de los diputados votaron para hacer posible la reforma a los artículos 134 y 135 de la Carta Política; estableciéndose entonces las elecciones directas y restringiendo las facultades que tenía el Ejecutivo de suspender el orden constitucional. Al igual que sucede en la actualidad en Costa Rica, el Poder Ejecutivo no participa directamente en los procesos de reforma constitucional, simplemente puede hacer sus “observaciones” —que el Congreso bien puede ignorar— y luego se limita a promulgar las enmiendas una vez aprobadas por el Congreso. La solución para acabar con presidentes imperiales fue la eliminación de las asambleas electorales provinciales, el cuerpo intermediario que se prestaba a las manipulaciones políticas, y otorgar al electorado la escogencia directa del jefe del Poder Ejecutivo. Sin embargo, con los republicanos dominando el Congreso se emitió una nueva ley electoral que consolidó las reformas de los seis años anteriores; empero dejó intacta la teoría clásica de la gobernabilidad electoral: el Poder Ejecutivo permanecería como el responsable de la organización de las elecciones y el Congreso certificaría los resultados de las elecciones de ambos poderes de la república. Estableciendo un sistema de dos vueltas (debatiendo umbrales) Trece años más tarde, el Congreso depositó totalmente en el electorado la responsabilidad de escoger al Ejecutivo, mediante la reforma que el Presidente Ricardo Jiménez promulgó en mayo de 1927. De ahí en adelante, el Congreso simplemente convocaría, en sesión extraordinaria en el mes de marzo, a una contienda electoral entre los dos primeros finalistas. ¿Por qué entonces modificó el Congreso la Constitución Política para excluirse de la elección de los presidentes? El Poder Legislativo, en sus actas y debates (publicados parcialmente en el Diario Oficial La Gaceta), dejó entrever que tal reforma no tuvo ligamen con preocupaciones sobre la reelección presidencial. No hubo reproches por parte de ninguno de los partidos de que sus rivales quisieran inclinar las reglas del juego electoral a su favor. Nadie propuso en aquel entonces que el Congreso mantuviera sus anteriores facultades, dado la inestabilidad y componendas del antiguo sistema. Aunque el Congreso estaba atascado con las típicas negociaciones con el presidente, en esa ocasión el Legislativo aceptó la modificación del sistema electoral propuesta por el Ejecutivo; avanzándose así a una forma más justa y eficiente para la sucesión presidencial. En principio, todos los legisladores se mostraron favorables al establecimiento de elecciones de dos vueltas, con el fin de eliminar el papel del Congreso en la sucesión presidencial. Los debates, en cuanto a la mejor forma de instaurar este sistema en la república, ocurrieron en unas cuantas sesiones en agosto de 1925. Los representantes del Partido Agrícola (PA) —con 49 por ciento de las bancas— y su contendor, el Partido Republicano (PR) —con 37 por ciento de los escaños— presentaron distintas propuestas de reforma. El diputado del PR, y presidente del Congreso anterior, don Arturo Volio recomendó “mayoría absoluta para la primera elección y caso de no haberla, nuevas elecciones a pluralidad de votos y por mayoría relativa” (Congreso Constitucional, Sesión Ordinaria N° 70 de 7 de agosto de 1925, publicada en el Diario Oficial La Gaceta, N° 191 de viernes 21 de agosto de 1925: pp. 1372–1373). Según esta moción, el candidato que consiguiera la mayor cantidad de votos entre todos los mismos contendores de la primera ronda sería el triunfador. El diputado Francisco Mayorga (PA) propuso “en la primera elección la mayoría relativa con un minimum de 33% y en la segunda elección la mayoría absoluta entre los dos candidatos que hayan obtenido en la primera el mayor número de votos” (ibíd). Ambas propuestas fueron desechadas, principalmente porque cada bando político no pudo conseguir suficientes votos de sus rivales para apoyar su proyecto de reforma 7 constitucional. Con una probabilidad sumamente baja (p < .005), las pruebas de Chi-cuadrado indican que se puede rechazar la hipótesis que no había una relación entre la lealtad partidista y el voto sobre este proyecto de enmienda constitucional. El consenso surgió alrededor de la propuesta realizada por el diputado Juan Rafael Arias (PR). Con 33 diputados a favor y solo 5 contra, el Congreso aprobó la enmienda constitucional estableciendo “la mayoría absoluta en la primera elección y caso de no haberla, la misma mayoría absoluta, pero concretada a los dos candidatos que obtuvieron en la primera el mayor número de votos” (ibíd). Al contrario de las anteriores propuestas, hay que aceptar la hipótesis que no existió una relación entre la afiliación partidista y el voto de cada diputado en cuanto a esta propuesta se refiere (p = .71). El proyecto de reforma constitucional fue encargado al cuidado de una Comisión Redactora, integrada por los tres diputados que realizaron las propuestas antes sometidas a votación, y recibe su tercer debate o primera aprobación en la sesión ordinaria del Congreso N° 72 de 11 agosto de agosto de 1925 (vid., Diario Oficial La Gaceta, N° 194 de martes 25 de agosto de 1925: pp. 1393–1394; Diario Oficial La Gaceta, N° 195 de miércoles 26 de agosto de 1925: p. 1398). Un año después, dos terceras partes de los diputados apoyaron esta reforma en forma definitiva y la enviaron al presidente para su promulgación. El Congreso también aceptó la sugerencia del Presidente Jiménez para transferir el día de la elección, del primer domingo de diciembre del año inmediato anterior de la renovación de los Poderes, al segundo domingo de febrero del año de los comicios generales. ¿Por qué el Congreso decidió crear el sistema de dos vueltas para elegir al presidente? La experiencia fue la que animó a los diputados para que dejaran de involucrarse directamente en la escogencia del presidente: dado el caso de que el pueblo no pudiese depositar una mayoría absoluta de sus voluntades a favor de un candidato, el Congreso restringiría sus acciones, al convocar simplemente a una segunda vuelta popular entre los dos candidatos más populares. La clase política parecía estar de acuerdo en que permitir al Congreso “negociar” la designación del presidente solo alimentaría los rencores partidistas y pondría en peligro la estabilidad de la república. Dos elecciones en los años anteriores a la reforma dieron el sustento necesario a esta perspectiva. Primeramente, la incapacidad del sistema de la Constitución de 1871 para designar a un presidente en las elecciones generales de 1913 desencadenó una serie de eventos que cicatrizaron hondamente la política costarricense. En esas elecciones, ninguno de los cinco candidatos obtuvo la mayoría absoluta. El 90 por ciento del electorado acudió a las mesas de sufragio en los primeros comicios directos en la historia de la república. El populista Máximo Fernández, del PR, obtuvo un 42 por ciento de los votos; el Dr. Carlos Durán (PUN), el 31 por ciento del voto popular; e Iglesias llegó al 28 por ciento; mientras que los restantes dos candidatos consiguieron apenas 6 votos (Obregón, 2000: p. 246). Según un pacto preelectoral, el PUN y el PC habían acordado que sus diputados votarían por el candidato no–republicano que consiguiera más votos. Después de que circularon rumores de que el PC estaba negociando con el PR para llevar a Iglesias a la presidencia y que Fernández había renunciado a su posición como primer finalista, el PUN negoció un pacto secreto para que Durán también renunciase a la contienda, lo cual permitiría que 5 diputados del PR y 17 PUN (51% del total de diputados) llevaran al diputado republicano radical Alfredo González Flores como Primer Designado a la Presidencia. El Dr. Durán y sus diputados presentaron este último acuerdo al Presidente Ricardo Jiménez quien, en apoyo al plan, entregó las llaves de los cuarteles militares a los seguidores de González Flores desde antes de que el Congreso lo designara como presidente (Oconitrillo García, 1980). Este