BORJA DÍAZ RIVILLAS Y SEBASTIÁN LINARES LEJARRAGA 96 FORTALECIMIENTO DE LA INDEPENDENCIA JUDICIAL EN CENTROAMÉRICA: UN BALANCE TRAS VEINTE AÑOS DE REFORMAS HONDURAS Junta Nominadora de Asamblea les Corte Suprema ISSN: 1130-2887 magistrados de la CSJ elige por (previo examen conformada por mayoría de 2/3 de oposición 1 representante de CSJ, del total de ante la quien la preside, miembros de Dirección de 1 del Colegio de un listado de Administración Abogados de Honduras, cuarenta y cinco del Personal, 1 del comisionado de los (45) candidatos quien Derechos Humanos, propuestos por proporciona 1 del Consejo la Junta una terna de tres A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: Hondureño de la empre- Nominadora candidatos)66 sa privada, de Magistrados REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA 1 de las Confederaciones de la Corte de Trabajadores, Suprema de –INDICIOS SOBRE COSTA RICA 1 de las organizaciones Justicia que conforman la deno- The best laid schemes... gang aft a-gley: judicial reform in minada sociedad civil y 1 de los claustros de Latin America –evidence from Costa Rica profesores de las facultades de Derecho de las universidades. Todas estas Bruce M. WILSON, Juan Carlos RODRÍGUEZ CORDERO y Roger HANDBERG organizaciones formulan University of Central Florida/Consorcio Jurídico Metropolitano, Costa Rica/University of Central Florida un listado preliminar de  bwilson@mail.ucf.edu quince (15) abogados, del  exergo@law.com cual se selecciona a los  hanbgerg@mail.ucf.edu que son finalmente nominados ante el Congreso Nacional65 NICARAGUA El Ejecutivo y la La Asamblea Pleno de la Corte Comisión de la BIBLID [1130-2887 (2005) 39, 97-123] Asamblea tras consultar Nacional 6/10 Suprema de Justicia Carrera Judicial Fecha de recepción: noviembre del 2004 asociaciones civiles Fecha de aceptación y versión final: diciembre del 2004 Fuente: Elaboración propia. RESUMEN: A partir de la década de 1980, e intensificándose en la década de 1990, las ins- tituciones financieras internacionales (IFIs), las organizaciones no gubernamentales (ONGs) y las agencias de desarrollo destinaron gran cantidad de recursos a programas de reforma judicial y de Administración de justicia en prácticamente todos los países de América Latina y el Caribe. Se suponía que la modernización de los sistemas judiciales favorecería las estrategias de libre mercado y desarrollo económico. Este artículo analiza el impacto de dos temas centrales de la reforma judicial, el acceso a la justicia y la independencia judicial, en relación con la formulación de políticas económicas en Costa Rica. Nuestro argumento es que hay una gran posibilidad de que aparezcan discordancias entre las expectativas de los patrocinadores acerca del impacto eco- nómico de la reforma judicial y los resultados observados. Palabras clave: reforma judicial, Poder Judicial, Sala IV, Costa Rica, independencia judicial. ABSTRACT: Starting in the 1980s, and accelerating through the 1990s, international finan- 65. Justicia Constitucional en Iberoamérica, Universidad Carlos III de Madrid: cial institutions (IFIs), non-governmental organizations (NGOs) and development agencies fun- http://www.uc3m.es/uc3m/inst/MGP/JCI/00-portada.htm. nelled considerable resources into judicial reform and rule of law programmes in virtually every 66. Sin embargo, esta Dirección es dependiente de la Corte Suprema. Informe sobre monito- Latin American and Caribbean country. The assumption was that reformed court systems would reo a la afectación de la independencia judicial en la República de Honduras. Disponible en Internet: foster free market economic development strategies. This article examines the impact of two http://www.inecip.org/cdoc/honduras2002.pdf. frequently advocated aspects of judicial reform, judicial access and judicial independence, on © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 47-96 © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG 98 A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: 99 REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA economic policy making in Costa Rica. We argue that there is a potentially significant dis- Administración de justicia4. Messick señala que esta relación fue planteada inicialmen- juncture between the sponsors’ expectations of the judicial reforms’ economic impact and the te en el siglo XV por el jurista inglés Sir John Fortescue, luego en el siglo XVIII por el observed outcomes. economista escocés Adam Smith, siguiendo en el siglo XIX con el sociólogo alemán Key words: judicial reform, Judiciary, 4th Chamber, Costa Rica, judicial independence. Max Weber, y actualmente por economistas neo-institucionales como Douglas North, los cuales han subrayado el importante vínculo entre el buen funcionamiento del sis- tema judicial, el imperio de la ley y el desarrollo económico bajo un sistema de libre I. INTRODUCCIÓN1 mercado. De acuerdo con ese razonamiento, que actualmente es asumido por las agen- cias de desarrollo internacional, cualquier país que lleve a cabo las reformas al sistema Después de casi doscientos años de hibernación política, muchas Cortes Supremas judicial recomendadas por esas instituciones, como consecuencia, experimentará un de América Latina abandonaron su actitud pasiva y asumieron funciones más activas en desarrollo previsible de la economía de libre mercado. la vida política de sus respectivos países. Además de que han sido factores domésti- Este artículo analiza las motivaciones y expectativas del Banco Mundial al finan- cos los que han impulsado muchas de las reformas legales en esa dirección, en los ciar los proyectos de reforma judicial. Por su énfasis en la independencia judicial y en últimos veinte años varias instituciones financieras internacionales (IFIs), organizacio- las reformas económicas, el Banco Mundial resulta representativo de muchas otras orga- nes no gubernamentales (ONGs) y agencias de desarrollo internacional han destina- nizaciones. No obstante, según demostraremos, este razonamiento no siempre se corres- do cientos de millones de dólares para promover y favorecer la reforma judicial como ponde con los resultados obtenidos. Lo ilustraremos analizando el impacto de la reforma solución a muchos de los problemas sociales y económicos en toda América Latina2. judicial en Costa Rica, en particular la creación de la Sala Constitucional (Sala IV) en Estos programas han adquirido tal protagonismo, que para las agencias de desarrollo 1989, y su efecto sobre la autonomía gubernamental para generar políticas. Hemos iden- la Administración de justicia ha sido considerada como «la solución a los problemas tificado dos tendencias argumentativas contrarias a los defensores de la reforma judi- mundiales»3. La razón subyacente es muy sencilla: la independencia judicial y el acce- cial. Primero, que la independencia judicial es importante y necesaria para la actividad so a la justicia son cruciales para la gobernabilidad, pues garantizan el respeto a los judicial, pero no suficiente. El caso costarricense comprueba que aunque la indepen- derechos conferidos por el ordenamiento jurídico a los ciudadanos. Entre las agen- dencia judicial precedió a la reforma de la década de 1980, fue insuficiente para que la cias de desarrollo ha gozado de gran acogida el argumento según el cual para facilitar Corte Suprema asumiera un papel activo en el control de las acciones de las distintas las reformas económicas se requiere un Poder Judicial independiente que provea sopor- ramas del gobierno. En todo caso, lo que en efecto vino a marcar una crucial diferen- te legal a las iniciativas gubernamentales tendentes a reformar las moribundas econo- cia fueron los mecanismos de acceso a la justicia introducidos mediante las reformas. mías, mediante un nuevo enfoque en el mercado que sustituya al normativismo Ello nos lleva al segundo argumento. Cuando este acceso se hace más amplio, tam- gubernamental. En consecuencia, a los ojos de muchos de los encargados de generar polí- bién resulta más difícil predecir el contenido sustantivo de las sentencias de la Corte. ticas y de las organizaciones de desarrollo, los tribunales de justicia deben asumir una No hay motivo para asumir que ampliar el acceso necesariamente resultará en deci- función prominente para asegurar la estabilidad política y el progreso económico. siones que favorezcan las reformas de libre mercado. Las cortes constitucionales se La idea de vincular la Administración de justicia con el desarrollo económico pre- encuentran sujetas a las normas establecidas en las respectivas constituciones, y si la cede a la etapa actual de la reforma judicial. Rick Messick, del Banco Mundial, ha docu- Constitución tiene una orientación estatista, la ampliación del acceso bien podría pro- mentado la larga historia intelectual que relaciona el desempeño económico con la piciar decisiones que limiten las oportunidades del gobierno para llevar a cabo refor- mas de libre mercado. Por tal razón, examinamos el impacto de la reforma judicial costarricense de 1989 1. «La independencia judicial es el reflejo de una institucionalidad fuerte que refleja libertad sobre el proceso de generación de políticas económicas y comparamos sus resultados personal y prosperidad». Juez Stephen G. Beyer, Suprema Corte de los Estados Unidos. Traducido al español por Hugo Picado León. Los autores agradecen a las siguientes personas por sus valiosos comen- con las expectativas del Banco Mundial sobre las consecuencias económicas de esa refor- tarios a los borradores previos de este artículo: R. Messick, L. Hammergren, L. F. Solano Carrera, pre- ma. El artículo se desarrolla de la siguiente manera: la primera sección examina la con- sidente de la Sala IV, R. Wilson, K. Hamann, R. Sieder y a las referencias anónimas de JLAS. También vergencia de la Administración de justicia entendida por las IFIs y las ONGs. La segunda agradecemos a J. Collins por su asistencia en la investigación. R. Wilson desea agradecer a la Oficina sección introduce como caso de estudio la reforma judicial en Costa Rica, particular- de Apoyo a la Investigación de la Universidad Central de Florida, por financiar parte de este trabajo mente la creación de una cámara constitucional (Sala IV) en la Corte Suprema. La siguien- mediante la beca n.