UNIVERSIDAD DE COSTA RICA SISTEMA DE ESTUDIOS DE POSGRADO IMPLICACIONES PARA LA POLÍTICA EXTERIOR COSTARRICENSE, TRAS LA DECISIÓN DEL GOBIERNO DE NICARAGUA DE CERRAR SUS FRONTERAS A MIGRANTES CONTINENTALES Y EXTRACONTINENTALES EN TRÁNSITO HACIA LOS ESTADOS UNIDOS, DURANTE EL PERIODO 2015 – 2016 Trabajo final de investigación aplicada sometido a la consideración de la Comisión del Programa de Estudios de Posgrado en Administración Pública, para optar por el grado de Magister en Diplomacia IRINA GRAJALES NAVARRETE Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, Costa Rica 2019 ii Dedicatoria Para ti Señor, que me concedes el maravilloso regalo de tu amor. A mi esposo, mis padres y mis hermanos, quienes me ayudaron a cuidar de Isabella (el regalo más grande que la vida me ha dado y el motor de mi corazón), para que yo cumpliera mi sueño. También a mi Isabelita, por haber aceptado darme de su valioso tiempo. A mi tía Carolina, quien siempre me ha apoyado en todos mis procesos educativos y me animó para que entrara a esta maestría; y a mi abuelita, una mujer ejemplar de valor y esfuerzo. Hoy solo puedo decirles: ¡Lo logramos! ii iii Agradecimientos A mi tutor y lectores, Michel Chartier, Duayner Salas y Esteban Vargas, quienes con enorme gentiliza me compartieron sus conocimientos al corregir y orientar mi trabajo. Particularmente, al excanciller de la República, Manuel González, quien con mucha paciencia y prontitud atendió cada una de mis consultas. Así como al señor Arnoldo Brenes, asesor de Cancillería, y a don Gustavo Campos, quien fue la primera persona que me orientó en el tema. iii iv Epígrafe No hay lugar más alto… que estar a los pies de mi Rey. iv v v vi ÍNDICE GENERAL Dedicatoria …………………………………………………………………………...... ii Agradecimiento ………………………………………………………………….......... iii Epígrafe ……………………………………………………………………………....... iv Hoja de aprobación …………………………………………………………………… v Índice …………………………………………………………………………………… vi Abreviaturas ……………………………………………………………………………. xiii Resumen ejecutivo ……………………………………………………………………. xiv Licencia de publicación ……………………………………………………………….. xvi Preámbulo ……………………………………………………………………….......... xviii CAPÍTULO I: INTRODUCCIÓN …………………………………………………….. 18 1. Introducción ……………………………………………………………………. 19 1.1 Justificación …………………………………………………………………… 20 1.1.1 Importancia para la política exterior …………………………………. 26 1.2 Planteamiento del problema ……………………………………………........ 26 1.3 Objetivos de la investigación ………………………………………………… 27 1.3.1 General …………………………………………………………………. 27 1.3.2 Específicos …………………………………………………………...... 27 1.4 Limitaciones …………………………………………………………………… 27 CAPÍTULO II: MARCO TEÓRICO Y/O CONCEPTUAL ………………………..... 32 2. Marco teórico y/o conceptual ………………………………………………… 33 2.1 Estado de la cuestión …………………...................................................... 33 2.2 Conceptos básicos .......................................................................... ……… 40 2.2.1 Relaciones internacionales …………………………………………… 41 2.2.2 El sistema internacional ………………………………………………. 42 2.2.3 Política internacional, política exterior y diplomacia ………………. 43 2.2.4 Derecho internacional ………………………………………………… 47 2.2.5 Cooperación internacional y derechos humanos ………………….. 48 vi 2.2.6 Migración y trata de personas ……………………………………….. 50 vii 2.2.7 Directrices generales de visas de ingreso al territorio costarricense para extranjeros …………………………………....... 52 2.2.8 Los pilares de la política exterior costarricense …………………… 56 CAPÍTULO III: MARCO CONTEXTUAL …………………………………………… 60 3. Marco contextual ………………………………………………………………. 61 3.1 Contexto internacional ………………………………………………………. 61 3.1.1 Cuba y Estados Unidos restablecen relaciones diplomáticas …… 62 3.1.2 Cuba da más flexibilidad a sus ciudadanos para optar por el pasaporte ………………………………………………… 67 3.1.3 Ecuador, el único país en Latinoamérica que no pedía visa a los cubanos …………………………………………………………… 68 3.1.4 El devastador terremoto de Haití ……………………………………. 70 3.1.5 La crisis económica y política en Brasil …………………………….. 71 3.2 Contexto nacional ……………………………………………………………. 73 3.2.1 Inmigración en tránsito. El nuevo universo ………………………… 73 3.2.2 La desarticulación de una banda dedicada a la trata de Personas ……………………………………………………………… 75 3.2.3 Costa Rica inicia la deportación de cubanos ………………………. 82 3.2.4 La Sala Constitucional frena las deportaciones …………………… 83 3.3 Emisión de visas extraordinarias temporales y PIT para continentales y extracontinentales ………………………………………… 84 CAPÍTULO IV: MARCO METODOLÓGICO ……………………………………….. 88 4. Marco Metodológico …………………………………………………………… 89 4.1 Tipo de estudio ……………………………………………………………...... 89 4.2 Variables, indicadores, técnicas de investigación e instrumentos de recolección ………………. ……………………………... 89 4.3 Instrumentos de análisis de datos y fuentes de información …………….. 97 vii viii CAPÍTULO V: RECONSTRUCCIÓN DE LOS ACONTECIMIENTOS …………. 124 5. Reconstrucción de los acontecimientos ……………………………………. 125 5.1 Nicaragua acusa a Costa Rica de causar una crisis humanitaria ……… 125 5.1.1 Nicaragua afirma que Costa Rica causó la crisis humanitaria emitir las visas temporales y los TIP ……………………………….. 128 5.2 ¿Realmente fue una crisis humanitaria? ………………………………....... 130 5.2.1 En busca de respuestas ……………………………………………… 130 5.2.2 Hipótesis causal ……………………………………………………….. 132 5.2.3 El debate de la soberanía ante los desplazamientos humanos…... 134 CAPÍTULO VI: RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN ………………….. 137 6. Implicaciones para la política exterior ………………………………………. 138 6.1 Primer encuentro de alto nivel. Reunión de cancilleres del SICA ………. 140 6.1.1 Costa Rica propone tratar, en la agenda del SICA, el tema de migrantes cubanos ………………………………………. 140 6.1.2 Costa Rica propone a los países involucrados, emitir visas temporales ……………………………………………. 140 6.1.3 Costa Rica intensifica diálogos bilaterales ………………………… 143 6.1.4 Costa Rica logra que Ecuador vuelva a solicitar visa a los cubanos …………………………………………………………. 143 6.2 Segundo encuentro de alto nivel. Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA …………………………………. 147 6.2.1 Costa Rica presenta una amenaza en El Salvador ……………….. 147 6.2.2 Costa Rica rompe relaciones políticas con Centroamérica ……… 148 6.2.3 Costa Rica cierra las fronteras ………………………………………. 148 6.3 Costa Rica fomenta la cooperación multilateral ………………………….. 151 6.3.1 Primer encuentro regional. Se acepta el ejercicio piloto de traslado humanitario, ante el incesante llamado de Costa Rica ………………………………………………………… 151 viii 6.3.2 El segundo encuentro regional. Países aumentan la ix cooperación tras el éxito del plan piloto …………………….......... 155 6.4 Esfuerzos diplomáticos ……………………………………………………… 155 6.4.1 Costa Rica envía una carta de repudio al Gobierno de Estados Unidos por la Ley de Ajuste Cubano ………………… 157 6.4.1.1 El inicio de una nueva crisis ...................................... …………… 159 6.4.2 Costa Rica eleva su clamor por los migrantes, ante organismos y organizaciones internacionales ……………… 163 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ……………………………………... 168 BIBLIOGRAFÍA ……………………………………………………………………….. 183 ix x Lista de cuadros informativos Cuadro informativo 1 …………………………………………………………………. 30 Cuadro informativo 1 ........................................................................................... 80 Cuadro informativo 3 ............................................................................................ 149 Lista de tablas Tabla 1: Migrantes internacionales (1970 – 2015) ………………………………… 21 Tabla 2: Lista de convenios del Sistema de Naciones Unidas ratificadas por Costa Rica …………………………………………………… 37 Tabla 3: Diferencias entre trata de personas y tráfico ilegal de migrantes …………………………………………………………. 52 Tabla 4: Variables, indicadores, técnicas de investigación e instrumentos de recolección de datos. Objetivo # 1 ………………… 90 Tabla 5: Variables, indicadores, técnicas de investigación ………………………. 92 e instrumentos de recolección de datos. Objetivo # 2 Tabla 6: Variables, indicadores, técnicas de investigación e instrumentos de recolección de datos. Objetivo # 3 ………………… 93 Tabla 7: Noticias publicadas en El Mundo Cr por la proponente ………………… 99 Tabla 8: Noticias publicadas en distintos medios de comunicación. Una de las notas contiene información utilizada para esta investigación ………………………………………………………….. 101 Tabla 9: Comunicados de prensa utilizados para esta investigación. Cada uno de los comunicados contiene información utilizada para esta investigación …………………………………………. 108 Tabla 10: Personas entrevistadas en el marco del tema de investigación ……... 113 Tabla 11: Leyes, convenios internacionales y directrices utilizadas en el marco de la investigación …………………………….. 116 Tabla 12: Proyectos de graduación utilizados para esta investigación…………. 117 Tabla 13: Autores utilizados en el trabajo de investigación ………………………. 117 x xi Tabla 14: Revistas utilizadas en la investigación ………………………………….. 122 Tabla 15: El detonante de la crisis: todos los actores concuerdan ……………… 125 Tabla 16: Cronología del cierre de frontera ………………………………………… 127 Lista de figuras Figura 1: Migrantes internacionales, por principal región de residencia entre 2000 y 2015 (millones) ……………………………………………… 22 Figura 2: Los principales 20 países de destino (izquierda) y origen (derecha) de migrantes internacionales en 2015 (millones) ………….. 23 Figura 3: Población migrante de Costa Rica, actualizada al 2017……………….. 33 Figura 4: Población migrantes de Costa Rica, actualizada al 2017 ……………… 34 Figura 5: Cantidad de migrantes cubanos en tránsito entre el 2013 y diciembre 2015 ………………………………………………… 75 Figura 6: Distribución cuantitativa de la revisión hemerográfica y entrevistas …. 97 Figura 7: Distribución mensual y cuantitativa de las publicaciones utilizadas de El Mundo Cr ………………………………………………… 98 Figura 8: Noticias de prensa utilizadas para esta investigación, por orden cuantitativo y cronológico de publicación ……………………………….. 100 Figura 9: Distribución mensual y cuantitativa de los comunicados de prensa utilizados para esta investigación ………………………………………… 106 Figura 10: Proyectos de graduación, diversos actores y revistas utilizadas para esta investigación por orden cuantitativo ………………………… 115 xi Lista de ilustraciones Ilustración 1: Ruta de los migrantes cubanos ……………………………………… 78 Ilustración 2: Permiso de ingreso de tránsito ……………………………………… 86 Ilustración 3: Ruta de los migrantes cubanos, tras la exitosa cooperación multilateral gestionada por Costa Rica ……………………………… 153 Lista de anexos Anexo 1: Carta de ratificación del comité asesor .................................................. 203 Anexo 2: Curso virtual sobre el contexto global de las migraciones y flujos migratorios en América Latina……………………………...…………,, .................... 204 Anexo 3: Formularios para aplicar por permiso de ingreso y permanencia transitoria para atención a migrantes… ................................................................................. 205 xii xiii Abreviaturas Acnur Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados BID Banco Interamericano de Desarrollo Celac Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe Cepal Comisión Económica para América Latina y el Caribe CCSS Caja Costarricense del Seguro Social CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos CIJ Corte Internacional de Justicia CGR Contraloría General de la República CNE Comisión Nacional de Emergencias DGME Dirección General de Migración y Extranjería DUHD Declaración Universal de los Derechos Humanos EE.UU Estados Unidos Mideplan Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica PIT Permiso de Ingreso de Tránsito RREE Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto OEA Organización de Estados Americanos OIM Organización Internacional para las Migraciones ONG Organización No Gubernamental ONU Organización de Naciones Unidas SICA Sistema de Integración Centroamericana TFIA Trabajo Final de Investigación Aplicada xiii xiv Resumen ejecutivo El documento está diseñado para abordar el tema en seis capítulos y sus respectivas secciones. El primer capítulo se denomina “Introducción”, en el se encuentran la justificación del tema, la importancia para el estudio de la política exterior, el planteamiento del problema, objetivos y limitaciones. El capítulo dos tiene por título: “Marco teórico y/o conceptual”. Este contiene el Estado de la Cuestión; así como una serie de conceptos que son importantes de conocer antes de analizar a profundidad el tema. El tres se llama “Marco contextual”. En este punto es abordado el contexto nacional e internacional que originaron la emisión de visas extraordinarias temporales; así como los Permisos de Ingreso de Tránsito para continentales y extracontinentales. El cuatro lleva como título “Marco metodológico”. Aquí se expondrán los recursos de investigación utilizados para la elaboración de esta Investigación. El quinto se titula “Reconstrucción de los acontecimientos”, en este, la proponente intenta buscar las causas que llevaron a Nicaragua a cerrar la frontera. Es importante tomar en consideración que el cierre de la frontera es considerado el detonante de la crisis de migrantes en Costa Rica durante el 2015 – 2016. El capítulo seis, “Resultados de la investigación”, es donde se presentan las principales decisiones que tomó el Gobierno costarricense en materia de política exterior, en su búsqueda por ayudar a la población migrante aglomerada en el país, quienes, además, tenían prohibido el ingreso a suelo nicaragüense. Entre estas decisiones está: el rompimiento de relaciones políticas con el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), al buscar ayuda internacional para sacar a los migrantes de suelo costarricense sin que estos tuvieran que transitar por Nicaragua. xiv xv El objetivo principal de esta Investigación es generar debate, discusión y análisis, con el fin de utilizarlos como desafíos y oportunidades para las relaciones diplomáticas de Costa Rica. xv xvi xvi xvii Preámbulo Durante el 2015 – 2016, Costa Rica vivió la crisis de migrantes más grande en la historia. Justamente, en cuestión de dos meses, miles de ciudadanos cubanos y extracontinentales (principalmente ciudadanos haitianos) arribaron al país, con el único objetivo de llegar a los Estados Unidos. El modo de operar de estos migrantes era el siguiente: salían de sus países e iban pasando nación tras nación de manera ilegal. La mayoría pagaba “coyotes” y muchos eran víctimas del tráfico de personas. Ahora bien, este no era un tema nuevo para los más de ocho países por lo que estos migrantes pasaban; a saber, Ecuador, Colombia, Panamá, Costa Rica, Nicaragua, El Salvador, Guatemala y México. Es un tema que ha ocurrido durante décadas, y en todo ese tiempo, estas naciones se hicieron “de la vista gorda”. De hecho, hoy es posible afirmar que, durante años, la migración de estos ciudadanos fue un acto cotidiano para la región, tal y como veremos en los próximos capítulos. Esto porque Estados Unidos les había abierto las puertas de sus fronteras legalmente a estos ciudadanos. El problema explotó cuando Nicaragua tomó la decisión cerrar las fronteras a todos los migrantes. “Les cerró la llave. Les cerró el camino”. Esta decisión trajo grandes implicaciones para la región, pero principalmente para la política exterior costarricense, las cuales presentaremos en esta Investigación. xvii 18 CAPÍTULO I INTRODUCCIÓN 19 1. INTRODUCCIÓN Hablar de migración en estos tiempos es complejo, ya sea por falta de libertades, un mejor trabajo, miseria de la población, efectos adversos del cambio climático, percusión política, guerras o conflictos. Las causas por las cuales una persona abandona su lugar de origen son múltiples. Pero no solo ello, la vida de estas personas se encuentra marcada por un continuo temor a ser descubiertas, deportadas o encarceladas. Una de esas historias es la de Osvaldo Pineda (2019, en comunicación directa). Él llegó a Costa Rica después de vivir una dura persecución por parte del Gobierno Cubano. Sin embargo, un día, Pineda tomó la decisión de dejar su país. Según relata, salió muy temprano de su casa rumbo al aeropuerto de La Habana. Llegó, hizo el trámite en migración y se montó al avión. En todo momento, no le paraban de temblar las piernas. Veía por la ventana y pensaba: “deben venir por detrás” o “quizás haya un infiltrado que está esperando que el avión aterrice para traerme de vuelta”. El avión aterrizó en Costa Rica. Aún ahí, con mucho temor, se armó de valor y con su pequeña maleta comenzó a descender del avión. Estaba seguro, que mínimo, había unos diez policías esperándolo en la puerta, listos para esposarlo y devolverlo a su país. Llegó a la sala y nadie lo esperaba. Llegó a migración y tampoco. Salió del aeropuerto y nadie lo esperaba. Entonces, ¡se dio cuenta que era libre! Migrar siempre va a implicar dejar algo y, al igual que para don Osvaldo, siempre va a implicar, primero, miedo al futuro; y segundo, un recuerdo casi imposible de borrar. 20 1.1 Justificación Desde tiempos antiguos, el ser humano ha estado en constante tránsito. El problema es que en la actualidad los datos de las personas que viven en un país diferente al cual nacieron sobrepasan cualquier estadística. Para justificar esta afirmación, se presentarán las estadísticas sobre migración de la siguiente forma: - Mundiales - Latinoamericanas y del Caribe - Y finalmente, el caso costarricense durante el periodo 2015 – 2016. Este último será analizado con mayor detenimiento en el Estado de la Cuestión en el capítulo II. ¿Por qué estos datos son importantes para este trabajo? porque, es necesario tomar conciencia que lo ocurrido en Costa Rica no fue un proceso aislado, sino que forma parte de una problemática mundial. Por ende, la política exterior de un Gobierno no puede volver la mirada y dejar el problema a una siguiente administración, sino que debe ser atendido con celeridad y eficiencia, como en este caso. ¡Porque todos los excesos son malos!, y con el paso del tiempo se convierten en crisis. Estadísticas internacionales. De acuerdo con la Organización Internacional de las Migraciones (OIM, 2018), en la actualidad las naciones se enfrentan a datos históricos de migración. En total, se está hablando de 243 millones de migrantes, lo que equivale al 3,3% de la población mundial. Estos datos, representan un incremento del 0,5% con respecto al 2000, cuando la migración estimada era de 172 millones de personas, ver tabla 1. 21 Tabla 1. Migrantes internacionales (1970 – 2015) Año Número de Porcentaje de migrantes en el migrantes mundo 1970 84 460.125 2,3% 1975 90 368.010 2,2% 1980 101 983.149 2,3% 1985 113 206.691 2,3% 1990 152 563.212 2,9% 1995 160 801.752 2,8% 2000 172 703.309 2,8% 2005 191 269.100 2,9% 2010 221 714.243 3,2% 2015 243, 700.236 3,3% Fuente: tomado del Informe sobre las Migraciones en el mundo, 2018. De manera alarmante, la misma fuente revela que en la actualidad 50 millones de migrantes son niños y 130 millones son mujeres; mientras que 60 millones han perdido la vida tratando de llegar a lo que ellos llaman su nuevo hogar. Y es que “migrar casi siempre tiene costos: implica dolor emocional por la separación de familiares y amigos, inversión de altas sumas de dinero e incluso arriesgar la vida” (OIM, Curso virtual, 2018). Un dato interesante es que “en 2015, Europa y Asia acogieron cada una aproximadamente 75 millones de migrantes; es decir, el 62% de la población mundial de migrantes internacionales. A estas regiones le siguió América del Norte con 54 millones de migrantes internacionales en el 2015 o el equivalente al 22% de la población mundial” (OIM, 2018, p. 15). Ver Figura 1. 22 Figura 1. Migrantes internacionales, por principal región de residencia, entre 2000 y 2015 (millones) Fuente: tomado del Informe sobre las migraciones en el mundo (OIM, 2018). El mismo informe indica que la migración interna es la que predomina mucho más: “las estimaciones mundiales más recientes indican que más de 740 millones de personas han migrado dentro de su propio país de nacimiento” (OIM, 2018, p. 15). En cuanto a los países más atractivos para migrar se encuentran Estados Unidos, Alemania, la Federación de Rusia, Arabia Saudita y el Reino Unido, mientras que entre los países con más migrantes en el extranjero están India, México, Federación de Rusia y China (ver Figura 2). 23 Figura 2. Los 20 principales países de destino (izquierda) y de origen (derecha) de migrantes internacionales en 2015 (millones) Fuente: tomado del Informe sobre las migraciones en el mundo (OIM, 2018). Pero los datos no se detienen ahí, la OIM estima que la cantidad de migrantes podría alcanzar en 2050, los 405 millones de personas alrededor del mundo (OIM, 2018). Estadísticas en Latinoamérica y el Caribe. El último informe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), Tendencias y patrones de la migración latinoamericana y caribeña (2014) revela que existen 28,5 millones de 24 personas residiendo en países distintos al de su nacimiento. Esta cifra equivale al 4% de toda esta población. La misma Cepal (2014), mediante un comunicado de prensa, confirmó que el 70% de todos esos migrantes viven en Estados Unidos. Según el último censo realizado en ese país sobre el tema de los migrantes (Oficina de Censos de Estados Unidos, 2000), del total de 281,4 millones que residen en ese país, el 12,5% son latinos, y de ellos, el 58% son mexicanos. Para Brown (2016, párr. 7) “La migración se considera un fenómeno primordialmente sociodemográfico, pero puede argumentarse que sus efectos más permanentes son los políticos”. Entre esos fenómenos esenciales también se encuentra el área económica, y es que justamente, las migraciones tienen un objetivo en común y es la búsqueda de mejores oportunidades o salir de una situación de inseguridad. Esto queda comprobado al analizar los datos que brindó el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en el 2004, en los que se muestra que la región recibió cerca de 8 mil millones de dólares. “Guatemala es el principal receptor de estas transferencias. Según datos del BID, cerca de 2.700 millones de dólares se enviaron a Guatemala en el año 2004. El Salvador ocupa el segundo lugar como país receptor con 2.500 millones de dólares” (Hernández y Lizano, 2008, p. 111). En el caso de México, Hernández y Lizano (2008) señalan que los mexicanos en Estados Unidos son los responsables de enviar cerca de 10 000 millones de dólares anuales de transferencias financieras (remesas) a su país. En Costa Rica, de acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), y utilizando la base de datos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se puede establecer que, durante el 2008, las remesas 25 financieras alcanzaron los 320 millones de dólares anuales (Hernández y Lizano, 2008). Entonces, como se mencionó al inicio de esta justificación, lo ocurrido en Costa Rica no fue un proceso aislado, sino que forma parte de una problemática mundial que debe ser atendida, o se convierte en crisis. Y esa crisis ya la vivió Costa Rica durante el 2015 y 2016. En este periodo transitaron cerca de 25 mil personas por suelo costarricense (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2016), especialmente cubanos y haitianos que se dirigían hacia el norte de América, pero también de africanos y asiáticos1. Todos ellos con un fin en común: llegar a Estados Unidos en busca de una mejor calidad de vida. Justamente, la migración no es un problema, el tema es que el exceso está comenzado a afectar la política nacional e internacional de los países, al igual que su forma de vivir. De hecho, durante un discurso pronunciado en la sesión 71 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, el entonces presidente de la República, Luis Guillermo Solís, tachó la situación vivida, como “un flujo sin precedentes de seres humanos” (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2016) en la historia del país”; de igual manera, la sentenció como la peor crisis de refugiados y migrantes desde la Segunda Guerra Mundial (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2016). En conclusión, la migración es un problema político, económico, social y cultural, no solo para Costa Rica sino para el mundo y las estadísticas lo comprueban. No son pocas las veces que los mismos estados son incapaces de respetar y garantizar los derechos de las personas e incluso fallan en su obligación de 1 Intervención del presidente de la República, Luis Guillermo Solís Rivera, durante la Cumbre de Líderes sobre Refugiados. 26 proteger derechos tan fundamentales como la propia vida y la dignidad de los seres humanos; sin embargo, en esta ocasión, Costa Rica marcó la diferencia. Aspectos introductorios del trabajo de investigación 1.1 .1 Importancia para la política exterior Es importante tomar en consideración que toda memoria se basa no solo en los hechos sino en los recuerdos individuales y colectivos. Es una combinación de ambos; pero, ¿cómo las personas construirían una memoria de la mayor crisis de migrantes en la historia costarricense si nadie a dejado plasmado nada sobre ello? Justamente, este trabajo se convierte en la primera publicación formal al respecto. Por lo tanto, presentar esta crisis migratoria se convierte en un tema medular para el estudio de la política exterior de Costa Rica y para futuros tomadores de decisión. Un trabajo como este podría permitir análisis de política comparada; de igual manera podría darle la oportunidad, a un investigador, de analizar la política exterior de Costa Rica desde diferentes teorías o modelos políticos, como lo es la teoría de la acción racional2, el cual se ajustaría perfectamente a este caso. Justamente. Esta también fue la primera vez en la historia costarricense que un Gobierno articuló todas sus instituciones para que la política exterior fuera exitosa. 1.2 Planteamiento del problema • ¿Cuáles fueron las implicaciones que tuvo para la política exterior de Costa Rica, la crisis de migrantes continentales y extracontinentales, ocurrida durante el periodo 2015 - 2016? 2 Teoría de la acción racional: señala que las acciones de los individuos son acciones humanas, basadas en dos propiedades básicas: la intencionalidad; es decir buscamos razones que justifiquen la acción, y la racionalidad: maximizamos la utilidad esperada. 27 1.3 Objetivos de la investigación 1.3.1 General • Estudiar las implicaciones que tuvo para la política exterior costarricense, la decisión del Gobierno de Nicaragua de cerrar sus fronteras a migrantes continentales y extracontinentales en tránsito hacia los Estados Unidos, durante el periodo 2015 – 2016. 