fue un movimiento 8 clave en el ajedrez político costarricense, aunque le valió algunas críticas enconadas a don Ricardo: según una antigua práctica, los presidentes salientes solo entregaban los cuarteles al nuevo presidente después de que éste hubiese rendido el juramento constitucional ante el Congreso. En medio de acusaciones de que el diputado González Flores llegó a la presidencia mediante un golpe de estado, se desató una grave crisis económica y fiscal. El embargo naval de los Aliados contra Alemania (principal comprador del café de Costa Rica) durante la Primera Guerra Mundial, asfixió las exportaciones y las rentas gubernamentales. A pesar de la oposición de los banqueros, comerciantes y exportadores de café; el Presidente González consiguió que el Congreso aprobara el establecimiento de un banco nacional y el impuesto a la renta, para reducir así la inflación y aumentar los ingresos gubernamentales. Ante los rumores de que González Flores estaba planeando imponer a su sucesor en las elecciones generales de 1917 y alegatos sobre su supuesta manipulación de las elecciones de medio periodo en 1915, virtualmente toda la clase política apoyó el golpe de estado liderado por su Ministro de Guerra, Federico Tinoco Granados. Durante el gobierno de Tinoco, una Asamblea Constituyente abrogó la Constitución de 1871 y aprobó la creación de la legislatura bicameral. Curiosamente, y a pesar de los antecedentes políticos, los constituyentes (incluidos algunos distinguidos juristas y políticos) optaron por mantener el sistema donde el Congreso eligiera entre los dos candidatos más votados si ninguno hubiera obtenido una mayoría de votos populares para ser declarado presidente de la república. Según el artículo 55 del Código Político de 1917, un colegio electoral que estaría constituido por senadores, diputados y sus suplentes, así como por regidores municipales, escogería a los presidentes para períodos constitucionales de seis años sin posibilidad de reelección (Peralta, 1962: p. 510). Al incrementarse los gastos militares (financiados con préstamos del extranjero) para derrotar una insurrección impulsada por sus opositores, así como al saberse de las gestiones exitosas el exiliado Presidente Alfredo González Flores para evitar el reconocimiento del régimen de facto por parte de los Estados Unidos, el gobierno de Tinoco se volvió impopular. En 1919, Federico Tinoco marchó al destierro después de que unos desconocidos asesinaran a su hermano, y Ministro de Guerra, don Joaquín. En las postrimerías del régimen de Tinoco, una Junta de Notables entregó el poder al Segundo Designado del expresidente González Flores, Francisco Aguilar Baquero, quien reestableció la Constitución de 1871 (Murillo Jiménez, 1981). La otra elección presidencial anormal que sirvió de telón de fondo a las reformas de 1926 fue la del año 1923. Al contrario de las elecciones generales de 1919, cuando los ciudadanos dieron al candidato Julio Acosta un amplio respaldo de casi el noventa por ciento del voto, en 1923 los votantes nuevamente se dividieron entre tres candidatos. El conocido republicano Ricardo Jiménez consiguió el 42 por ciento de los votos; Alberto Echandi (PA) recibió 38 por ciento; mientras que Jorge Volio del Partido Reformista (PfR) alcanzó —más lejanamente— la tercera posición, con un 20 por ciento de la votación. Los primeros resultados presagiaban que el PA había logrado suficientes curules para catapultar a Echandi a la presidencia. Si se agregaban los 12 diputados del PA elegidos en 1921, con solo 10 nuevos diputados, le permitirían una escasa mayoría de 22 diputados (51%) para llevar su candidato a la silla presidencial. Sin embargo, durante el escrutinio oficial de votos en dos juntas electorales provinciales, el PA perdió dos escaños, según se alegaba debido a registros electorales defectuosos. Estas juntas electorales reasignaron estos asientos, uno al PR y el otro al PfR, que había formado una alianza conocida como la “Fusión” para frustrar los