º 11-80-936/11809002. te sección muestra el grado en que las reformas en Costa Rica se corresponden con los 2. P. DOMINGO y R. SIEDER (2001); L. HAMMERGREN (1998). Se han desarrollado muchos pro- objetivos previstos por el Banco Mundial. La última sección estudia el funcionamiento gramas de Administración de justicia en otras partes del mundo, especialmente en los antiguos países comunistas (USAID, 2002; J. FAUNDEZ, 1997: 1-24). 3. T. CAROTHERS (2001a: 95). 4. R. MESSICK (1999). © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG 100 A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: 101 REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA de la nueva sala y examina la relevancia de algunas de sus resoluciones típicas y nota- ahora incluyen un distinto énfasis vinculado al desarrollo económico de libre merca- bles. En la conclusión indicamos nuestro acuerdo con el Banco Mundial y con otras do. Según la USAID un «sistema judicial efectivo es esencial para el desarrollo econó- agencias internacionales en cuanto a la importancia que se debe dar a las reformas de mico y para el bienestar de una sociedad»10, y «la independencia judicial se sustenta en la Administración de justicia en los países latinoamericanos, pero discrepamos con las el buen funcionamiento del Poder Judicial y constituye la piedra angular de una socie- predicciones de esos organismos según las cuales las reformas necesariamente facilita- dad democrática, de mercado, basada en el imperio de la ley»11. Actualmente la USAID rían el desarrollo económico del libre mercado. entiende su desafío como «diseñar programas de Administración de justicia que pro- muevan y aseguren el crecimiento económico»12. Mientras que la USAID tiene una de las más extensas tradiciones en el financiamiento II. PATROCINADORES INTERNACIONALES Y LOS PROGRAMAS DE REFORMA JUDICIAL de programas para el mejoramiento de la Administración de justicia en América Latina, aportando más de U$S 200 millones para reformas desde 1985 hasta 199513, el Banco Aunque frecuentemente la iniciativa de la reforma judicial en América Latina Mundial y, en menor grado, el Banco Interamericano para el Desarrollo (BID), también surge localmente, las organizaciones internacionales también han aportado conside- han sido líderes en el patrocinio de estos proyectos. Estas dos organizaciones, en con- rables recursos, tanto financieros como técnicos5. Según Thomas Carothers, estas orga- junto, han destinado más de U$S 300 millones a proyectos de reforma judicial entre nizaciones se han inscrito en proyectos de reforma a la Administración de justicia 1992 y 199714. El BID persigue objetivos de desarrollo económico mediante sus 14 pro- motivados por objetivos generales tales como impulsar la democratización, el desarro- yectos de reforma judicial que incrementen la eficacia de los sistemas judiciales latino- llo económico, los derechos humanos o la justicia social, o bien el refuerzo del dere- americanos y extiendan el acceso a la justicia15. cho internacional6. Otro reciente patrocinador de proyectos de mejoramiento en la Administración de A pesar del acuerdo general sobre la urgente necesidad de la reforma judicial, no justicia es el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD), que inicialmen- hay consenso sobre la forma que ella debe asumir. Los patrocinadores internaciona- te tuvo por objeto «detener las raíces de los conflictos violentos... [y] asegurar la justi- les tendían a enfatizar distintos aspectos de la reforma judicial sin tomar en cuenta los cia y la reconciliación en las situaciones de post-conflicto»16. Más recientemente, el PNUD objetivos de otros patrocinadores7. Sin embargo, desde inicios de la década de 1990, ha extendido ese cometido al avance de la gobernabilidad «democrática y la defensa algunas agencias internacionales comenzaron a fusionar sus objetivos sobre reforma judi- de los derechos fundamentales» para incluir la promoción del buen funcionamiento de cial8. Por ejemplo, las metas estrictamente económicas del Banco Mundial se han ido los sectores judiciales a fin de facilitar el desarrollo económico17. Casi todas estas agen- extendiendo hasta comprender asuntos relativos a la democracia y a la sociedad civil9. cias esperan que sus programas de mejoramiento en la Administración de justicia ayu- De manera similar, los objetivos democratizadores de los programas de reforma judi- den tanto a profundizar la democracia como a facilitar el desarrollo de la economía de cial impulsados por la estadounidense Agencia Internacional para el Desarrollo (USAID) libre mercado18. Luis Salas argumenta que «en el corazón de este nuevo movimiento de reforma legal se encuentra una creencia en la inevitabilidad de la integración eco- nómica global y la evolución de sistemas legales para enfrentar los desafíos de las nue- 5. La magnitud del financiamiento internacional a programas de Administración de justicia por 19 parte del Banco Mundial, la USAID y el Banco Interamericano de Desarrollo, ha sido bien documen- vas economías neoliberales de mercado» . tada por P. DOMINGO y R. SIEDER (2001). 6. T. CAROTHERS (2001b). 7. De hecho, en algunos casos los programas de reforma judicial de una agencia han obstruido 10. P. VAKY (1998: 137). o impedido reformas promovidas por otras agencias. T. CAROTHERS (2001b: 11) señala que el progra- 11. USAID (2002). ma de una agencia tendente a ampliar el acceso a la justicia puede perjudicar el propósito de otra agen- 12. USAID. Rule of Law. En http://www.usaid.gov/democracy/rol.html, consultado el 12 de mayo cia que procure agilizar los procesos judiciales. La falta de coordinación entre agencias puede causar del 2003. otros problemas. Por ejemplo, cuando distintas agencias promueven sus propias reformas sin tomar 13. J. CORREA SUTIL (1999: 256). en cuenta los otros programas; esto ocurrió en 1996 cuando una reforma a la policía guatemalteca finan- 14. P. AMSTRONG (1997). ciada con recursos estadounidenses perjudicó en varios aspectos los avances de una iniciativa de 15. Un significativo porcentaje del programa judicial del BID se ha destinado a la construcción financiamiento español. de edificios para los tribunales de justicia en zonas rurales, para facilitar el acceso a la justicia a per- 8. Estas reformas son ampliamente referidas en la actualidad como programas de Administración sonas pobres que viven al margen de las ciudades (F. CARRILLO, 1998: 153; P. DOMINGO y R. SIEDER, de justicia (Rule of Law). Aunque en este artículo se utilicen indistintamente esta acepción o la de refor- 2001). ma judicial (judicial reform), advertimos que la primera es más frecuentemente utilizada en referencia 16. PNUD (2001). a reformas más amplias que aquellas estrictamente restringidas a lo meramente institucional. Es a este 17. J. OBANDO (1998: 143-144). sentido estricto al que se define como reforma judicial (P. DOMINGO y R. SIEDER, 2001). 18. T. CAROTHERS (2001: 11). 9. M. DAKOLIAS (2001). 19. L. SALAS (2001: 17). © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG 102 A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: 103 REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA III. EL BANCO MUNDIAL Y LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA componentes de la ineficiencia judicial, no puede abordarlos de manera directa. El Banco únicamente está autorizado a suscribir programas de reforma legal que «resulten rele- Este artículo se refiere de manera específica a los esfuerzos de reforma judicial del vantes para el desarrollo económico de los países»23. Las normas explícitamente le Banco Mundial. De varias formas el Banco Mundial resume las ideas e ideales de otras prohíben «interferir en los asuntos de política interna del país» y solamente le permi- agencias de desarrollo. Se trata de uno de las más importantes promotores de la refor- ten tomar en cuenta «consideraciones de carácter económico» para sus decisiones de ma judicial en América Latina, aun cuando su preocupación por el tema surgió relati- financiamiento24. De esta forma, en términos de reforma judicial, el Banco no está vamente tarde en comparación con otras IFIs y ONGs. Su interés por la reforma judicial autorizado a financiar programas que incluyan reformas a códigos penales, al entrena- surge como consecuencia colateral de la severa crisis económica sufrida por América miento de fuerzas policiales y de jueces penales, o al manejo de instituciones carce- Latina y por la mayor parte de los países menos desarrollados durante las décadas de larias, aunque esos aspectos del sistema judicial sean muy ineficientes y requieran 1980 y 1990. El Banco respondió a la crisis económica con préstamos condicionados a profundas reformas25. programas de ajuste estructural (PAE). Estos préstamos obligaban a países en severas El principio subyacente a los programas de reforma judicial impulsados por el Banco crisis económicas a reducir significativamente el papel económico del Estado y a pro- es que la creación de un accesible y eficiente sector judicial es necesaria para el mane- mover un ambiente de mercado favorable para el desarrollo de la empresa privada. jo de las más complejas transacciones, como adquisiciones y fusiones, que aparecerán Sin embargo, varios estudios revelan que el Banco Mundial, así como muchas otras como resultado de las reformas del mercado. El Poder Judicial puede impactar las tran- IFIs, han tenido un historial notablemente pobre en lo que respecta al seguimiento y sacciones del mercado garantizando costos predecibles en la resolución de disputas y al cumplimiento obligatorio de las referidas condiciones de préstamo20. El bajo nivel el efectivo cumplimiento de las normas sobre la propiedad y los contratos. En este con- de cumplimiento condujo al Banco Mundial a introducir el concepto de «gobernanza» texto, el Poder Judicial tiene que jugar un papel fundamental en el crecimiento de los en las discusiones sobre desarrollo desde finales de la década de 1980. Esta termino- mercados. Los