1.3.2 Específicos • Contextualizar los antecedentes que llevaron a Costa Rica a la emisión tanto de visas de tránsito como de Permisos de Ingreso y Tránsito, para ciudadanos continentales y extracontinentales. • Analizar la política exterior de Nicaragua en relación con los migrantes en tránsito con rumbo a los Estados Unidos, durante el periodo 2015 – 2016. • Identificar las decisiones principales, en materia de política exterior, que tomó el Gobierno costarricense tras la decisión del Gobierno nicaragüense de cerrar la frontera a migrantes en tránsito. 1.4 Limitaciones El principal motor que impulsó esta investigación es la escasez de publicaciones y de textos académicos. Hasta el momento, no existe ninguna investigación, trabajo, artículo o comentario que se refiera a la crisis de migrantes cubanos y extracontinentales que ocurrió en Costa Rica durante el 2015 – 2016. Por tanto, esta es la primera investigación conocida en sitios oficiales. De igual manera, en el caso de este TFIA, tras un año de solicitar de manera física y electrónica, información real sobre la posición que llevó al Gobierno de Nicaragua a cerrar sus fronteras en Peñas Blancas, tanto para los cubanos, como 28 para los migrantes continentales y extracontinentales, aún se continúa a la espera de respuestas. Incluso, durante todo el tiempo que duró la recolección de datos para este TFIA, el Gobierno de Relaciones Exteriores de Nicaragua tomó la iniciativa de anular su sitio web: http://www.cancilleria.gob.ni, limitando el acceso a todas las comunicaciones oficiales. “LA PRENSA hace poco conoció que la Cancillería ya no tiene jefe de prensa, que antes era la periodista Vilma Aburto, y que toda la información se canaliza por el Ejecutivo” (Álvarez, 2016, □árr.. 8). De igual manera, para esta investigación, se intentó localizar a la periodista Aburto; sin embargo, no contestó los correos electrónicos y en este momento, carece de redes sociales. Para el exviceministro de Relaciones Exteriores, José Pallais, esto significa que la función de la cancillería ha sido anulada por el gobierno de Daniel Ortega, que se caracteriza por centralizar las funciones de las instituciones y poderes del Estado. Pallais asegura que las relaciones diplomáticas son manejadas directamente por la primera dama y próxima vicepresidenta del país, Rosario Murillo. (Álvarez, 2006, □árr.. 2). En un intento más exhaustivo, se enviaron correos electrónicos a la Embajada de Nicaragua en Costa Rica, con el fin de que este trabajo tuviera la información correcta e imparcial, pero no se obtuvo respuesta. • Cancillería tampoco tiene respuestas Por su parte, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Costa Rica tampoco cuenta, hasta hoy, con algún documento oficial, sobre la decisión del Gobierno nicaragüense de cerrar las fronteras. 29 No hay nada oficial. De hecho, nosotros nos enteramos del cierre por las prácticas. Solamente nos dijeron ‘no pasa nadie’. Tengo entendido que entre las mismas autoridades de Migración (en la frontera) se hablaron y nos pasaron el mensaje, pero de una manera informal. (González, 2018, en comunicación directa). De acuerdo con Brenes (2018, en comunicación directa), en el momento en que Nicaragua acusa a Costa Rica de causar una crisis humanitaria, este último responde de manera oficial el 16 de noviembre: Como yo colaboraba con el canciller en la elaboración de la correspondencia diplomática entre Costa Rica y Nicaragua; y en general, con el manejo de la relación jurídica entre ambos países, me correspondió hacer un primer borrador de una nota que se le envió a Nicaragua el 16 de noviembre de 2015, en la que protestábamos por las acciones de Nicaragua y por los términos del comunicado de prensa emitido por Nicaragua. (Brenes, 2018, en comunicación directa). Brenes agrega (en comunicación directa) que el Gobierno de Nicaragua, en lugar de contestar la nota hecha el 16 de noviembre, sacó otro comunicado de prensa criticando a Costa Rica, el cual circuló por la Celac, la OEA y la ONU, lo que ameritó una respuesta escrita por parte del Gobierno de Solís, la cual se difundió en los mismos foros: A mí también me correspondió elaborar esa respuesta. Fue un documento largo y complejo, mediante el cual se explicaban los hechos verdaderos y el interés de Costa Rica por alcanzar una solución efectiva regional que tuviera siempre como eje… la 30 protección de los derechos humanos de los migrantes. (Brenes, 2018, en comunicación directa). De acuerdo con el excanciller de la República, Manuel González (en comunicación directa), de esta segunda nota tampoco se obtuvo contestación. Para tratar de mostrar que la carencia de respuesta por parte del Gobierno de Nicaragua, no fue exclusivo para investigación, a continuación se transcribe una de las preguntas realizadas al entonces canciller de la República, Manuel González: Cuadro informativo 1. Cuadro informativo 1 Extracto de la entrevista con el canciller de la República, Manuel González, Costa Rica y su escasa comunicación con Nicaragua 1- Después de ser canciller de Costa Rica durante cuatro años (2014-2018), ¿cómo describiría la relación entre Costa Rica y Nicaragua? “Una relación muy compleja. En mi caso, como canciller, la mayor dificultad era que no tenía contraparte. Es decir; yo tenía alguna situación especial con Honduras y hablaba con el canciller de Honduras (por cierto, trabajé con tres cancilleres hondureños distintos, sin ningún problema). En El Salvador, llamaba a Hugo Martínez o le enviaba un WhatsApp, y había respuesta y seguimiento… El que fue canciller durante la mayor parte de mi tiempo fue Samuel Santos, a quien nunca vi y nunca se apareció a ninguna reunión. Solo una vez lo vi en un aeropuerto, pero no fue una reunión oficial, era una coincidencia. En relación con los vicecancilleres, tenían como 20, un día aparecía uno, otro día aparecía otro. Uno les intentaba pedir ayuda y decían: ‘Yo no soy de eso’. A nivel 31 de embajadores, tampoco, a nivel de fuerzas armadas, un poquito, pero muy puntual. Eso representa una enorme dificultad, porque los temas se trataban por medio de carta, las cuales no respondían y la mayoría de estas trataban asuntos fronterizos y uno no va a tratar una negociación de migrantes en una carta. Muy difícil con ellos, a todas las reuniones de los migrantes mandaban gente de bajo nivel jerárquico. No tenían poder de decisión. Todo lo tenían que consultar y todo era a cuentagotas. No proponían nada y solo decían: ‘no estamos de acuerdo’. Una relación muy compleja” (González, 2018, en comunicación directa). Elaboración propia. Entrevista realizada durante este investigación. En resumen, ante la escaza información sobre el tema; así como la nula respuesta por parte del Gobierno de Nicaragua, el uso de la entrevista personal, los comunicados de prensa, así como las noticias de los medios de comunicación, son una herramienta indispensable para poder realizar este TFIA, tal y como se verá en los siguientes capítulos. 32 CAPÍTULO II MARCO TEÓRICO Y/ O CONCEPTUAL 33 2. MARCO TEÓRICO Y/O CONCEPTUAL 2.1 Estado de la cuestión A nivel nacional, como se puede observar en la Figura 3, un estudio dado a conocer por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), en el 2011 (Rojas, 2015b) en Costa Rica, existían 385 mil inmigrantes registrados, esto representa el 9% de la población total del país. Más adelante, el mismo informe concluyó que Costa Rica tiene el porcentaje más alto de inmigrantes en toda América Latina (Rojas, 2015). Figura 3. Población migrante de Costa Rica, actualizada al 2017 Fuente: elaboración propia, a partir de datos tomados de la noticia: Costa Rica contiene el porcentaje más alto de inmigrantes en América Latina, revela la Cepal 2015. A nivel nacional, el último Diagnóstico del Contexto Migratorio de Costa Rica (2017) revela que, actualmente, del total de la población migrante, el 80% es nicaragüense y el 20% restante está compuesto por estadounidenses y personas procedentes de Europa. Tal y como se observa en la Figura 4. 34 Figura 4. Población migrante de Costa Rica, actualizada al 2017 Fuente: elaboración propia. Datos tomados del último Diagnóstico del Contexto Migratorio de Costa Rica, 2017. Para el excanciller de la República, Manuel González, estos datos no deben ser una sorpresa, ya que Costa Rica tiene 40 años de ser un receptor neto de migrantes. “Principalmente de Nicaragua”, tal y como lo confirman los datos. “Pero nos hemos acostumbrado… y ellos se han incorporado tanto a nuestra actividad diaria y económica (haciendo un gran aporte), que lo vemos con total naturalidad y no como un flujo migratorio amenazante” (González, 2018, en comunicación directa). “Hoy, por lo que está pasando y por los números que se reportan, las personas dicen: ‘¡qué barbaridad!, ¡nos van a invadir!’, pero la verdad, reitero, tenemos 40 años de estar recibiendo flujos importantes de migración” (González, 2018, en comunicación directa). 35 Esfuerzos legales a nivel costarricense. Ante este escenario, el país ha venido construyendo a lo largo de los años, materia legal que regule estos movimientos. En términos generales, se han hecho tres grandes esfuerzos por adaptar la normativa migratoria a la realidad internacional. Las primeras dos iniciativas legales fueron dos leyes que se enfocaron en fortalecer la seguridad del país. La tercera, la cual es la que está vigor, se centró en velar por dicha seguridad y a la vez en proteger el derecho de las personas migrantes. Estas se darán a conocer a continuación: Ley de Migración N° 7033 (sancionada en 1986) Esta ley reguló durante 19 años la materia migratoria de Costa Rica. Su creación “estuvo influida por la legislación argentina. En su momento, fue considerada una ley novedosa” (Cabezas, 2014, párr. 2). Sin embargo, el crecimiento de inmigrantes en Costa Rica durante la década de los 80, debido a los conflictos sociales y armados que vivía Centroamérica, llegó a establecer la necesidad de una reforma. La segunda, la Ley de Migración N° 8487 (sancionada en 2005) El segundo intento se trató de una ley basada más en la seguridad nacional que en los derechos de las personas migrantes. Y es que justamente fue creada como resultado de los acontecimientos: primero, los del 11 de setiembre del 2001 en Estados Unidos3 y luego los del 11 de marzo de 2004 en Madrid, España, cuando un atentado terrorista de una célula yihadista les quitó la vida a 193 personas (Agencia. Madrid, 2017). Ante estos escenarios, hubo una tendencia mundial de percibir la migración como un asunto de seguridad y no de derechos humanos; es decir, no fue un tema exclusivo de Costa Rica. 3 “El 11 de septiembre de 2001, tres aviones tripulados con pasajeros se colisionaron contra el World Trade Center en la ciudad de Nueva York y el Pentágono en Washington D.C. a raíz de supuestos ataques terroristas contra Estados Unidos” (León, 2014, p. 39). 36 Artola (2005) explica que, tras los atentados terroristas, los países hacia donde tradicionalmente emigran las personas tomaron una serie de medidas en torno a cinco grandes áreas: reestructuración del aparato burocrático y administrativo4; nuevos sistemas de información e identificación5; incremento del control fronterizo6; mayores controles migratorios internos7 y el fortalecimiento de la cooperación interestatal e interregional8. En el caso de Costa Rica, la ley aprobada en el 2005 “implicó un alto conflicto entre instituciones y organizaciones de la sociedad civil, las cuales se manifestaron en contra de una política con un enfoque de seguridad, en la cual se criminalizaba y perseguía a las personas inmigrantes” (León, 2014, p. 52). De esta manera, León (2014) relata como en la ley aprobada no se les garantizaba la seguridad social a las personas en condición irregular o en condición temporal; de igual forma, creó estrictos controles migratorios de entrada y salida, así como diversos impedimentos, regulando significativamente la detención y expulsión de extranjeros. 4 “Estados Unidos y la mayoría de los países europeos han reformado leyes y disposiciones administrativas, aumentando las asignaciones presupuestarias, incrementando el personal en puntos de ingreso y desarrollando ejercicios de entrenamiento conjuntos tendientes a un control más estricto de las entradas, así como una mayor coordinación institucional” (Artola, 2005, p. 137). 5 “Varios países introdujeron, o están introduciendo, nuevos documentos de identificación para sus ciudadanos, que incluyen códigos electrónico difíciles de falsificar. Además, del uso de técnicas biométricas (identificadores de características personales como rostro, manos, ojos y huella digitales” (Artola, 2005, p. 138). 6 “La detección anticipada de posibles riegos o amenazas es una herramienta clave para el control de ingresos. Por ejemplo, el Departamento de Estados de Estados Unidos introdujo 18 nuevas preguntas para los solicitantes de visas” (Artola, 2005, p. 138). 7 “Una gran mayoría de países ha desarrollado controles más estrictos sobre los residentes extranjeros, trabajadores temporales, visitantes, refugiados y solicitantes de asilo. En Alemania, por ejemplo, se ha eliminado la protección a grupos religiosos y, en el Reino Unido, se prohíbe la membresía a grupos considerados terroristas” (Artola, 2005, p. 139). 8 “En los últimos años se han desarrollado diversos acuerdos entre Estados, fundamentalmente regionales que refuerzan estructuras existentes. Los más conocidos son los europeos” (Artola, 2005, p. 139). 37 Finalmente, la ley actual N° 8764. Ley General de Migración y Extranjería En esta ocasión, León (2014) recuerda como el entonces director de Migración y Extranjería, Mario Zamora, les pidió a los diputados incorporar el tema de los derechos humanos en la nueva ley, así como respetar los tratados y los convenios internacionales que el país había firmado. En este sentido, en el Tabla 4, es posible ver la lista de los trece acuerdos ratificados por Costa Rica ante el Sistema de Naciones Unidas, lo cual confirma que el país “es un faro” a nivel mundial en este tema, y “eso no lo podemos evitar, porque hay una historia muy sólida sobre el respeto de los derechos humanos” (Murillo y Valverde, 2018, párr. 11). Tabla 2. Lista de convenios del Sistema de Naciones Unidas ratificados por Costa Rica Nombre del tratado Fecha de la Fecha de la firma ratificación CAT–Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes 04 feb 1985 11 nov 1993 CAT–OP–Protocolo facultativo de la Convención contra la tortura y otros tratos o 04 feb 2003 01 dic 2005 penas crueles, inhumanos o degradantes CCPR- Pacto internacional de derechos 19 dic 1966 29 nov 1968 civiles y políticos CCPR–OP2–DP- Segundo protocolo 14 feb 1990 05 jun 1998 facultativo del Pacto internacional de derechos civiles y políticos destinado a abolir la pena de muerte CED- Convención internacional para la 06 feb 2007 16 feb 2012 protección de todas las personas contra las 38 desapariciones forzadas CEDAW- Convención para la eliminación de todas las formas de discriminación contra la 17 jul 1980 04 abr 1986 mujer CERD- Convención internacional sobre la 14 mar 1966 16 ene 1967 eliminación de todas las formas de discriminación racial CESCR- Pacto internacional de derechos 19 dic 1966 29 nov 1968 económicos, sociales y culturales CMW- Convención internacional sobre la protección de derechos de todos los S.F. S.F. trabajadores migratorios y sus familiares CRC- Convención sobre los derechos del 26 ene 1990 21 ago 1990 niño CRC-OP-AC-Protocolo facultativo de la 07 sep 2000 24 ene 2003 Convención sobre derechos del niño relativo a la participación de niños en conflictos armados CRC-OP-SC-Protocolo facultativo de la 07 sep 2000 09 abr 2002 Convención sobre los derechos del niño relativo a la venta de niños, prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía CRPD-Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad 30 mar 2007 01 oct 2008 Fuente: datos tomados de la Oficina del Alto Comisionado de la Organización de las Naciones Unidas, 2018). Para retomar el tema: Otras observaciones, a la nueva propuesta de ley, planteaban mejores medidas de protección a víctimas de trata y tráfico”; de igual manera, se 39 planteó la necesidad de dotar a la “DGME de los recursos económicos y humanos necesarios para la construcción de albergues o lugares de detención de personas extranjeras mientras se define su situación migratoria en el país. (León, 2014, p. 69). Gracias a la incorporación de este elemento es que durante la crisis migratoria 2015–2016, el Gobierno costarricense tuvo la posibilidad de contar con albergues, donde los migrantes tuvieran las condiciones mínimas, tales como acceso a agua potable, electricidad y atención médica. Incluso, antes de la crisis migratoria, Costa Rica nunca había utilizado dichos establecimientos. “Lo que teníamos como noción era de algunos albergues de refugiados que, en algún momento de la historia, por ejemplo, con las guerras civiles en Nicaragua, se habilitaron en Costa Rica” (Quesada, 2018, en comunicación directa). Cuatro años más tarde, la nueva ley migratoria tendría como eje central, “el control ordenado de las migraciones basado en los derechos humanos” (DGME, 2018, párr. 1). “A diferencia de los dos momentos previos, la formulación de esta Reforma fue producto de una relevante constelación de actores conformada por el Gobierno, la sociedad civil y las organizaciones internacionales” (León, 2014, p. 9). Como se puede concluir, Costa Rica ha pasado por un largo proceso de construcción relacionado con su política migratoria; una, que al final, ha tomado la decisión de respetar los derechos humanos y la dignidad del ser humano. Esto queda reflejado en el mismo Diagnóstico del Contexto Migratorio de Costa Rica (2017), un documento de 104 páginas, elaborado con el apoyo de la Dirección General de Migración y Extranjería, pero que inicia con una frase de 40 exhortación del papa Francisco: “Acoger, proteger e integrar a los migrantes y refugiados” (DGME, 2017, p. 5). 2.2 Conceptos básicos Dentro del mundo de la política, el ser humano piensa y toma decisiones. Cada acción afecta masas: hombres, mujeres y niños. Por ello, estudiar las consecuencias de las decisiones es apasionante, más para aquellos que en algún momento se encontrarán en una situación de decidir similar. Naudon y Sepúlveda (1998) recuerdan que fue Aristóteles, entre 354 y 322 A.C., quien acuñó el término política por primera vez. La palabra política derivó de la palabra griega “polis” que significa ciudad, ya que dichos fenómenos se producen cuando el hombre viviendo en ciudades debe establecer un régimen de gobierno, que determine quienes detentarán el poder, es decir, el o los que asumirán la dirección de la ciudad (la expresión “gobernar” proviene de la palabra griega “kuvernein” = timonel”). (Naudon y Sepúlveda, 1998, p. 21). Hoy, la especificidad de la política ha llevado a la creación de dos ramas autónomas: la política nacional o lo que hoy conocemos como ciencia política: “la ciencia del gobierno de la sociedad por el Estado” (Naudon y Sepúlveda, 1998, p. 21) y la política internacional, esta última es las relaciones internacionales, el foco de nuestra investigación Dicho esto, se procede aclarar con mayor detenimiento el concepto de Relaciones Internacional; así como una serie de conceptos claves relacionan los términos, con ámbitos de acción y objetivo de estudio. Entre ellos: sistema internacional, política internacional, política internacional, política exterior, diplomacia, derecho y cooperación internacional. 41 Así mismo se definirán los conceptos de derechos humanos, migración, inmigración e migración: las directrices generales de visas de ingreso al territorio costarricense para extranjeros y los pilares de la política exterior de Costa Rica. 2.2.1 Relaciones internacionales A nivel histórico y en la práctica, la historia de las Relaciones Internacionales se remonta a los tratados de Westfalia de 1648. Dos tratados (Osnabruck y Munster) que se firmaron luego de 30 años de guerras entre católicos y protestantes. “Sería la primera vez que tratados ponían fin a una guerra en Europa” (Toscano, 2006, p. 98). Este mismo autor afirma que “Es en los tratados de la Paz de Westfalia, donde reside el certificado de nacimiento del moderno estado nacional soberano, base del Estado democrático del derecho actual y momento fundador del sistema político internacional contemporáneo” (2006, p. 1). Como disciplina de estudio, las Relaciones Internacionales nacieron, parafraseando a Barbé (1995), cuando la Universidad de Gales creó la cátedra de Woodrow Wilson en relaciones internacionales. “El nacimiento de la misma está directamente asociada a la recién finalizada guerra mundial que había dejado nueve millones de muertos en el campo de batalla” (Barbé, 1995, p. 28). Pero, ¿qué son las Relaciones Internacionales? De acuerdo con Morales (2004), es una disciplina que estudia las relaciones entre los Estados, así como las relaciones que estos tienen con los demás sujetos internacionales. ¿Cuáles otros sujetos internacionales? Los organismos internacionales, las empresas, las ONG, las redes científicas y hasta los mismos individuos. Incluso, “para algunos teóricos las relaciones internacionales no son otra cosa que a lucha por el poder a escala mundial” (Naudon y Sepúlveda, 1998. p. 27). 42 En cuanto a los enfoques de esta disciplina, Ricardo Hormazábal y Eduardo Carreño (2006), en su documento, Introducción a la teoría de las relaciones internacionales, citando a Chris Brown (1997), establecen que esta disciplina se enfoca en cuatro temas: la guerra, la paz, el conflicto y la cooperación. A la hora de definir el concepto de relaciones internacionales es numerosa la cantidad de autores que intentan hacerlo, incluso en algunas ocasiones podría existir hasta una falta de consenso a la hora de conceptualizarlo. Sin embargo, hay un punto en el cual los autores concuerdan “las relaciones internacionales son dinámicas. [No son estáticas] […] cambian constante a lo largo del tiempo y, a veces, en lapsos muy breves, dejando de este modo, anticuadas definiciones que no lo eran cuando fueron formuladas” (Naudon y Sepúlveda, 1998, p. 27). Teniendo claro el concepto de relaciones internacionales, hay una serie de conceptos clave que se relacionan con este término, con ámbitos de acción y objetivo de estudio. Entre estos: sistema internacional, política internacional, política exterior, diplomacia, derecho y cooperación internacional, los cuales se mencionan de manera resumida a continuación. 2.2.2 El sistema internacional En relación con el sistema internacional, de acuerdo con Naudon y Sepúlveda (1998), el concepto de sistema es muy antiguo; sin embargo, es hasta el siglo XVI, cuando las ciencias comienzan a utilizarlo para explicar los grandes cambios; y las relaciones internacionales, no escaparon a esa tendencia. Así, por ejemplo, uno de los grandes cambios fue el descubrimiento de América. “Y es así como se utiliza el concepto de Sistema en el estudio de los fenómenos que son objeto de esta disciplina, considerándolos desde un enfoque sistemático: el Sistema Internacional” (Naudon y Sepúlveda, 1998, p. 30). 43 Para la Real Academia Española (1992), sistema se define como un conjunto de cosas, que de manera ordenada se relacionan entre sí, contribuyendo a que un determinado objeto pueda funcionar. En el caso de las Relaciones Internacionales, este “conjunto de cosas” son los actores internacionales (el Estado, las organizaciones internacionales, las organizaciones supranacionales, las empresas transnacionales y los grupos subnacionales), que, tras definir una serie de reglas, interactúan entre sí con el fin de alcanzar un objetivo en común. Barbé (2008) lo definió como “un conjunto de actores, cuyas relaciones generan una configuración de poder (estructura) dentro de la cual se produce una red compleja de interacciones (proceso) de acuerdo a (SIC) determinadas reglas” (p. 87). Si todo esto se cumple cabalmente, se está frente a un sistema internacional con legitimidad. Hoy en día podríamos decir que uno de los principales ejes que le da legitimidad al sistema es la Organización de las Naciones Unidas y su carta. Ahora, hay que tener en cuenta un planteamiento de Naudon y Sepúlveda (1998) en las relaciones internacionales, el sistema internacional es abierto, ya que es capaz de acoger nuevos problemas y hechos, dada la complejidad del mundo moderno. 2.2.3 Política internacional, política exterior y diplomacia Ahora bien, en la actualidad existe una gran confusión cuando se habla de política internacional, política exterior y diplomacia. En general, las personas utilizan estas tres palabras como sinónimos, cuando en realidad no lo son. 44 Política internacional De acuerdo con Morales (2004), la política internacional es la “interacción entre los estados o entre éstos y los demás sujetos de derecho internacional” (p. 10). Por ejemplo, los discursos que el entonces presidente de la República de Costa Rica, Luis Guillermo Solís, da ante la Asamblea General de Naciones Unidas, cuando se felicita a una nación democrática, tras un proceso electoral pasivo y confiable, o cuando un presidente o canciller asiste a la Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (Celac). Esta interacción puede ser de carácter cultural, política, social, ambiental e incluso de índole militar. En este último caso, se puede ejemplificar con la afirmación dada por el presidente surcoreano Moon Jae.in: “Donald Trump puede quedarse con el Premio Nobel. Lo único que nosotros necesitamos es la paz” (Associeted Press, AP, 2018, párr. 3). Y es que debe quedar claro que los actores siempre van a actuar en función de sus intereses políticos. En resumen, el objetivo de la política internacional es que el actor internacional interactúe siguiendo una serie de orientaciones y directrices controladas por órganos gubernamentales, para que de manera pacífica se puedan alcanzar metas que favorezcan al sistema internacional. Ahora bien, es importante dejar claro que la política internacional no es autónoma, sino que basa su accionar en la política exterior. Política exterior La política exterior corresponde a las decisiones que un Gobierno toma en función de los intereses nacionales y su relación con los actores del sistema internacional. 