OPINIÓN PÚBLICA SOBRE LAS TRANSFERENCIAS MONETARIAS PARA NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN GUATEMALA ABRUMADOR APOYO AL AUMENTO DE COBERTURA Y SUFICIENCIA NOTA DE POLÍTICA OPINIÓN PÚBLICA SOBRE LAS TRANSFERENCIAS MONETARIAS PARA NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN GUATEMALA JUNIO 2023 ABRUMADOR APOYO AL AUMENTO DE COBERTURA Y SUFICIENCIA Merike Blofield, Juliana Martínez Franzoni y Luis Ángel Oviedo1 1 Merike Blofield, Universidad de Hamburgo (merike.blofield@uni-hamburg.de); Juliana Martínez Fran- zoni, Universidad de Costa Rica-Instituto de Investigaciones Sociales (Juliana.Martinez@ucr.ac.cr); Luis Ángel Oviedo, Universidad de Costa Rica (Luis.Oviedo@ucr.ac.cr). NOTA DE POLÍTICA 303.38 N899 Opinión pública sobre las transferencias monetarias para niños, niñas y adolescentes en Gua- temala: Abrumador apoyo al aumento de cobertura y suficienca/ Merike Blofield, Juliana Martínez Franzoni y Luis Ángel Oviedo.-1 edición.--San José, Costa Rica. UCR-IIS Ediciones Archivo digital: descarga.--(Colección Nota Política) ISBN: 978-9968-861-24-3 1. Opinión pública 2. Ayuda a la infancia. 3. Ayuda económica 4. Niñez 5. Adolescencia 6. Guatemala I. Blofield, Merike II. Martínez Franzoni, Juliana III. Oviedo, Luis Ángel IV. Título Diseño y diagramación: Lucía González Corrección de estilo: Gabriela Fonseca A. Este estudio se hizo con fondos de investigación procedentes de Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG), la Fundación Alemana para la Investigación Científica y la Fundación von Humboldt, asignados a Merike Blofield y a Juliana Martínez Franzoni, respectivamente. * Agradecemos los valiosos aportes de Elizabeth Zechmeister para la organización del trabajo de campo. Además, el apoyo de Jorge Rincón (German Institute for Global and Area Studies-GIGA), del personal administrativo del GIGA y de la Universidad de Costa Rica, así como de la contraparte técnica regional de UNICEF por sus aportes sustantivos a la elaboración de esta Nota. La pobreza infantil es un reto multidimensional y décadas de evidencia demuestran que el acceso a las transferencias monetarias puede proveer una protección simple y eficaz contra la pobreza, especialmente la extrema. Una encuesta telefónica representativa a nivel nacional realizada en Guatemala en mayo del 2022 indica un apoyo muy elevado (88 %) a un programa de transferencias monetarias dirigido a niños, niñas y adolescentes. Además, el 90 % está a favor de fijar el valor de las transferencias en al menos la canasta básica de alimentos. Finalmente, una leve mayoría (casi el 52 %) apoya extender las transferencias al menos a todos los niños y las niñas en pobreza, mientras que el 46 % indica restringir el programa a quienes se encuentran en extrema pobreza. MENSAJE Opinión pública sobre las transferencias monetarias para niños, niñas y adolescentes en Guatemala: abrumador apoyo al aumento de cobertura y suficiencia 1 1. ¿POR QUÉ SON IMPORTANTES LAS TRANSFERENCIAS MONETARIAS PARA NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES? En Guatemala, el 39 % de la población es menor de 18 años, 68 % de la cual vive en condiciones de pobreza y 29 % de pobreza extrema (World Bank, 2020; ENCOVI, 2014).2 Guatemala es considerado como el país latinoamericano más vulnerable a los riesgos climáticos y se encuentra entre los 10 más vulnerables del mundo (UNICEF, 2021). La alta exposición a las consecuencias del cambio climático y a los eventos naturales, como huracanes y terremotos, ha incrementado en los últimos años la inseguridad alimentaria y el hambre (UNICEF; Banco Mundial, 2022). La pobreza infantil y adolescente constituye una vio- lación de los derechos de la población infantil y tiene efectos devastadores sobre su vida en el presente y el futuro. Décadas de estudios documentan que esta privación material a tan corta edad conduce a la falta de oportunidades posteriores, junto a un enorme desperdicio de capital humano para el conjunto de la sociedad (Black et al., 2017; Berens et al., 2019; Jensen et al., 2017). Si bien la pobreza es un desafío multidimensional, 2 La fuente es la encuesta ENCOVI del 2014 ajustada con la proyección de crecimiento poblacional al 2022. 