gobiernos, en consecuencia, están forzados a atender la crisis del sis- logía apareció primero en un informe del Banco Mundial sobre África Subsahariana tema judicial a fin de crear un ambiente atractivo para la inversión extranjera y para el en 1989 y fue explícitamente definido y formalmente aceptado tres años después21. El fortalecimiento de los derechos individuales26. Banco define como «gobernanza» la manera en que el poder es ejercido en el manejo Según Rick Messick, «las reformas judiciales son parte de un más amplio esfuerzo de los recursos económicos y sociales para el desarrollo de un país. Buena gobernanza por lograr que los sistemas legales en países en vías de desarrollo y aquellos en transi- se resume como la previsible, abierta y clara formación de políticas públicas (es decir, ción, sean más amigables al mercado»27. María Dakolias, una especialista en sector mediante un proceso transparente); una burocracia imbuida en un espíritu de profe- judicial del Banco Mundial, argumenta que el «buen funcionamiento del Poder Judicial sionalidad, una rama ejecutiva del gobierno que rinda cuentas sobre sus acciones; y es importante para el desarrollo económico». Ella sigue diciendo: «actualmente el Poder una sociedad civil fuerte que participe en los asuntos públicos y todo comportamien- Judicial [en América Latina y el Caribe] es incapaz de asegurar una eficiente y prede- to bajo el imperio de la ley22. cible resolución de conflictos que asegure los derechos individuales y de propiedad» y Así, el Banco asumió la necesidad de la reforma judicial al reconocerla como com- de esa manera constituye un gran obstáculo para el desarrollo económico y social28. ponente fundamental de la buena «gobernanza», que por sí misma es fundamental para En tanto, la reforma judicial ha tomado diferentes dimensiones a lo largo de América la eficaz y eficiente realización de los programas de desarrollo económico y social impul- Latina, Dakolias identifica cinco áreas indispensables para la reforma judicial tenden- sados por el Banco. te a alcanzar objetivos de desarrollo económico, que también forman parte de progra- El movimiento por la reforma judicial en América Latina, normalmente, ha abar- mas de Administración de justicia de otras agencias29. Éstas son: independencia del Poder cado a todo el sistema judicial (incluyendo la legislación civil y penal, así como la estruc- Judicial; acceso a la justicia; eficiencia administrativa en la tramitación de los asuntos tura constitucional de los tribunales) y ha afectado a prácticamente todos los países del y en el funcionamiento de los tribunales; educación legal de los jueces y de la socie- hemisferio. Sin embargo, el particular interés del Banco Mundial por la reforma judi- dad y profesionalización de los colegios o asociaciones de abogados. cial no es tan amplio. Las normas constitutivas del Banco delimitan sus acciones; así, aunque puede reconocer que los derechos humanos y los problemas económicos son 23. I. SHIHATA (1995: 170). 24. WORLD BANK (1992). 20. Ver S. HAGGARK (1986); M. KAHLER (1989: 139-160). 25. R. MESSICK (1999). 21. WORLD BANK (1992). 26. E. BUSCAGLIA y M. DAKOLIAS (1996: 41). 22. Esta particular publicación es adaptada de un documento de la junta del Banco Mundial 27. R. MESSICK (1999: 119). que fue firmado por los Directores Ejecutivos del Banco a finales de 1993, y que forma parte de la 28. M. DAKOLIAS (1996: 319). política del Banco Mundial (WORLD BANK , 1994). 29. M. DAKOLIAS (1996: 7-62). © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG 104 A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: 105 REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA La independencia del Poder Judicial30 requiere la despolitización de los procesos derechos y sobre cómo pueden utilizar el sistema para su protección. Finalmente, el por medio de los cuales el personal judicial es nombrado y removido. El Poder Judicial Banco identifica la necesidad relativa de profesionalizar los colegios o asociaciones de también debería gozar de independencia administrativa y financiera, sin intromisiones abogados en toda América Latina36. del Poder Ejecutivo. Las Cortes deben tener el poder suficiente para declarar la incons- Muchos de los argumentos del Banco Mundial a favor de sus proyectos de refor- titucionalidad de acciones ejecutivas y legislativas cuando resulte procedente31. La inde- ma judicial resultan muy atractivos, especialmente al observar las condiciones de los pendencia judicial, según se argumenta, permitiría una «judicatura que tome decisiones sistemas judiciales latinoamericanos previas a la reforma. Pero mientras es cierto que acordes con la ley y no basadas en factores internos o externos». La independencia tam- actualmente pocos cuestionan la importancia de la reforma judicial para el desarrollo, bién permitiría cambiar «la percepción pública sobre el comportamiento corrupto de es mínimo lo que se conoce acerca del impacto de los sistemas judiciales sobre el desem- los jueces»32. Se requiere un Poder Judicial independiente para limitar las acciones peño económico37, como señala Jorge Correa Sutil, un respetado profesor de Derecho de lo que, desde el punto de vista del Banco, son regímenes excesivamente estatistas en chileno, «no es fácil evaluar dónde se reflejan estos cambios [reformas judiciales]» debi- muchos de los países menos desarrollados. La independencia judicial, según se dice, do a la insuficiencia de los estudios que evalúan el impacto de las reformas38. Se han permitiría la activación de las Cortes a fin de desafiar el excesivo intervencionismo del realizado pocas investigaciones examinando las consecuencias de las reformas en la Estado en la economía y, consecuentemente, impulsaría el desarrollo económico y social vida económica y política de los países que las han aplicado39. Con la observación de en mercados libres de la intervención estatal. Correa Sutil en mente, el resto de este artículo examina la consecuencia de dos aspec- La segunda área de la reforma judicial corresponde al acceso a la justicia, referido tos de la agenda de reforma judicial del Banco Mundial, la «independencia judicial» y a la necesidad de abrir el sistema judicial a todos los ciudadanos, ricos o pobres, que el «acceso a la justicia», por medio de un estudio de caso sobre el impacto en la gene- requieran reparación legal a sus derechos. Algunas soluciones propuestas a este pro- ración de políticas del reformado sistema judicial costarricense. De todas maneras, debe blema incluyen la creación de mecanismos alternativos de solución de conflictos y la trans- señalarse que el principal patrocinador de la reforma judicial en Costa Rica ha sido el ferencia de asuntos no contenciosos a agencias administrativas, permitiendo a los Banco Interamericano de Desarrollo (BID)40. Los objetivos del BID son muy similares tribunales dedicar más tiempo a la resolución de asuntos contenciosos33. a los del Banco Mundial, especialmente en lo que respecta al acceso a la justicia y a la La tercera área abarcada por la reforma es la eficiencia en la tramitación de casos y independencia judicial. Nuestro énfasis aquí tiene que ver con los objetivos del Banco en la administración de los tribunales. El significativo atraso en la tramitación de los Mundial debido a su enorme importancia tanto en América Latina como en el resto del casos y la excesiva duración de los procesos judiciales propicia la corrupción en el Poder mundo ya que sus amplios objetivos de desarrollo económico actualmente son com- Judicial y genera una extendida desconfianza hacia el sistema34, además de impedir el partidos por la mayoría de las otras agencias patrocinadoras de reformas. efectivo acceso a la justicia a los sectores más pobres de la población, que no pueden pagar los respectivos costes. Estas reformas son necesarias para proveer a los ciudada- nos de una mayor confianza en el sistema judicial, la cual generalmente es baja en América Latina35. 36. Los programas para profesionalizar el gremio incluyen «incrementar las facultades de Derecho, En cuarto lugar, es necesario educar a los jueces, especialmente a quienes actual- garantizar que esas instituciones de enseñanza cuenten con los recursos necesarios y modificar el mente ocupan esos cargos, acerca del correcto funcionamiento del sector judicial y acer- currículum para que refleje las demandas de una economía de mercado» (R. MESSICK, 1994: 18). ca de sus papeles en el proceso. El público también requiere ser educado acerca de sus 37. R. MESSICK (1994: 117). 38. J. CORREA SUTIL (1999: 256-257). 39. Esto está cambiando lentamente; ver, por ejemplo, la reciente serie de trabajos sobre el impac- 30. La dificultad de medir la independencia judicial constituye un problema que ha requerido to de los programas de Administración de justicia producidos por la Carnegie Endowment for del concurso de muchos especialistas (L. HAMMERGREN, s./f.; Judicial Independence: What It Is, How International Peace. It Can Be Measured, Why It Occurs. En http://www1.worldbank.org/publicsector/test/oldlegal/judi- 40. El gobierno de Costa Rica recibió dos préstamos del BID: uno de $11,2 millones en 1995 cialindependence.htm, consultado el 19 de septiembre del 2003; J. VERNER, 1984: 463-506). destinado a financiar el Programa de Modernización de la Administración de justicia (Ley n.º 7.496 31. R. MESSICK (1999: 118). –Convenio de préstamo entre el gobierno de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo 32. M. DAKOLIAS (1996). n.º 859/OC-CR). Un segundo préstamo por $22,4 millones el 18 de enero del 2002, inició la segun- 33. R. MESSICK (1999: 118); L. HAMMERGREN (1998); USAID (s./f.). da etapa en el programa de reforma (Ley n.º 8.273, aprobación del préstamo n.