45 Sus decisiones son coherentes y están basadas en principios claros, sólidos e inmutables. A continuación, algunos ejemplos: cuando un gobierno toma la decisión de negociar un Tratado de Libre Comercio con China; cuando una nación permite que Estados Unidos patrulle zonas costeras a cambio de más seguridad; firmar convenios de educación con países europeos para fortalecer los procesos de investigación de sus universidades públicas. Por lo tanto, “La política exterior de un país es el reflejo de su realidad interna, de sus valores, principios y manera de ver el mundo, así como la manera de interrelacionarse con los otros actores de la comunidad internacional” (Hernández, 2013, p. 22). Así mismo, se puede agregar que es el reflejo de las necesidades su población. Por ejemplo, mejorar los procesos de educación o aumentar su producto interno bruto, con el fin de mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Esto lleva a firmar que cuando un Estado elabora una política exterior, ya ha identificado cuales sus ventajas y desventajas. Así como Los objetivos nacionales de corto, mediano y largo plazo, los Trade-off9, las experiencias derivadas de la interacción con los actores nacionales e internacionales que reaccionarán ante determinadas decisiones. (Murillo, 2012, p. 160). Finalmente, Murillo (2012) recuerda que la política exterior siempre tendrá repercusiones en lo doméstico, de manera que afectará la formulación e implementación de otras políticas públicas. 9 De acuerdo con el Diccionario inglés – español. Larousse (2004), un “Tradeoff” es un truque. Es decir, una situación que implica la pérdida de una cosa y la ganancia de otra. 46 Diplomacia Morales (2004) explica que la palabra diplomacia ha sido utilizada en diversas ocasiones como sinónimo de negociación, astucia, habilidad para decir o hacer las cosas, e incluso de cortesía aparente e interesada. Sin embargo, más allá de ello, el autor enfatiza que la diplomacia, en las relaciones internacionales, es la encargada de ejecutar la política exterior. Su éxito, según Reynolds (1977), es medible, cuando en efecto se llegó a un acuerdo de manera pacífica. En cuanto a la diplomacia, Morales afirma que “En uno de los documentos más extraordinarios de la India Antigua, Las leyes de Manú, se dice que el arte de la diplomacia consiste en la capacidad de impedir la guerra y consolidar la paz” (2004, p. 8). Este concepto es reforzado por Yturriaga (2015), quien recuerda que El Tribunal Internacional de Justicia en 1980, señaló que la institución de la diplomacia ha demostrado ser un instrumento esencial para la eficaz cooperación en la comunidad internacional, que permite a los Estados – no obstante, las diferencias de sus sistemas constitucionales y sociales – llegar a la mutua comprensión y resolver sus divergencias por métodos pacíficos. (p. 33). Esto es importante recalcarlo, porque la diplomacia es tan solo un instrumento que la política exterior utiliza para alcanzar sus fines por medio de su institucionalidad, ya que, de no lograrlo, puede recurrir a otros instrumentos como la presión ideológica o económica e incluso al uso de la fuerza armada. De esta manera, de acuerdo con Porras (2012), los ejecutores de la diplomacia pueden ser de dos tipos: 47 • Ejecutores centrales: el jefe de Estado, el Presidente o el Canciller. • Servicio exterior, hace referencia a todas las personas que integran el servicio diplomático, consular o el servicio interno. 2.2.4 Derecho internacional Ahora, tal y como se mencionó, dentro de las relaciones internacionales, hay campos muy importantes por definir: el derecho internacional, la cooperación internacional y los derechos humanos. Este último se recalca, ya que es uno de los argumentos centrales para defender el accionar de Costa Rica ante la crisis de migrantes cubanos. El derecho internacional es el conjunto de normas y leyes que regulan una satisfactoria relación entre los países y los demás sujetos internacionales. Sin embargo, “Casi desde su nacimiento, este sistema normativo ha tenido que superar lamentables escollos, creados por quienes ponen en entredicho su naturaleza jurídica, por lo cual esta disciplina constantemente se ha visto obligada a reafirmar su calidad jurídica” (Morales, 2004, p. 18). A pesar de ello, el mismo autor agrega que el Derecho Internacional actual es conocido como la rama de la ciencia jurídica más progresista, innovadora y la que mejor expectativas ofrece. Por otra parte, Morales (2004) explica que el derecho internacional se divide en público y privado. El público o derecho de gentes regula el comportamiento de los Estados y los demás sujetos internacionales. Por ejemplo, las declaraciones de guerra o la interpretación de tratados internacionales; mientras que el privado está constituido por una serie de normas entre personas físicas y los tribunales internos de los estados, cuando surge 48 alguna controversia. Por ejemplo, el divorcio de personas de distinta nacionalidad o cuando un extranjero es detenido por cometer un acto ilícito10. Teniendo claro esto, es posible hacer referencia a las competencias del derecho internacional. La Organización de las Naciones Unidas (ONU) (2018) señala que están vinculas a una gran variedad de problemas de importancia internacional. Entre ellos, el desarme, el comercio internacional, el uso de la fuerza, los derechos humanos, las migraciones, entre otros. A nivel internacional, ¿cuál es el principal órgano para regular estos asuntos? La Corte Internacional de Justicia, con sede en La Haya (países bajos), es el principal órgano judicial de las Naciones Unidas. La Corte resuelve controversias jurídicas entre los Estados partes y emite opiniones consultivas para las Naciones Unidas y sus organismos especializados. (ONU, 2018, párr. 1). Es, justamente, el estatuto de la Corte Internacional de Justicia en su artículo 38, el que ha determinado cuáles son las fuentes del derecho (Romero, S.F.) a nivel internacional. Entre ellas: los tratados, los principios generales del derecho, las decisiones judiciales, la doctrina, las resoluciones de los órganos internacionales, la codificación del derecho internacional y la costumbre. 2.2.5 Cooperación internacional y derechos humanos Ahora, la cooperación internacional es un instrumento de la política exterior (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y Ministerio de Planificación Nacional y política económica, 2014) y se define como la relación entre dos o más partes, ya sean países miembros del sistema internacional u organizaciones de la sociedad civil. Su objetivo es alcanzar las metas de desarrollo. 10 “Entre los tratadistas costarricense, Francisco Echevarría García dice que lo que verdaderamente viene a caracterizar el Derecho Internacional Privado es la competencia entre las diferentes soberanías, la necesidad de decidir cuál es el Estado que tiene la jurisdicción para conocer determinado asunto” (Sáenz, 2016, p. 9). 49 La Agencia Chilena de Cooperación Internacional para el Desarrollo (2018) recuerda que la cooperación internacional nació en 1945, a partir de la firma de la Carta de San Francisco o la Carta de las Naciones Unidas, cuyo capítulo IX está dedicado a la Cooperación Internacional Económica y Social. En ese mismo capítulo, en su artículo 55, de las Naciones Unidas (ONU, 2018d) se establece que las naciones deberán promover “el respeto universal a los derechos humanos y a las libertadas fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma, o religión” (párr. 2). Ahora bien, para Hernández (2006), el nuevo orden internacional, sobre todo por los desafíos que plantea la globalización en temas sociales y económicos, ha llevado a una intensificación de la Cooperación Internacional. Según Hernández, “Es por ello que se están conformando en la actualidad, bloques regionales como nuevos polos de poder en el mundo, en un sistema internacional que está cambiando de los Estados – nación hacia los Estados – Región” (2006, p. 27). En relación con los derechos humanos, la ONU (2018e) los define como “los derechos inherentes a todos los seres humanos, sin distinción alguna de raza, sexo nacionalidad, origen étnico, lengua, religión o cualquier otra condición” (párr. 1). La misma organización agrega que entre los derechos humanos se encuentran: derecho a la vida y a la libertad, a no estar sometido a la esclavitud ni a torturas, a la libertad de opinión y de expresión, entre otros. A nivel internacional y amparada por el derecho internacional, la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUHD) es considerada el manual mundial en este tema. 50 Desde su aprobación en 1948, la DUDH se ha traducido a más de 501 idiomas. Es el documento más traducido del mundo, y ha servido de inspiración para las constituciones de muchos nuevos Estados independientes, así como para numerosas nuevas democracias. (ONU, 2018e, párr. 5). 2.2.6 Migración y trata de personas Se definirán los conceptos de inmigración, emigración y migración, así como las directrices generales de visas de ingreso al territorio costarricense para extranjeros. La diferencia entre estos, según la Real Academia Española (2017), es: • Inmigración: llegar a un lugar distinto al que se vivía, para erradicarse en él. • Emigración: irse del lugar donde vivía para erradicarse en otro lugar. • Migración: acto de trasladarse del lugar donde se vive a otro diferente. Ahora bien, de acuerdo con la Organización Internacional de las Migraciones (OIM, 2008), “por migración se entiende cualquier movimiento de personas hacia el territorio de otro Estado o dentro del mismo” (p. 2). La misma publicación señala que la migración incluye el desplazamiento que se da por parte de los refugiados, las personas desplazadas, las personas desarraigadas y los migrantes económicos. La migración puede tener varias causas, algunas de ellas son: la globalización, la integración regional, el desarrollo de los sistemas de comunicación, el desempleo o la falta de oportunidades en los países de origen, la atracción que ejercen los países más desarrollados, los conflictos armados internos y los desastres naturales. (OIM, 2008, p. 2). 51 La migración ha existido desde tiempos antiguos. El problema es que hoy los grandes desplazamientos han entrado en juego con las soberanías nacionales. Un claro ejemplo de ello es la crisis migratoria que vivió Costa Rica durante el periodo 2015 – 2016. Tema de análisis en este TFIA. Costa Rica ha sido muy generosa, pero actualmente está abrumada. Muchos de los migrantes varados en este país vendieron todo lo que tenían para pagar lo que esperaban sería un viaje hacia una vida mejor […] En este punto lo que muchos desean es retornar a su lugar de origen, pero no tienen dinero para hacerlo. (OIM. 2016. párr. 9). Trata de personas Ahora bien, la trata de personas es una de las mayores violaciones a los derechos humanos. Existe una paradoja: como la persona en situación de víctima fue captada por medio del engaño, esta cree en esa trampa, y no percibe el engaño, pues está segura de que su vida cambiará para bien. El concepto sobre trata de personas se encuentra definido en el artículo 3 del Protocolo de las Naciones Unidas para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente de mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional: La trata de personas consiste en La captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas, recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras fuerzas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o a una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación. Esa explotación incluirá, como mínimo, la explotación de la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, los trabajos o servicios, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas 52 análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de órganos. A pesar de esta regulación internacional, de acuerdo con un comunicado oficial de la OIM (2017), desde 1994 esta organización ha asistido directamente a más de 70 mil víctimas de trata. Es importante aclarar que la trata de personas y el tráfico de personas son conceptos que suelen confundirse. Sin embargo, distan entre sí. Tabla 3. Diferencias entre trata de personas y el tráfico ilegal de migrantes Trata de personas Tráfico de personas Mercancía La persona Pago por el cruce de fronteras Consentimiento Engaño, privación de libertad, Si existe consentimiento, coacción, restricción del así como un pago para el movimiento traslado Tipo de delito Contra la persona Contra el estado receptor del inmigrante clandestino Finalidad Explotación Cruce de la frontera Fuente: Elaborado por la Dirección General de Migración y Extranjería (2018). 2.2.7 Directrices generales de visas de ingreso al territorio costarricense para extranjeros En cuanto al ingreso al territorio costarricense para extranjeros, la Ley General de Migración y Extranjería de Costa Rica (N.8764 de 2009) establece en su artículo 47 que es la Dirección General de Migración y Extranjería, la encargada de establecer las directrices generales de ingreso al territorio costarricense. 53 Actualmente, esa directriz es la DG-0042-11-2016 (Ministerio de Gobernación y Policía, 2016). Según la directora de prensa de Ministerio de la Dirección General y Extranjería, Andrea Quesada, “La Directriz lo que hace es dividir los países del mundo en cuatro categorías. Nosotros popularmente, los llamamos, grupos 1, 2, 3 y 4” (2018, en comunicación directa). Técnicamente contemplan: los países que no requieren visa (grupo 1 y 2), los que requieren visa consular (grupo 3) y los que requieren visa restringida (grupo 4). Así como los requisitos que deben cumplir para ingresar al país. Grupo # 1. Grupo ingreso sin visa consular Este es el grupo más general. Todos los países que pertenecen a este grupo no requieren visa y Usualmente es un país que tampoco nos pide visa a nosotros. A nivel político, comercial y turístico, a Costa Rica le sirve no ponerles visas a sus nacionales por un tema económico. Por ejemplo, imagínese un estadounidense tratando de ingresar a Costa Rica y nosotros poniéndole una visa. Es probable que esta nacionalidad, que es la que más ingresa a nivel turístico, baje muchísimo su ingreso solo por el hecho de tener una visa. (Quesada, 2018, en comunicación directa). Tal y como se mencionó, a pesar de no tener que contar una visa de ingreso, los ciudadanos de estos países deben cumplir con una serie de requisitos (Ministerio de Gobernación y Policía, 2016): tener un pasaporte con una vigencia de hasta un día y su permanencia no puede exceder los 90 días. En esta área se pueden mencionar países como: Alemania, Argentina, Austria, Bélgica, Estados Unidos, Canadá, España, Estados Unidos, Canadá, entre otros. 54 Grupo # 2. Grupo ingreso sin visa consular Sobre este, la directora de prensa de Ministerio de la Dirección General y Extranjería afirma: “Es muy parecido al grupo #1, pero la única diferencia que tiene es que el pasaporte debe tener tres meses de vigencia. Por todo lo demás, el tratamiento es exactamente igual” (Quesada, 2018, en comunicación directa). De esta manera, el segundo grupo debe contar con un pasaporte que tenga una vigencia de tres meses, su permanencia tampoco puede exceder los 90 días. Ahí, se puede citar a Honduras, El Salvador, Belice, Bolivia y Venezuela (Ministerio de Gobernación y Policía, 2016). Grupo # 3. Grupo ingreso con visa consular Significa que la visa debe ser solicitada en el consulado de Costa Rica, donde esté la persona. “Por ejemplo, un chino pide la visa en el consulado de Costa Rica en China. El Cónsul es el que tiene la jurisdicción de decirle sí o no” (Quesada, 2018, en comunicación directa). En este caso, la Directriz establece que el pasaporte debe tener una vigencia obligatoria de seis meses (Ministerio de Gobernación y Policía, 2016). Además de que nosotros no le vamos a dar de primera entrada 90 días para que esté en Costa Rica, se le van a dar 30 días naturales. La persona puede pedir después que se le amplíe en ese tiempo hasta los 90. Pero en primera instancia, en cualquier puesto de migración (puertos, tierra o aeropuerto), lo más que le puede dar son 30 días. (Quesada, 2018, en comunicación directa). En este caso, se pueden citar a Marruecos, Pakistán, Nigeria, Bután, Camboya, Colombia, la República Popular de China, Egipto, Viet Nam, Zimbabue y Líbano. 55 Grupo # 4. Grupo ingreso con visa restringida Sobre este grupo, Quesada explica La situación que esta persona maneja es que el Cónsul tampoco le pueda dar la visa. Entonces, ¿qué pasa con esto? Entonces, por ejemplo, la persona cubana va al consulado, presenta los requisitos que le va a pedir el cónsul para ingresar a Costa Rica y el Cónsul manda esos requisitos a Costa Rica, a la Unidad de Visas. La Unidad de Visas revisa toda la documentación y la presenta en la Comisión de Visas Restringidas y Refugio. Esa comisión está conformada por el ministro de Seguridad, el ministro de Trabajo y el ministro de Relaciones Exteriores, o la personas que cada uno de ellos asigne. Entonces, ellos estudian todos los casos y deciden si la persona ingresa o no. (2018, en comunicación directa). Para este grupo, la Directriz (Ministerio de Gobernación y Policía, 2016) establece que como requisitos mínimos las personas de este grupo deben tener un pasaporte con una vigencia obligatoria de seis meses y, si llega a obtener la visa, su permanencia en el país no podrá superar los 90 días naturales. En esta situación, se encuentran 15 países: Cuba, Afganistán, Bangladesh, Eritrea, Etiopía, Haití, Irán, Iraq, Jamaica, Myanmar (Birmania), Palestina, República Árabe Siria, República Popular Democrática Corea del Norte, Somalia y Sri Lanka. Dependiendo de los acuerdos y tratados internacionales vigentes, de las razones de seguridad, conveniencia u oportunidad para el Estado costarricense (Sistema Costarricense de Información Jurídica, 2018), esta Directriz de Visas puede variar. 56 Así, por ejemplo, una de las últimas visas que se eliminó fue la de Perú. Recuerdo que fue en el tiempo, cuando se dieron las promociones de paseos a Perú. Este fue un tratamiento binacional. El Gobierno de Perú toma la decisión de quitar las visas para viajar a Perú y Costa Rica también quita las visas para que ciudadanos peruanos ingresen a territorio costarricense. (Quesada, 2018, en comunicación directa). Pero en términos generales, Andrea Quesada dejó claro que, independientemente de esta directriz, todos los ciudadanos no residentes que deseen ingresar a Costa Rica deben tener un tiquete de continuidad de viaje o retorno al país de procedencia. De igual manera, debe demostrar una solvencia económica de $100 por cada mes de turismo; así como un pasaporte en buen estado. 2.2.8 Pilares de la política exterior costarricense En el caso de Costa Rica, el informe final de labores del Ministro de Relaciones Exteriores y Culto (RREE, 2018), Manuel González (mayo 2014 – mayo 2018), presenta en forma clara los seis pilares de la política exterior costarricense. El mismo texto señala que son los pilares “definidos para la presente administración (2014-2018)”; es decir, durante la crisis migratoria de cubanos y ciudadanos extracontinentales, estas son las bases por las cuales se rigió el RREE. A saber: 1- La defensa de la democracia, la integridad territorial y la soberanía nacional: 2- La promoción, la protección y el respeto de los derechos humanos y libertades fundamentales; 3- La promoción de la paz, del desarme, y de la seguridad nacional, regional y mundial; 57 4- El fortalecimiento del Derecho Internacional y el desarrollo de un multilateralismo efectivo; y 5- La promoción del desarrollo sostenible, en sus tres aproximaciones – la social, económica y de lo ambiental – y la coordinación y representación política en las negociaciones ambientales internacionales. 6- El fortalecimiento de la Cooperación Sur – Sur y la Cooperación Triangular, como elementos que coadyuvan a la integración y al desarrollo de los países. (p. 8). Sin embargo, al investigar, es posible ver que no hay un documento oficial que señale de manera explícita cuáles son los pilares de la política exterior. Incluso, en la publicación de 1998 “Guía de la Política Exterior”, se señala que: En pocas ocasiones el país ha contado con un instrumento escrito que establezca los parámetros básicos de la Política Exterior costarricense, un documento que sirva a los funcionarios públicos que representan al país en el exterior ya sea en forma permanente o temporal. (p. 2). Ante este escenario, son diversos los autores que han intentado esclarecer estos pilares. Entre ellos Rodrigo Carreras Jiménez (2005), citado por Harys Regidor (2010). En esta publicación, Carreras parte de la premisa que “la política exterior de Costa Rica se asienta sobre bases en intereses nacionales éticos muy sólidos” (p. 15), como lo son: la salvaguarda de la soberanía nacional, el bienestar de sus habitantes, la integridad territorial, la seguridad ciudadana y del Estado de derecho. 58 Sin embargo, el mismo autor señalaría, “Llama la atención que Carreras Jiménez no hace mención como principio ni como parte de la columna, los temas de la paz y la naturaleza” (p. 15). Por su parte, el decimoctavo informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible (Chacón y Corrales, 2012), afirmaría que la política exterior de Costa Rica, durante años, “ha estado orientada a promover los principios que caracterizan el accionar del país en política internacional: paz, democracia, desarme, desarrollo sostenible, derechos humanos y universalidad de las relaciones diplomáticas” (p. 3). Otro de los ejemplos es la embajada de Costa Rica en Colombia. En su sitio web www.embajadadecostarica.org (julio, 2018), señala que los pilares son: paz, democracia, defensa y promoción de los derechos humanos, desarme, juricidad11, compromiso con el desarrollo y el bienestar, educación con el desarrollo social, combate al terrorismo, protección con al medio ambiente, paz con la naturaleza y turismo. Esto lleva a la conclusión de que incluso los pilares estarían definidos por cada Administración, de acuerdo con sus intereses. Sin embargo, sí está claro es que Costa Rica ha mostrado históricamente que posee pilares generales, los cuales orientan su política exterior y se encuentran vinculados a la identidad nacional. Dicho decálogo estaría conformado por los siguientes principios: 1- Paz (promoción y defensa) 2- Respeto a los derechos humanos (y a las libertades fundamentales) 11 “En este punto, el sitio resalta que Costa Rica se caracteriza por un uso constante de los mecanismos jurídicos para la solución de controversias, y consecuentemente, un vigoroso repudio por el recurso a la violencia” (Embajada de Costa Rica en Colombia, 2018). 59 3- Respeto por el derecho internacional y sus instituciones (juricidad, solución de controversias e instituciones) 4- Democracia (gobernabilidad e instituciones democráticas). (Regidor, 2010, p. 15). Gracias a estos fundamentos, hoy la política exterior de Costa Rica goza de gran estabilidad. 60 CAPÍTULO III MARCO CONTEXTUAL 61 3. MARCO CONTEXTUAL El presente capítulo se divide en tres secciones. El primero dará a conocer los antecedentes internacionales que llevaron a la emisión de visas extraordinarias y a los Permisos de Ingreso de Tránsito para ciudadanos continentales y extracontinentales. El segundo se enfocará las razones nacionales. Finalmente se hará referencia a las visas y los PIT. 3.1 Contexto internacional En la actualidad, es posible determinar que los antecedentes internacionales que llevaron a la crisis de migrantes más grande de la historia costarricense se divide en dos escenarios: el primero de ellos se da con el arribo masivo de cubanos a finales del 2015 y el segundo se presenta con la llegada de africanos, haitianos y asiáticos a partir de abril de 2016. El primer caso se debió a tres eventos internacionales. El primero de ellos fue el restablecimiento de las relaciones diplomáticas entre Estados Unidos y Cuba luego de casi 50 años de hostilidades. Este acercamiento generó una gran ola de migrantes cubanos que deseaban llegar a Estados Unidos por miedo a que el nuevo vínculo eliminara los tratamientos migratorios que este país tenía hacia ellos. El segundo escenario es que Cuba da más flexibilidad a sus ciudadanos para que puedan optar por un pasaporte y finalmente, Ecuador reforma su Constitución Política, convirtiéndose en el único país de la región en no solicitar visa a los cubanos, y en general, a ningún extranjero. En el caso del arribo masivo de migrantes continentales y extracontinentales, se concluye que se debió a dos eventos a nivel internacional: el primero de ellos es el terremoto de 2010 en Haití; y el segundo a la crisis económica y política de Brasil. 62 3.1.1 Cuba y Estados Unidos restablecen relaciones diplomáticas Antes de profundizar en este punto se hará una breve reseña de cómo estos dos países rompieron sus relaciones diplomáticas: “El tema cubano es complejo y lacerante para quien lo ha tenido y tiene que sufrir” (Cobas, 2017, p. 172). Como toda América Latina, Cuba tuvo que vivir el proceso de la dependencia colonial, primero de España y después de Estados Unidos. “En el siglo XIX los norteamericanos vieron a Cuba como una colonia. Y ya para 1895 las inversiones norteamericanas en Cuba ascendieron a 50 millones de dólares. José Martí fue uno de los primeros políticos y pensadores influidos por la Revolución Francesa que hablaron de libertad e independencia frente a Estados Unidos” (Careaga, 1997, p. 2). Sin embargo, sería 50 años más tarde, cuando Fidel Castro se convertiría en el líder político ansioso de un cambio social y con un alto sentimiento antiimperialista. “Sobre todo después del golpe de Estado de Batista en marzo de 1952. A partir de esa época Fidel Castro empezaría a organizar la oposición con el ánimo de hacer una revolución” (Careaga, 1997, p. 7). De esta manera, Careaga (1997) relata cómo el 26 de julio de 1953, el grupo de radicales seguidores de Fidel Castro asaltaron el Cuartel Moncada, pero fracasaron. “El combate que duró varias horas, fue intenso. Muchos rebeldes murieron y otros huyeron a las montañas. Fidel Castro fue aprehendido; se le hizo juicio político y fue condenado a 15 años de cárcel” (Careaga, 1997, p. 7). Tras ser duramente criticado por su mismo pueblo, Batista les da una amnistía a Fidel Castro y a otros presos políticos. Fidel viajó ese mismo año a México, donde inició su preparación para liderar una revolución en Cuba cuatro años más tarde; es decir en 1959 (Careaga, 1997). 63 Fidel y otros jóvenes guerrilleros volverían a La Habana en enero de 1959, después de haber estado durante varios años, primero en México, y luego, en las montañas cubanas luchando en contra de la dictadura de Batista (Careaga, 1997). La entrada de los guerrilleros a La Habana fue apoteósica: se estaba organizando el ejército popular revolucionario. Se proyectaba hacer una revolución cultural cambiando todo, de abajo a arriba: fomentar una nueva cultura artística y universitaria, una nueva economía y una nueva sociedad. (Careaga, 1997, p. 10). Careaga (1997) tacharía más adelante a Fidel como el delirio de las calles, del Malecón, de las casas y de los edificios públicos. “Los años de clandestinidad, de sacrificio de tortura, de persecución de la dictadura parecían olvidarse” (Careaga, 1997, p. 10). Uno de los actos más heroicos de la Revolución sería el rompimiento con Estados Unidos y el ataque al imperialismo norteamericano. “Su lucha fue más que significativa, dado que todos los países de América Latina, con excepción de México, a través de la Organización de Estados Americanos, rompieron relaciones con Cuba” (Careaga, 1997, p. 12). Cuba restablece relaciones diplomáticas con Estados Unidos Luego de estar enemistados por más de medio siglo, el 17 de diciembre de 2014, los presidentes de Cuba y Estados Unidos le anunciaron al mundo que restablecerían sus relaciones diplomáticas12. “Barack Obama expresó que abandonaba una política fracasada por más de 50 años para sustituirla por una serie de medidas de flexibilización del embargo13, 12 Las relaciones diplomáticas entre Estados Unidos y Cuba se rompieron, oficialmente, desde el 20 de diciembre de 1960. 