intentos del PA. A pesar de ser nombradas por el presidente, algunos de sus representantes atestiguaron de la existencia de conspiraciones 9 entre PR y el PfR, para llevar a Jiménez Oreamuno a la presidencia por segunda vez en su vida. En medio de rumores de golpes de estado, políticos y columnistas de los diarios de entonces clamaban por resolver la crisis, tanto política como constitucional, que se estaba gestando en el país. El Presidente Acosta ignoró las demandas del PA para revertir las decisiones de aquellas dos juntas electorales; a pesar que la Ley Electoral de 1913 le confería la facultad de disciplinar a los funcionarios de tales juntas. Dado que la Constitución facultaba al Poder Legislativo a calificar las elecciones, el Presidente Acosta decidió esperar hasta que el Congreso se pronunciara con respecto a la crisis emergente. Es probable que, a sabiendas de que el Congreso solo podía sesionar con la presencia de al menos las dos terceras partes de sus miembros, el presidente esperaba que la “Fusión” y el PA lograran algún acuerdo el día 1° de mayo, cuando el nuevo Congreso debía sesionar, calificar los resultados y escoger al nuevo jefe del Poder Ejecutivo. A pesar de los esfuerzos para escoger a un candidato de transacción, la “Fusión” se aprovechó de una lectura ventajosa (y probablemente inconstitucional) de los procedimientos legislativos para llevar a don Ricardo Jiménez de nuevo a la presidencia de la república. Con el PA boicoteando el Congreso, la “Fusión” aprovechó la presencia de un diputado suplente y de los votos de representantes propietarios y suplentes de PR y del PfR para lograr el quórum. Al estar integrada por diputados de la “Fusión”, la Comisión de Credenciales calificó cómodamente la elección de sus diputados. Con aproximadamente la mitad de los miembros de la cámara ausentes, y en uso de sus facultades de calificar elecciones, el Congreso votó a favor de Ricardo Jiménez (Lehoucq y Molina, 2002: pp. 108–114). Estableciendo el umbral del cuarenta por ciento (1936) Mientras que la carrera presidencial de 1928, disputada entre el PR y el PUN, condujo a la victoria de don Cleto González Víquez (PUN) con una votación del 59 por ciento, el proceso electoral de 1932 desembocó en otra crisis política. Un estudio atento de estas últimas elecciones es clave para comprender por qué los legisladores decidieron crear el primer sistema duradero de mayoría calificada para elegir presidentes. Como una repetición de las elecciones generales de 1913 y 1924, las de 1932 involucraron a tres candidatos, debido a una fractura dentro de las líneas del PR. El Partido Republicano Nacional (PRN) apoyó las aspiraciones de Ricardo Jiménez para un tercer mandato, frente a los contendientes Manuel Castro del Partido Unión Republicana (PUR) y Carlos María Jiménez al frente del resto del PR. El Congreso tuvo entonces que convocar una segunda vuelta popular entre Jiménez que había atraído el 47 por ciento del voto y Castro que obtuvo el apoyo del 29 por ciento. Decepcionado por su pobre desempeño electoral, menos de doce horas después del cierre de las urnas, Castro y sus seguidores capturaron el cuartel Bellavista, en un esfuerzo por derrocar al gobierno (Rodríguez Vega: p. 129). Después de varios días de ocurrido el “Bellavistazo” —tiroteos incluidos— las negociaciones entabladas concluyeron con la rendición de los rebeldes. Humillado y derrotado, Castro renunció a su posición de segundo finalista de las elecciones. Ante el fallido golpe, el Congreso estaba ante un dilema. La solución constitucional, en caso de que uno de los candidatos depusiera su candidatura, no era clara; mientras que parecía que no tenía sentido la convocatoria a una segunda ronda con Jiménez como candidato solitario. Cuando el Congreso se reunió el 1° de marzo, anuló el proceso electoral para la presidencia y el 1° de mayo el nuevo Congreso nombró a Ricardo Jiménez como Primer Designado y, en ausencia de una elección popular, nuevamente como presidente (Lehoucq, 1992: p. 69). 