3 La encuesta fue realizada entre el 3 y el 22 de mayo por Asíes, Asociación de Investigación y Estudios Sociales e incluyó a 1503 personas encuestadas de 18 o más años. El apéndice resume las características sociodemográficas de la muestra de alcance nacional. la evidencia también demuestra que el acceso a transferencias monetarias periódicas puede brindar una protección simple y eficaz, en particular contra la pobreza extrema. Dichas transferencias, al ayudar a las familias a atender sus necesidades básicas, especialmente alimentarias, han demostrado mejorar la salud, la educación y el desarrollo infantil, así como el bienestar en general, lo cual representa una inversión inmensamente beneficiosa para ellas, sus familias y la sociedad (UNICEF, 2017; Bastagli et al., 2016; Save the Children, 2018; Cecchini, Villatoro y Mancero, 2021). Por eso, aunque se debata cuál deba ser el alcance y la suficiencia más apropiadas, analistas y agencias multilaterales coinciden en la importancia de estas transferencias como instrumento de protección social. En este marco es sorprendente lo poco que se sabe acerca de cómo las percibe la opinión pública, tanto en Guatemala como en América Latina en general. ¿Apoya la población las transferencias monetarias? A partir de una encuesta telefónica representativa a nivel nacional realizada en junio del 2022 esta nota de política contribuye a llenar este vacío.3 Opinión pública sobre las transferencias monetarias para niños, niñas y adolescentes en Guatemala: abrumador apoyo al aumento de cobertura y suficiencia 2 El primer programa nacional de transferencias monetarias condicionadas dirigido a la niñez se creó en el 2008 con el nombre de “Mi familia progresa” (CEPAL, 2022). Fue renombrado como “Mi Bono Seguro” en el 2012 y como “Bono Social” en el 2020. De tasas de cobertura más altas hace diez años (CEPAL estima que el 29 % de la población estaba cubierta en el 2012), la cobertura bajó a 5,5 % en el 2017 y a 4,4 % de niños, niñas y adolescentes (NNA) en condición de pobreza en el 2019 y representó apenas un 0,4 % del PIB (UNICEF y Banco Mundial, 2022; CEPAL, 2021). Cada entrega equivalía a USD 65 (500 quetzales) (CEPAL, 2023) y la periodicidad efectiva de la entrega era, en promedio, cinco por familia al año (UNICEF, 2021). Durante la pandemia por covid-19, el Gobierno realizó un importante esfuerzo para proveer asistencia monetaria y alimenticia a los hogares vulnerables. A finales de marzo del 2020, Guatemala anunció la creación del Bono Familia, una transferencia monetaria de emergencia dirigida a la población más afectada económicamente por las medidas de emergencia derivadas de la pandemia y cuyo consumo de energía eléctrica en febrero del 2020 haya sido menor o igual a 200kWh (CIEN, 2020; Martínez Franzoni y Sánchez- Ancochea, 2022). Además, se consideraron casos especiales para hasta un 10 % del total de la población beneficiaria personas o familias sin servicio de energía eléctrica y que por su condición socioeconómica debieron ser incluidos (CIEN, 2020). Bono Familia llegó a 2,7 millones de hogares (un tercio de todas las personas bajo el umbral de pobreza) con hasta tres pagos por hogar de USD 130 cada pago (Martínez Franzoni y Sánchez-Ancochea, 2022). Esta cobertura representó un aumento de más de 20 veces en comparación con la cobertura de las transferencias