13 “El embargo impide que las empresas de Estados Unidos lleven a cabo cualquier tipo de negocio en Cuba, no permite que estadounidenses viajen a la isla y prohíbe el gasto en dicho territorio. Es más, en el caso de gastar dinero en Cuba, los ciudadanos estadounidenses se 64 que incluirían, probablemente, algunos beneficios económicos para la sociedad cubana” (Téllez y Machado, 2015, p. 260). Téllez y Machado (2015) también citan una optimización del sector de las telecomunicaciones y proveer un mayor acceso a internet para la población, así como empoderar el emergente sector privado nacido al calor de las reformas cubanas de 2010. A pesar del acuerdo histórico, debe tomarse en cuenta que esta decisión no implicaba el fin del embargo, ya que “esto tiene que ser aprobado por el Congreso estadounidense, pero sí implica un cambio de enfoque” (ABC, 2017, párr. 2). “En la vía diplomática, esto supone que: se inicien conversaciones de manera inmediata, Estados Unidos abrirá una embajada en La Habana, se realizan intercambios y visitas de alto nivel entre los dos gobiernos y los dos países colaborarán en tema de interés mutuo14 como migración, operaciones antidroga, protección medioambiental y tráfico de personas” (ABC, 2017, párr. 8). El mayor problema era que: “para ese momento, el cúmulo de acciones que lesionaron sus vínculos económicos, comerciales y financieros, así como políticos y diplomáticos habían llegado a su clímax” (Domínguez, 2015, p. 54). Miedo a perder los tratamientos migratorios especiales A nivel migratorio: “El restablecimiento de relaciones diplomáticas entre Estados Unidos fue uno de los factores que más alborotó el panal” (González, 2018, en comunicación directa). enfrentan a multas de hasta 65 mil dólares, según cifras de la CNN, que cifra al Departamento del Tesoro de Estados Unidos, y se limita la cantidad de dinero que se puede mandar a familiares que residan en territorio cubano” (ABC, 2014, párr. 6). 14 “En lo que a las relaciones económicas se refiere harán múltiples cambios. Para empezar, se podrá mandar más dinero a Cuba: el límite pasará de 500 dólares a 2000 dólares por trimestre. El envío de dinero desde EE. UU. para proyectos humanitarios (remesas de donativos) o para respaldar el desarrollo de empresas privadas en Cuba ya no requerirán una licencia específica. (ABC, 2018, párr. 9). 65 El tratamiento preferencial que recibieron los cubanos como parte de la política migratoria estadounidense (Anguiano & Machado, 2015). Emigración cubana a Estados Unidos en un ambiente de restablecimiento de relaciones diplomáticas. En Revista Migraciones Internacionales. Vol. 8, Núm.2, Julio – Diciembre.) dejó: “desde 1960 hasta el 2005, de acuerdo con el censo de Estados Unidos, 946 716 residentes en Estados Unidos nacidos en Cuba; el número sobrepasó el millón en el 2010” (Reed, 2015, p. 17). Sin embargo, de acuerdo con los datos de la Oficina de Aduanas y Protección de Fronteras en Cuba, la “huida” de cubanos hacia Estados Unidos entre el 1 de octubre de 2014 y el 30 de septiembre de 2015 alcanzó los 31 000 migrantes, lo que representa un aumento del 30% con respecto al mismo periodo entre el 2013 y 2014. Por México entraron un total de 23.213 inmigrantes cubanos, mientras que por Miami fueron 8 101”. (Arias y Recio, 2015, párr. 10). Según Jorge Duany, director del Instituto de Investigaciones Cubanas de la Universidad Internacional de Florida (FIU), este incremento era ‘previsible’, debido a que muchos temen que la normalización de relaciones diplomáticas entre Estados Unidos y Cuba incluya la eliminación de los privilegios migratorios. (Arias y Recio, 2015, párr. 15). ¿Cuáles eran los privilegios que tenían los cubanos para ingresar a Estados Unidos? En total, es posible identificar cinco: 1- La Ley de Ajuste Cubano, aprobada en 196615 2- La política de “pies secos–pies mojados”16 15 La Ley de Ajuste Cubano. Ley pública 89 – 732 era una ley federal de los Estados Unidos promulgada el 2 de noviembre de 1966. Fue firmada por el presidente de Lyndon Johnson. La ley indicaba que cualquier ciudadano cubano que hubiera estado físicamente presente en los Estados Unidos, por el plazo de un año, tendría derecho a ser admisible como residente permanente de los Estados Unidos. 66 3- La protección a los cubanos para ser repatriados de manera expedita17 4- El Programa de Admisión Condicional para Profesionales Médicos Cubanos (Cuban Medical Professional Parole Program)18 5- El Programa de Admisión Condicional para Reunificación de Familias Cubanas19 (Cuban Family Reunification Parole Program). Este último es el único tratamiento preferencial que continúa vigente20. Esto sería confirmado por el excanciller de la República, Manuel González, (en comunicación directa), quien asegura que el aumento de los flujos de migrantes cubanos en la región y principalmente en Costa Rica es consecuencia de los privilegios migratorios que otorgan las normativas de Parole, la de “pies secos– pies mojados” y de la Ley de Ajuste Cubano. El restablecimiento de relaciones diplomáticas entre Estados Unidos y Cuba atemorizó a mucha gente, ya que todos sus beneficios migratorios serían eliminados. De hecho, muchos cubanos establecidos en Ecuador 16 En respuesta de la crisis de los balseros de 1994, cuando decenas de miles de cubanos trataron de llegar a la costa estadounidense en precarias embarcaciones, el Gobierno de Bill Clinton actualiza la Ley de Ajuste Cubano, con una nueva orden ejecutiva: la política de “Pies secos, Pies mojados”. “Esta establecía que si los isleños eran detenidos en alta mar serían regresados a Cuba”. (BBC, 2017, párr. 11). 17 De acuerdo con Morales (2017), este programa implicaba que cualquier cubano que llegara de manera ilegal a Estados Unidos, o sea, sin visa, no podría ser repatriado de inmediato a su país, tal y como sucede con los demás inmigrantes ilegales. 18 El programa permitía a ciertos profesionales médicos cubanos en otros países (no en Cuba ni en Estados Unidos) solicitar el ingreso condicional a los Estados Unidos. De esta manera, a partir de agosto de 2006, los profesionales médicos debían de demostrar que estaban reclutados para estudiar o trabajar en otro país, bajo la dirección del gobierno cubano. “Los individuos podían solicitar la admisión condicional en una oficina de los Servicios de Inmigración y Ciudadanía de Estados Unidos, ubicados en ese país. Sus familiares inmediatos también eran potencialmente elegibles para la admisión condicional” (2017, Hoja informativa: Cambios en las Políticas de Admisión. Comunicado institucional. Oficina de Prensa del Departamento de Seguridad Nacional de EE. UU.). 19 “Este programa permite que los cubanos que sean admitidos como candidatos a residentes, o ya sean residentes oficiales, traigan a sus familias mediante una vía legal hasta tanto sus documentos estén listos” (Morales, 2017). 20 “El programa busca acelerar la reunificación familiar a través de canales seguros, legales y ordenados de migración a Estados Unidos y desalentar la migración marítima peligrosa e ilegal. El Departamento de Seguridad Nacional (DHS) de los Estados Unidos ha determinado que este programa permanecerá implementado porque sirve a otros intereses nacionales” (2017, Oficina de Prensa del Departamento de Seguridad Nacional de EE.UU.). 67 comenzaron a salir para llegar lo antes posible a Estados Unidos, ante la eventualidad de que se cambiara esa política. (González, 2018, en comunicación directa). Brown (2016) solía decir: “La migración afecta las políticas nacionales y, por consiguiente, las políticas de seguridad nacional y las relaciones bilaterales y regionales”, y esto fue justo lo que le ocurrió a Costa Rica. 3.1.2 Cuba da más flexibilidad a sus ciudadanos para optar por el pasaporte El 11 de octubre de 2012, el presidente del Consejo de Estado de la República de Cuba, Raúl Castro, le anunció al mundo el decreto de ley 302, el cual modificaba la ley de migración del 20 de septiembre de 1976. Esta reforma les dio más flexibilidad a los ciudadanos cubanos para optar por su pasaporte, quienes, anteriormente, debían solicitar un permiso de salida, el cual era exigido desde 1960, justamente, durante los primeros años de la revolución socialista de Fidel Castro. Este podía ser extendido o denegado y su costo era de 150 dólares, una cantidad que resultaba alta, en un país donde el salario mensual promedio era equivalente a $20 (Batista, 2012). Hoy, en las páginas de ese decreto queda plasmado que el Gobierno cubano tomó la decisión, luego de considerar “la política genocida y el ilegal bloqueo” de Estados Unidos: Estados Unidos ha utilizado históricamente su política migratoria hacia Cuba con fines de hostilidad, subversión y desestabilización, y contra los intereses legítimos de nuestro pueblo y de la propia emigración cubana; y ha alentado, mediante la Ley de Ajuste Cubano y la Política de Pies Secos - Pies Mojados, la emigración ilegal e insegura que ha provocado pérdidas de vidas humanas; la comisión de actos delictivos violentos, la obstaculización de la 68 cooperación médica internacional y el robo de cerebros con objetivos políticos. Ello obliga a establecer, a la par de las medidas de flexibilización, determinadas regulaciones que limiten los efectos del citado accionar, así como disponer las normas dirigidas a preservar la fuerza de trabajo calificada del país (Decreto–Ley 302, 2012, p. 2). Este decreto comenzó a regir a partir del 14 de enero de 2014. “La medida también eliminó la necesidad de una carta de invitación para viajar al extranjero y prolongó de once a 24 meses la autorización de estancia en el exterior de los ciudadanos cubanos” (Batista, 2012, párr. 2). En síntesis, esa es la razón por la cual, cuando los cubanos llegaron aquí, todos tenían su pasaporte a diferencia de los haitianos y los extracontinentales que vienen totalmente indocumentados. Los cubanos traían su pasaporte porque era la manera más sencilla, además de su acento, de que cuando llegaran a Estados Unidos, podían decir… “yo soy cubano”. (González, 2018, en comunicación directa). 3.1.3 Ecuador, el único país de Latinoamérica que no pedía visa a los cubanos Para el excanciller de la República, Manuel González (en comunicación directa), otro de los antecedentes internacionales que provocó la ola de migrantes fue la decisión del Gobierno ecuatoriano de abrir sus fronteras sin importar la nacionalidad. “Todos los países de Latinoamérica les pedían visa a los cubanos, excepto Ecuador, cambiando su política por una que ellos llamaron la ciudadanía universal. No le pedían visa a nadie” (González, 2018, en comunicación directa). 69 Así consta en el artículo 40 de la Constitución Política de Ecuador, actualizada por última vez en el 2008, en la sección: Movilidad Humana: “Se reconoce a las personas el derecho a migrar. No se identificará ni se considerará a ningún ser humano como ilegal por su condición migratoria”. Incluso, el mismo artículo indica que el Estado ecuatoriano desarrollará acciones a favor de estas personas, como ofrecer asistencia a ellas y sus familias, ya sea que residan en el exterior o en el país. Entonces con pasaporte en mano y poniendo un pie en Latinoamérica sin los riesgos de tener que irse con los balseros, a los cubanos se les abrió una ruta. Muchos se quedaban en Ecuador un tiempo, ahorraban un poco de dinero y comenzaban a migrar hacia el norte. También, muchos se establecieron en ese país y entablaron relaciones comerciales. (González, 2018, en comunicación directa). Al 30 de abril de 2018, de acuerdo con una publicación de la agencia internacional de noticias EFE, los cubanos son los terceros migrantes que más piden ser nacionalizados en Ecuador. De primero están los colombianos y luego los españoles21. Para la adopción de la nacionalidad ecuatoriana se requiere una residencia en el país de al menos tres años, de forma regular y permanente, un período que se recorta a dos años en casos de naturalización por matrimonio o unión de hecho. (EFE, 2018, párr. 7). Esto se vuelve vital si tomamos en consideración que hasta el momento han pasado tres años de la crisis migratoria. Por ende, se podría concluir que muchos 21 Las cifras fueron aportadas a EFE, por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana (EFE, 2018). 70 de los cubanos que pidieron la nacionalidad ecuatoriana no lograron llegar a Estados Unidos. 3.1.4 El devastador terremoto de Haití El 12 de enero de 2010 un potente terremoto devastó Haití, el país más pobre de América, el movimiento telúrico fue tal que la ciudad de millón y medio de habitantes quedó envuelta en una nube de polvo (Hemeroteca PL, 2018). “Informes hablaban de miles de personas muertas”. (BBC Mundo, 2010, párr. 1) Según informó el servicio geológico de Estados Unidos, se trató de un sismo de 7,0 en la escala de Richter (Hemeroteca PL, 2018). “El primer ministro haitiano, Jean Max Bellerive, afirmó en cadena televisiva estadounidense CNN que temía que el recuento superara los cien mil muertos” (Hemeroteca PL, 2018, párr. 10). Un año después del terremoto, las cifras oficiales ofrecidas por el Gobierno contabilizaban “316 muertos, 350 mil heridos y más de 1.5 millones de personas perdieron su hogar […], las pérdidas materiales se estimaron en 7 mil 900 millones de dólares” (ADP, 2015, párr. 3). Ante esta catástrofe natural, miles huyeron del país en busca de seguridad y supervivencia. En aquel momento, Brasil fue el que más recibió haitianos (Bessi, 2018). Un “diagnóstico realizado por la OIM y por el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del Mercosur confirma que hasta finales del 2016 fueron emitidas 67 mil autorizaciones de residencia permanentes y temporales para haitianos en Brasil” (Bessi, 2018, párr. 3). En general, se estima que al menos 98 mil haitianos ya habían ingresado entre los años 2014 y 2015 (Bessi, 2018). Pero ¿qué tenía Brasil que lo convertía en un destino tan atractivo para migrar? 71 Brasil abrió un programa con el cual aceptaba haitianos22. Les daba residencia temporal y licencia de trabajo, mientras construían la infraestructura para el Campeonato Mundial de Fútbol (2014); y luego, para los Juegos Olímpicos de Río (2016). (González, 2018, en comunicación directa). El punto fue que, cuando Río decidió postularse para ser la sede de los Juegos Olímpicos y del Mundial, la economía brasileña iba bien. 3.1.5 La crisis económica y política en Brasil “Brasil venía desde comienzos de los años 90 y hasta 2014 de un proceso de crecimiento económico continuo. Apenas fue interrumpido por la crisis internacional de 2008, para luego experimentar una recuperación asombrosa. Pero en 2015, la economía se desbarrancó y el derrape siguió en 2016” (Gosman, 2018, párr. 1). Leonora Gosman (2018) recuerda que el deterioro económico alcanzó un 7,4%, y en su mismo análisis lo tacha como la peor crisis en la historia brasileña, la cual estuvo acompañada de una crisis política, que llevó a la destitución de Dilma Rousseff, un trágico fin para la primera mujer que llegó a la silla presidencial. Rousseff fue “suspendida en mayo tras ser acusada de manipular las cuentas públicas para asegurar su reelección en 2014 y continuar con esa práctica al año siguiente” (AFP, 2016, párr. 2). 22 “Las disposiciones puestas en marcha por el Gobierno de Brasil permitieron que los migrantes llegados a ese territorio se pudieron beneficiar de una visa humanitaria. Esta visa permitía la obtención de un permiso de residencia y un permiso de trabajo válido en todos los Estados de Brasil. La visa era renovable a los 6 meses y luego se podía solicitar la residencia por cinco años” (Nieto, S.F., p. 55). 72 Inmediatamente, “la gente empieza a irse para Estados Unidos, pues este país tenía un programa23 que puso en vigencia luego del terremoto de Haití, con el cual admitía cierta cantidad de haitianos, principalmente en California y Florida” (González, 2018, en comunicación directa). Washington decidió ponerle fin al Estatus de Protección Temporal, el cual empezó a regir el 22 de julio de 2019, por lo que, a partir de esa fecha ningún haitiano podrá ingresar a Estados Unidos bajo dicha modalidad. “El Gobierno de Trump consideró que Haití había experimentado un ‘progreso significativo’ desde el terremoto que devastó el país en 2010. Suceso que motivó a EE.UU. concediera a los haitianos el TPS” (BBC Mundo, 2017, párr. 4). Se debe aclarar que esta investigación se enfoca de forma específica en el tema de los haitianos y no en el resto de los extranjeros, ya que, de acuerdo con el excanciller de la República, Manuel González (en comunicación directa), el 98% de los extracontinentales que llegó en tránsito a Costa Rica era de ese país. La explicación es sencilla, “les decíamos extracontinentales, porque al inicio alegaban ser, más que nada, africanos del Congo” (González, 2018, en comunicación directa). En el caso de los demás, la vocera de la DGME, Andrea Quesada (en comunicación directa), señaló que la mayoría de ellos provenían del Congo, Ghana y Costa de Marfil. Al igual que los haitianos, “estas personas también fueron llamadas como mano de obra en Brasil […] y cuando pasa el Mundial, estas se quedan sin un ingreso 23 El Estatus de Protección Temporal (TPS, por sus siglas en inglés) protege a miles de inmigrantes haitianos contra la deportación. “EE. UU. puso en marcha este programa migratorio en los años 90 con el objetivo de conceder permisos extraordinarios a ciudadanos de naciones que sufrieron conflictos bélicos o desastres naturales” (BBC, 2017, p. 5). 73 económico y es cuando comienzan a emigrar hacia Estados Unidos” (Quesada, 2018, en comunicación directa). Incluso muchas personas decían que no querían ir a Estados Unidos, sino que querían ir hacia Canadá. Entonces, Migración se comienza a dar cuenta de que muchos no hablaban nada español, sino que hablaban francés. Por ello, se tuvo que hacer una coordinación para que la OIM brindara el servicio de traductores y así, intentar identificarlos. (Quesada, 2018, en comunicación directa). 3.2 Contexto nacional 3.2.1 Inmigración en tránsito. El nuevo segmento En suma, es posible identificar que el universo de la inmigración en Costa Rica contiene seis segmentos: 1. Población nicaragüense24 2. Inmigración procedente de países latinoamericanos25 3. Inmigración procedente de regiones de mayor desarrollo26 4. Inmigración proveniente de países asiáticos27 5. Inmigración indígena estacional28 6. Y la inmigración en tránsito 24 En la actualidad se cree que hay cerca de 350 mil nicaragüenses con algún tipo de estatus migratorio. A ello, se debe sumar alrededor de 200 mil nicaragüenses indocumentados. Esto de acuerdo con el último Diagnóstico del Contexto Migratorio de Costa Rica (2017) elaborado por la Dirección General de Migración y Extranjería. 25 En el 2016, esta cifra cerró con aproximadamente las 55 mil personas provenientes, especialmente, de Colombia, el Triángulo Norte de Centroamérica (Guatemala, El Salvador y Honduras) y Venezuela. . Esto de acuerdo con el último Diagnóstico del Contexto Migratorio de Costa Rica (2017) elaborado por la Dirección General de Migración y Extranjería. 26 Principalmente de Estados Unidos y Europa, el cual estaría superando las 40 mil personas. Esto de acuerdo con el último Diagnóstico del Contexto Migratorio de Costa Rica (2017) elaborado por la Dirección General de Migración y Extranjería. 27 Esta cifra se ha duplicado entre el 2006 y 2016 alcanzando las 20 mil personas. Esto de acuerdo con el último Diagnóstico del Contexto Migratorio de Costa Rica (2017) elaborado por la Dirección General de Migración y Extranjería. 28 El censo del 2011 registró en torno a 13 mil personas, pero se estima que esa cifra podría situase actualmente entre 15 y 20 mil, donde destacan las etnias Bribrí, Cabécar, Chorotega y Ngabe. 74 A partir de la crisis de migrantes 2015–2016, la DGME incluye un nuevo escenario: inmigración en tránsito, y no solo eso, sino que la entidad en 2017 llegaría a concluir que Costa Rica hoy en día se posiciona como un país de paso. “A pesar de no presentar un volumen poblacional muy amplio, tiene un impacto considerable para la sociedad y las instituciones costarricenses” (DGME, 2017, p. 7). Pero ¿cómo identifica la Dirección General de Migración y Extranjería este nuevo segmento? Principalmente por tres hechos que ocurren en Costa Rica durante dicho periodo: el primero de ellos es la desarticulación de una banda dedicada al tráfico de personas; el segundo es el inicio de las deportaciones y el tercero es el fallo de la Sala Constitucional para frenar las deportaciones. Esto conlleva al Gobierno de Costa Rica a emitir las Visas de Ingreso Temporal para los ciudadanos cubanos; así como los Permisos de Ingreso de Tránsito (PIT) para los extracontinentales. Actualmente, los PIT permiten llevar una contabilidad sobre las personas que ingresan al país en dicha condición. De acuerdo con el último Diagnóstico del Contexto Migratorio de Costa Rica (2017), entre el 2015 y 2016 se tiene un registro de 25 000 personas en tránsito y como resultado de una entrevista exclusiva para este trabajo de investigación, se confirmó que, a mayo de 2018, la cifra llegaba a los 28 213. De ellos “una alta proporción de esta migración abandona el país; sin embargo, hay personas que acaban quedándose en Costa Rica, aunque no sea posible precisar su cantidad” (DGME, 2017, p. 19). 75 En el caso de los cubanos, Andrea Quesada (en comunicación directa) confirmó que, en menos de dos años, el tránsito de estos inmigrantes por territorio nacional se quintuplicó. Tal y como se observa en la Figura 5. De esta manera, es posible ver como el ingreso de cubanos en tránsito pasó de 2 500 en el 2013 a 5 600 en el 2014, llegando a 13 000 en el 2015. Figura 5. Cantidad de migrantes cubanos en tránsito entre el 2013 y diciembre de 2015 Fuente: elaboración propia a partir de información obtenida de la DGME (2018) Cada uno de los tres antecedentes será analizado a continuación: 3.2.2 La desarticulación de una banda dedicada al tráfico de personas De acuerdo con el asesor del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Arnoldo Brenes (en comunicación directa), el flujo de cubanos hacia Estados Unidos, pasando por Costa Rica, tenía varios años de darse. 76 “En cierta forma podría decirse que ya había una práctica por parte de las autoridades migratorias de los países en tránsito de permitirles el paso […] desde Ecuador hasta México” (Brenes, 2018, en comunicación directa). Tal y como lo muestra la Ilustración 1, el trayecto de los cubanos iniciaba vía aérea. Salían del aeropuerto internacional de La Habana y llegaban al de Quito. Como se mencionó anteriormente, el Gobierno de la isla les dio mayores facilidades para que obtuvieran su pasaporte y Ecuador era el único país que no les pedía visa. En Ecuador, los cubanos “se quedaban entre dos y cinco días, a la espera de instrucciones. Aquí los coyotes recibían parte del dinero. Les dan a los migrantes chips telefónicos, nombres de contactos y lugares a los que debían llegar” (Cambronero, 2015, párr. 8). “De ahí pasaban por tierra a Colombia, donde los coyotes los guiaban a través de pasos ilegales” (Brenes, 2018, en comunicación directa). De acuerdo con Cambronero (2015), en Colombia, los cubanos se enfrentaban a los peajes de las guerrillas, a los pantanos y a los cobros arbitrarios de los policías. “Los peajes iban de los $100 a los $300. Los traslados eran nocturnos, en lanchas y a pie” (Cambronero, 2015, párr. 10). “Luego viajaban en barco a Panamá y de ahí, por el resto de Centroamérica para llegar a México para entrar a Estados Unidos” (Brenes, 2018, en comunicación directa). En el caso de Costa Rica, al llegar, “muchos utilizaron la figura de la solicitud de refugio para pasar de forma regular, pero ese no era su objetivo. Era evidente que solo querían tener un paso regular, para luego continuar hacia Estados Unidos” (Quesada, 2018, en comunicación directa). 77 Pero ¿qué hacían, exactamente, mientras se tramitaba la solicitud de refugio? De acuerdo con Arias (2015), la banda de ‘coyotes’ recibía a los migrantes en la frontera de Paso Canoas. Ya en condición temporalmente regular, los ocultaba en hoteles de la zona, de ahí los trasladaba a San José y luego a La Cruz de Guanacaste. Cambronero (2015) también señala que una vez en Peñas Blancas a cada migrante se le cobraba $50. Mientras tanto, una de las migrantes cubanas, Yanice Morejón, también entrevistada por Cambronero (2015), aseguró que algunos debieron pagar hasta $80 a policías costarricenses para que los dejaran continuar su camino. Mientras todo eso pasaba, “los Gobiernos desde Ecuador hasta México veían para otro lado, mientras las redes de tráfico cruzaban migrantes de manera ilegal (González, 2018, en comunicación directa). De acuerdo con Brenes, incluso en Nicaragua “ellos pagaban algún tipo de derecho y seguían por tierra por el resto de los países hasta llegar a Estados Unidos” (Brenes, 2018, en comunicación directa). Yo me enteré después, principalmente por la directora de Migración, quien me explicó que cuando sabían, por ejemplo, que habían entrado 50 cubanos, se les advertía a las autoridades nicaragüenses que iban a pasar. Los nicas les daban, no una visa de tránsito, sino como un permiso de pase y les cobraban como 10 dólares y una multa de $75. (González, 2018, en comunicación directa). 78 Ilustración 1. Ruta de los migrantes cubanos Diseño: María Fernanda Álvarez, 2019. Fuente: datos obtenidos durante esta investigación. En Costa Rica, ese fue el inicio de una odisea que se intensificaría a partir del 10 de noviembre de 2015. En esa fecha, la Policía Profesional de Migración desarticuló una banda internacional dedicada al tráfico de personas. 