10 Dos años más tarde, el Presidente Jiménez no se mostraba preocupado con el avance de sus opositores en las elecciones de medio periodo (Diario de Costa Rica, viernes 9 de marzo de 1934: p. 8); pero sí con los antecedentes sobre la sucesión política de 1932. Don Ricardo recomendó, en su Mensaje Presidencial de 1934 al Congreso, que se reformara la Constitución para otorgar la presidencia al “candidato victorioso, [con] el tercio, por ejemplo, de los votos depositados en las urnas electorales” (Diario Oficial La Gaceta, N° 98 de jueves 3 de mayo de 1934: p. 785). El 5 de junio de 1934, catorce diputados presentaron una propuesta respaldando sin mucha objeción la propuesta del presidente, con el claro propósito de evitar lo ocurrido en 1932. Entre los principales promotores de la reforma estaban los diputados Ricardo Castro Béeche y Ernesto Martin, quienes desde principios de abril de 1934 —antes del Mensaje Presidencial— manifestaban sus ideas a la prensa (vid., Diario de Costa Rica, sábado 7 de abril de 1934: pp. 1/8; Diario de Costa Rica, domingo 8 de abril de 1934: p. 1). Los diputados recomendaron prohibir que cualquier de los dos candidatos más votados pudieran renunciar a sus candidaturas y que el competidor de mayor edad conseguiría la presidencia si dos candidatos consiguieran el mismo número de votos y al menos el 30 por ciento. Después de algún debate, una comisión del Congreso aprobó la medida, pero elevó el umbral al 40 por ciento de los votos válidos. Con 35 diputados en favor y 6 en contra —más de las dos terceras partes del número total de diputados según lo requerido para la reforma constitucional— el Congreso le remitió el 8 de agosto de 1934 la propuesta del cuarenta por ciento al presidente. Conforme a los procedimientos constitucionales, un año después el presidente devolvió la propuesta al Congreso, con la recomendación de bajar el umbral a un 30 ó 35 por ciento. Los diputados aprobaron la nueva disposición constitucional; pero persistiendo el minimum del cuarenta por ciento. En 1936, luego que los diputados votaran de nuevo favorablemente la propuesta, el Presidente Jiménez promulgó esta innovadora reforma (vid., Diario de Costa Rica, domingo 21 de junio de 1936: p. 1/4); cuyo texto definitivo apareció prontamente publicado —cual noticia— para información de los ciudadanos costarricenses (Diario Oficial La Gaceta, N° 140 de domingo 21 de junio de 1936: pp. 1119–1120). Esta reforma constitucional no tuvo relación con los intereses electorales de los partidos. Ni las actas del Congreso ni los periódicos de la época contienen cargos de que el presidente o cualquier otro político buscara obtener ventaja del nuevo sistema mayoría calificada. La Constitución prohibiría también a los presidentes optar por la reelección consecutiva, prohibición que Jiménez y virtualmente todos los otros políticos respetaron sin discusión. Tampoco se registran referencias a posibles relaciones de esta enmienda con los resultados de las anteriores elecciones congresionales de medio período ni con las inminentes elecciones generales. Sin embargo, podría interpretarse que el ascenso del partido comunista propició que los legisladores establecieran el mencionado umbral. De hecho, la correspondencia del Departamento de Estado de los Estados Unidos sugiere que los legisladores promulgaron la disposición constitucional del voto obligatorio —que complementó la reforma del cuarenta por ciento— para reducir la magnitud del voto comunista. A razón de que aumentara la proporción de votantes no–comunistas, se reducirían las ganancias del voto de los comunistas. Entre 1934 y 1942, un 12 por ciento del electorado votó por los comunistas, una minoría significativa para una sociedad pequeño–burguesa hermética (Lehoucq y Molina, 2002: p. 162). Así, es plausible que el evitar una segunda ronda electoral estuviese en los cálculos estratégicos de las facciones del PR, para impedir que por esa vía una minoría determinada accediera al Poder Ejecutivo mediante el voto popular a la presidencia de la república. Aunque plausible, no hay evidencia escrita que el anticomunismo motivara a los políticos a adoptar el umbral electoral del cuarenta por ciento. 