º 1377/OC-CR). Costa 34. E. BUSCAGLIA et al. (1995: 2). Rica también recibió una ayuda técnica de cooperación equivalente a $1,13 millones no reembolsa- 35. Un estudio de 1995 sobre «Competitividad en el Mundo» sitúa los sistemas judiciales lati- bles para establecer los mecanismos de Resolución Alternativa de Conflictos (RAC). La meta del pri- noamericanos, con excepción de Chile, entre los que integran el 20% más bajo del mundo. El estu- mer préstamo del BID fue ayudar a «crear un Poder Judicial más equitativo, accesible y seguro, que dio evalúa los sistemas judiciales en términos de eficiencia, opinión de los usuarios y confianza pública. permita a sus autoridades reducir el número de asuntos atrasados y superar el congestionamiento del E. BUSCAGLIA et al. (1995: 2). sistema de justicia» (C. BIEBESHEIMER, 2001: 114 y 123). © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG 106 A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: 107 REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA IV. EL TRADICIONAL SISTEMA DE JUSTICIA EN COSTA RICA V. LA REFORMA JUDICIAL EN COSTA RICA La actual Constitución Política de Costa Rica, promulgada al finalizar la guerra civil A partir de 1989 Costa Rica llevó a cabo uno de los más extensos programas de de 1948, incluye garantías a los derechos individuales, sociales y económicos41. Las refor- reforma judicial en América Latina. Mientras las motivaciones de las reformas generan mas económicas concomitantes reposan sobre las bases de «un fundamento legal para algún desacuerdo, no hay duda sobre la extensión de las mismas46. Antes de las refor- un nuevo y moderno Estado con una incuestionable orientación intervencionista»42, que mas, el papel de los tribunales en Costa Rica era reflejo de los tribunales del resto de permitió al Estado cumplir con su nuevo mandato constitucional43. América Latina. Pero los tribunales reformados, en especial la nueva cámara de con- La nueva Constitución asignó al Estado un amplio protagonismo económico y social, trol constitucional de la Corte Suprema, han sido muy activos. Como en las siguientes redujo los poderes presidenciales, en cambio, reconoció a la Corte Suprema de Justicia secciones se muestra, la independencia judicial fue establecida muchos años antes a como cabeza de uno de los tres poderes del Estado, con idéntico rango que el Ejecutivo las recientes reformas judiciales, pero históricamente la Corte había jugado un papel y el Legislativo. El poder político fue extensamente distribuido en los poderes electos del menor y tímido en la política costarricense, pues rara vez se atrevió a cuestionar las deci- gobierno, así como en el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), la Corte Suprema de siones de los órganos del gobierno popularmente elegidos. Lo que cambió notablemente Justicia y un amplio número de instituciones autónomas del Estado (IAs)44, sin embar- en el período posterior a la reforma fue el acceso a la justicia. El caso de Costa Rica go, la Corte Suprema no ejerció plenamente las funciones asignadas. En su lugar, la Corte indica que aunque una Corte Suprema goce de elevados niveles de independencia judi- consideró su papel como secundario ante los poderes electos del gobierno, por lo cual cial, ello no significa que necesariamente vaya a actuar como efectivo contrapeso fren- generalmente evitó intervenir en asuntos que involucraran funciones ejecutivas o legis- te a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del gobierno. Adicionalmente, la experiencia lativas, enfrentó severas limitaciones al pleno ejercicio de sus facultades constitucio- reciente sugiere que mejorar el acceso a la justicia puede producir el imprevisto efec- nales45. Una limitación a la acción de la Corte Suprema fue el requerimiento de una to de que la acción de las cortes frustre varios tipos de políticas de libre mercado pre- mayoría de dos tercios de sus integrantes de la Corte para declarar la inconstituciona- tendidas por el Banco Mundial. lidad de una ley, por lo cual si apenas se alcanzaba el voto de una mayoría simple de sus miembros la ley cuestionada seguiría surtiendo efectos. La segunda gran limitación a la acción de la Corte fue que ella operó bajo la tradición de la ley civil. En los siste- VI. LA CREACIÓN DE LA SALA IV mas de derecho civil, las Cortes Supremas parten del supuesto de que las Asambleas Legislativas son órganos soberanos en la generación de políticas. En consecuencia, la La Ley n.º 7.128 del 18 de agosto de 1989 reformó los artículos 10, 48, 105 y 128 Corte asumió la constitucionalidad de todas las leyes y decretos a menos que fueran de la Constitución Política de 1948. Se creó una cuarta cámara dentro de la Corte evidentemente contrarios a las reglas constitucionales. Cuando la legislación contra- Suprema con una enorme autoridad para decidir, por mayoría simple, sobre la consti- decía el «espíritu de la ley», la Corte generalmente no intervenía, asumiendo una posi- tucionalidad de todas las normas y actos sujetos al derecho público. Adicionalmente, ción activa únicamente en casos donde la legislación resultaba explícitamente contraria los siete miembros de la nueva cámara (magistrados) toman las decisiones por sí mis- a la «letra de la ley» interpretada en sentido estricto. Estos factores, en parte enrai- mos, y no en sesiones plenarias con las otras tres cámaras de la Corte Suprema. Así la zados en la cultura jurídica y política costarricense, limitaron la voluntad y la capa- capacidad del Poder Judicial para declarar la inconstitucionalidad de leyes y acciones cidad de intervenir en casos de inconstitucionalidad de leyes y decretos. Esto produjo se incrementó significativamente. un elevado nivel de inmovilismo judicial. Antes de la creación de la Sala IV, la amplia devaluación de poder político había propiciado la utilización de varias avenidas informales por parte de los grupos de inte- rés y los ciudadanos para canalizar sus intereses específicos. Las peticiones podían diri- girse a los diputados de la Asamblea Legislativa, al presidente, a su gabinete o a los presidentes ejecutivos de las importantes instituciones autónomas y semiautónomas. Pocos individuos, grupos o partidos tomaban en cuenta a los tribunales como parte de 41. Constitución Política, artículos 20-74. su estrategia política. Por ejemplo, en los 51 años anteriores a la creación de la Sala IV, 42. J. ROVIRA MAS (1989: 132). fueron tramitados por la Corte un total de 247 casos de inconstitucionalidad. Pero 43. Las reformas incluyeron la nacionalización de todo el sector bancario y la creación de una serie de instituciones autónomas del Estado encargadas de proveer recursos y servicios a precios favo- rables (L. BRENES, 1990; B. M. WILSON, 1998: 81-86). 46. B. M. WILSON, R. HANDBERG y R. S. BAKER (1991: 349-397); R. S. BAKER (2000). Sobre las 44. B. M. WILSON (1998: 81-112). reformas se ha escrito mucho y a menudo se encuentran referencias a ella como una «revolución judi- 45. B. M. WILSON y R. HANDBERG (2002: 365-371). cial» (J. CÓRDOBA ORTEGA et al., 1996: 9; J. MURILLO VÍQUEZ, 1994). © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG 108 A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: 109 REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA desde la creación de la Sala Constitucional «prácticamente todo grupo de interés eco- reestablecer todos los derechos constitucionales, por lo cual cualquier acto, norma, nómico que haya sufrido una pérdida de sus anteriores protecciones o subsidios... ha decreto, orden o ley contraria a la Constitución puede ser impugnada ante la Sala IV. acudido a la Sala IV»47. En sus primeros 27 meses de existencia atendió más de 750 casos Además, ella tiene la facultad de resolver los conflictos de competencia entre los dis- de inconstitucionalidad48. Este vertiginoso incremento en el número de casos revela una tintos poderes del Estado52. Incluso puede conocer sobre la constitucionalidad de los creciente voluntad por parte de la Corte de actuar agresivamente con miras a abrir el proyectos de ley. La Sala IV reúne la más amplia combinación posible de discreciona- acceso al sistema judicial. También demuestra el reconocimiento ciudadano de la volun- lidad judicial con poderes que abarcan una revisión judicial abstracta, concreta y a tad de la Corte a tramitar y resolver una extensa variedad de casos. priori53. También evalúa consultas de constitucionalidad presentadas por otros órga- El deber fundamental de la Sala IV es garantizar la supremacía de las normas y prin- nos jurisdiccionales. cipios constitucionales, el derecho internacional y del ordenamiento jurídico vigente Al incrementar el número total de magistrados de 17 a 22 mejoró la efectividad de en la República, su uniforme interpretación y la aplicación de los derechos y libertades la Corte Suprema de Justicia. Siete magistrados conforman la Sala IV, mientras que las fundamentales consagrados en la Constitución y en los tratados internacionales vigen- otras tres salas cuentan con cinco cada una. La diferencia en el personal de la nueva tes en Costa Rica49. Según el artículo 48 de la Constitución, la Corte debe intervenir Sala indica que los legisladores previeron su elevado nivel de trabajo. Sin embargo, en en contra de los abusos del Legislativo, del Ejecutivo y de los poderes burocráticos así el momento de su aprobación ninguno era consciente del enorme potencial e impor- como de los actos inconstitucionales de individuos privados o de algún otro acto que tancia que tendría para la vida económica y política del país. impida a cualquier persona el ejercicio legítimo de sus derechos consagrados por la Constitución50. La reforma de 1989 confirió a la Corte amplias prerrogativas constitucionales y le VII. INDEPENDENCIA JUDICIAL estableció una serie de nuevos lineamientos institucionales. Estas reglas permitieron a los jueces extender su función en la protección de los principios constitucionales y los La independencia judicial constituye uno de los objetivos principales del Banco derechos individuales. Entre los más importantes poderes de la Sala IV se encuentra Mundial y de otros IFIs patrocinadores de programas de reforma judicial. Como seña- el de conocer y dictar resoluciones inapelables sobre toda cuestión de constitucionali- la Fernando Carrillo, consultor del BID, «la piedra angular de la reforma es la efectiva dad y sobre acciones de otros poderes gubernamentales, de organismos del Estado independencia judicial [...]