existentes. Dado el bajo gasto social del país antes de la pandemia (7,6 % del PIB según la estimación de CEPAL), el rápido despliegue de un programa tan masivo fue muy importante para amortiguar los efectos de la pandemia y evitar un aumento más pronunciado de la pobreza (UNICEF y Banco Mundial, 2022). Un estudio reciente realizado entre la población beneficiaria a pedido de UNICEF y del Banco Mundial reconstruye a detalle las fortalezas y los retos que enfrentaron las personas beneficiarias en el marco de este importante programa (CID-GALLUP, 2022a; 2022b). El Gobierno guatemalteco también realizó un importante esfuerzo para proporcionar asistencia alimentaria (Martínez Franzoni y Sánchez-Ancochea, 2022). El gráfico 1 muestra si las personas encuestadas o sus hogares recibieron asistencia monetaria o alimentaria del gobierno durante los dos años de pandemia (entre mayo del 2020 y mayo del 2022, la fecha de la encuesta), al comparar a Guatemala con los otros países analizados. En Guatemala, el 27 % de las personas encuestadas afirmaron que ellas o algún miembro de su hogar habían recibido algún tipo de asistencia monetaria del Gobierno en los últimos dos años, y el 44 % que había recibido ayuda alimentaria. En materia de transferencias alimentarias, Guatemala ocupa el segundo lugar después de Chile (49 %). En cuanto a las transferencias monetarias, la cobertura registrada en la encuesta es del 27 %, igual que en Colombia (27 %) y Costa Rica (28 %), y cercana a la de Argentina (30 %), un resultado digno de mención dado el escaso alcance de las transferencias monetarias antes de la pandemia. Cabe señalar, no obstante, que la encuesta no indagaba acerca de la frecuencia ni la suficiencia de los montos de la asistencia. 2. LA POLÍTICA GUBERNAMENTAL ACTUAL Opinión pública sobre las transferencias monetarias para niños, niñas y adolescentes en Guatemala: abrumador apoyo al aumento de cobertura y suficiencia 3 Gráfico 1. En los últimos dos años, ¿alguien en su hogar recibió ayuda económica/ayuda alimentaria por parte del Gobierno? Fuente: Elaboración propia con base en datos de la encuesta COVID, familias y programas sociales de Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala y Perú, 2022. 4 Esto refleja la continuidad de las transferencias de alimentos a través de las asociaciones de madres y padres que acercaba alimentos casa por casa, con un aumento de la cobertura del 2,8 % durante el 2020 (UNICEF, 2021). El gráfico 2 muestra el alcance de la asistencia del Gobierno a los hogares según tuvieran o no integrantes menores de 18 años en todos los países. Los datos indican que, en Guatemala, junto con el resto de los países, los hogares con NNA declararon una mayor probabilidad de recibir asistencia económica y alimentaria que los hogares sin NNA. De hecho, en Guatemala, vivir en un hogar con NNA aumentó la probabilidad de haber recibido ayuda monetaria del Gobierno del 23 % (sin NNA) a casi el 29 % (con NNA). En el caso de las transferencias de alimentos, la diferencia es aún más marcada, ya que el 60 % de los hogares con NNA recibieron ayuda alimentaria, frente a solo el 13 % de los hogares sin NNA.4 Perú Opinión pública sobre las transferencias monetarias para niños, niñas y adolescentes en Guatemala: abrumador apoyo al aumento de cobertura y suficiencia 4 Gráfico 2. En los últimos dos años, ¿ usted o alguien en su hogar recibió ayuda monetaria/ ayuda alimentaria del Gobierno? Fuente: Elaboración propia con base en datos de la encuesta COVID, familias y programas sociales de Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala y Perú, 2022. 5 Basado en la estimación de UNICEF y el Banco Mundial de la cobertura del Bono Social en el 2018 y el 2021 (126 000 y 100 000, respec- tivamente) y la proyección de población y población en pobreza por grupo de edad en el 2021 del Instituto Nacional de Estadísticas de Guatemala con base en la ENAHO 2014. 