11 Una tercera interpretación —más convincente del comportamiento legislativo— sería que los diputados, detrás del velo de la ignorancia de Rawls, intentaban aumentar al máximo la eficiencia del sistema electoral; es decir, una manera sin mayores costos y transparente de escoger el Poder Ejecutivo. Las reformas electorales de 1913 y 1926 no habían eliminado los escollos de la sucesión presidencial. Así que, en debates exentos de rencores partidistas, los diputados realizaron una interpretación de la historia que asoció la intermediación de cuerpos representativos con la inestabilidad en las elecciones para la presidencia de la república. En palabras de los patrocinadores del proyecto de una mayoría calificada: “Lo que en esta materia importa es que la voluntad popular no resulte frustrada por la intervención bastarda de poderes creados para servirla; que la autoridad del Jefe de Estado se sustente en opinión pública, y se acredite por su devoción al servicio de los intereses nacionales” (Congreso Constitucional, Sesión Ordinaria N° 12 de 16 de mayo de 1934, publicada en el Diario Oficial La Gaceta, N° 129 de sábado 9 de junio de 1934: pp. 1103–1108). La mayor parte de la evidencia con respecto al argumento del velo de la ignorancia es consistente con el comportamiento de los diputados. Ninguna de las partes cuestionó la teoría que los cuerpos representativos e intermediarios eran corruptos: el presidente y los diputados aceptaban la validez de esta interpretación y, por lo tanto, la reforma constitucional propuesta. Sin embargo, parecía que los cuerpos electorales que intermediaban en las elecciones populares podían resolver los impasses, tal y como ocurrió con la designación de Ricardo Jiménez como Primer Designado. ¿Entonces cómo conciliamos este hallazgo con el amplio apoyo a favor de un umbral electoral menor al cincuenta por ciento? Como veremos, este rompecabezas se resuelve tomando en cuenta el papel de los intereses partidistas. Probablemente no es accidental que casi todos los diputados (90%) eran afines al PR (de los cuales 64% pertenecían al PRN). A la vez que los legisladores intentaban aumentar la eficiencia del sistema electoral; también trataban de resolver un problema de coordinación dentro de las filas republicanas. Aunque el Presidente Ricardo Jiménez y la comisión especial legislativa encargada del trámite respectivo recomendaron en 1934 aprobar un piso electoral del 30% ó 35% (sugerencia reiterada por don Ricardo, en mayo de 1935, en su Mensaje Presidencial al Congreso), los diputados optaron más bien por la regla el cuarenta por ciento. Lo anterior debido a dos razones. Primeramente, el Diputado Chacón (PUR) hizo notar, en fecha 6 de agosto de 1934, que en contiendas con tres candidatos, el ganador siempre había obtenido al menos el 40 por ciento de los votos; con lo cual el debate sobre este punto en particular se cerró rápidamente. En segundo lugar, en su oposición a la tesis de un treinta por ciento, el entonces Diputado Otilio Ulate (quien posteriormente fue presidente de 1949–1953) argumentó el 30 de julio de 1934 que un minimum del 30 por ciento podría permitir que una minoría —llamada por Ulate como un “grupo plutocrático”— ganara la presidencia, sobre todo en contiendas con tres o más candidatos. Resolver los problemas de coordinación entre los republicanos, permitiría solucionar a la vez la inconsistencia entre la teoría de cuerpos electorales corruptos y la solución dada a las elecciones del 32. La clase política parece haber interpretado la realización de elecciones pacíficas como un ejemplo de las virtudes de escoger a los presidentes popularmente. En las elecciones de 1932, Ricardo Jiménez estuvo a solo 3 puntos de lograr una mayoría absoluta, con más de 18 puntos de ventaja sobre su rival más cercano. Así, don Ricardo —presidente por tercera vez— parecía ser la encarnación del estadista que podía colocarse más allá de las riñas partidistas para representar los intereses de la república. Según lo que muchos aparentemente argumentaron, el electorado había realmente elegido a Jiménez y el Congreso simplemente ratificó la voluntad popular al declararlo presidente. 