79 El martes 10 de noviembre de 2015 es una fecha memorable para la institución. Este fue un operativo que la Policía Profesional de Migración ya había hecho en otras ocasiones. Es decir, en otras ocasiones se habían abordado personas que estaban ejecutando el delito del tráfico de migrantes. Sin embargo, la envergadura de esta desarticulación trajo consecuencias sin precedentes para la historia de Costa Rica. Nunca, a nivel país, se había abordado una situación de migrantes como la que se abordó en esta época. Se puede hablar de campamentos tipo refugiados, pero en este caso, de migrantes que viajan por su propia voluntad, un migrante diferente. (Quesada, 2018, en comunicación directa). Para el jefe de la misión de la OIM en Costa Rica, Roeland Wilde, (en comunicación directa), lo que el “Gobierno de Costa Rica hizo fue cumplir con sus deberes establecidos bajo los Protocolos de Palermo, contra trata y tráfico”. Así por ejemplo, en el siguiente Cuadro Informativo 1, es posible corroborar que existe una tendencia por parte del Gobierno, ha aprobar normativa internacional que vele por el respeto de los derechos humanos. 80 Cuadro informativo 2 El valor de los acuerdos internacionales para Costa Rica Es importante recordar que, a nivel normativo, en temas migratorios, Costa Rica ratificó la Convención de Palermo29; asimismo ratificó el protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas especialmente de niños30 y finalmente, ratificó el protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire31. De igual manera, paralelo a esta crisis de migrantes, el país impulsó el Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regulada32, así como el Pacto Mundial sobre Refugiados33. En síntesis, es posible afirmar que Costa Rica ha ratificado trece tratados internacionales de derechos humanos del Sistema de las Naciones Unidas (Naciones Unidas, 2018). Elaboración propia. Datos recopilados a lo largo de la investigación. 29 Es un Convención suscrita en el 2000, en Palermo, Italia. Es conocida popularmente como la Convención de Palermo, pero su nombre correcto es Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional. Esta Convención consta de tres Protocolos adicionales (Oficina de las Naciones Unidas contra la droga y el delito, 2004). De acuerdo con la Unidad Legal Regional de la Oficina del Acnur para las Américas, Costa Rica ratificó esta Convención el 24 de julio de 2003 (Acnur, 2018a). 30 Es uno de los tres Protocolos de Palermo. Este “Protocolo complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y se interpreta juntamente con la Convención” de Palermo (Estados partes, 2003). De acuerdo con la Unidad Legal Regional de la Oficina del Acnur para las Américas, Costa Rica ratificó este Protocolo el 9 de septiembre de 2003 (Acnur, 2018a). 31 Es uno de los tres Protocolos de Palermo. Este “Protocolo complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y se interpreta juntamente con la Convención” de Palermo (Estados partes, 2003). De acuerdo con la Unidad Legal Regional de la Oficina del Acnur para las Américas, Costa Rica ratificó este Protocolo el 7 de agosto de 2003 (Acnur, 2018a). 32 Costa Rica suscribió el Pacto Global para una Migración, Ordenada y Segura, de manera oficial, en diciembre de 2018 durante la Conferencia Intergubernamental convocada por las Naciones Unidas en Marrakeck, Marruecos, donde también participaron representantes de más de 160 países (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Costa Rica, 2018). 33 “El Pacto Mundial sobre Refugiados dará más apoyo a los que huyen de sus lugares de origen, pero también a los países que los reciben, que en su mayoría están entre los más pobres del mundo” (ONU, 2018, párr. 2). 81 Es por lo que, “no era correcto ver el tema de la inmigración irregular como un problema de seguridad, sino como un asunto de derechos humanos” (Brenes, 2018, en comunicación directa). En términos económicos: “La organización cobraba entre $7 000 y $15 000 a personas provenientes de Cuba para trasladarlas hasta Estados Unidos. A los migrantes oriundos de otros continentes les cobraban hasta $30 mil” (Castillo, 2015, párr. 11). Aunque parezca sorprendente, de acuerdo con la vocera de la Dirección General de Migración y Extranjería, Andrea Quesada (en comunicación directa), en total, se detuvieron a doce personas, todas costarricenses; por ser sospechosas de que miles de cubanos se quedaran varados en suelo nacional. Es que el crimen organizado es… increíblemente organizado. Los migrantes iban pasando por todos los países, llegaban a Panamá, sabían cómo entrar a Costa Rica y utilizar la figura del refugio para pasar de forma regular los que querían, porque no todos entraban así. Muchos entraban de forma irregular y pasaban a Nicaragua y así continuaban su camino hacia Estados Unidos. (Quesada, 2018, en comunicación directa). De esta manera, “tras la desarticulación de la banda, los migrantes cubanos se empezaron a acumular en la frontera de Paso Canoas y en la oficina de Migración” (Arias, 2015, párr. 12). Y es que “de un momento a otro, en cuestión de dos o tres días, quedaron a la deriva como 1500 cubanos que básicamente dijeron: ‘Se nos fue el guía turístico’” (González, 2018, en comunicación directa). 82 Es ahí cuando las autoridades costarricenses tuvieron que tomar acciones, entre ellas, iniciar con el proceso de deportación a Cuba. 3.2.3 Costa Rica inicia la deportación de cubanos De acuerdo con Andrea Quesada (en comunicación directa), la deportación se podía hacer a tres lugares: • Hacia un tercer país que los reciba En este caso, estaban siendo enviados a Nicaragua; sin embargo, este país toma la decisión de cerrar la frontera (esto se profundizará más adelante). • Hacia el país de donde proviene la persona En este escenario, se trataba de cubanos que provenían de Panamá. El problema era que este país no les sellaba los pasaportes: “para que cuando los agarraran no hubiera evidencia del último destino, con excepción de los que entraron legalmente a Ecuador. Entonces, ya no era enviarlo a Panamá sino hasta Ecuador; y ahí el costo se incrementaba sustancialmente” (González, 2018, en comunicación directa). En este escenario, Costa Rica, también se encontró frente a un dilema: Ecuador tampoco los quería recibir. [Ecuador] puso todas las trabas, y de nuevo, eso tiene un costo elevadísimo. Imagínese que hubiéramos deportado 100 personas. Si por cada deportado hay que poner 2 oficiales de migración, ocuparíamos un avión de 300 personas. Una cosa es cuando usted deporta uno o dos, pero ahí estábamos hablando de miles de personas. (González, 2018, en comunicación directa). • Hacia el país de origen de la persona Deportamos a tres ciudadanos cubanos, pero esto fue un problema con Panamá, porque cuando llegaron allá los devolvieron, no los dejaron pasar, lo cual fue un grave error, improcedente, totalmente irregular y contrario a 83 derecho, nos dijeron que fue una orden del presidente, Juan Carlos Varela (González, 2018, en comunicación directa). En ese momento, de acuerdo con González, se procedió a llamar inmediatamente a la Cancillería panameña. Salieron a las cinco de la mañana, un 28 de diciembre y a las nueve de la mañana ya estaban aquí, o sea, perdimos esa plata. A pesar de que teníamos la orden de deportación y se había coordinado con todas las autoridades de tránsito panameñas y cubanas. (2018, en comunicación directa). En aquel momento, Panamá no aceptó la medida, “diciendo que ellos eran un país de migrantes y que ellos no creían en la deportación” (González, 2018, en comunicación directa). Para González (en comunicación directa), este hecho nunca debió ocurrir “fue una tontería”, ya que era Costa Rica el que estaba deportando, no Panamá. 3.2.4 La Sala Constitucional frena las deportaciones Sin embargo, la decisión de deportar sería detenida el 30 de diciembre, luego de que 34 migrantes cubanos acudieran a la Sala Constitucional (Cambronero, 2016). “Los antillanos presentaron dos recursos de habeas corpus el 30 de diciembre y 2 de enero, donde piden a los magistrados que detengan la deportación y se les permita gestionar una solicitud de refugio para albergarse en Costa Rica” (Cambronero, 2015, párr. 2). El 19 de enero, la Sala Constitucional prohibió a la Dirección General de Migración deportar a los cubanos. “Los magistrados ordenaron a Migración enviarlos a un tercer país, o bien, dejarlos en libertad” (Redacción, 2016, párr. 2). 84 En la misma sentencia, la Sala condenó al Estado al pago de costas, daños y perjuicios. De igual manera, advirtió a la jerarca de Migración, Kathya Rodríguez, que si no cumplía con lo ordenado podía enfrentar hasta dos años de prisión por desobediencia (Redacción, 2016). Nosotros le decíamos a Estados Unidos: “Si ustedes los quieren tanto, por qué no le evitan todo esto a estas personas, ponen un puente aéreo y se los llevan a todos”, pero nos dijeron: “no, para que esa política aplique, ellos tienen que llegar por sus medios a Estados Unidos”. (González, 2018, en comunicación directa). También es importante dejar claro que Costa Rica no estaba en la capacidad de deportar a todos los cubanos, pero “hubiéramos podido mandar un mensaje de que estábamos en la capacidad de hacerlo y quizás frenar la llegada de más migrantes” (González, 2018, en comunicación directa). 3.3. Expedición de visas extraordinarias temporales y PIT para continentales y extracontinentales De esta manera, el Gobierno costarricense debe volver a tomar acciones para solventar esta situación, por lo que aprueba, por primera vez y de forma simultánea, la expedición de visas extraordinarias temporales para ciudadanos cubanos en tránsito hacia a Estados Unidos. “Decimos que Costa Rica tomó la medida, porque no fue solo Migración, sino que fue el Gobierno a través del Consejo Nacional de Migración34” (Quesada, 2018, en comunicación directa). 34 El artículo 10 de la Ley General de Migración y Extranjería N. 8764, establece que este Consejo está integrado por el ministro de Gobernación y Policía, quien lo presidirá; el ministro de Relaciones Exteriores y Culto; el ministro de Trabajo y Seguridad Social; el ministro de Planificación Nacional y Política Económica; el ministro de Salud; el ministro de educación; el director de la DGME; el presidente ejecutivo de la Caja Costarricense del Seguro Social y dos representantes de las organizaciones de la sociedad civil, vinculadas al tema migratorio, nombradas por la Defensoría de los Habitantes. 85 “El Gobierno de Costa Rica tiene la voluntad de extenderla si es necesario, pero trabaja en una pronta solución internacional para que puedan seguir su destino cuanto antes” (Dirección General de Migración y Extranjería de Costa Rica, 2015, p. 2). Pero la crisis no se detiene ahí, sino que se intensifica. Como consecuencia, en tan solo dos meses (noviembre y diciembre del 2015) se emitieron 7822 visas extraordinarias temporales. El Gobierno realizó esta acción hasta el 18 de diciembre de 2015, cuando decide no emitir más de estos documentos, debido a que se había agotado su capacidad de brindar asistencia humanitaria en albergues y, principalmente, porque las autoridades nicaragüenses prohibieron el paso formal de los migrantes por su territorio. “Se advierte que quienes intenten entrar a partir de este momento, no serán admitidos y quienes sean aprehendidos en el territorio nacional sin visa serán deportados a su país de origen” (DGME, 2018, p. 3). En el caso de los africanos, haitianos y asiáticos, el Gobierno les entregó un documento, amparado en el artículo 211 de la Ley General de Migración y Extranjería, llamado Resolución Administrativa de Cambio de Medida, el cual indica que el portador tiene libre tránsito bajo medidas cautelares. Este oficio también se le conoce como “Permiso de Ingreso de Tránsito” (PIT). Básicamente es una hoja que hasta la actualidad se les entrega a estos migrantes, tal y como se puede ver en la Ilustración 2 (Castillo, 2016). 86 Ilustración 2. Permiso de Ingreso de Tránsito Fuente: Oficina de Prensa de la Dirección General de Migración y Extranjería. De acuerdo con un comunicado de prensa de Casa Presidencial (2016) entre abril y diciembre de ese año, se emitieron 18 243 PIT. El paso de estos migrantes por la región también tuvo fuertes repercusiones para Costa Rica, luego de que el Gobierno nicaragüense tomara la misma medida y les cerrara sus fronteras. En total, y en un plazo de doce meses, más de 25 000 migrantes continentales y extracontinentales transitaron por territorio nacional, todos ellos con una meta en común: llegar a Estados Unidos. Esto durante el periodo de la crisis 2015–2016. Como se mencionó durante una entrevista exclusiva a la vocera de la DGME (2018) para este trabajo de investigación, esta confirmaría que, a mayo de 2018, la cifra ya llegaba a los 28 213 ciudadanos en tránsito. 87 Asimismo, y de acuerdo con Solís (2016), solo durante el primer trimestre del 2016, 215 personas fueron reconocidas como refugiadas en Costa Rica. El entonces canciller de la República, Manuel González, se dirigió al Consejo Permanente de la OEA, en sesión extraordinaria, para abordar el tema de los flujos migratorios en la región. Ahí pronunció las siguientes palabras: Como región ha llegado la hora de atender y tomar decisiones, la hora de que cada uno de nosotros asuma responsabilidades individuales y conjuntas. Estamos a tiempo. Ha llegado la hora de entender que no podemos seguir siendo indiferentes a las migraciones, especialmente a los extracontinentales, con el argumento de que no es mi prioridad, que no me afecta a mí o simplemente, es más sencillo liberarme del problema trasladándolo al país que sigue hacia el norte. Ha llegado la hora de demostrar, como región, que somos responsables y capaces de articular acciones, compromisos y voluntades para encontrar soluciones estructurales, durables y sostenibles a problemas que no son coyunturales35 (González, 2016, párr. 41). 35 Intervención del señor Canciller de Costa Rica, Manuel González Sanz, ante el Consejo Permanente de la OEA. Sesión extraordinaria para abordar el tema de los flujos migrantes en la región. 88 CAPÍTULO IV MARCO METODOLÓGICO 89 4. MARCO METODOLÓGICO En este capítulo se incluye información relativa al método de investigación; así, como las estrategias metodológicas seguidas. 4.1 Tipo de estudio El presente trabajo es de carácter Mixto, definido como el “conjunto de procesos sistemáticos, empíricos y críticos de investigación”. (Barrantes. 2013. Pág 100). De igual manera, para (Barrantes. 2013), un punto importante a destacar es que la investigación mixta implica la recolección y análisis, tanto de datos cuantitativos como cualitativos. Así mismo, implica la integración y discusión conjunta, para realizar inferencias producto de toda la información. Es importante entender que este enfoque no desplaza el enfoque cuantitativo y cualitativo, sino que toma, de estos dos enfoques, las fortalezas y los combina tratando de minimizar sus debilidades. Otro aspecto necesario de recalcar es lo planteado por (Pérez. 2011), al señalar que el método mixto permite incorporar datos como imágenes, narraciones o verbalizaciones de los actores. De esta manera, Barrantes (2013) enfatiza que el enfoque mixto tiene una serie de ventajas. Entre ellas: • Se consigue una multiplicidad más rica de datos • Y, potencia la creatividad retórica y las relaciones dinámicas, ampliando las dimensiones de la investigación científica 4.2 Variables, indicadores, técnicas de investigación e instrumentos de recolección Este Investigación, cuenta con tres objetivos específicos. En las Tablas 4, 5 y 6, se presentarán las variables, indicadores, técnicas de investigación e instrumentos de recolección de cada uno de ellos. 90 Objetivo 1: Contextualizar los antecedentes que llevaron a Costa Rica a la emisión tanto de visas de tránsito como de Permisos de Ingreso y Tránsito, para ciudadanos continentales y extracontinentales Tabla 4: Variables, indicadores, técnicas de investigación e instrumentos de recolección de datos. Objetivo # 1 Variables Indicadores Técnicas de Instrumentos de recolección investigación de datos • Contextualización • Restablecimiento de • Entrevista • Cuestionario vía de antecedentes relaciones diplomáticas entre estructurada telefónica internacionales Estados Unidos y Cuba. • Cuestionario y nacionales • Análisis personal • Cuba da más flexibilidad a sus documental • Cuestionario vía ciudadanos para que puedan correo electrónico optar por un pasaporte. • Revisión • Cuestionario vía bibliográfica redes sociales • Ecuador reforma su • Noticias de medios constitución, convirtiéndose de comunicación nacionales e en el único país de la región internacionales en no solicitar visa a ningún • Libros extranjero • Revistas 90 91 • El terremoto de 2010 en Haití • La crisis económica y política en Brasil • Costa Rica desarticula una banda dedicada al tráfico de personas • La Sala Constitucional frena las deportaciones • Expedición de visas extraordinarias temporales y PIT para continentales y extracontinentales Fuente: Elaboración propia. Los datos son tomados a partir de la investigación. 91 92 Objetivo 2: Analizar la política exterior de Nicaragua en relación con los migrantes en tránsito con rumbo a los Estados Unidos, durante el periodo 2015 – 2016. Tabla 5: Variables, indicadores, técnicas de investigación e instrumentos de recolección de datos. Objetivo # 2 Variables Indicadores Técnica de Instrumentos de recolección investigación de datos • La política • Nicaragua acusa a Costa Rica de • Entrevista • Cuestionario vía exterior de originar una crisis humanitaria tras emitir estructurada telefónica Nicaragua las visas temporales y los TIP • Cuestionario y los • Análisis personal migrantes • Posibles causas que llevaron al cierre de documental • Cuestionario vía en tránsito la frontera nicaragüense correo electrónico • Revisión • Cuestionario vía bibliográfica redes sociales • Noticias de medios de comunicación nacionales e internacionales • Libros • Revistas Fuente: Elaboración propia. Los datos son tomados a partir de la investigación. 92 93 Objetivo 3: Estudiar las decisiones principales, en materia de política exterior, que tomó el Gobierno costarricense tras la decisión del Gobierno nicaragüense de cerrar la frontera a migrantes en tránsito. Tabla 6: Variables, indicadores, técnicas de investigación e instrumentos de recolección de datos. Objetivo # 3 Variables Indicadores Técnicas de Instrumentos de investigación recolección de datos • Implicaciones 1. Primer encuentro de alto nivel: • Entrevista • Cuestionario vía para la política convocatoria oficial de la Comisión estructurada telefónica exterior de Seguridad de Centroamérica del • Cuestionari costarricense SICA, la cual se llevó a cabo el 24 • Análisis o personal de noviembre de 2015. documental • Cuestionario vía correo electrónico 2. Segundo encuentro de alto nivel: • Revisión XLVI Cumbre de Jefes de Estado y bibliográfica • Cuestionario vía redes de Gobierno del SICA, desarrollada sociales el 18 de diciembre del mismo año. • Noticias de medios de comunicación 3. Primer encuentro regional, donde nacionales e se acepta el ejercicio piloto de internacionales traslado humanitario. Realizado el 93 94 29 de noviembre de 2015. 4. Segundo encuentro regional, para tratar la valoración del ejercicio piloto. Este se efectuó el 20 de enero de 2016. 5. Esfuerzos diplomáticos costarricenses para contener crisis futuras de migrantes. Fuente: Elaboración propia. Los datos son tomados a partir de la investigación. 94 97 4.3 Instrumentos de análisis de datos y fuentes de información El proyecto se basa en instrumentos de recolección de datos para búsqueda y obtención de la información, a saber: revisión hemerográfica, entrevistas a profundidad (personal y vía correo electrónico) e investigación bibliográfica. • Revisión hemerográfica y entrevistas Sin lugar a duda, por el corto aliento que posee el tema, la revisión hemerográfica es uno de los elementos que mayor fortaleza le da a esta Investigación; de esta manera, contiene información de 112 noticias de prensa; así como, nueve entrevistas a profundidad, distribuidas de la siguiente manera: Figura 6. Distribución cuantitativa de la revisión hemerográfica y entrevistas Fuente: Elaboración propia. Los datos son tomados a partir de la investigación. Es importante aclarar que para elaborar este Trabajo, la revisión y análisis de notas de prensa es mayor; sin embargo, tras revisar y analizar cada noticia; y ser ordenada cronológicamente, solo se contabilizan, las utilizadas de maneras explícita en la Investigación. A continuación, se profundiza. 97 98 • Publicaciones en El Mundo Cr La proponente de este Trabajo laboró para dicho medio de comunicación, y se encargó de la cobertura presencial del tema en análisis. De manera específica, la Investigadora tuvo la oportunidad de cubrir la mayor parte de las conferencias de prensa relacionadas con el tema. Estas fueron dadas tanto por el entonces presidente de la República, Luis Guillermo Solís, como por el excanciller de la República, Manuel González. Como es posible ver en la Figura 7, las notas utilizadas fueron publicadas del 18 de noviembre de 2019 al 12 de enero de 2016. Figura 7. Distribución mensual y cuantitativa de las publicaciones utilizadas de El Mundo Cr Fuente: Elaboración propia. Los datos son tomados a partir de la investigación. De manera más puntual se procede a presentar la Tabla 7, donde se presentan las noticias escritas y utilizadas por la proponente. 98 99 Tabla 7. Noticias publicadas en El Mundo Cr por la proponente Medio de Título Fecha de comunicación y publicación reportera 1 El Mundo CR Nicaragua “Destroza” territorio tico. 18 / 11 / 2014 Irina Grajales N 2 El Mundo CR Costa Rica convoca a 7 países para 17 / 11 / 2015 Irina Grajales N solucionar ola de cubanos 3 El Mundo CR Costa Rica propone a cancilleres de 24 / 11 / 2015 Irina Grajales N 12 países dar visa a cubanos 4 El Mundo CR Tras negativa de Nicaragua, Solís 25 / 11 / 2015 Irina Grajales N busca formas para sacar a cubanos 5 El Mundo CR Presidente electo de Guatemala 26 / 11 / 2015 Irina Grajales N apoyará al país ante ola de cubanos 6 El Mundo CR Ecuador solicitará visa a cubanos a 27 / 11 / 2015 Irina Grajales N partir del 1 de diciembre 7 El Mundo CR Cancillería analiza sacar a los 03 / 12 / 2015 Irina Grajales N cubanos en aviones hacia Belice 8 El Mundo CR Guatemala cambia, y ya no ayudará 03 / 12 / 2015 Irina Grajales N a Costa Rica en el tema de cubanos 9 El Mundo CR Isla Portillos es de Costa Rica 16 / 12 / 2015 Irina Grajales N 10 El Mundo CR CIJ: La trocha no causó daños al río Irina Grajales N San Juan 16 / 12 / 2015 11 El Mundo CR Costa Rica se sale del SICA y no 19 / 12 / 2015 Irina Grajales N dará más visas a cubanos 12 El Mundo CR Tras 5 horas de negociación, 23 / 12 / 2015 Irina Grajales N Guatemala reitera que no ayudará ante ola de cubanos 13 El Mundo CR Gobierno cree que nuevo presidente 05 / 01 / 2016 Irina Grajales N guatemalteco ayudará con cubanos 99 100 14 El Mundo CR Gobierno no ayudará a cubanos que Irina Grajales N no puedan pagar su tiquete 12 / 01 / 2016 Fuente: Elaboración propia. Los datos son tomados a partir de la investigación. • Publicaciones de distintos medios de comunicación La investigación contiene información, explícita, de 52 notas de prensa, publicadas por los siguientes medios de comunicación: BBC Mundo; El Nuevo Herald; Diario Extra; CrHoy; La Nación de Costa Rica; La Prensa de Nicaragua; Teletica; El Financiero; El País; Tele Sur; el Nuevo Día; Agencia Madrid; el País; Semanario Universidad; El Clarín y Radio Nacional de Colombia. De igual manera, se utilizaron publicaciones de las agencias internacionales. Entre ellas: ADP, EFE, AFP y DW. La lista de notas, distribuidas de manera temporal, se presenta en la Figura 8; mientras que en la Tabla 8, se presentan las notas utilizada de forma puntual. Figura 8. Noticias de prensa utilizadas para esta investigación, por orden cuantitativo y cronológico de publicación Fuente: Elaboración propia. Los datos son tomados a partir de la investigación. 100 101 Tabla 8. Noticias publicadas en distintos medios de comunicados. Cada una de las notas contiene información utilizada para esta investigación Medio de Título Fecha de comunicación publicación 1 La Prensa Libre Escombros y muerte en Haití por terremoto 11 / 01 / 2010 2 BBC Mundo Terremoto devasta Haití 12 / 01 / 2010 3 El Nuevo Herald Cuba suprime permiso previo de salida para viajar al extranjero 16 / 10 / 2012 4 Diario Extra Reforma a la Ley General de Migración y Extranjería. Opinión 26 / 06 / 2014 5 CrHoy Costa Rica contiene el porcentaje más alto de inmigrantes en América Latina, 04 / 01 / 2015 revela la Cepal 6 Agencia alemana Haití: a 5 años del terremoto 9 / 01 / 2015 de noticias ADP 7 Agencia Nicaragua dice que isla Portillos le pertenece por “cambio” en boca del río San 15 / 04 / 2015 internacional de Juan noticias EFE 8 Agencia Costa Rica denuncia en la OEA una situación migratoria “insostenible” 10 / 05 / 2015 internacional de noticias AFP 9 La Nación Policía desarticula banda internacional de tráfico de personas 10 / 11 / 2015 101 102 10 La Nación Nicaragua acusa a Costa Rica de causar crisis humanitaria con visas a cubanos 15 / 11 / 2015 11 La Nación Cubanos se quedan varados en Costa Rica por cierre de frontera con Nicaragua 15 / 11 / 2015 12 La Nación 700 migrantes cubanos se aglomeran en frontera con Nicaragua 15 / 11 / 2015 13 La Nación Diez preguntas para comprender la crisis de migrantes cubanos 16 / 11 / 2015 14 La Prensa Nicaragua expulsó 1917 cubanos 16 / 11 / 2015 15 Agencia Nicaragua acusa a Costa Rica de “irresponsable” ante la ONU 16 / 11 / 2015 internacional de noticias AFP 16 Agencia Crece tensión entre Costa Rica y Nicaragua por inmigrantes cubanos 16 / 11 / 2015 internacional de noticias DW 17 La Nación Costa Rica insistirá en sacar a migrantes cubanos por Nicaragua 23 / 11 / 2015 18 Panampost 3000 migrantes cubanos agudizan crisis fronteriza en Costa Rica 23 / 11 / 2015 19 La Nación Recuento de hechos elaborado por el periódico La Nación 15 / 12 / 2015 20 CrHoy La Haya: trocha se construyó sin que existiera amenaza sobre Costa Rica 16 / 12 / 2015 21 La Nación Los ocho puntos del fallo del litigio entre Costa Rica y Nicaragua 16 / 12 / 2015 22 La Nación Costa Rica se retira de mesa política del SICA 18 / 12 / 2015 102 103 23 La Nación Centroamérica acuerda abrir ´paso excepcional´ a migrantes cubanos varados en 28 / 12 / 2015 Costa Rica 24 BBC Mundo Centroamericanos pactan plan piloto para trasladar a México los cubanos 29 / 12 / 2015 varados 25 La Nación Cubanos se quedarán, al menos, una semana más en Costa Rica 04 / 01 / 2016 26 La Nación 34 cubanos acuden a la Sala IV para frenar deportación a la Isla 06 / 01 / 2016 27 Teletica Costa Rica es el mejor país del mundo para los extranjeros disfruten su retiro en 05 / 01 / 2018 el 2018 28 La Nación Nuevo presidente de Guatemala anuente a cooperar con traslado de cubanos 14 / 01 / 2016 29 La Nación Los primeros cubanos salen de Costa Rica hacia Estados Unidos 15 / 01 / 2016 30 La Nación Costa Rica es el mejor país del mundo para que los extranjeros disfruten su retiro 20 / 01 / 2016 en el 2018 31 La Nación El 4 de febrero se reanudará plan para sacar cubanos de Costa Rica 20 / 01 / 2016 32 La Nación Cubanos volarán de Panamá a México a partir del próximo lunes 11 / 02 / 2016 33 La Nación Costa Rica concretó en dos meses evacuación de cubanos 15 / 03 / 2016 34 CrHoy Costa Rica es el 4º país más competitivo en turismo en Latinoamérica 12 / 04 / 2016 35 Agencia Costa Rica enviará carta a Obama para repudiar la Ley de Ajuste Cubano 13 / 04 / 2016 internacional de 103 104 noticias EFE 36 Agencia Costa Rica enviará carta a Obama para repudiar la Ley de Ajuste Cubano 13 / 04 / 2016 internacional de noticias EFE 37 El Mundo CR Gobierno pedirá a CELAC y OEA definir acciones para hacer frente a crisis de 20 / 04 / 2016 migrantes 38 La Nación 380 migrantes africanos transitan libremente por Costa Rica 12 / 05 / 2016 39 El Financiero ¿Por qué en Costa Rica todo es más caro? 08 /08 / 2016 40 TeleSur ¿Qué es el MNOAL y cómo funciona? 