6 Como aspecto positivo, con el apoyo de UNICEF y el Banco Mundial, el Gobierno guatemalteco dio pasos para contar con un sistema de información para la identificación de las personas beneficiarias (MIDES, 2022). 7 En Guatemala se usa un método de línea de pobreza por consumo. La línea de pobreza extrema se define como el costo de adquirir las 2172 calorías mínimas recomendadas para Guatemala, usando la canasta de consumo de las personas observada en la encuesta. La línea de pobreza incluye un monto adicional que corresponde al porcentaje del consumo no alimenticio de las personas cuyo consumo de alimentos se encuentra en torno a la línea de pobreza extrema (Ministerio de Desarrollo/OPHI, 2018). La asistencia de emergencia solo duró durante el 2020. Mientras tanto el programa de transferencia monetaria condicionada hacia NNA perdió terreno: ya en el 2021, el Bono Social alcanzó a menos del 3 % de NNA en pobreza (1,14 puntos porcentuales menos que antes de la pandemia) (UNICEF, 2021).5,6 En términos de suficiencia, el Bono Social equivalió a cerca de la mitad de la línea de pobreza extrema per cápita.7 En agosto del 2022, el valor de la canasta básica de alimentos (CBA) por persona era de USD 95 (3539 quetzales divididos entre 4,77 personas por hogar, dado que se otorgó un máximo de un bono por hogar) (CEPAL, 2021; UNICEF, 2021; INE, 2022). El gasto social dirigido a NNA en Guatemala está muy por debajo de las necesidades de la población; con un porcentaje entre 3,3 y 3,8 % del PIB, muy lejos del 7,5 % de la inversión que UNICEF considera necesario “para lograr resultados significativos” (UNICEF, 2021). Perú Opinión pública sobre las transferencias monetarias para niños, niñas y adolescentes en Guatemala: abrumador apoyo al aumento de cobertura y suficiencia 5 La encuesta preguntó si las transferencias monetarias deberían ser un derecho. Un elevado 79 % de las personas encuestadas se mostró de acuerdo con la afirmación, lo cual indica que la mayoría apoya la existencia de un programa de transferencias monetarias. Por su parte, la encuesta contiene una serie de preguntas sobre las actitudes hacia las transferencias monetarias dirigidas a cuatro grupos diferentes de la población: personas adultas mayores, niños y niñas, personas desempleadas e inmigrantes. El gráfico 3 evidencia que las personas encuestadas apoyan abrumadoramente los programas de transferencias monetarias a las personas adultas mayores (93 %) y a la niñez (88 %). Una gran mayoría apoya también las transferencias a personas desempleadas (74 %). En cuanto a las personas inmigrantes, la opinión mayoritaria sigue siendo favorable pero dividida: el 55 % está a favor las transferencias hacia este grupo, mientras que el 36 % se opone (el 7 % no responde). Gráfico 3. ¿Usted estaría de acuerdo o en desacuerdo con que el Gobierno tenga un programa de transferencias en dinero para...) Fuente: Elaboración propia con base en datos de la encuesta COVID, familias y programas sociales de Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala y Perú, 2022. 3. LA OPINIÓN PÚBLICA SOBRE LAS TRANSFERENCIAS MONETARIAS PARA NNA Opinión pública sobre las transferencias monetarias para niños, niñas y adolescentes en Guatemala: abrumador apoyo al aumento de cobertura y suficiencia 6 3.1 LA COBERTURA QUE DEBERÍAN TENER LAS TRANSFERENCIAS MONETARIAS PARA NNA La encuesta contiene preguntas adicionales para dilucidar las preferencias de la población sobre el alcance que deberían tener los programas de transferencias, a la población en general y orientados a NNA. Como se observa en el gráfico 4, las personas encuestadas apoyan criterios de elegibilidad más amplios