12 Al fin y al cabo, los diputados no estaban totalmente cubiertos por un velo de ignorancia. Gracias a los rápido cálculos del Diputado Chacón (PUR), los republicanos cayeron en cuenta de que bajar la barra del 50 por ciento al 40 por ciento les facilitaría el salto en las próximas elecciones presidencial, programadas para 1936. Y, no bajarla hasta el 30 por ciento, a la vez impediría que minorías influyentes los privasen de la victoria. Al confrontar esto con la explicación de que la reforma del cuarenta por ciento tuvo relación con el desarrollo del partido comunista en Costa Rica, se observa que los diputados republicanos estaban simplemente asegurándose que una minoría determinada (cualquiera) pudiese perjudicar sus oportunidades de regresar al poder. Conclusiones La ingeniería de las reformas constitucionales ayuda a comprender mejor el sistema político de Costa Rica (Rodríguez Cordero, 2001; 2002b). Se puede observar como —a lo largo de treinta años— los políticos costarricenses reformaron las reglas para elegir sus presidentes. Se pasó de un sistema en el cual el Congreso designaba al presidente, si ninguno de los candidatos obtenía una mayoría absoluta de los votos, a uno donde solo el electorado escogería al presidente. En 1926, los legisladores establecieron el sistema de dos vueltas populares en la competencia por la presidencia de la república. Luego, en 1936, reformaron la Constitución para otorgarle la silla presidencial al candidato que con una mayoría simple de votos superase la barrera del cuarenta por ciento. El establecimiento del primer sistema duradero de mayoría calificada para rotar el poder presidencial fue, por consiguiente, producto de la evolución institucional dentro de un sistema de partidos políticos intensamente competitivo. Poco familiarizados por aquellos días con la teoría política, los políticos costarricenses se preocuparon por llevar adelante reformas que gradualmente vedaran al Legislativo la designación del Poder Ejecutivo. La imparcialidad parece haber motivado el comportamiento de los legisladores la mayor parte del tiempo: el interés por eliminar el conflicto en la sucesión presidencial —lo cual no beneficiaria a ningún partido en particular— provocó que se permitiese al electorado la escogencia del presidente. Aún así, los intereses partidistas no estuvieron completamente ausentes de esa decisión. Pese a que los archivos disponibles no mencionan este problema en particular, es difícil evitar la conclusión de que el partido dominante en ese momento (PR) estuviese intentando resolver un problema de coordinación cuando, en 1936, dio el empujón final para establecer un umbral del cuarenta por ciento. No es sino hasta en el año 2002 cuando este sistema falla en designar a un presidente desde la primera vuelta. El centroderechista Abel Pacheco de la Espriella del Partido Unidad Social Cristiana (PUSC) fue forzado a pelear un segundo round contra Rolando Araya Monge del Partido Liberación Nacional (PLN); pues el liberacionismo repartió sus votos entre dos de los candidatos de la primera vuelta de la contienda (Rodríguez Cordero, 2002a: pp. 95–96). Más bien, una consecuencia relacionada y aparentemente imprevista de esta reforma ha sido la de fomentar el bipartidismo (Shugart y Carey, 1992: pp. 288–292). De hecho, en lo que respecta a la mayor parte de la historia política costarricense posterior a 1949, los analistas coinciden en que su sistema de partidos se ha polarizado alrededor de dos bloques electorales (Hernández Naranjo, 1998; Lehoucq, 1997; Rovira Mas, 2001; Wilson, 1998), aunque discrepan sobre si este sistema es estrictamente bipartidista. 