12 / 09 / 2016 41 Agencia Dilma Rousseff fue destituida de la presidencia de Brasil 31 / 09 / 2016 internacional de noticias AFP 42 La Prensa Cancillería anulada. La web de Cancillería no ofrece información al público 16 / 12 / 2016 43 BBC Mundo Qué significa que Obama haya terminado con la política de “Pies secos, Pies 13 / 01 / 2017 Mojados” que amparaba a los cubanos que llegaban a Estados Unidos 44 El Nuevo Día Las ocho claves del acuerdo entre Cuba y Estados Unidos 13 / 01 / 2017 45 Agencia Madrid Madrid vuelve a recordar este sábado a las víctimas del 11 M 11 / 03 / 2017 46 BBC Mundo El gobierno de Estados Unidos pone fin al programa de protección temporal para 21 / 11 / 2017 104 105 inmigrantes de Haití 47 El país Siga la trasmisión de la Corte Internacional de Justicia sobre los litigios de Costa 02 / 02 / 2018 Rica con Nicaragua 48 Agencia Los cubanos, los terceros que más solicitan la naturalización en Ecuador 30 / 04 / 2018 internacional de noticias EFE 49 Agencia Líder surcoreano dice que Donald Trump puede quedarse con el Nobel 30 / 04 / 2018 internacional de noticias AFP 50 La Nación Luis Guillermo Solís: regreso de Costa al SICA no está asegurado 28 / 06 / 2018 51 Semanario Costa Rica sigue siendo un faro en derechos humanos 18 / 07 / 2018 Universidad 52 Radio Nacional Migraciones en el mundo ¿Cómo contarlas desde el periodismo? 26 / 07 / 2018 de Colombia 53 El Clarín El gigante sudamericano. Brasil atraviesa la peor crisis económica de los último 02 09 / 100 años, según varios estudios 2018 Fuente: Elaboración propia. Los datos son tomados a partir de la investigación. 105 106 • Comunicados de prensa Como se ha mencionado en reiteradas ocasiones; en la actualidad no existe un trabajo formal o publicación sobre el tema. Es por ello, que la comunicación de prensa de las instituciones se convierte en una herramienta vital para poder comprender y generar conclusiones. En total, este trabajo contiene información explícita de 45 comunicados de prensa; publicados entre diciembre de 2013 a diciembre de 2018, como se puede observar en la Figura 9. Al igual que en los casos anteriores; es posible afirmar que se hizo una revisión exhaustiva de publicaciones institucionales; sin embargo, se transcribe solo lo que aportó un valor explícito al Trabajo. Figura 9. Distribución mensual y cuantitativa de los comunicados de prensa utilizados para esta investigación Fuente: Elaboración propia. Los datos son tomados a partir de la investigación. Así, por ejemplo, solo en el caso de los comunicados de prensa de la Cancillería costarricense se analizaron todas las informaciones que tenían relación con la crisis de migrantes cubanos y extracontinentales, pero se utiliza, únicamente, lo que enriquece el análisis. 106 107 En el caso de la OIM. La investigadora tuvo la oportunidad de capacitarse, exclusivamente para esta investigación, en uno de los cursos libres que tiene la Organización para sensibilizar a la población sobre el tema. El certificado se encuentra dentro de los anexos del trabajo. De este modo, las instancias analizadas son: el Ministerio de Relaciones, Exteriores y Culto de Costa Rica; la Organización Internacional de las Migraciones; el Departamento de Seguridad Nacional de los Estados Unidos; el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia. En la Tabla 9, se encuentra la lista de todos los comunicados de prensa utilizados. Cada uno contiene información utilizada para esta investigación 107 108 Tabla 9. Comunicados de prensa utilizados para esta investigación. Cada uno de los comunicados contiene información utilizada para esta investigación Entidad Título Fecha de publicación 1 Cancillería Guía de política exterior 1998 costarricense 2 Cancillería Corte Internacional de Justicia rechaza las medidas cautelares solicitadas por 13 / 12 / 2013 costarricense Nicaragua y avala continuar la construcción de la ruta 1856 3 Cancillería Gobierno de Costa Rica rechaza acusaciones de Nicaragua por caso de 16 / 11 / 2015 costarricense migrantes cubanos 4 Cancillería Gobierno pide concertar cita regional para buscar salida a migración de cubanos 25 / 11 / 2015 costarricense 5 Cancillería SICA apoya la propuesta de Costa Rica para realizar Consejo de Ministros de costarricense Relaciones Exteriores de la región para encontrar la solución a crisis migratoria 19 / 11 / 2015 6 Cancillería Nicaragua impide solución regional y humanitaria para la protección de los 24 / 11 / 2015 costarricense migrantes cubanos 7 Cancillería Presidente electo de Guatemala manifiesta interés en situación de los migrantes 26 / 11 / 2015 costarricense cubanos en Costa Rica 8 Cancillería Costa Rica se complace en la decisión de Ecuador de solicitar visa a los cubanos 26 / 11 / 2015 costarricense a partir del 1 de diciembre 108 109 9 Cancillería Costa Rica mantiene esfuerzo para facilitar salida de migrantes cubanos 27 / 11 / 2015 costarricense 10 Cancillería Cancillería celebra reconocimiento de la Comisión Interamericana de Derechos costarricense Humanos a atención brindada por el Gobierno de Costa Rica a cubanos 8 / 12 / 2015 migrantes 11 Cancillería Costa Rica suspende participación en las instancias políticas del SICA ante costarricense negativa de Nicaragua, Guatemala y Belice de acordar solución al tránsito de 18 / 12 / 2015 migrantes cubanos 12 Cancillería Se programa segunda reunión entre países de la región para abordar tema de 22 / 12 / 2015 costarricense migrantes cubanos 13 Cancillería Países de la región acuerdan dar paso excepcional, seguro y ordenado a 28 / 12 / 2015 costarricense población migrantes cubana 14 Cancillería Arranca plan piloto que permitirá la salida de los migrantes cubanos de Costa 12 / 01 / 2016 costarricense Rica 15 Cancillería Plan piloto para abrir paso a migrantes cubanos concluye con éxito 15 / 01 / 2016 costarricense 16 Cancillería Próximo viaje para migrantes cubanos será el 4 de febrero 20 / 01 / 2016 costarricense 17 Cancillería Costa Rica acuerda con México viajes directos para migrantes cubanos 05 / 02 / 2016 costarricense 18 Cancillería Migrantes cubanos atienden advertencia del presidente de la República y del 09 / 02 / 2016 109 110 costarricense Canciller Manuel González. 19 Cancillería Costa Rica concluye con éxito exitosa operación de atención humanitaria de 12 / 03 / 2016 costarricense migrantes cubanos 20 Cancillería Concluye con éxito traslado de migrantes cubanos varados en Costa Rica. 15 / 03 / 2016 Costarricense 21 Cancillería Naciones Unidas reconoce manejo humanitario de Costa Rica ante migración 17 / 03 / 2016 Costarricense cubana 22 Cancillería Costa Rica convoca a vicecancilleres y directores de migración de la región para Costarricense dar seguimiento al tema del flujo migratorio 06 / 04 / 2016 23 Cancillería Reunión de vicecancilleres en Costa Rica permitió diálogo constructivo en el Costarricense tema migratorio 12 / 04 / 2016 24 Cancillería Declaración del Gobierno de Costa Rica ante ingreso irregular de migrantes 13 / 04 / 2016 Costarricense 25 Cancillería Pronunciamiento del Gobierno de Costa Rica ante el intento de ingreso masivo Costarricense de migrantes irregulares cubanos y extracontinentales 15 / 04 / 2016 26 Cancillería Intervención del señor Canciller de Costa Rica, Manuel González Sanz, ante el Costarricense Consejo Permanente de la OEA. Sesión extraordinaria para abordar el tema de 04 / 05 / 2016 los flujos migrantes en la región 27 Cancillería Comisión Interamericana de Derechos Humanos resalta labor de Costa Rica en 05 / 05 / 2016 110 111 Costarricense la atención a los migrantes 28 Cancillería Costa Rica se suma al llamado de 65 países que buscan poner los derechos Costarricense humanos en el centro de la prevención de los conflictos 25 / 07 / 2016 29 Cancillería Vicecanciller Solano expone sobre situación migratoria que afecta la región 03 / 08 / 2016 Costarricense 30 Organización La OIM informa sobre un número creciente de migrantes irregulares Internacional desamparados en Costa Rica 08 / 09 / 2016 para las Migraciones 31 Cancillería Discurso del Presidente de la República en el debate general de la reunión de Costarricense alto nivel sobre movimiento masivos de refugiados y migrantes 19 / 09 / 2016 32 Cancillería Intervención del presidente de la República, Luis Guillermo Solís, en la cumbre Costarricense de Líderes sobre Refugiados 20 / 09 / 2016 33 Cancillería Discurso del Presidente de la República de Costa Rica en el debate general de la Costarricense sesión 71 de la Asamblea General de la Asamblea General de las Naciones 20 / 09 / 2016 Unidas 34 Cancillería Costa Rica coloca posiciones claras ante desafíos que urgen atención global 21 / 09 / 2016 Costarricense 35 Cancillería XXI Informe del Estado de la Nación destaca trabajo en Política Exterior 10 / 11 / 2016 Costarricense 36 Departamento Hoja informativa: cambios en las políticas de admisión 2017 111 112 de Seguridad Nacional de EE.UU 37 OIM Trata de personas. Respuestas de la OIM 2017 38 Cancillería Declaraciones del Gobierno de Costa Rica ante derogación de la política de pies 13 / 01 / 2017 Costarricense mojados, pies secos 39 OIM 10 preguntas y respuestas acerca de la migración 2018 40 ACNUR Historia de Acnur 2018 41 ACNUR Cuadro de los estados americanos partes de la Convención de las Naciones 2018 Unidas contra la delincuencia organizada transnacional y sus protocolos 42 UNICEF Crisis migratoria: 4,5 millones de niños en el mundo han tenido que huir de sus 2018 casas 43 Cancillería Costa Rica recibe del Gobierno de Nicaragua pago de compensación por 13 / 03 / 2018 Costarricense ocupación militar de isla Portillos 44 ONU El pacto mundial de migración, un homenaje a la voluntad de escucharse unos a 26 / 09 / 2018 otros 45 Cancillería Costa Rica se suma al Pacto Mundial para la Migración adoptado en Marrueco 10 / 12 / 2018 Costarricense Fuente: Elaboración propia. Los datos son tomados a partir de la investigación 112 113 • Entrevistas a profundidad Con relación a las entrevistas se entrevistaron a nueve actores vinculados de manera directa a la crisis migratoria, tal y como se muestra en la Tabla 10, ya sea como testigos, tomadores de decisión o analistas. En la mitad de las entrevistas, la Investigadora tardó casi dos meses a la espera de una audiencia. En el caso de la Dirección General de Migración y Extranjería la espera alcanzó los seis meses, pero el tiempo de espera valió la pena. Tabla 10. Personas entrevistadas en el marco del tema de investigación Nombre Cargo / Función Fecha de la entrevista 1 Rebeca Ugalde Periodista del Ministerio de 8/1/2018 Relaciones Exteriores y Culto de Costa Rica 2 Gustavo Campos Jefe consular del Ministerio 14/1/2018 de Relaciones Exteriores y Culto de Costa Rica 3 Andrea Quesada Vocera oficial de la 2/5/2018 Dirección General de Migración y Extranjería 4 Roeland de Wilde Jefe de la misión de la OIM 21/6/2018 en Costa Rica 5 Arnoldo Brenes Asesor del Ministerio de 4/8/2018 Relaciones Exteriores y Culto de Costa Rica 6 Manuel González Ministro de Relaciones 9 /9/2018 Exteriores y Culto de Costa Rica 7 Claudio Alpízar Politólogo 18/1/2019 113 114 8 Gustavo Araya Analista político de Flacso 18/1/2019 9 Miguel Gamboa Analista político de la 18/1/2019 Universidad de Costa Rica Fuente: Elaboración propia. Datos tomados a partir de la investigación. • Investigación bibliográfica Con relación a la investigación bibliográfica, durante esta investigación se visitaron, en diversas ocasiones, las bibliotecas de la Universidad de Costa Rica: Carlos Monge Alfaro y Luis Demetrio Tinoco. En el primer caso, se logró obtener valiosa información sobre conceptos básicos para este Proyecto; esto, luego de revisar textos históricos, conceptuales y enciclopedias sobre el tema. Solo en esta revisión tomó casi seis meses, donde la biblioteca fue visitada una vez a la semana. En el segundo caso, se llevó a cabo la revisión de más de 15 proyectos de graduación vinculados al tema de derechos humanos que permitieran dar una guía sobre el trabajo a realizar. En el mismo sentido, se visitó la biblioteca del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Costa Rica. Específicamente, la “Biblioteca León Fernández Bonilla”, donde se encontró valiosa información en proyectos de graduación, memorias institucionales en físico y en digital, archivos de hemeroteca, entre otros. De igual manera se revisaron como una serie de leyes, convenios internacionales, se escuchó la vivencia de ciudadanos cubanos; y finalmente, se hizo una revisión en memorias institucionales. Principalmente de la Cancillería costarricense y de la Dirección General de Migración y Extranjería. 114 115 En total, tras más de dos años de investigación, este Trabajo contiene la información de 60 textos, entre normativa, proyectos de graduación, diversos autores y revistas. Tal y como lo muestra la Figura 10. Figura 10. Proyectos de graduación, diversos autores y revistas utilizadas para esta investigación por orden cuantitativo Fuente: Elaboración propia. Datos tomados a partir de la investigación. A continuación, se presentan las tablas 11, 12 y 13 con el material utilizado, de manera explícita para esta Investigación, ya sea como citas directas o citas indirectas. 115 116 Tabla 11. Leyes, convenios internacionales y directrices utilizadas en el marco de la investigación Ley, decreto, resolución, Título Fecha entidad 1 Carta de las Naciones Unidas Capítulo IX: Cooperación Internacional Económica y Social 1945 2 Dirección General de Migración Circular DG-0042-11-2016: 2016 y Extranjería Directrices generales sobre Visas de Ingreso para Personas no Residentes 3 Estados partes. Asamblea Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, 2003 General de las Naciones Unidas especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional 4 Estados partes. Asamblea Protocolo de las Naciones Unidas para Prevenir, Reprimir y Sancionar la General de las Naciones Unidas Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños. 5 Organización de Estados Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire, que 2003 Americanos complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional 6 Oficina de las Naciones Unidas Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada 2004 contra la droga y el delito transnacional. Naciones Unidas y sus protocolos. 7 Ley 8764 Ley General de migración y extranjería. 2009 Fuente: Elaboración propia. Datos tomados a partir de la investigación. 116 117 Tabla 12. Proyectos de graduación utilizados en el trabajo de investigación Nombre Título del proyecto de graduación Fecha de publicación 1 León, D. Política pública migratoria: integración social versus seguridad (2007 – 2014 2009) 2 Oguilve, V y Monge, M La protección de la dignidad humana en la jurisprudencia de la Sala 2018 Constitucional de Costa Rica y en la Corte Interamericana de derechos humanos 3 Porras, N. El posicionamiento internacional de Costa Rica ante el conflicto del 2012 Sahara Occidental durante el periodo 1978-2011 4 Regidor, H. Implicaciones del Traslado de la sede diplomática en Israel 2010 Fuente: Elaboración propia. Datos tomados a partir de la investigación. Tabla 13. Autores utilizados en el trabajo de investigación Autor Título Fecha de publicación 1 Anguiano, M & Machado, Emigración cubana a Estados Unidos en un ambiente de 2015 L restablecimiento de relaciones diplomáticas 2 Barbé, E Relaciones Internacionales. 2º edición 1995 117 118 3 Barbé, E Relaciones Internacionales. 3ª edición 2008 4 Becerra M, Povedano, A y La soberanía en la era de la globalización S.F. Téllez, E 5 Bessi, A Haitanos cambian rutas de migración tras crisis en Brasil 2018 6 Chacón, K y Corrales, F Decimoctavo informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano 2012 Sostenible 7 Consejo de Ministros de Mecanismo de gestión, coordinación e información de la cooperación 2013 Relaciones Exteriores regional 8 Cubillos, A Epistemología, lógica y comunicación 2004 9 Dirección General de Prórroga de visa de tránsito extraordinaria 2015 Migración y Extranjería 10 Dirección General de Control y policía 2018 Migración y Extranjería Domínguez, R Cuba y Estados Unidos: el largo proceso del reconocimiento 2015 11 González. H & Horbaty. G Nicaragua y Costa Rica: migrantes enfrentan percepciones y políticas 2005 migratorias 12 Hormazábal, S. y Introducción a la teoría de las Relaciones Internacionales 2006 Carreño, E. 13 Humberto, C. y Pignataro, Opinión pública y política exterior en Costa Rica: claves para el estudio 2014 118 119 A. de una relación olvidada 14 Larousse Diccionario Español – Inglés / Inglés – Español 2004 15 Ministerio de Relaciones Informe final de labores del Ministro de Relaciones Exteriores y Culto y 2018 Exteriores y Culto de de Costa Rica Costa Rica 16 Ministerio de Relaciones Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto 2018 Exteriores y Culto 17 Ministerio de Relaciones Política de cooperación internacional 2014 Exteriores y Culto y Ministerio de Planificación Nacional y política económica 18 Ministerio de Relaciones ¿Qué es la cooperación? 2018 Exteriores del Gobierno de Chile 19 Morales, M Diplomacia contemporánea. Teoría y práctica para el ejercicio 2004 profesional 20 Mercer Despite worldwide changes, multinationals focus on mobile workforces 2017 to support career growth an ensure competitiveness 21 Naudon, C. y Sepúlveda, Introducción a la política mundial. Permanencia y mutaciones 1998 A. 22 Nieto, C Migración haitiana a Brasil redes migratorias y espacio social 119 120 transnacional 23 Oficina del Alto ¿Quiénes somos? 2018 Comisionado para los Derechos Humanos 24 Organización de las Fundamento de las Normas Internacionales de Derechos Humanos 2018 Naciones Unidas 25 Organización de las ¿Qué son los derechos humanos? 2018 Naciones Unidas 26 Organización de las Derecho Internacional 2018 Naciones Unidas 27 Organización 10 preguntas y respuestas acerca de la migración 2008 Internacional de las Migraciones 28 Organización Informe sobre las migraciones en el mundo 2018. 2018 Internacional de las Migraciones 29 Perruchoud, R Migración y derechos humanos 2002 30 Pignataro, A. y Fournier, Informe encuesta sociopolítica noviembre 2014 2014 M 31 Programa Maestría La población migrante nicaragüense en Costa Rica: realidades y 2000 Académica en respuestas Comunicación 120 121 32 Real Academia Española Diccionario de la Real Academia Española 1992 33 Real Academia Española Diccionario de la Real Academia Española 2014 34 Real Academia Española Inmigrar 2017 35 Real Academia Española Emigrar 2017 36 Real Academia Española Migrar 2017 37 Reed, G Reflexiones sobre la migración cubana: entrevista con el dr. Antonio 2015 Aja. Director del Centro de Estudios Demográficos de la Universidad de la Habana. 38 Reynolds, P Introducción al estudio de las Relaciones Internacionales 1997 39 Romero, J Las fuentes del derecho administrativo SF 40 Yturriaga, J Los órganos del estado para las relaciones exteriores 2015 Fuente: Elaboración propia. Datos tomados a partir de la investigación. 121 122 Tabla 14. Revistas utilizadas en el marco conceptual y teórico del trabajo de investigación Autor Título Fecha de publicación 1 Artola, J Debate actual sobre migración y seguridad 2005 2 Brown, A Cómo responde la sociedad en la era de la migración global 2016 3 Careaga, G Cuba: las raíces de la revolución 1997 4 Cobas, M La cuestión migratoria cubana, algunas consideraciones 2017 5 Dachner, T. La cuestión migratoria cubana, algunas consideraciones. 2017 6 Hernández, R. Diplomacia cultural 2013 7 Murillo, C Política exterior: formulación e implementación 2012 8 Sáenz, J. Historia y razón del paradigma westfaliano 2006 9 Toscano, M. Diccionario de la Real Academia Española 2014 Fuente: elaboración propia. 122 123 Finalmente, el lector va a comprobar que la investigación de este trabajo intenta ser analizada de forma cronológica, y aunque al leerse puede sentirse como fácil de unir. Lo cierto es que se tomó más de dos años, en recaudar cada uno de los datos. De hecho, en múltiples ocasiones, los entrevistados tuvieron que volver a ser reentrevistados, con el objetivo de llenar vacíos, ante la escasa información oficial. Esto lo demuestran las 181 fuentes de información que son utilizadas de manera, explícita, a lo largo del trabajo, tal y como fue analizado anteriormente. 123 124 CAPÍTULO V RECONSTRUCCIÓN DE LOS ACONTECIMIENTOS 124 125 5. RECONSTRUCCIÓN DE LOS ACONTECIMIENTOS En el presente capítulo, se abordará la circunstancia que llevaron al Gobierno de Nicaragua a tomar la decisión de cerrar su frontera para impedirles el paso, primero a los cubanos, y luego a los continentales y extracontinentales, quienes se dirigían hacia Estados Unidos. Esto provocó la crisis de migrantes más aguda de la historia costarricense. En ese momento, Nicaragua insistió reiteradamente en que la crisis fue generada por Costa Rica, por emitir tanto visas temporales como permisos de ingreso (PIT) para que los migrantes estuvieran a derecho en suelo nacional. Es importante tomar en consideración que la versión del Gobierno de Ortega no fue tomada en cuenta, porque no existió, y actualmente tampoco, ningún documento, artículo o entrevista que respalde su acusación 5.1 Nicaragua acusa a Costa Rica de causar una crisis humanitaria Como puede observarse en la Tabla 15, todos los entrevistados, analistas y medios de comunicación concuerdan en que el detonante de la crisis migratoria más grande en la historia de Costa Rica se da a partir de la decisión del Gobierno de Nicaragua de cerrar sus fronteras. Tabla 15. El detonante de la crisis: todos los actores concuerdan “El detonante de la crisis migratoria se da, justamente, cuando Nicaragua decide cerrar las fronteras. Realmente no teníamos capacidad de reacción. No teníamos experiencia ni como Gobierno ni como país” (González, 2018, en comunicación directa). “El problema se da súbitamente, el 13 de noviembre de 2015, cuando las 125 126 autoridades migratorias de Nicaragua deciden no dejarlos pasar más por su territorio” (Brenes, 2018, en comunicación directa). “Sinceramente, como país, nunca se dimensionó la cantidad de gente que llegó y al cerrarse la frontera inició la crisis” (Quesada, 2018, en comunicación directa). “Costa Rica confía en que Nicaragua va a permitir que continúen pasando los migrantes, pero no ocurre y estalla la crisis” (Campos, 2018, en comunicación directa). “Tres mil migrantes cubanos agudizan crisis fronteriza en Costa Rica”: “La situación se agravó el pasado 15 de noviembre, cuando Nicaragua cerró su frontera para evitar que los cubanos transiten por ese territorio y cumplan con el ‘sueño americano’, amparado en la Ley de Ajuste Cubano de EE.UU.” (Martín, 2015, párr. 3). “Cubanos quedan varados en Costa Rica por cierre de frontera en Nicaragua” “Gobierno les da visa de siete días a 770; otros 1000 todavía están a la espera” (Mata y Láscarez, 2015, párr. 1) Fuente: elaboración propia. Datos recabados durante la investigación. Los periodistas Mata y Láscarez (2015) relatan como el anuncio de Nicaragua, al inicio, se manejó como un simple rumor que se esparció entre los migrantes que esperaban recibir su visa en ese país para continuar con su viaje. Sin embargo, minutos más tarde todo sería confirmado: “Esto no se lo deseo a nadie. Ni al peor enemigo. Nos han asaltado, nos obligaron a saltar al mar entre Colombia y Panamá, hasta violaron muchachas y los policías nos robaron” (Mata y 126 127 Láscarez, 2015, párr. 12). Esta declaratoria fue dada a La Nación por Ignacio Valdez, un cubano más a quien Nicaragua le cerró la frontera. El 15 de noviembre; es decir, dos días después del cierre de la frontera de Peñas Blancas, Nicaragua acusa a Costa Rica ante la comunidad internacional, de causar una crisis humanitaria de migrantes en Centroamérica, al emitirles a estos extranjeros visas temporales (con duración de una semana) (AFP, 2015). Tabla 16. Cronología del cierre de frontera 13 de noviembre de 2015 El gobierno de Nicaragua toma la decisión de cerrar su frontera en Peñas Blancas 15 de noviembre de 2015 Nicaragua acusa a Costa Rica de causar una crisis humanitaria de migrantes en Centroamérica Fuente: elaboración propia. Datos a partir de la entrevista con el asesor del Ministerio de Relaciones Exteriores, Arnoldo Brenes. (2018, en comunicación directa). • Pero ¿qué fue lo que ocurrió exactamente?, ¿por qué la acusación se da dos días después? Luego de que el Gobierno de Nicaragua toma la decisión de cerrar su frontera, miembros del ejército de Nicaragua bloquearon el puesto fronterizo de Peñas Blancas (Cambronero, 2015b), en la Zona Norte del país, dejando, en ese mismo instante, a 800 cubanos aglomerados. “En su desesperación por que la frontera estaba cerrada, el domingo 15 de noviembre, dos días después del cierre, esos 800 migrantes cubanos ingresan irregularmente a Nicaragua” (Brenes, 2018, en comunicación directa). “Información de conocimiento público indicó que militares nicaragüenses repelieron el avance de un grupo de unos 800 cubanos a territorio de Nicaragua empleando gases lacrimógenos. Algunos migrantes denunciaron maltratos físicos 127 128 y amenazas por parte de las fuerzas de seguridad nicaragüense” (CIDH, 2015, párr. 3). Tras este incidente, la embajadora de Nicaragua ante las Naciones Unidas, María Rubiales, se dirigió a los medios de comunicación, declarando: “Nuestro ejército nacional y policial son defensores de nuestra patria y ellos están actuando de acuerdo con la Constitución de Nicaragua en defensa de nuestra soberanía, señaló Rubiales” (AFP, 2018, párr. 13). Por su parte, el experto en Derecho Internacional, Mauricio Herdocia (2015), en una declaración a la agencia internacional de noticias AFP, insistió en que “Nicaragua no podía permitir que su territorio fuera utilizado para que se transitara hacia terceros países, porque podría constituir un delito internacional” (AFP, 2018, párr. 15). Y es a partir de esa “desesperación” que el Gobierno de Nicaragua emite un comunicado de prensa para “denunciar ante la comunidad internacional a Costa Rica de violar su territorio nacional por el ingreso forzoso de miles de ciudadanos cubanos, de generar una crisis humanitaria y de violar las convenciones internacionales” (Brenes, 2018, en comunicación directa). 