. Sin independencia judicial no hay imperio de la ley, y sin o de individuos. La Corte, en consecuencia, goza de una gama mucho más amplia de el imperio de la ley no es posible la consolidación de condiciones para el funciona- poderes y de una autoridad mayor que la esperada en los sistemas de derecho civil, miento eficiente de una economía abierta»54. De cualquier modo, el caso de Costa Rica que generalmente son más restrictivos respecto al papel del Poder Judicial en los asun- sirve para ilustrar que la independencia política formal y financiera para el Poder Judicial tos sociales y políticos. no necesariamente resulta ser un aliciente a las reformas neoliberales de libre merca- En particular, la Sala tiene amplias facultades para tramitar recursos de hábeas cor- do. A efectos de evaluar el impacto económico de la independencia judicial, Costa pus que le permite atender gestiones presentadas sin formalidades tales como la aseso- Rica resulta un excelente caso de estudio, pues su Corte Suprema de Justicia disfrutó ría de un abogado. Adicionalmente, el artículo 48 de la Constitución establece el recurso tanto de independencia política como financiera muchos años antes de la creación de de amparo, que constituye un mecanismo de protección de los derechos fundamen- la Sala IV en 198955. tales más general que el hábeas corpus51. El amparo tiene como objeto mantener o La independencia judicial es muy difícil de medir en términos absolutos. De todas maneras, si se mira como un continuo, existen varios grados de independencia permi- tidos a los poderes judiciales en sus distintas manifestaciones. En el caso de Costa Rica, 47. L. GUDMUNDSON (1996: 84-85). el Poder Judicial ha disfrutado de un elevado nivel de independencia respecto a los pode- 48. El número de casos resueltos en esos dos períodos se incrementó de 327 (en 51 años desde la nueva Constitución) a 293 en los primeros 27 meses de existencia de la Sala, lo que representa un res popularmente elegidos del gobierno desde finales de la Guerra Civil de 1948. La incremento de 26 veces (J. MURILLO VÍQUEZ, 1994: 73). 49. Artículo 1.º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. 52. Entre las demás funciones de la Sala IV, el artículo 10 de la Constitución Política incluye la 50. En las secciones IV y V de la Constitución Política se incluyen los derechos individuales y de escuchar propuestas concernientes a reformas constitucionales, aprobar convenciones o tratados sus garantías, así como los derechos sociales y sus garantías. Estas garantías son mucho más amplias internacionales y otros proyectos de conformidad con la ley. Este tipo de «intervención judicial pre- que las contenidas en el Bill of Rights de los Estados Unidos. via» sólo ocurre en Costa Rica, Chile, Moldavia, República de África Central y Suiza (J. C. RODRÍGUEZ 51. El recurso de amparo, contenido en el artículo 48 de la Constitución Política, garantiza a CORDERO, 2002a: 15-28; J. C. RODRÍGUEZ CORDERO, 2001). cualquiera, sin distinción alguna, el derecho a acudir a la Sala con el objeto de mantener o restablecer 53. A. R. BREWER-CARÍAS (1989). todos los derechos establecidos en la Constitución, salvo los incluidos bajo la protección del hábeas 54. E. JARQUÍN y F. CARRILLO (1998). corpus. 55. P. RUSSELL y D. M. O’BRIEN (2001). © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG 110 A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: 111 REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA Asamblea Legislativa elige a los magistrados de la Corte por períodos de ocho años, lo escogió jugar un papel menor en la vida política y económica del país. Un examen de cual podría parecer que deja un gran espacio a una potencial interferencia política, sin la amplia gama de sucesivas políticas económicas de los distintos gobiernos pone en embargo, otras normas atenúan esa posibilidad. Por ejemplo, para ser nombrado magis- evidencia algunas situaciones en las que se hubiera esperado una valoración de consti- trado se debe recibir el apoyo de dos terceras partes de los diputados de la Asamblea tucionalidad de esas políticas por parte de una Corte Suprema autónoma. Sin embar- Legislativa, lo cual inevitablemente obliga a acuerdos entre los diferentes partidos go, hasta la creación de la Sala IV la Corte Suprema costarricense permaneció sumida políticos que integran el Congreso56. Una vez elegidos, los nombramientos de los magis- en la inercia. trados se renuevan automáticamente por ocho años más, a menos de que dos terceras partes de los diputados de la Asamblea Legislativa voten por remover al magistrado57, situación que nunca ha ocurrido desde la fundación de la Sala Constitucional. La VIII. LA CORTE Y LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS ANTES DE LA REFORMA JUDICIAL independencia de los magistrados se consolida debido a que los diputados sirven por períodos de cuatro años y no pueden ser reelegidos en sus cargos58. La posibilidad Es posible distinguir tres fases en la política económica costarricense entre 1948 y de que los mismos diputados ocupen cargos en la Asamblea Legislativa al momento de 1989 que en conjunto condujeron a la consolidación de un modelo de desarrollo eco- nombrar a un magistrado y al momento de renovar ese nombramiento ocho años des- nómico impulsado por el Estado. Una cuarta fase, tratada en la siguiente sección, se pués –lo cual podría proveer la oportunidad de castigar a un magistrado por sus deci- caracteriza por el gradual abandono de ese modelo durante las décadas de 1980 y 1990, siones durante el ejercicio de su cargo– es bastante improbable. De esa manera a los hasta la adopción de los principios de una estrategia económica neoliberal. En la prime- magistrados de la Corte Suprema de Justicia se les asegura su estabilidad laboral de mane- ra fase (1948-1963), sobresale el énfasis en el libre mercado bajo los límites de un inci- ra efectiva y necesariamente son juristas altamente cualificados que requieren el apoyo piente modelo agro-exportador impulsado por un Estado dirigista, que nacionalizó mayoritario de los partidos políticos a fin de ser nombrados en sus cargos. La inde- los bancos y las demás instituciones financieras. La ciudadanía recibió con extrañeza pendencia judicial se consolida aún más debido a la facultad exclusiva de los magis- estas políticas, las encontraban punitivas y dudaban acerca de la autoridad del gobier- trados para nombrar a los jueces de todos los tribunales inferiores. no para imponerlas. A pesar de ello, no prosperó ninguna acción legal en contra de las La independencia financiera constituye un segundo aspecto importante de la inde- acciones gubernamentales. En la segunda fase (1963-1972), el Estado propició la indus- pendencia judicial. En el caso de Costa Rica, al Poder Judicial se le garantiza al menos trialización endureciendo la regulación económica, introdujo el control de precios sobre un 6% del presupuesto ordinario anual del Estado59. Históricamente, el Poder Judicial productos y servicios básicos y estableció cargas impositivas a fin de proteger a las nacien- ha recibido siempre una suma tan sólo ligeramente inferior a ese porcentaje consti- tes industrias domésticas. Todas estas medidas alejaron a Costa Rica de las expectati- tucional, lo cual ha garantizado un inusualmente elevado nivel de independencia finan- vas de libre mercado que según el diseño de las reformas del Banco Mundial debían ciera, especialmente si se le compara con otros tribunales de la región. aparecer como consecuencia de un Poder Judicial autónomo. En el transcurso de la La efectiva estabilidad laboral de los magistrados, su independencia financiera y siguiente etapa (1972-1982) el Estado extendió considerablemente su papel económico su poder para nombrar a todos los jueces que integran los tribunales adscritos a la Corte y social, especialmente mediante la intensa distribución de servicios sociales como la Suprema de Justicia, les otorga un considerable nivel de independencia tanto hacia las salud y la educación. El Estado se consolidó también como uno de los mayores patro- presiones del gobierno como de la sociedad. La tradicional inactividad de los formal- nos del país, debido al acelerado crecimiento del sector público. La sólida posición del mente autónomos poderes judiciales indujo al Banco Mundial a impulsar una mayor Estado le colocó como importante competidor de muchas empresas privadas cuyo cre- independencia judicial política y financiera, como condición para una más efectiva gene- cimiento previo había sido estimulado por iniciativa estatal60. ración de políticas económicas, sin embargo, no es posible predecir qué uso darían los Durante esta fase, las políticas económicas del gobierno casi nunca fueron cues- magistrados a esa independencia. Así, la Corte Suprema de Justicia costarricense, que tionadas por el Poder Judicial. Los grupos de interés afectados por las políticas del goza de uno de los más altos niveles de independencia judicial en América Latina, gobierno evitaban acudir a la vía jurisdiccional; en su lugar utilizaron las tradiciona- les estrategias de presión para expresar su descontento con las políticas o para dismi- 56. J. C. RODRÍGUEZ CORDERO (2002b). nuir su impacto. Los tribunales, a su vez, nunca limitaron las acciones del gobierno, 57. Constitución Política (artículo 158). aun cuando ellas fueran evidentemente punitivas. Inocente Castro, un reconocido 58. En 1999 se pretendió que la Sala IV anulara esta prohibición de reelección presidencial, sin abogado costarricense, opina que el impresionante número de acciones de inconsti- embargo la gestión fue declarada sin lugar en el 2000 (J. C. RODRÍGUEZ CORDERO, 2002a: 94-95). La tucionalidad tramitadas ante el Poder Judicial a partir de la creación de la Sala IV Sala IV volvió a estudiar el tema en el 2003 y declaró que la prohibición era inconstitucional. Como consecuencia de esta resolución, los ex presidentes pueden buscar la reelección ocho años después de haber finalizado su primer período en ejercicio. 59. Constitución Política (artículo 177). 