13 Aunque los presidentes se han elegido desde 1936 con el apoyo del votante mediano en un 82 por ciento de las veces, el sistema ha sido en esto un poco menos exitoso que en asegurar la elección transparente del Poder Ejecutivo. Esto no debe sorprender, porque maximizar los intereses del votante mediano no era una preocupación para los legisladores de aquel entonces. No obstante, en su búsqueda por erradicar el conflicto de la sucesión política y resolver problemas de coordinación partidista, las reformas encontraron una fórmula que maximizó el bienestar social y la estabilidad política de Costa Rica. 14 Referencias bibliográficas Asamblea Nacional Constituyente [ANC] (1951–1957). Actas de la Asamblea Nacional Constituyente. San José, C. R.: Imprenta Nacional. Bowman, Kirk (2003). Militarization, Democracy and Development: The Perils of Praetorianism in Latin America. University Park, PA.: PennState University Press. Carey, John M. (1996). Term Limits and Legislative Representation. New York: Cambridge University Press. Colomer, Josep (2001). Political Institutions: Democracy and Social Choice. New York: Oxford University Press. Colomer, Josep (2002). “Reflexiones sobre la Reforma Política en México”. En: Miguel Carbonell, et. al., Estrategias y propuestas para la reforma del Estado. 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CANDIDATOS 11/1889 José Joaquín &12/1889 Rodríguez Zeledón Pc 81 89 Sí 4 2/1894 Rafael & 4/1894 Iglesias Castro PC 25 53 Sí 2 11/1897 &12/1897 Rafael (elecciones fraudulentas) Iglesias Castro PC 100 100 No 1 12/1901 Ascención & 4/1902 Esquivel Ibarra PUN 71 79 Sí 2 8/1905 & 4/1906 Cleto (elecciones fraudulentas) González Víquez PUN 41 92 No 5 8/1909 Ricardo & 4/1910 Jiménez Oreamuno PR 71 91 Sí 2 4/1914 Alfredo (nombrado por el Congreso) González Flores PR - - No 5 1/1917 Federico (golpe militar) Tinoco Granados PP - - No - Julio 12/1919 Acosta García PC 89 - Sí 2 Ricardo 12/1923 Jiménez Oreamuno PR 42 - Sí 3 Cleto 2/1928 González Víquez PUN 59 - Sí 2 Ricardo - 2/1932 Jiménez Oreamuno PRN 47 Sí 4 León 2/1936 Cortés Castro PRN 60 - Sí 3 Rafael Ángel 2/1940 Calderón Guardia PRN 84 - Sí 2 Teodoro 2/1944 Picado Michalski PRN 65 - Sí 2 5/1948 José María (insurrección) Figueres Ferrer - N/D - No N/D 11/1949 Otilio (elegido el 2/1948) Ulate Blanco PUN 55 - Sí 2 José María 7/1953 Figueres Ferrer PLN 65 - Sí 2 Mario 2/1958 Echandi Jiménez PUN 46 - Sí 3 18 Francisco 2/1962 Orlich Bolmarcich PLN 50 - Sí 4 José Joaquín 2/1966 Trejos Fernández UN 50 - Sí 2 José María 2/1970 Figueres Ferrer PLN 55 - Sí 5 Daniel 2/1974 Oduber Quirós PLN 44 - No 8 Rodrigo 2/1978 Carazo Odio CU 51 - Sí 8 Luis Alberto 2/1982 Monge Álvarez PLN 59 - Sí 6 Oscar 2/1986 Arias Sánchez PLN 52 - Sí 6 Rafael Ángel 2/1990 Calderón Fournier PUSC 51 - Sí 7 José María 2/1994 Figueres Olsen PLN 50 - Sí 7 Miguel Ángel 2/1998 Rodríguez Echeverría PUSC 47 - Sí 13 2/2002 Abel & 4/2002 Pacheco de la Espriella PUSC 39 57,95 No 13 FUENTES: Lehoucq (1992), Molina (2001), Obregón (2000), Oconitrillo García (1982), Tribunal Supremo de Elecciones (2003), y elaboración propia. 1. Este cuadro no incluye las presidencias interinas de Juan Bautista Quirós Segura (1919), Francisco Aguilar Barquero (1919), y Santos León Herrera (1948), los cuales ejercieron por no más de una semana. 2. Entre 1969 y 2002 estuvo vedada constitucionalmente en Costa Rica la reelección presidencial. Esta prohibición no alcanzó a José María Figueres Ferrer, quien gobernó por tercera vez en 1970. En abril de 2003 la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia anuló la enmienda que había introducido tal prohibición y puso de nuevo en vigencia el sistema aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente de 1949. 3. PC = Partido Civil, Pc = Partido Constitucional, PLN = Partido Liberación Nacional, PR = Partido Republicano, PRN = Partido Republicano Nacional, PUSC = Partido Unidad Social Cristiana, PUN = Partido Unión Nacional, CU = Coalición Unidad, UN = Partido Unificación Nacional.