5.1.1 Nicaragua afirma que Costa Rica causó la crisis humanitaria tras emitir las visas temporales y los TIP Como se venía relatando, el domingo 15 de noviembre, mediante un comunicado de prensa, Nicaragua acusó a Costa Rica de causar una crisis humanitaria en Centroamérica. Para Nicaragua, lo que Costa Rica hizo al emitir las visas temporales fue promover el cruce de cubanos por la frontera en común, violando la soberanía nicaragüense. 128 129 Esto, según una noticia publicada por la agencia internacional de noticias AFP el 16 de noviembre de 2015. La misma fuente también aseguró que Nicaragua les entregó una copia de ese comunicado a la ONU, al grupo de países No Alineados36 y a la Celac; asimismo, lo envió a la OIM (sede en San José–Costa Rica), al Alto Comisionado de los Derechos Humanos37 y al Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados38. “Informamos a la comunidad internacional de esta acción irresponsable y violatoria de nuestra soberanía por parte del Gobierno de Costa Rica” (AFP, 2015, párr. 2). De esta manera, La nota oficial acusó al gobierno del presidente, Luis Guillermo Solís, de “incumplimiento de sus obligaciones como Estado que participa de los mecanismos internacionales donde se acuerda el respeto a las fronteras soberanas y a los derechos de quien van de un país a otro”. (DW, 2015, párr. 5). En una noticia publicada por el periódico La Nación, se indica que el comunicado también agregaba: “El gobierno de Nicaragua no tolera, ni tolerará, acciones que atenten y arriesguen nuestra seguridad soberana, tanto en lo que se refiere a la integridad de nuestro territorio como al respeto inquebrantable de nuestro ordenamiento jurídico” (Cambronero, 2015, párr. 7). 36 “El Movimiento de Países No Alineados es el segundo organismo más grande del mundo, después de la Organización de las Naciones Unidas. Actualmente, cuenta con 120 países miembros, 17 países observadores y 10 organizaciones observadoras. El Movimiento está confirmado por 53 países de África, 39 países de Asia, 26 países de América Latina y el Caribe y 2 países de Europa” (TeleSur, 2016, párr. 14). 37 De acuerdo con el sitio oficial de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (ACNUDH, 2018), esta es la principal entidad de las Naciones Unidas en el ámbito de los derechos humanos. La Asamblea General encomendó al Alto Comisionado y a su oficina la misión de promover y proteger todos los derechos humanos de todas las personas. 38 “La oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur) se creó el 14 de diciembre de 1950 al término de la Segunda Guerra Mundial, para ayudar a los millones de europeos desplazados por el conflicto” (Acnur, 2018, parr. 1). 129 130 La embajadora de Nicaragua ante las Naciones Unidas, María Rubiales, se dirigió nuevamente a los medios de comunicación, para afirmar que Costa Rica había autorizado el paso de los cubanos hacia Nicaragua sin previo acuerdo bilateral y sin gestionar el apoyo de Acnur (AFP, 2015). “Tenían que haber hablado con nosotros, en vez de expulsarlos de la manera que lo hicieron. Esta actitud de Costa Rica dista totalmente de trabajar de la mano, como vecinos que somos, comentó Rubiales” (AFP, 2015, párr. 11). Sin embargo, aún hay una pregunta que queda en el aire. El Gobierno de Nicaragua decide cerrar las fronteras dos días antes del incidente con los 800 migrantes cubanos, entonces, no es posible afirmar que aplicó esta medida porque Costa Rica causó una crisis humanitaria. Por consiguiente: ¿cuáles son las verdaderas razones del cierre? 5.2 ¿Realmente fue una crisis humanitaria? 5.2.1 En busca de respuestas Las relaciones diplomáticas entre Costa Rica y Nicaragua se establecieron en 1838 (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2018), 180 años más tarde, el resultado es claro: “Nicaragua es muy importante para Costa Rica, pero sus relaciones bilaterales […] han sido complejas con altos y bajos” (Vigesimosegundo Informe Estado de la Nación, 2016, párr. 28). Ante ello, es casi imposible afirmar que la decisión de cerrar las fronteras a los migrantes forma parte de un proceso aislado. Es más, Edmond Thiaudiére, gran poeta y filósofo francés de los siglos XIX y XX, solía decir: “La política es el arte de disfrazar de interés general el interés particular”. 130 131 Entonces, ¿cuál es exactamente el interés particular de Nicaragua? ¿Realmente fue una crisis humanitaria? “En relación con Nicaragua, uno solo puede especular y sacar conjeturas. Realmente, uno no sabe cuál es la forma en la que ellos razonan. Obviamente, lo que dicen públicamente… uno no lo puede tomar por cierto” (González, 2018, en comunicación directa). De esta manera, para el excanciller de la República, Manuel González (2018, en comunicación directa), es necesario analizar de manera muy subjetiva qué hay detrás de la decisión del Gobierno de Ortega. Por ejemplo, “algunos analizaban que había un convenio entre Nicaragua y Estados Unidos para que los migrantes no pasaran más, pero es solo especulación” (González, 2018, en comunicación directa). Para el politólogo Miguel Gamboa (2018, en comunicación directa), este escenario no se puede analizar sin considerar que “realmente, Nicaragua es muy afín al Gobierno de Castro y Cuba no estaba muy contento con la salida masiva de isleños”. Lo mismo asegurarían (Retana y Rocío, 2015, p. 20) en una nota publicada en el periódico La Nación: “Un punto importante es que Cuba condena la migración de sus habitantes hacia Estados Unidos, donde la fuerte colonia cubana es opositora del régimen de los hermanos Castro y el Gobierno de Daniel Ortega es el principal aliado de Cuba en Centroamérica”. Todas estas son conjeturas con las que los analistas y los medios pretenden darle una explicación a la medida que tomó Nicaragua de cerrar sus fronteras a los cubanos, pero hasta el día de hoy no existe suficiente evidencia que pueda comprobar alguno de estos planteamientos. 131 132 5.2.2 Hipótesis causal Dos situaciones difíciles con las que ha tenido que lidiar Costa Rica relacionadas con Nicaragua son: la invasión del ejército nicaragüense a Isla Portillos (territorio costarricense) y la denuncia del Gobierno de Ortega, argumentando que la construcción de la “trocha fronteriza” provocó un daño ambiental al río San Juan. Ambos casos fueron resueltos por la Corte Internacional de Justicia (CIJ). A continuación, se analizará cada caso: • Isla Portillos Este conflicto inició en octubre del 2010, cuando una familia costarricense de apellido Reyes denunció ante el Ministerio de Seguridad que militares de Nicaragua habían invadido su propiedad, conocida como finca Aragón, en Isla Portillos, Limón (Redacción, 2015). El 22 de octubre de ese mismo año, “el Ministerio de Seguridad envió decenas de policías en avioneta a Isla Portillos, donde descubren la destrucción de 2.500 metros cuadrados de humedales” (Redacción, 2015, párr. 2). En noviembre de 2010, Costa Rica presenta una demanda oficial ante la Corte Internacional de Justicia, “con la petición urgente de que frene la destrucción ambiental provocada por las cuadrillas nicaragüenses que abren un canal en suelo costarricense adyacente al río San Juan” (Redacción, 2015, párr. 6). Durante el proceso judicial, la diplomacia nicaragüense en La Haya, aseguró que no fue una invasión, sino que el territorio Harbour Head (como ellos le llamaron a Isla Portillos) era de Nicaragua a raíz de un cambio en la desembocadura del río San Juan (EFE, 2015). El árbitro Edward Porter Alexander, hace 120 años, hizo una demarcación, pero a como se encontraba la situación en ese momento […] hoy el 132 133 escenario […] en el río ha cambiado y eso justifica la soberanía39 nicaragüense, afirmó el representante de Nicaragua ante La Haya, Carlos Argüello. (EFE, 2015, párr. 6). Tras cinco años de alegatos, el miércoles 16 de diciembre de 2015, la CIJ leyó la sentencia sobre el conflicto entre Costa Rica y Nicaragua por la invasión a Isla Portillos (Grajales, 2015): “No hay evidencia clara que demuestre que Isla Portillos pertenece a Nicaragua” (El país, lectura en vivo, 2015). La CIJ agregó que Costa Rica, por su parte, presentó argumentos basados en mapas y tratados internacionales emitidos por la Corte en 1958 (Grajales, 2015). La Corte ordenó a Nicaragua al pago de $378 890,59. (¢216,7 millones) (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2018), tras leer en la sentencia: “estas actividades violaron la soberanía de Costa Rica40; por lo tanto, tiene que ser responsable e indemnizar al país” (Grajales, 2015, párr. 5). Nicaragua le pagó a Costa Rica el 7 de marzo de 2018 (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2018). “El monto de compensación integra intereses desde diciembre del 2015 a una tasa del 4%, fecha en que se dictó la sentencia” (comunicado institucional, 2018, párr. 4). • Construcción de “la trocha fronteriza” y el daño ambiental Nicaragua acusó a Costa Rica ante la CIJ “por el supuesto daño ambiental que provoca la construcción de una carretera paralela al río San Juan” (Redacción, 2015, párr. 12). Específicamente, se trata de un camino de lastre de 160 kilómetros paralelo al afluente (Grajales, 2014), denominado Ruta 1856 y conocido popularmente como “la trocha fronteriza”. 39 “En su sentido internacional, la soberanía se entiende como la independencia y la igualdad que se reconocen mutuamente los Estado” (Becerra, Povedano y Téllez, S.F., p. 63) 40 “La soberanía se ejerce en un espacio físico concreto, que es precisamente el territorio y las fronteras como límites entre uno y otro” (Becerra, Povedano y Téllez, S.F., p. 67). 133 134 En un comunicado institucional, con fecha del 13 de diciembre de 2013, la Cancillería costarricense aseguró que la acusación de Nicaragua se presentó “como respuesta al caso que Costa Rica presentó ante la CIJ por la ocupación militar nicaragüense” (Comunicado institucional, 2013, párr. 13). Tras cincos años de procesos legales, durante los cuales incluso Nicaragua solicitó a la Corte frenar la construcción de la Ruta 1856 (comunicado institucional, 2013), la CIJ leyó la sentencia, también el mismo miércoles 16 de diciembre de 2015, en la que aseguró que Costa Rica violó el procedimiento de realizar un estudio de impacto ambiental previo a la construcción de “la trocha”. No obstante, la CIJ “indicó que el país no violó obligaciones ambientales fundamentales al obviar los estudios, ni provocó daños graves al río San Juan por problemas de sedimentación” (Vargas, 2015, párr. 10). En este caso, la Corte sentenció que Costa Rica no debía compensar a Nicaragua por los supuestos daños ambientales (Rojas, 2015a). Finalmente, en los dos procesos “de acuerdo con el canciller costarricense, Manuel González, el país gastó más de 2700 millones de colones defendiendo su soberanía nacional” (Grajales, 2015, párr. 9). 3.2.3 El debate de la soberanía ante los desplazamientos humanos Ahora bien, ¿por qué estos dos conflictos son de interés para esta investigación? Porque el fallo de la Corte Internacional de Justicia se leyó el 16 de diciembre de 2015; es decir, paralelo al conflicto de migrantes cubanos que vivía Costa Rica. De igual manera, se plantea que la CIJ estaba a un mes de dar a conocer la sentencia sobre Isla Portillos y sobre la construcción de “la trocha fronteriza”. Dos temas que tardaron casi cinco años en ser analizados y que al final, serían resueltos en el momento más álgido de la crisis migratoria. 134 135 Incluso se podría plantear que el Gobierno de Nicaragua, al no presentar alguna prueba que convenciera a los jueces (tal y como se señaló), pudo haber tenido la idea de que la sentencia no les iba a favorecer. Pero no solo eso, en los casos analizados por la CIJ, específicamente, la invasión a Isla Portillos, el debate giró en torno a la incursión de tropas nicaragüenses sobre dicho territorio, concluyendo que estas acciones militares habían afectado la soberanía de Costa Rica. Y de forma paralela, Nicaragua aseguró, un mes antes de que se dictara esta sentencia, que la emisión de visas temporales a migrantes cubanos afectaba la soberanía de Nicaragua (de esto se habló en la sección anterior). Esto lleva a dos planteamientos: ¿utilizó Nicaragua el cierre de las fronteras para argumentar que Costa Rica también estaba violentando su autoridad? y por ende, ¿podríamos decir que el cierre no fue más que una lucha por la soberanía? De ser así, Becerra, Povedano y Téllez (S. F.) argumentan que existen fenómenos sobre los cuales no se puede hablar del concepto clásico de soberanía, como en el caso de los derechos humanos. Para los autores este es un tema “que cuestiona claramente el concepto, porque escapa de la esfera de la competencia de un solo Estado y su soberanía”. (Becerra, Povedano y Téllez, SF, Pág 56). Es decir, si realmente esa fue la verdadera justificación de Nicaragua para cerrar la frontera, también se debería tener presente que los desplazamientos humanos, en la actualidad, no respetan los límites artificiales impuestos por los Estados, como las migraciones en Europa y Estados Unidos. Nicaragua fue claro: “Denunciamos enfáticamente al Gobierno de Costa Rica por violación de nuestra soberanía nacional […] al provocar el ingreso forzoso de 135 136 miles de migrantes irregulares de nacionalidad cubana” (Villarreal y Silva, 2015, párr. 4). En efecto, el reconocimiento de la igualdad jurídica de los Estados y el principio de la no intervención son pilares fundamentales en el derecho internacional contemporáneo; sin embargo, cuando se habla de migrantes, “el fenómeno migratorio no respeta fronteras, ingresos, razas o credos” (Camila, 2018, párr. 8). Para el asesor del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Costa Rica, Arnoldo Brenes. No existe una vinculación entre los procesos que iniciaron en el 2010 y el cierre de frontera en el 2015. “Yo no ligaría esto con los casos, aunque era evidente que las relaciones entre ambos países no eran buenas por los actos hostiles por parte del Gobierno de Ortega contra Costa Rica” (Brenes, 2018, en comunicación directa). Esta misma apreciación es compartida por el reconocido analista político Claudio Alpízar (2019, en comunicación directa), quien asegura que los temas no se pueden vincular, ya que “los alegatos en la ONU no pasan de eso, de ser alegatos, en los cuales cada parte se pronuncia de acuerdo con su parecer”. Mientras tanto, al consultar sobre la hipótesis al analista en política, Gustavo Araya (2018, en comunicación directa), concluyó que “Nicaragua lo que hizo fue aprovechar esa circunstancia para (en general, como siempre) tener una nueva excusa que provocara una nueva tensión con Costa Rica”. Tal y como se afirmó al inicio de este apartado, esta también es una conjetura de lo que pudo haber influido en la decisión de cerrar la frontera. Se debe aclarar que hasta el momento no existe suficiente evidencia que compruebe alguno de estos planteamientos, por ello habrá que esperar a que el Gobierno de Nicaragua, en algún momento de la historia, cuente su verdadera versión. 136 137 CAPÍTULO VI RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN 137 138 6. IMPLICACIONES PARA LA POLÍTICA EXTERIOR Dos días después de que Nicaragua acusara a Costa Rica de haber provocado una crisis humanitaria, el canciller de la República, Manuel González, dio una conferencia de prensa, durante la cual aseguró que ya había iniciado conversaciones con sus homólogos de la región, con el fin de encontrar una salida a la crisis de los migrantes cubanos (RREE, 2015). La propuesta principal del Gobierno era establecer un corredor humanitario y así evitar que los migrantes cayeran en manos de las redes y “los coyotes” (RREE, 2015). “Recordemos que el objetivo de los migrantes era llegar a Estados Unidos y van a tratar de hacer todo lo posible por lograrlo, afirmó González” (RREE, 2015, párr. 10). En la misma conferencia, el entonces presidente de la República, Luis Guillermo Solís, insistió en que se trataba de una crisis humanitaria y que el Gobierno tenía como prioridad “garantizar que hombres, mujeres y niños migrantes tuvieran las condiciones adecuadas de alimentación, atención médica y psicológica, cobija y techo” (RREE, 2015, párr. 7). Por eso, Solís dio a conocer que la Organización Internacional de las Migraciones había hecho una donación inicial de 30 mil euros que serían utilizados para cubrir sus necesidades de atención básica (Grajales, 2015). Así mismo, anunció que el Gobierno de los Estados Unidos por medio de la dependencia regional para Latinoamérica y el Caribe de la Oficina de Asistencia para Desastres, también ofreció apoyo de orden material, incluido combustible, el cual sería canalizado por medio de la Cruz Roja. (Grajales, 2015). Tres años después, ¿es posible contabilizar cuántas reuniones llevó a cabo el Gobierno de Costa Rica para contrarrestar la crisis? 138 139 “No, no tengo ni idea. Hubo reuniones de todos los niveles: de presidentes, cancilleres, vicecancilleres, directores, técnicos. Hubo de muchos tipos, no podría decir cuántos” (González, 2018, en comunicación directa). Actualmente, es posible identificar que hubo cuatro encuentros de alto nivel, donde se condensan las principales decisiones que tomadas por el Gobierno costarricense en materia de política exterior, en su búsqueda por ayudar a la población migrante aglomerada en el país, quienes, además, tenían prohibido el ingreso a suelo nicaragüense. Estas son: 1. El Encuentro de cancilleres, tras una convocatoria oficial de la Comisión de Seguridad de Centroamérica del SICA, la cual se llevó a cabo el 24 de noviembre de 2015. 2. El segundo fue la XLVI Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA, desarrollada el 18 de diciembre del mismo año. 3. El tercero se trató de dos encuentros regionales, originados ante el incesante llamado de Costa Rica para el fomento de la cooperación internacional con Panamá, El Salvador, Honduras, Guatemala y México. Los resultados de estos dos encuentros hoy forman parte de una cooperación única en la historia costarricense, en el manejo de migrantes 4. Finalmente, se hará referencia a la voz que Costa Rica elevó por los migrantes ante la OEA, la Comisión Interamericana de Derechos humanos, la Relatoría de los Derechos de los Migrantes; así como en la Reunión de Alto Nivel sobre los Movimientos Masivos y Migrantes; y en el Consejo de Derechos Humanos en Ginebra. Finalmente, elevan su clamor ante la Cumbre de Líderes sobre Refugiados y ante la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas. Estos cuatro puntos serán analizados a continuación: 139 140 6.1 Primer encuentro de alto nivel. Reunión de cancilleres del SICA La Reunión ad hoc de ministros de Relaciones Exteriores para la atención de la posible crisis humanitaria de los migrantes cubanos víctimas de tráfico ilícito de personas fue la primera que se convocó de manera oficial por la Comisión de Seguridad de Centroamérica del SICA e inició a las 9:00 a.m. el 24 de noviembre de 2015. En el encuentro participaron cancilleres de 12 países (Grajales, 2015b). 6.1.1 Costa Rica propone tratar, en la agenda del SICA, el tema de migrantes cubanos Este evento se desarrolló luego de que Costa Rica presentara ante la Comisión de Seguridad de Centroamérica41 la propuesta para tratar, con prioridad en la agenda, el tema de los migrantes cubanos (RREE, 2015) 42. “Los delegados coincidieron en la necesidad de ver este tema desde una perspectiva integral y de derechos humanos, y no como un tema de seguridad, para evitar que se criminalizara la migración en la región” (RREE, 2015, párr. 1). En total, participaron los representantes de los cinco países centroamericanos; así como los cancilleres de Ecuador, Colombia, México, Panamá, Belice, República Dominicana y Cuba (Grajales, 2015b), ya que la convocatoria permitía ampliar la invitación a los países involucrados (RREE, 2015c). 6.1.2 Costa Rica propone a los países vinculados, emitir visas temporales Durante el encuentro cada canciller propuso su plan para frenar esta situación. En el caso de Costa Rica, el canciller, Manuel González, propuso la emisión de visas, permisos o pases de tránsito, por parte de cada país, para que estas personas pudieran llegar a Estados Unidos. Así mismo hizo 41 Esta Comisión es tan solo uno de los modelos del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). 42 (2015, 19 de noviembre). SICA apoya la propuesta de Costa Rica para realizar Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de la región para encontrar solución a crisis migratoria. (Comunicado institucional). Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Costa Rica. San José. Costa Rica. 140 141 un llamado a buscar apoyo logístico, técnico y financiero. (Grajales, 2015, párr. 5). “¿Qué perdemos los centroamericanos en permitir el paso de estas personas? Ninguno’, afirmó González durante su intervención”. (Grajales, 2015, párr. 5). Mientras este encuentro ocurría, y de acuerdo con la vocera de la Dirección General de Migración y Extranjería, Andrea Quesada, (2018, en comunicación directa), la cifra de migrantes cubanos alcanzaba los tres mil (para ser exactos, 2706), todos ellos ubicados en doce albergues. “En el cantón de La Cruz, se mantenían abiertos once albergues temporales. En síntesis, más 250 personas permanecían en el puesto fronterizo de Peñas Blancas” (Quesada, 2018, en comunicación directa). Según Quesada, del total de albergados, 1 114 eran hombres, 509 mujeres, 36 niñas43 y 30 niñas. • Nicaragua “IMPIDE” acuerdo regional Mientras tanto, en la reunión de cancilleres, tras nueve horas de negociación (Grajales, 2015c), todos los países involucrados aceptaban la propuesta de Costa Rica, excepto Nicaragua, “quien una vez más se negó a colaborar en la búsqueda y adopción de una solución” (RREE, 2015d, párr. 1). De acuerdo con un comunicado de prensa de la Cancillería costarricense: “Nicaragua, reiteradamente, obstaculizó toda propuesta e intento de solución, sin presentar ninguna alternativa más allá del bloqueo y la intransigencia para resolver el problema” (RREE, 2015d, párr. 3). “Yo tengo que decir las cosas como son. Hoy el SICA recibió una puñalada y quien lo ha hecho, se debe responsabilizar por esto. Es inaceptable jugar con el 43 Persona menor de 12 años. 141 142 dolor de las personas, aseguró el canciller, Manuel González” (RREE, 2015d, párr. 4). “Es irónico que Nicaragua venga a hablar de defender a los migrantes centroamericanos y bloquear una solución razonable cuando, ni siquiera, han atendido la migración de miles de nicaragüenses hacia Costa Rica durante décadas y que más bien han señalado a nuestro país, según ellos, por no ser solidarios, enfatizó el Ministro” (RREE, 2015d, párr. 6). 6.1.3 Costa Rica intensifica diálogos bilaterales Un día después del encuentro, el entonces presidente de la República, Luis Guillermo Solís, aseguró que Costa Rica no iba a dejar a todos los inmigrantes en suelo costarricense, sino que les facilitarían el tránsito (Grajales, 2015c). “En ese momento se intensificaron los diálogos bilaterales, ya que, gracias al encuentro de cancilleres de México, Guatemala, Honduras, El Salvador, Panamá, Colombia, Ecuador y Cuba, estos se mostraron anuentes a colaborar” (Quesada, 2018, en comunicación directa). El presidente electo de Guatemala, Jimmy Morales, visita Costa Rica, como parte de una gira que realizaba por Centroamérica, República Dominicana y México1, durante la cual se reúne por 45 minutos con el mandatario Solís para manifestarle su interés por colaborar en el tema relativo a la crisis migratoria (Grajales, 2015d). “Desde la reunión de los Cancilleres en El Salvador, se planteó el deseo de que Guatemala sea parte de la solución y no de incrementar el problema, afirmó” (RREE, 2015, párr. 2). Morales se pone a las órdenes de Solís antes de su investidura el próximo 14 de febrero cuando asuma oficialmente la banda presidencial. 142 143 “Será demasiado tarde si esperamos a que asuma el poder. Deseo que Guatemala sea parte de la solución. Mañana tenemos reunión con las autoridades de México, donde vamos a llevar la petición del presidente Solís” (Grajales, 2015, párr. 5). 6.1.4 Costa Rica logra que Ecuador vuelva a solicitar visa a los cubanos A pesar de la negativa de Nicaragua de colaborar con la crisis de migrantes, el 26 de noviembre de 2015, mediante un comunicado de prensa, el Gobierno de Ecuador anunció que solicitaría visa de turista a los ciudadanos provenientes de Cuba (Grajales, 2015k). La medida comenzaría a regir a partir del 1 de diciembre de 2015. “Ecuador pedirá visas a los cubanos; no porque tengamos algo en contra de Cuba, lo hacemos para detener las violaciones en derechos humanos y hasta la pérdida de vidas, afirmó el canciller a.i. de la República de Ecuador, Xavier Lasso” (Grajales, 2015, párr. 3). La medida ecuatoriana fue producto del encuentro que sostuvieron en El Salvador los 12 cancilleres de la zona. “No quisiera que la lectura externa que se tenga de la reunión en San Salvador es que fue un fracaso. Hicimos avances importantes en esa cita, incluso nosotros nos comprometimos hacer un aporte por la región, señaló Lasso” (RREE, 2015, párr. 3). De acuerdo con el hoy excanciller de la República, Manuel González, (en comunicación directa, 2018) la medida de Ecuador ayudó mucho a contener la migración de cubanos. “El principal problema era que la gente seguía entrando y ellos seguían con su política de puertas abiertas y ciudadanía universal, y eso no solo estaba afectando a Costa Rica sino a Colombia y Panamá” (González, 2018, en comunicación directa). 