60. E. DORYAN GARRÓN (1990). © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG 112 A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: 113 REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA se debe a que durante 170 años la actuación gubernamental se había despreocupado la cual rápidamente resolvió a su favor64. Muy pronto los costarricenses reconocieron de las normas constitucionales61. que la Sala podía servir como un eficiente y efectivo árbitro para la resolución de sus conflictos con la autoridad pública. IX. ACCESO A LA JUSTICIA GRÁFICO I CASOS PRESENTADOS Y RESUELTOS POR LA SALA IV, 1990-2002 La verdadera innovación del proyecto de reforma judicial costarricense, según lo dicho, no radica tanto en la independencia judicial, sino en la ampliación del acceso a la justicia pues ha tenido un efecto mucho más profundo sobre las políticas econó- micas. La creación de la Sala IV en 1989 abrió a los grupos de interés y a los partidos políticos de oposición una amplia vía para influir y limitar la acción política del gobier- no. Acudir al Poder Judicial se convirtió en una estrategia fundamental tanto para los grupos de interés como para los partidos políticos62. Desde la perspectiva de los parti- dos políticos de oposición, la vía jurisdiccional llegó a convertirse en un poderoso instrumento táctico para atrasar o anular proyectos de ley tramitados en la Asamblea Legislativa. Ello resultó especialmente relevante después de las elecciones del 2002, en la cuales ningún partido político obtuvo la mayoría en la Asamblea Legislativa, mien- tras que tres partidos políticos cuentan con suficientes diputados (diez) para enviar cual- quier proyecto a consulta de constitucionalidad ante la Sala IV. Aparte del incremento en el acceso de la clase política a la jurisdicción constitu- cional, la Sala IV ha realizado campañas publicitarias masivas explicando los conteni- dos de la Constitución y los potenciales remedios judiciales que los ciudadanos, o cualquier persona en Costa Rica, tienen a disposición para enfrentar sus problemas. Numerosos carteles informativos han sido colocados en los edificios públicos con expli- ▲ = Casos presentados en el año ● = Casos resueltos en el año caciones sobre los derechos y las garantías constitucionales. Además, la Sala abando- Fuente: Poder Judicial. Sección de Estadísticas del Departamento de Planificación y Sala Constitucional nó rápidamente la añeja adhesión a formalismos procedimentales tan propia de la de la Corte Suprema de Justicia. San José, 2003. práctica del Poder Judicial antes de la reforma, en su lugar, se disminuyó al mínimo la nómina de requerimientos para la tramitación de asuntos. La Sala IV entró a cono- cer recursos de amparo y de hábeas corpus provenientes de cualquier ciudadano o habi- El Gráfico I ilustra el meteórico incremento en el número de casos conocidos por65 tante, en cualquier idioma, escrito sobre cualquier medio, sin necesidad de patrocinio la Sala IV desde su creación . En su primer año de funcionamiento fueron tramitados letrado, conocimiento legal o pago de especies fiscales63. Así, se logró que el acceso al 1.372 recursos de amparo (mecanismo de protección de los derechos fundamentales) sistema judicial fuera lo más amplio posible. y aproximadamente 290 acciones de inconstitucionalidad. En el 2002, el último año Uno de los primeros casos presentados ante la nueva jurisdicción constitucional pro- del cual disponemos datos completos, fueron tramitados más de 11.665 recursos de vino de un vendedor de granizados, Trinidad Ortega Fuentes, comúnmente conocido amparo y 289 acciones de inconstitucionalidad. El número agregado de casos tramita- como «Don Trino». El ministro de Seguridad, Rogelio Ramos Pinto, había dispuesto dos se incrementó de 2.296 en 1990 a 13.431 en el 2002. Este enorme aumento en el que dicho señor no podría seguir vendiendo en su lugar habitual, la acera adyacente al número de personas que buscan remedio jurídico por medio de la Sala refleja tanto edificio de la Asamblea Legislativa, durante la realización de una reunión de los jefes un éxito en el objetivo de facilitar el acceso a la justicia, como un inesperado cambio en de Estado de las Américas. Don Trino presentó un recurso de amparo ante la Sala IV, 64. En este caso la Sala IV resolvió que la decisión del ministro de Seguridad denegaba a Don Trino su derecho constitucional a la libertad de trabajo (Constitución Política, artículo 46). Expediente 61. Semanario Universidad, n.º 934, San José, Costa Rica, 9 de julio de 1990. n.º 97-89, resolución n.º 71-89. 62. J. C. RODRÍGUEZ CORDERO (2001). 65. No es claro cuántos de estos casos han sido presentados por individuos y cuántos por gru- 63. Otros tipos de asuntos, como las cuestiones de constitucionalidad, requieren el cumplimiento pos de interés. Lo que sí es definitivo es que el número total de casos refleja la creciente importancia de más formalidades legales. de la Sala IV en la vida política del país. © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG 114 A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: 115 REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA los cálculos políticos de los individuos y de los grupos de interés. En otras palabras, cada trabajadores agrícolas y a todos los que sean considerados como tales por el Poder vez es más frecuente que los individuos prefieran acudir al remedio jurisdiccional repre- Ejecutivo. Fernando Bolaños Céspedes, un especialista en derecho laboral, estima que sentado por la Sala IV en lugar de los métodos tradicionalmente utilizados para la defen- esta definición del empleado público es demasiado amplia y que cubre el 70% de toda sa de sus intereses. Este importante incremento en el acceso a procedimientos judiciales la fuerza laboral, privándoles así de su derecho a entrar en huelga69, a pesar de que inexistentes antes de la reforma pone de manifiesto el logro de una de las metas del éste es un derecho constitucionalmente garantizado. Esta inconsistencia no fue igno- Banco Mundial, el acceso a la justicia66. rada por las organizaciones laborales, que de manera repetida presionaron a los gobier- nos de los dos partidos mayoritarios para reformar o derogar ese aspecto del Código Laboral. La imposibilidad de convocar a la huelga entre los empleados públicos fue X. EL IMPACTO DE LA REFORMA JUDICIAL EN LA PRODUCCIÓN especialmente relevante durante el período en que se comenzaron a aplicar las políti- DE LA POLÍTICA ECONÓMICA, 1989-2002 cas neoliberales en respuesta a la crisis económica de los años ochenta, las cuales afec- taron a los empleados públicos y a las organizaciones laborales debido a la reducción La reforma judicial en Costa Rica es una de las más extensas que se han llevado a de puestos de trabajo y a la significativa caída de los salarios. cabo en América Latina y claramente cumple los objetivos del Banco Mundial y de otras Los sindicatos intentaron convencer a los sucesivos gobiernos para que se refor- IFIs y ONGs en cuanto a ampliar el acceso y fortalecer la independencia del Poder Judicial. mara el Código de Trabajo: en 1982 al gobierno del Partido Liberación Nacional (PLN), Sin embargo, se ha estudiado muy poco si estos logros han tenido los efectos previstos en 1994 al del Partido Unidad Social Cristiana (PUSC) y, de nuevo, al PLN durante la por el Banco Mundial y por otros patrocinadores internacionales de la reforma judi- administración de José María Figueres Olsen (PLN 1994-1998). Sin embargo, o los esfuer- cial. Si bien la Sala IV actualmente resuelve más de 13.000 casos al año, los asuntos varían zos resultaron infructuosos o las reformas no se correspondieron con las demandas de desde temas como la constitucionalidad de importantes leyes o los límites de la auto- las organizaciones de trabajadores70. La extensión del derecho a la huelga para el sector nomía gubernamental para decidir sobre el gasto público, hasta la queja escrita a mano público se mantuvo como una posibilidad latente durante los sucesivos gobiernos que por un niño de diez años referente a las demoras de su autobús escolar67. La siguiente intentaron reducir el costo y tamaño del sector público en las décadas de 1980 y 1990. sección examina cuatro casos cruciales que han tenido o tendrán un impacto signi- En contraste, la Sala IV apareció como una nueva alternativa para que las organi- ficativo sobre la capacidad de producción de políticas económicas por parte del Estado zaciones de trabajadores cuestionaran el Código de Trabajo, la cual pronto comprobó costarricense. ser más efectiva que las estrategias políticas. En noviembre de 1992 cuatro sindicatos del sector público presentaron de manera conjunta una acción de inconstitucionalidad XI. EL CÓDIGO DE TRABAJO ante la Sala 71. Los sindicatos tuvieron entonces la posibilidad de evitar los manejos polí- ticos y, en su lugar, ofrecieron argumentos constitucionales ante la misma. La vía juris- El Código de Trabajo de 1943 constituye un caso típico de una ley que resulta ape- diccional resultó ser mucho más eficaz que los numerosos intentos políticos: el 28 de gada a la letra pero no al espíritu de la Constitución Política. Este particular cuerpo febrero de 1998, la Sala IV declaró inconstitucionales los artículos 376, incisos a), b) y 72 normativo fue cuestionado por las organizaciones laborales durante más de cincuen- e), y 389, párrafo segundo, del Código de Trabajo . Consecuentemente, la limitación ta años68. Aunque la Constitución garantiza a los trabajadores el derecho a la sindica- lización y a la huelga, también niega ese derecho a los empleados públicos. Tanto el Código de Trabajo como la Constitución reconocen el derecho a la huelga para los tra- 69. La Nación, 04-03-1998.70. Los líderes sindicales también solicitaron ayuda a la Organización Internacional de Obreros bajadores del sector privado, pero el Código de Trabajo define como empleados públi- (ILO, por sus siglas en inglés) para presionar a los sucesivos gobiernos de Costa Rica para reformar el cos a todos aquellos que directamente trabajen para el Estado, a la mayoría de los Código de Trabajo y ajustarlo a las normas de ILO. Una segunda estrategia, quizás más efectiva, con- sistió en acudir a la organización laboral estadounidense ALF-CIO. La ALF-CIO calificó de injustas las disposiciones del Código de Trabajo, presionó al Departamento de Estado Norteamericano para tra- 66. Las otras tres Salas de la Corte Suprema de Justicia también han experimentado incremen- tar de remover a Costa Rica de la lista de las naciones más favorecidas si no se reformaba el Código tos considerables en el número de casos, pero no en la misma escala que la Sala IV. Según el Proyecto de Trabajo. Estas tácticas pretendían convencer a la Asamblea Legislativa sobre lo injusto de esas nor- Estado de la Nación (2000), en 1999 las otras tres Salas de la Corte en conjunto votaron 1.164 recur- mas, pero finalmente los esfuerzos resultaron infructuosos. sos de casación (apelación final). 