para las transferencias monetarias destinadas dicho grupo que para la población en general. Una leve mayoría (casi el 52 %) apoya la entrega de transferencias monetarias al menos a todos los niños y las niñas en pobreza), mientras que el 45,5 % está a favor de restringirlas a aquellos en pobreza extrema). Destaca el 26% a favor de una transferencia universal hacia los NNA. Para la población en general, casi el 64 % de las personas encuestadas apoya restringirlas a quienes se encuentran en condición de pobreza extrema. Gráfico 4. Cuando existen programas de transferencias monetarias, ¿quiénes deberían recibirlas? Fuente: Elaboración propia con base en datos de la encuesta COVID, familias y programas sociales, caso de Guatemala, 2022. específicamente Opinión pública sobre las transferencias monetarias para niños, niñas y adolescentes en Guatemala: abrumador apoyo al aumento de cobertura y suficiencia 7 3.2 LA SUFICIENCIA QUE DEBERÍAN TENER LAS TRANSFERENCIAS MONETARIAS PARA NNA 8 El umbral de pobreza extrema se calcula sobre la base de una canasta básica de alimentos, por lo que esto brinda una forma de medir las preferencias de la población en relación con el umbral de pobreza extrema. Para evaluar la opinión sobre el valor óptimo, o la suficiencia de las transferencias monetarias, la encuesta le presentó a las personas cuatro opciones muy concretas que conforman una escala de menor a mayor suficiencia en los montos de las transferencias. Estas opciones incluyen una transferencia que equivale a: (i) la mitad de una canasta básica de alimentos,8 (ii) una canasta básica de alimentos, (iii) una canasta básica de alimentos más el costo de la vestimenta, y (iv) una canasta básica de alimentos más el costo de la vestimenta y otros artículos de primera necesidad. El gráfico 5 muestra la distribución de las preferencias entre las cuatro categorías. Al agregar las tres que incluyen al menos una canasta básica de alimentos (CBA, 49 %; una CBA y vestimenta, 9 %; y una CBA, vestimenta y otras necesidades básicas, 33 %), una abrumadora mayoría (el 91%), cree que, si el Gobierno pusiera a disposición dichas transferencias monetarias, estas deberían cubrir al menos el valor de una canasta básica de alimentos. Solo el tres por ciento fijaría el valor en la mitad de una canasta de alimentos y la mitad del umbral de pobreza extrema. El 6 % no respondió a la pregunta. Gráfico 5. ¿Qué deberían cubrir las transferencias monetarias a los niños y las niñas? Fuente: Elaboración propia con base en datos de la encuesta COVID, familias y programas sociales, caso de Guatemala, 2022. a Opinión pública sobre las transferencias monetarias para niños, niñas y adolescentes en Guatemala: abrumador apoyo al aumento de cobertura y suficiencia 8 El relevamiento de la opinión pública realizado muestra un amplio apoyo a un programa de transferencias a NNA con mayor suficiencia y alcance al que existe actualmente en Guatemala. Cada cuatro de cinco personas piensa que las transferencias monetarias deberían ser un derecho, y una abrumadora mayoría (91 % ) apoya un valor de las transferencias, para cubrir al menos la canasta básica de alimentos. Esto es un valor equivalente al menos a la CBA (USD 95 cuando se hizo la encuesta). De acuerdo con los últimos datos disponibles, el programa actual llega a casi 263 403 NNA (CEPAL, 2021), siendo que hay 4,7 millones de NNA viviendo en condiciones de pobreza (68 % del total de NNA) y 2 millones viviendo en pobreza extrema (29 % del total de NNA). Una leve mayoría (52 %) apoya que las transferencias lleguen al menos a NNA en pobreza, mientras casi la mitad (45,5 %) las restringiría a NNA en pobreza extrema. Cualquiera de estos dos escenarios significaría una ampliación de entre 10 y 30 veces más que los últimos datos disponibles del programa (263 403 NNA) (CEPAL, 2021). Con base en este apoyo de la opinión pública, el Gobierno podría construir el espacio político para lograr un aumento significativo de la cobertura y de la suficiencia de las transferencias monetarias. 