71. Estas organizaciones obreras eran el Sindicato Industrial de Trabajadores Eléctricos y 67. Este último caso –tramitado como amparo– tenía que ver con el derecho constitucional del de Telecomunicaciones (SITET), el Sindicato de Trabajadores de JAPDEVA (SINTRAJAP), el Sindicato de niño a la educación gratuita. Según el recurrente, la compañía de autobuses lesionaba sus derechos Trabajadores de la División de Quepos (SINTRADIQUE) y el Sindicato de Ingenieros del Instituto constitucionales pues frecuentemente llegaba tarde. Expediente n.º 5040-97. Costarricense de Electricidad (SIICE). 68. Constitución Política (artículos 60 a 61). 72. Resolución n.º 1317-98. © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG 116 A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: 117 REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA del derecho a la huelga continuó vigente sólo para los trabajadores encargados de deter- Sin embargo, desde la perspectiva de los sindicatos del ICE la aparición de Millicom minados medios de transporte y del sector salud, mientras que a todos los demás emplea- representaba el inicio de un proceso de privatización de servicios, lo cual iba en contra dos públicos se les reconoció el derecho a la huelga73. de sus intereses gremiales. Con la creación de la Sala IV los sindicatos complementaron La creación de la Sala IV otorgó a los sindicatos una nueva alternativa para cues- el uso de sus tradicionales mecanismos de presión a los diputados y al Poder Ejecutivo tionar el Código de Trabajo; su jurisprudencia efectivamente revitalizó a un movimiento con la gestión para que la Sala IV examinara la constitucionalidad de la concesión. En que había sido sistemáticamente debilitado por gobiernos hostiles interesados en aban- octubre de 1993 la Sala IV aceptó el argumento de los sindicatos y declaró que el ser- donar un modelo de intervención estatal en la economía para adoptar una estrate- vicio de telefonía celular es un tipo de servicio telefónico, por lo cual estaba protegido gia de libre mercado de orientación neoliberal durante la década de 1980 y 1990. El por el monopolio estatal establecido en la Constitución. Consecuentemente, el inten- reconocimiento del derecho a la huelga también mejoró las posibilidades de negociación to del gobierno por abrir el mercado telefónico a empresas privadas fracasó. En este de los sindicatos públicos que fueron duramente golpeados por la crisis económica y caso la jurisprudencia constitucional impidió al gobierno continuar con su estrate- por el proceso de reforma del Estado. El balance de poder cambió significativamen- gia de apertura en el mercado de las telecomunicaciones76. Como consecuencia de las te en muchos sentidos, así, en agosto de 1999 los empleados del Estado utilizaron su resoluciones de la Sala se redujo la capacidad del gobierno para impulsar reformas neo- recientemente reconocido derecho a la huelga para reducir o detener muchos servicios liberales de apertura de mercados y consolidó la capacidad de influencia de los sindi- públicos incluyendo hospitales, oficinas de la seguridad social, muelles, electricidad y catos. De nuevo, el efecto de un Poder Judicial más independiente y participativo ha comunicación telefónica. La huelga general terminó después de una semana, cuando obligado al gobierno a ajustarse a preceptos constitucionales que le obligan a perma- el ministro de Trabajo, Víctor Morales, accedió a las demandas sindicales por un aumen- necer inserto en la actividad económica del país, precisamente se dio lo opuesto al resul- to salarial del 5,3%, muy superior al originalmente ofrecido74. Lo relevante aquí es que tado previsto por el Banco Mundial77. la jurisprudencia de la Sala IV fortaleció la posición de los empleados públicos fren- te al Estado. Así la capacidad estatal para reducir el gasto público, que era lo preten- dido por el Banco Mundial, fue severamente debilitada como consecuencia de la XIII. CONTROL DE PRECIOS ampliación del acceso a la justicia que el mismo Banco Mundial y otras organizaciones internacionales habían propiciado mediante el impulso a la reforma judicial. El control de precios constituye otra área en la cual la Sala IV ha establecido líneas contrarias al incremento de la competencia y a políticas económicas de libre mercado. Tradicionalmente el control de los precios de bienes y servicios básicos, públicos o pri- XII. PRIVATIZACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES vados, constituye un componente crucial de las políticas sociales y económicas de los Estados. Estos controles de precios son objeto de frecuente manipulación por los gobier- Otro de los temas tratados por la Sala IV se relaciona con uno de los aspectos inclui- nos de acuerdo con intereses electorales. Sin embargo, esa herramienta electoral fue ata- dos en la agenda de desarrollo del Banco Mundial, el cual es la privatización de las empre- cada a fines de 1996 por la Cámara Nacional de Comerciantes Detallistas que cuestionó sas públicas. La producción y suministro de muchos de los recursos de Costa Rica fueron la constitucionalidad de que la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARE- nacionalizados en la etapa inmediatamente posterior a la Guerra Civil. El monopolio SEP) regulara el precio del gas de uso doméstico78. A inicios de 1997 cuatro empresas de los servicios eléctricos y de telecomunicaciones fue asignado a una empresa pública privadas dedicadas al suministro de gas doméstico, incluyendo las dos más grandes (Gas denominada Instituto Costarricense de Electricidad (ICE)75. En 1987 (antes de la crea- Zeta y Gas Tropical), no atendieron las nuevas regulaciones gubernamentales sobre el ción de la Sala IV), el gobierno intentó disminuir su intervención en la industria tele- precio del gas, sostuvieron que ese tipo de regulación era inconstitucional, y siguieron fónica permitiendo a la compañía estadounidense Millicom ofrecer servicios de telefonía vendiendo el gas a un precio superior al establecido por el gobierno. Esas empresas de celular. Millicom obtuvo la concesión sin que prácticamente hubiera oposición legisla- inmediato presentaron un recurso de amparo ante la Sala IV para anular los nuevos tiva y sin cuestionamientos sobre la legalidad de la medida. 76. La Nación, 15-30 de mayo de 1995; B. WILSON (2002: 155). 77. La administración del doctor Miguel Ángel Rodríguez Echeverría (PUSC, 1998-2002) reto- mó el tema de la privatización del ICE. A la vez que se presentaban recursos ante la Sala IV en contra 73. La Nación, 04-03-98. de la acción del gobierno, estalló una ola de protestas (con ocasionales brotes de violencia) a lo largo 74. Tico Times, 06-08-99. del país, paralizando la ciudad de San José. Nuevamente la Sala IV declaró inconstitucional el pro- 75. El monopolio incluye la producción y suministro de electricidad, aunque es posible que algu- yecto tramitado por la Asamblea Legislativa, debido a errores de procedimiento (Exp. 00-002411- nas pequeñas compañías privadas produzcan parte de la electricidad requerida por el país, siempre y CO-E; Res. 00-03220). cuando se la vendan al ICE. 78. La Nación, octubre de 1996. © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG 118 A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: 119 REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA precios fijados por el Poder Ejecutivo79. Como respuesta, el ministro de Economía advir- obligaciones constitucionales para con todas las demás instituciones, autónomas y semi- tió que se aplicarían sanciones a las cuatro compañías80. autónomas, limitando su autonomía para la distribución de fondos. Finalmente, la Sala IV rechazó la gestión de las compañías de gas y autorizó al Estado Otros dos ejemplos de la jurisprudencia de la Sala IV demuestran cómo se le ha impe- a continuar con sus políticas de intervencionismo económico. Aunque las empresas per- dido al gobierno aplicar medidas económicas tendentes a reducir el gasto público. En dieran el caso, durante dieciocho meses lograron mantener en suspenso la fijación de ambos casos la Sala ha obligado al gobierno a ampliar los alcances del Estado de bie- precios dispuesta por el gobierno, hasta que la Sala IV resolvió el trámite de manera defi- nestar. A finales del 2002 la administración Pacheco (2002) ordenó disminuir el año nitiva. A partir de esa experiencia, otros grupos de interés han utilizado esa misma académico de las escuelas primarias y colegios secundarios de 200 a 173 días lectivos, táctica de acudir a la Sala IV para desafiar la política económica del gobierno. De hecho, a fin de reducir los costos del ejercicio fiscal. La Sala dio trámite al asunto y declaró durante la administración de Rafael Ángel Calderón Fournier (1990-1994), fueron pre- inconstitucional la medida del gobierno82. Como fundamento de su resolución dijo que sentados ante la Sala IV tal cantidad de casos contra distintos ministros del gobierno, Costa Rica debía cumplir con las condiciones del Convenio Centroamericano sobre la que el Poder Ejecutivo tuvo que destinar recursos considerables a su defensa, lo cual Unificación de la Educación Básica, tratado internacional del cual el país es signatario. prácticamente paralizó a algunos ministros claves. En consecuencia, los siguientes gobier- Este tratado obliga a mantener un mínimo de 200 días lectivos por año. Como resulta- nos se vieron obligados a prestar atención a los intereses económicos y sociales de do de la resolución, el Estado tuvo que buscar los recursos necesarios para mantener quienes se oponían a sus políticas, a fin de evitar los potenciales costos de impugna- abiertas las escuelas durante los 200 días lectivos requeridos. ciones en la vía jurisdiccional. Sin embargo, fue aún más importante la jurisprudencia Los costarricenses disfrutan de un servicio de salud universal que consume uno de de la Sala IV a favor de las políticas de intervencionismo económico estatal y contra las los más amplios rubros presupuestarios. Al difundirse la pandemia del HIV-SIDA, la aspiraciones de las empresas privadas por incrementar la competencia en un marco de Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), como encargada del sistema de salubridad libre mercado. De esa manera, se dieron resultados precisamente contrarios a los espe- ciudadana, se negó a comprar ciertos medicamentos contra esa enfermedad, bajo el argu- rados por el Banco Mundial y otras IFIs. mento de que el antiviral AZT no constituye una cura contra el SIDA y que tan sólo «pro- longaría el curso del deterioro»83. En 1992 la Sala IV aceptó los argumentos de la CCSS y rechazó un recurso tendente a que se proporcionara la droga AZT a todos los pacien- XIV. CONTROL DEL GASTO PÚBLICO tes infectados con el SIDA84. Cinco años después, en agosto de 1997, se dio curso a otro caso similar85. Álvaro Salas, presidente ejecutivo de la CCSS, sostuvo que el tratamiento de La Constitución Política asigna ciertos porcentajes del presupuesto público a deter- los pacientes de SIDA utilizando esa droga era financieramente imposible pues con un cos- minadas instituciones del Estado, como el Poder Judicial o las de educación supe- to de $800 mensual por paciente se requerirían $1,8 millones al año86. En esta ocasión la rior81. Estas disposiciones constitucionales no siempre son seguidas de manera estricta, Sala IV resolvió en contra de la CCSS y obligó al Estado a proveer gratuitamente ese especialmente en el caso de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), institu- medicamento a todos los enfermos de SIDA con un nivel de células T inferior a 350 y a ción encargada de la salud pública, la cual regularmente ha recibido menos dinero que aquellos enfermos con probabilidades de infección87. Como en el caso de la educación, el correspondiente, sin importar cuál haya sido el partido político en el poder. el gobierno se vio obligado a incrementar el gasto en servicios públicos aunque inten- De manera similar, aunque la Constitución Política asigna al Poder Judicial el 6% taba reducir esos costos. De esa manera, los intentos gubernamentales por reducir el tama- del presupuesto ordinario del Estado, en 1998 recibió únicamente el 5,75%. Ante ño del sector estatal, de conformidad con las metas de los organismos financieros tal situación hubo amenazas de presentar un recurso ante la Sala IV para obligar al gobierno a cumplir con el porcentaje constitucional. La pugna puso en serio riesgo los márgenes de maniobra del gobierno a la hora de diseñar el presupuesto público. Por tal motivo el gobierno decidió atender las normas constitucionales antes de que fuera 82. Expediente n.º 02-008928-0007, resolución n.º 11515-02. interpuesto algún recurso ante la Sala. De haberse presentado alguno, y si hubiera pros- 83. R. STERN y A. MATAMOROS (1999: 17-19, http://www.icaso.org/icaso/docs/stories_english.pdf,consultado el 23 de enero del 2004). perado, todos los gobiernos siguientes se hubieran encontrado obligados a atender sus 84. Resolución n.º 280-92. 85. Expediente n.º 5778-V-97. 86. Tico Times, 26-09-97, p. 12; La Nación, 16-04-97, p. 17; G. SORIANO (1997). 79. La Nación, 19 de febrero de 1997. 87. Resolución n.º 5934-97. Aunque el acceso fue inmediato para las cuatro personas que inter- 80. Aunque la Sala IV posteriormente resolvió en contra de las compañías, en octubre de 1997 pusieron el recurso de amparo, la CCSS tardó en extender el mismo trato a todos los pacientes de SIDA. también anuló las sanciones aplicadas contra ellas. Otros 30 casos similares fueron archivados por la Sala IV antes de sentar el precedente que permitió 81. Sobre este particular, las partes relevantes de la Constitución Política son: el artículo 177 el acceso inmediato a las medicinas. A finales de 1998 más de 400 pacientes estaban recibiendo medi- sobre el Poder Judicial y los artículos 78, 84 y 85 sobre la educación superior. camentos antirretrovirales a través del sistema de salud estatal (R. STERN, 1999: 3-4). © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 © Ediciones Universidad de Salamanca América Latina Hoy, 39, 2005, pp. 97-123 BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG BRUCE M. WILSON, JUAN CARLOS RODRÍGUEZ CORDERO Y ROGER HANDBERG 120 A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: A MAYORES PREVISIONES... RESULTADOS IMPREVISTOS: 121 REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA –INDICIOS SOBRE COSTA RICA internacionales, fracasaron debido a las decisiones de la recientemente creada Sala IV, que los sindicatos y complicó seriamente las intenciones del gobierno de privatizar las empre- dotó de un nuevo dinamismo al Poder Judicial88. sas públicas. Así, mientras los gobiernos han intentado reducir la intervención estatal en la vida económica y social del país (de conformidad con los objetivos de desarrollo a partir del libre mercado, propuestos por el Banco Mundial y otras IFIs), la nueva juris- XV. CONCLUSIONES dicción constitucional ha mostrado un inusitado activismo en la defensa del estatismo previsto por la Constitución Política, y ha ordenado al Estado a cumplir con su man- La reforma del sistema judicial ha sido central en la agenda del Banco Mundial y dato constitucional como proveedor de recursos y servicios para el bienestar social. de otras IFIs. Generalmente se ha argumentado que la reforma judicial es deseable en Ciertamente la Sala IV se ha convertido en protagonista de primer nivel en la vida polí- los países menos desarrollados por cuanto facilitarían las soluciones del libre mercado tica y económica costarricense, pero no en el sentido previsto por el Banco Mundial a los problemas económicos que, a su vez, servirían de contrapeso al estatismo. Para u otros organismos internacionales patrocinadores de la reforma. Todo parece indi- que las Cortes asuman ese nuevo papel, siguiendo ese razonamiento, es necesario garan- car que los resultados políticos y económicos de las reformas judiciales están sujetos tizar la independencia judicial y un amplio acceso a la justicia. a niveles muchísimo más altos de contingencia en los particulares contextos constitu- El caso costarricense permite evaluar las premisas de ese argumento. La indepen- cionales de cada país que lo que pudo haberse previsto en las etapas iniciales del pro- dencia judicial en Costa Rica precede en varias décadas a la expansión del acceso a la ceso de reforma. justicia. Sin embargo, ello por sí solo no garantiza el dinamismo del Poder Judicial. No fue sino a partir de las reformas que ampliaron el acceso a la justicia, cuando de mane- ra activa la Sala IV comenzó a regular el desempeño de los órganos estatales popular- XVI. BIBLIOGRAFÍA mente elegidos, de conformidad con las pautas constitucionales. Por tal razón, el caso de Costa Rica pone de manifiesto que la independencia judicial por sí misma puede con- AMSTRONG, Patricia. Selected World Bank an IDB Judicial Reform Proyects. Washington D.C.: siderarse precondición necesaria para que los jueces corrijan las acciones inconstitu- Lawyers Committee for Human Rights, 1997. cionales de los funcionarios popularmente elegidos, pero de ninguna manera garantiza BAKER, Robert S. Judicial Review in Costa Rica: Evolution and Recent Developments. Presentado ese resultado. en la reunión de Latin American Studies Association. Miami, 2000. Por otra parte, el caso en estudio revela que aunque independencia judicial y amplio BIEBESHEIMER, Christina. Justice Reform in Latin America and the Caribbean: The IDB Perspective. acceso a la justicia se presenten simultáneamente, no existe ninguna garantía de que los En DOMINGO, Pilar y SIEDER, Rachel. Rule of Law in Latin America: The InternationalPromotion of Judicial Reform. London: Institute of Latin American Studies, 2001, p. 23. tribunales se comporten de la manera prevista por el Banco Mundial y otras IFIs, o sea, BRENES, Lidiette. La nacionalización bancaria en Costa Rica: un juicio histórico. San José: FLAC- en actitud de promover las reformas económicas de libre mercado. De hecho, la Sala IV SO, 1990. no se ha distinguido por promover el modelo de libre mercado y limitar el papel guber- BREWER-CARÍAS, Allan R. Judicial Review in Comparative Law. New York: Cambridge University namental, en su lugar, parece interpretar su novedosa función como la de defender la Press, 1989. Carta Constitucional en todos sus aspectos. La Constitución Política de Costa Rica, como BUSCAGLIA, Edgardo et al. Judicial Reform in Latin America: A Framework for National es usual en varios países latinoamericanos, consagra amplios derechos y libertades civi- Development. En Essays in Public Policy. 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Por ejemplo, London: Institute of Latin American Studies, 2001b. cuando la Sala IV resolvió en favor de las personas enfermas de HIV/SIDA obligó al Estado CARRILLO, Fernando. InterAmerican Development Bank. En JARQUÍN, Eduardo y CARRILLO, a asumir los costos del tratamiento y la mediación para todos los pacientes de esa enfer- Fernando (eds.). Justice Delayed: Judicial Reform in Latin America. Interamerican Deve- medad. La jurisprudencia que derrumbó la prohibición de huelga entre los emplea- lopment Bank, Johns Hopkins University Press, 1998. dos públicos contenida en el Código de Trabajo, alteró la balanza del poder a favor de CÓRDOBA ORTEGA, Jorge et al. Constitución Política de la República de Costa Rica. San José: Asamblea Legislativa, Investigaciones Jurídicas S.A., 1996, p. 9. CORREA SUTIL, Jorge. Judicial Reform in Latin America: Good News for the Unprivileged? En 88. 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