9 El costo de una CBA por persona en agosto del 2022 cuando se hizo la encuesta era de USD 95,5. Había en ese momento 4 741 252 NNA en condiciones de pobreza. Al multiplicar el costo de una CBA por NNA en condiciones de pobreza por 12 meses, se obtuvo el monto total de recursos necesarios, USD 5 431,1 millones. El producto bruto interno del 2022 fue de USD 72 420 millones, por lo que el volumen de recursos estimado equivale al 7,5 % del PIB. No se pudieron usar microdatos porque NNA que reciben bono en la ENAHO es muy pequeño comparado con los datos administrativos. 10 CEPALSTATS; Comisión Económica para América Latina y el Caribe -CEPAL; Naciones Unidas. El que todo NNA en condiciones de pobreza recibiera mensualmente el monto equivalente a una canasta básica alimentaria supondría destinar a transferencias monetarias un 7,5 % del PIB9 (precisamente el mínimo nivel de gasto social que UNICEF recomienda destinar a niñez y adolescencia en Guatemala) (UNICEF, 2021). Ello refleja la combinación del alto peso poblacional de NNA en la población guatemalteca, combinada con la altísima proporción de NNA en condiciones de pobreza. Dado que las transferencias monetarias dirigidas a NNA conllevan actualmente un 0,03 % del PIB, el monto adicional sería de 7,47 %. En el 2022, tanto UNICEF como el Banco Mundial argumentaron “la necesidad de ampliar la cobertura de las transferencias monetarias para proteger a la población en situación de pobreza y pobreza extrema, en particular a niños, niñas y adolescentes” (UNICEF y Banco Mundial, 2022, p. 13). Esto requeriría un aumento masivo, pero necesario y factible, del presupuesto que parte de un muy bajo nivel de gasto social (7,4 % en 2021, el más bajo de Centroamérica y el segundo más bajo de América Latina).10 La encuesta nacional demuestra que esta ampliación del alcance de la protección social contaría con el apoyo de la opinión pública, a la vez que sería coherente con la evidencia respecto a la abrumadora efectividad de estos programas para mejorar el bienestar y el capital humano de niños, niñas y adolescentes. 4. RECOMENDACIONES DE POLÍTICA Opinión pública sobre las transferencias monetarias para niños, niñas y adolescentes en Guatemala: abrumador apoyo al aumento de cobertura y suficiencia 9 Características de la muestra en Guatemala Número de personas entrevistadas entre el 6 y el 31 de mayo de 2022: 1503 Margen de error: +/- 3% Sexo Mujeres 52% Hombres 47% Edad 18 a 24 24% 25 a 34 25% 35 a 44 19% 45 a 54 13% 55 a 64 9% 65 y más 9% Condición laboral Solo trabaja 49% Trabaja y estudia 3% Jubilado (a) 2% Desempleado (a) 6% Solo estudia 3% Solo se dedica a labores del hogar 35% Ni estudia ni trabaja ni se dedica a labores del hogar 2% Educación Sin estudios o primaria incompleta 41% Primaria completa o secundaria incompleta 24% Secundaria completa 14% Técnico incompleto completo 11% Universitaria incompleta o completa 7% Composición del hogar Sin presencia de menores 15 años 38% Con presencia de menores de 15 años 62% Sin presencia de personas adultas mayores 59% Con presencia de personas adultas mayores 41% Fuente: Encuesta telefónica nacional, GIGA-UCR con el apoyo de la Fundación Alemana para la Investigación; a cargo de ASÏES APÉNDICE Opinión pública sobre las transferencias monetarias para niños, niñas y adolescentes en Guatemala: abrumador apoyo al aumento de cobertura y suficiencia 10 Bastagli, F.; Hagen-Zanker, J.; Harman, L.; Barca, V.; Sturge, G.; Schmidt, T. y Pellerano, W. 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