143 144 En definitiva: “la decisión de exigir visa de entrada a los cubanos constituyó un primer paso fundamental” (Brenes, 2018, en comunicación directa). Mientras el Gobierno de Costa Rica continuaba buscando soluciones, para el 27 de noviembre de ese mismo año, 3 853 migrantes cubanos habían llegado a suelo nacional, por lo que la cantidad de albergues llegó a dieciocho (RREE, 2015h): diez en La Cruz, dos en Liberia, uno en San Ramón de Alajuela, cuatro en Upala y uno en Guatuso. “La Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), en La Cruz, informó de que en los centros de salud han atendido 316 migrantes, con patologías como hipertensión, asma o gripe, ninguno en condición delicada”. (RREE, 2015, párr. 6). • Guatemala y Belice anuncian que no colaborarán en la crisis de migrantes “¿Que nos toma por sorpresa? Pues sí, porque estamos encaminados en la logística, pero cada país es soberano y tenemos que respetarlo”. Esta fue la afirmación del canciller, Manuel González, luego de conocer que Guatemala ya no ayudaría en la crisis de migrantes. (Grajales, 2015, párr. 1). Esto, a pesar de que la semana anterior a esto, el presidente electo, Jimmy Morales, había dado todo el apoyo y respaldo a Costa Rica. Pero ¿qué fue lo que pasó exactamente? Para el excanciller de la República, Manuel González, (en comunicación directa, 2018) todo estaba vinculado a la situación que vivía Guatemala. En ese momento, Otto Pérez Molina había renunciado a su cargo como presidente de Guatemala, tras perder el fuero por un caso de corrupción. Todo un escándalo y la persona que llegó en su lugar (Alejandro 144 145 Maldonado) no quería meterse en el tema de los migrantes. (González, 2018, en comunicación directa). Además, tanto El Salvador, como Guatemala, en términos generales, “¡no querían ayudar!, decían: “‘¿Cómo les voy a justificar a nuestros propios migrantes (a quienes tratan como basura), que nosotros estamos ayudando para que los de otros países pasen aquí como reyes…, para llegar al mismo destino al que quieren ir los nuestros’” (González, 2018, en comunicación directa). Claro, eso políticamente sonaba muy duro, pero siempre les decía… “lo que pasa es que los tuyos no tienen la protección de los gringos, a los cubanos los gringos los están llamando”. Entonces decían: “Pero, ¿por qué se lo vamos a facilitar nosotros?”. Le digo: “mira, no es que se lo estemos facilitando a ellos, es una cuestión de cooperación entre Estados. Nosotros tenemos un problema serio. Un problema humano. No lo estamos inventando. Nosotros no trajimos a esa gente. No fue que de un día para otro dijimos: ‘venga todo el mundo’ y, después de que llegaron no sabíamos cómo manejar el problema. Igual les pudo haber quedado a ustedes el tamal”. (González, 2018, en comunicación directa). Según González (2018, en comunicación directa), es en este escenario en el que el Gobierno de Costa Rica toma la decisión de comunicarse con su homólogo de México con el fin de solicitarle el permiso para que los cubanos viajen, vía aérea, directo a ese país. “Tampoco querían mucho, porque México, recientemente, había firmado un convenio con Cuba, en el que básicamente tenía la obligación de deportar a los cubanos” (González, 2018, en comunicación directa). 145 146 El 3 de diciembre, en una conferencia de prensa, el canciller Manuel González dio a conocer que México no aceptó que los migrantes viajaran en aviones directamente desde Costa Rica, sino que debían pasar por un tercer país (Grajales, 2015e). Por ello, se dio a conocer la posibilidad de sacar a los cubanos en avión, primero hacia Belice, y luego, en autobús, llevarlos hasta la frontera con México. De aceptarse la propuesta serían trasladadas 200 personas por día (Grajales, 2015e). La posibilidad se abrió luego de que el presidente de la República, Luis Guillermo Solís, conversara con el primer ministro de Belice, Dean Barrow (Grajales, 2015f). “De acuerdo con González, la decisión del Gobierno de Belice será dada a conocer el martes, cuando se reúna el Consejo de Ministros de Belice” (Grajales, 2015, párr. 8). Sin embargo, el 8 de diciembre, el Gobierno de Belice informó a la Cancillería costarricense que no colaboraría, “ya que consideran que debe tratarse dentro del marco regional” (RREE, 2015, párr. 1). “Nos sentimos profundamente, desilusionados de Belice. Sin duda, esta decisión complica significativamente la situación de los migrantes ubicados en CR y posterga su salida del territorio nacional” (RREE, 2015, párr. 2). Finalmente, mediante un comunicado de prensa, la Cancillería costarricense señaló: “El tema de los migrantes cubanos en la región será […] abordado en la Cumbre de Presidentes del Sistema de Integración Centroamericana que se realizará en El Salvador, el 18 de diciembre de 2015” (RREE, 2015, párr. 7). 146 147 De acuerdo con Quesada (2018, en comunicación directa), a esta fecha se han otorgado 4 883 visas extraordinarias de tránsito y hay aproximadamente 1100 cubanos en Paso Canoas esperando ingresar al país. 6.2 Segundo encuentro de alto nivel. Cumbre de jefes de Estado y de Gobiernos del SICA Esta cumbre estaba pactada para el 18 de diciembre de 2015. De acuerdo con Quesada (2018, en comunicación directa), la agenda tenía como eje central el análisis sobre la estrategia para facilitar el comercio y la competitividad en la región. Sin embargo, “Costa Rica llevaba el tema de los migrantes varados en nuestro país, con la postura nacional de que este es un asunto que requiere una solución regional” (Quesada, 2018, en comunicación directa). 6.2.1 Costa Rica presenta una amenaza en El Salvador De acuerdo con el entonces canciller de la República, Manuel González (2018, en comunicación directa), un día antes de la reunión, tanto él, como el presidente de la República, Luis Guillermo Solís, fueron de visita oficial a El Salvador. “Ahí se lo dijimos. ‘No queremos causarle ningún problema a su Presidencia, pero si no hay solidaridad, si no hay ayuda y si este tema no se discute adecuadamente…, entonces, ¿de qué sirve la cumbre? Nos están dejando solos y mejor Costa Rica se va del SICA’” (González, 2018, en comunicación directa). La impotencia que vivió Costa Rica queda reflejado en el Cuadro Informativo 3, donde se presenta una de las consultas que se realizó durante la entrevista al entonces canciller, Manuel González. 147 148 Cuadro informativo 2 Extracto de la entrevista con el canciller de la República, Manuel González Entonces, ¿Costa Rica hizo una amenaza diplomática? “Sí, fue una amenaza. Ahí los que nos podían ayudar eran Guatemala y El Salvador. Un poco Belice, pero Belice se portó mal. Nos bailó. Nos mintió y después no nos daba la cara”. Elaboración propia. Entrevista realizada durante esta investigación. 6.2.2 Costa Rica rompe relaciones políticas con Centroamérica El día de la XLVI Cumbre de Jefes de Estado, tras cinco horas de negociación, Nicaragua, Guatemala y Belice reiteraron que no ayudarían a Costa Rica en la crisis de migrantes cubanos (Quesada, 2018). “Básicamente, y siempre lo dije…, era el típico caso de ese juego de las sillas musicales, donde se acabó la música y Costa Rica se quedó sin silla y nos dejaron allí. Tan simple como eso” (González, 2018, en comunicación directa). De esta manera, ese mismo día, a las nueve y treinta de la noche, el Gobierno de Costa Rica emitió un comunicado de prensa, en el que anunciaba que suspendía su participación ante las instancias políticas del SICA (RREE, 2015j). “El retiro de Costa Rica se aplicará solo a los organismos de carácter político del SICA, no de aquellos de tipo económico, comercial o técnico” (RREE, 2015j, párr. 3). “Una información de la agencia AFP señala que momentos antes del cierre, el presidente de Costa Rica, Luis Guillermo Solís, quien había pedido discutir el tema en la Cumbre, se retiró sin explicaciones” (Ruiz y Blanco, 2015, párr. 3). 148 149 El jefe de la diplomacia hondureña, Arturo Corrales, dijo al diario La Tribuna de su país que: “Solís afirmó que volverá a la mesa regional, cuando la coherencia de un problema de uno sea un problema de todos” (Ruiz y Blanco, 2015, párr. 7). En la reunión, el presidente (Solís) lo dijo: ‘vean, yo vengo con esta actitud. Quiero una solución, quiero que nos ayuden’. El presidente de Guatemala, Alejandro Maldonado, prácticamente nos dijo: ‘¿ustedes qué van a hacer?, porque, mientras yo sea presidente, no pasa ni uno solo. Yo no le puedo poner la cara a mi país’; y de nuevo dijo esa historia de mis migrantes. Entonces, ahí el presidente dijo: ‘está clara la posición. Yo tengo un problema que resolver y el SICA no está sirviendo para nada, a partir de este momento yo decido suspender la participación de Costa Rica del sistema. Muchas gracias por todo’ (González, 2018, en comunicación directa). Asimismo, de acuerdo con González (2018, en comunicación directa), Costa Rica también quería aprovechar la suspensión para enumerar todas las disconformidades que tenía con el SICA. “Falta de transparencia, falta de rendición de cuentas, oscuridad en los nombramientos de puestos de alta dirección, la necesidad de reformar el reglamento, el rol de la Secretaría y el rol del Poder Ejecutivo” (González, 2018, en comunicación directa). 6.2.3 Costa Rica cierra las fronteras Era una situación muy angustiante, porque entraban muchísimas personas al día, y ya no había dónde ubicarlas. También teníamos que alimentarlas y cuidarlas, porque había niños, mujeres embarazadas y adultos mayores. Adicional a ello, teníamos la complicación de que era fin de año. (González, 2018, en comunicación directa). 149 150 De esta manera, y como primera medida, el Gobierno de Costa Rica tomó la decisión de cerrar sus fronteras a los migrantes cubanos y de no emitir más visas de tránsito (RREE, 2015j). “Costa Rica había llegado a su tope máximo en cuanto a la cantidad de isleños que habían llegado a territorio costarricense” (Grajales, 2015, párr. 3). El Gobierno de Costa Rica pidió a las personas cubanas, que aún no habían llegado a la frontera, que no lo hicieran y advirtió que a quienes lo intenten, no serán admitidos. Y quienes sean aprehendidos en territorio nacional sin visa serán deportados a su país de origen. (Quesada, 2018, en comunicación directa). De acuerdo con Quesada (2018, en comunicación directa), hasta ese momento, Costa Rica permitió de forma regular el ingreso de 7822 isleños. “Los migrantes cubanos que ya habían ingresado al país tenían su visa de tránsito extraordinaria y vigente. Ellos continuaron en albergues y siendo atendidos por el Gobierno de Costa Rica” (Quesada, 2018, en comunicación directa). En búsqueda de una salida, Costa Rica solicitó una reunión de equipos técnicos, para el lunes 21 de diciembre en El Salvador (RREE, 2015j). En ese encuentro, tras cinco horas de negociación, en el que participaron 11 naciones, desde Ecuador hasta Estados Unidos, fue que el Gobierno de Guatemala reiteró que no colaboraría (Grajales, 2015j). Luego de esto, se programó una segunda reunión en Guatemala para el 28 de diciembre, durante la cual se pidió contar con la asesoría de la Organización Internacional de Migraciones (RREE, 2015k). 150 151 Realmente fue un momento de mucha presión. Los medios preguntando todo el día y la comunidad internacional también. Uno tenía que atender un montón de cosas y, además, había personas que se ponían agresivas, porque querían respuestas inmediatas, pero no las teníamos, porque no dependía solo de Costa Rica. (González 2018, en comunicación directa). 6.3 Costa Rica fomenta la cooperación multilateral 6.3.1 Primer encuentro regional: se acepta ejercicio piloto de traslado humanitario, ante el incesante llamado de Costa Rica El 28 de noviembre de 2015, en una reunión, en la que participaron Panamá, El Salvador, Honduras, México, Guatemala y Costa Rica; así como representantes de la Organización Internacional para las Migraciones (RREE, 2015l), los países acordaron “dar un paso excepcional, seguro y ordenado a la población migrante cubana” (RREE, 2015, párr. 1). “La decisión se tomó tras varias reuniones entre representantes de los países de la región […] atendiendo el incesante llamado de Costa Rica” (RREE, 2015, párr. 2). Para este momento, el país alcanzaba la cantidad de 44 albergues, instalados en distintos sectores del país (RREE, 2015l) (La Cruz, Upala, Guatuso, Liberia, San Ramón, Zarcero, Pérez Zeledón, Quepos, Parrita, San Carlos, Grecia, Sarchí, Puntarenas, Corredores y Osa) (RREE, 2015h). La reunión tuvo como sede la Ciudad de Guatemala. De acuerdo con una publicación del periódico La Nación, Maldonado (presidente de ese país) cedió a su postura, después del mensaje del papa Francisco, quien, desde el Vaticano, “conminó a los gobiernos de Centroamérica a buscar una solución a la crisis humanitaria” (Ruiz, 2016, párr. 4). En resumen, “se acordó realizar un primer ejercicio piloto de traslado humanitario en la primera semana de enero” (BBC Mundo, 2015, párr. 2). El canciller 151 152 costarricense “detalló que primero saldría un grupo de 180 personas, constituido principalmente por familias con niños” (Mata, 2016, párr. 4). Pero ¿cómo lo harán? “Los migrantes cubanos saldrían vía aérea desde Costa Rica hacia El Salvador. Una vez ahí, cruzarían en autobús Guatemala y llegarían a México” (RREE, 2015, párr. 4). Una vez en México, se dirigirán a Tapachula, al sur, donde se les dará una visa de 21 días (Murillo, 2016). Quesada (2018, en comunicación directa) explicó que todo el proceso se rigió de acuerdo con la legislación migratoria de cada uno de los países en ruta: Costa Rica, El Salvador, Guatemala y México. El costo por persona fue de $555. Esto incluyó el pasaje aéreo, los impuestos de salida de Costa Rica ($29), El Salvador ($60) y Guatemala ($10); así como los recorridos en autobús, alimentación y seguro médico. En el caso de los menores de 12 años, el monto a pagar fue de $370 e incluyó los mismos beneficios. (Grajales, 2016, párr. 5). “Nosotros siempre dijimos: ‘Costa Rica no va a asumir esos costos’, porque ellos tenían dinero que constantemente les enviaban por Western Union” (González, 2018, en comunicación directa). Esto se confirmó en un comunicado de prensa de RREE, el 9 de febrero de 2016, en el que se indica: El Gobierno de Costa Rica solo facilita, no fija tarifas, no recibe dinero, no hace pagos en nombre de nadie, no financia, ni tiene capacidad, ni tiene el instrumento jurídico para pagarles esos costos a los cubanos; eso es responsabilidad de cada uno de ellos. Para tener una idea sobre la magnitud de esta crisis migratoria, no solo en Costa Rica, sino a nivel regional, se debe señalar que de acuerdo con una publicación de 152 153 El País (2016), entre octubre de 2014 y octubre de 2015 (es decir, en el plazo de un año), habían entrado 43 159 cubanos a Estados Unidos. Ilustración 3. Ruta de los migrantes cubanos, tras la exitosa cooperación multilateral gestionada por Costa Rica Fuente: datos obtenidos durante esta investigación. Diseño: María Fernanda Álvarez (2019). 153 154 • Arranca plan piloto El lunes 12 de enero de 2016, inició el plan piloto que permitiría la salida de 180 migrantes cubanos, quienes tenían cerca de dos meses de estar varados en suelo costarricense (RREE, 2016a). De esta manera, minutos después de las diez de la noche, salió el primer vuelo de la aerolínea Avianca con destino a El Salvador (Grajales, 2016). “La primera salida fue desde el aeropuerto internacional Daniel Oduber, ubicado en Liberia, Guanacaste […] la OMI fue la encargada de realizar el estudio de mercado para identificar a la operadora encargada del traslado” (RREE, 2016, párr. 4). Un comunicado de prensa de Casa Presidencial (15 de marzo de 2016) agradecería más adelante a la agencia de viajes Terranova y a la Fundación del Grupo Colón. Esto es una situación humanitaria que requería ser abordada, por lo que agradezco la buena voluntad de los países que hicieron posible la puesta en marcha, afirmó el Canciller González, en un comunicado de prensa emitido minutos antes de salir el primer vuelo con migrantes cubanos. (RREE, 2016, párr. 3). Tras 13 horas de viaje, un nuevo comunicado de prensa de la Cancillería costarricense (2016) anunciaba que los 180 migrantes llegaron bien a la frontera entre Guatemala y México. “La logística cumplió su cometido y se logró efectuar en los tiempos estimados” (RREE, 2016, párr. 3). Cuando yo hecho para atrás, en el día a día, la sensación era larguísima y no se venía una solución. Cada día parecía una semana. Y ahora, viéndolo para atrás, en menos de un mes, ya teníamos el primer vuelo. (González, 2018, en comunicación directa). 154 155 • Presidente electo de Guatemala anuncia que colaborará en la crisis El 14 de enero de 2016, Guatemala nombraría de manera oficial a su nuevo presidente; es decir, dos días después de la primera salida de migrantes cubanos. “La próxima semana habrá un cambio de Gobierno en Guatemala, por ello será hasta la próxima semana cuando ellos definan, nuevamente, su línea en cuanto al tema de la migración cubana, pero si las cosas salen bien, esto debería mejorar” (Grajales, 2016, párr. 3), afirmó el canciller de la República en una entrevista para El Mundo CR. De acuerdo con Grajales (2016), Costa Rica planeó nuevamente hacer la propuesta el 14 de enero, cuando el presidente de la República, Luis Guillermo Solís, asistió al traspaso de poderes y en una reunión bilateral, previa a la ceremonia, el nuevo mandatario de Guatemala le dijo a “Solís que su gobierno deseaba ser parte de la solución y no del problema. ‘Ten la certeza de que de nuestra parte tienen la colaboración’” (Ruiz, 2016, párr. 1). 6.3.2 El segundo encuentro regional: países aumentan la cooperación tras el éxito del plan piloto El 20 de enero de 2016, luego de evaluar el plan piloto que permitió la salida de 180 migrantes cubanos, las autoridades de la región centroamericana acordaron aprobar una segunda etapa (RREE, 2016f). En total, participaron representantes de Costa Rica, Guatemala, El Salvador, México, Honduras, Panamá y Belice; así como miembros de la Organización Internacional de las Migraciones (Ruiz, 2016). De hecho, en una conferencia de prensa, posterior al encuentro, el entonces canciller de la República, Manuel González, señaló: “Se confirmó la satisfacción de los países involucrados en cuanto al resultado exitoso del plan piloto” (Ruiz, 2016, párr. 4). 155 156 De esta manera, se aprobó la salida de dos vuelos semanales. La ruta utilizada sería la misma e igualmente se les daría “prioridad a los núcleos familiares, con mujeres embarazadas o menores de edad. Tomando en cuenta la fecha de ingreso al país” (RREE, 2016, párr. 3). En esta segunda ocasión, 184 cubanos salieron de territorio nacional. “El grupo estaba compuesto por 66 menores de edad (cuatro de ellos en brazos) y 118 adultos, incluso una mujer embarazada. Este segundo grupo llega con éxito a la frontera entre México y Guatemala (Quesada, 2018, en comunicación directa). Sin embargo, las buenas noticias no se detendrían ahí. Un día más tarde, el 5 de febrero de 2016, Costa Rica y México acordaron realizar viajes directos para los migrantes. El costo sería de $790 (RREE, 2016d). De esta manera, los últimos no tuvieron que ir por todo ese camino en avión, bus y la parada… Además, México tiene unos centros de atención de migrantes enormes. Son unas instalaciones del tamaño del Estadio Nacional de Costa Rica. La verdad, tienen mucha experiencia en el tema. (González, 2018, en comunicación directa). Finalmente, el 15 de febrero de 2016 salió con éxito el último vuelo. En total, se realizaron 35, siete de ellos vía El Salvador y 28 vía México, se trasladaron 4 346 migrantes (Quesada, 2018). A pesar del gran esfuerzo que hizo Costa Rica, 3 476 cubanos tomaron la decisión de salir por sus propios medios; es decir, continuaron su viaje de forma irregular (Quesada, 2018). Lo que sé es que muchas de las personas que estaban en esa situación, al final, optaron por cruzar la frontera de manera ilegal, por lo que cayeron nuevamente en las manos de los que trafican migrantes. Hubo personas que cruzaban por las montañas y los militares nicaragüenses los encontraban y los enviaban de vuelta 156 157 a Costa Rica. Algunos se fueron por tierra, otros por mar. Incluso hubo percances, hubo personas que se ahogaron. Un gran número de personas, sin embargo, pudo ser trasladada vía aérea” (Brenes, 2018, en comunicación directa). El excanciller de la República, Manuel González, (2018, en comunicación directa) recuerda como a muchos cubanos, los agarraban en Nicaragua y los regresaban a Costa Rica. “A veces todos golpeados, les robaban el dinero y los documentos, lo cual era muy delicado para nosotros, porque en teoría, ellos tenían la frontera cerrada”. Finalmente, “la salida de la crisis humanitaria de los migrantes cubanos representó un gran esfuerzo político y diplomático de Costa Rica, que ha recibido el reconocimiento de la comunidad internacional y los organismos de derechos humanos” (RREE, 2016, párr. 11). Como un punto interesante a destacar es que mientras Costa Rica acordaba con Centroamérica abrir un ‘paso excepcional’ a los migrantes cubanos varados en Costa Rica; en Panamá, otros 1000 migrantes cubanos se comenzaban a aglomerar. (Ruiz, 2015, párr. 10). Gracias a las excelentes negociaciones que Costa Rica sostuvo con sus países vecinos, Panamá también logró que México les permitiera a 1 301 cubanos ingresar directamente a su territorio (Redacción, 2016). 6.4 Esfuerzos diplomáticos 6.4.1 Costa Rica envía una carta de repudio al Gobierno de EE. UU. por la vigencia de la Ley de Ajuste Cubano Tras resolver la crisis de migrantes cubanos, el miércoles 10 de abril de 2016, el Gobierno de Costa Rica envió una carta al presidente Barack Obama (EFE, 2016). De acuerdo con el excanciller de la República, Manuel González (2018, en 157 158 comunicación directa), la orden fue dada por el mismo Luis Guillermo Solís (EFE, 2016). En la nota, “repudiábamos las políticas migratorias que concedían beneficios a los cubanos, como lo fue la Ley de Ajuste Cubano”. (EFE, 2016, párr. 3). Y es que, para el Gobierno de Costa Rica, este fue el principal motivo que provocó la oleada de migrantes en Centroamérica (EFE, 2016). Las leyes que en estos momentos están en vigor en Estados Unidos y que facilitan la llegada de la migración cubana se han convertido en un anacronismo, en un momento en que la Guerra Fría ha terminado y que los Gobiernos de Cuba y Estados Unidos están haciendo un esfuerzo por normalizar sus relaciones. (RREE, 2016, párr. 3). En aquel momento, González afirmó que los “efectos nocivos de la legislación estadounidense” la estaban pagando “los países que servíamos de tránsito para esa migración” (EFE, 2016, párr. 6). “Nosotros básicamente les dijimos: ‘¡Ustedes son los culpables!, por esa política de pies secos–pies mojados y tienen que revocarla, porque si no, esto va a seguir y va a seguir a unas proporciones absolutamente inmanejables’”. (González, 2018, en comunicación directa). El Gobierno de Estados Unidos derogó los beneficios migratorios a los cubanos el 13 de enero de 2017 (RREE, 2017) y nunca respondió la carta que le envió Costa Rica. Al menos se le dio publicidad a la carta. Por otro lado, Estados Unidos tenía que revocar esa política, cosa que al final hizo, justo antes de irse Obama. Esa política de pies secos–pies mojados, Estados Unidos no la quitaba, porque decía que era una decisión que dependía del Congreso. Eso no era 158 159 cierto., “era una acción ejecutiva”, y así como la puso la Administración, la podía quitar. (González, 2018, en comunicación directa). 6.4.1.1 El inicio de una nueva crisis “Y cuando resolvimos el tema de los cubanos, no habían pasado 15 días y nos cayeron los otros” (González, 201, en comunicación directa). Es cuando esas personas se comienzan a acumular en la frontera de Paso Canoas y empiezan a pedir refugio. Entonces, lo que se hace es que Migración traslada la Unidad de Refugio a ese lugar, para ahí mismo hacer las entrevistas y determinar si se admite o no la solicitud Ahí es cuando se topan con un montón de gente que no sabía español, gente que ni siquiera sabía dónde estaba. Niños, mujeres embarazadas, personas en condiciones físicas muy lamentables, con los pies despedazados, porque probablemente no las traían por mar sino caminando, pasando toda la selva del Darién en Colombia, que son zonas muy peligrosas, porque es naturaleza pura. (Quesada, 2018, en comunicación directa). De acuerdo con González (2018, en comunicación directa), por día comenzaron a entrar al país cerca de 300 migrantes continentales y extracontinentales. “Se le llamó un poquito más la atención a Estados Unidos, al decirles: ‘No tenemos cómo identificarlos’”. Justamente, en muchos casos, no teníamos ni la menor idea de quiénes eran, porque no traían documentos de identidad. Uno se llamaba Mohamed Alí, otro Madona. Lo que hicimos fue darles un permiso por 10 días, que se les extendió a 25 días prorrogables. Ellos estaban legalmente en el país. Por esa misma razón, es que salían de los centros y conseguían ‘el coyote’ que se los llevaba. (González, 2018, en comunicación directa). 159 160 Al inicio de este trabajo, se explicó que a este tipo de migrantes se les llamó “extracontinentales”, porque alegaban ser africanos del Congo; pero al final se descubrió que el 98% provenía de Haití. “Estos dijeron: ‘Nos van a dar el mismo trato que a los cubanos’. La diferencia es que, a los cubanos, Estados Unidos los estaba llamando” (González, 2018, en comunicación directa). Pero ellos no entendían la diferencia, y en plena frontera agarraban palos y ollas, exigiendo que los trasladaran con el mismo puente humanitario que se les dio a los cubanos, pero eso no lo podíamos hacer, porque íbamos a estar alimentando la migración irregular hacia Estados Unidos, y a nivel de relaciones políticas y diplomáticas, pues no era lo más conveniente, además no era algo con lo que nosotros podíamos predicar. (Quesada, 2018, en comunicación directa). Ante este escenario, la Policía de Migración y Extranjería vuelve a retomar con mayor fuerza la frontera entre Costa Rica y Panamá y la refuerza con 150 efectivos44. De esta manera, el 6 de abril de 2016, Costa Rica convoca a los vicecancilleres y directores de Migración de la zona para darle seguimiento a esta nueva problemática45. En esta oportunidad se espera contar con la participación de Estados Unidos, México, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Colombia, Ecuador y Cuba. 44 Quesada. A. (Mayo, 2018). Entrevista personal con Andrea Quesada. Vocera de la Dirección General de Migración y Extranjería. San José. Costa Rica: 2 de mayo de 2018. 45 (2016, 06 de abril). Costa Rica convoca a vicecancilleres y directores de migración de la región para dar seguimiento al tema de flujo migratorio. (Comunicado institucional). Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Costa Rica. San José. Costa Rica. 160 161 En este encuentro, los países dialogaron sobre redoblar esfuerzos, con el objetivo de encontrar una respuesta a estos desafíos migratorios, involucrando a las instituciones estatales, “los gobiernos, los organismos regionales e internacionales, al sector privado y a la sociedad civil” (RREE, 2016, párr. 2). Estas reuniones se extendieron durante tres días, o sea del 13 al 15 de abril, pero mientras los diálogos continuaban cerca de 1 400 migrantes entre cubanos y extracontinentales intentaron entrar por la fuerza a Costa Rica46. Tras esto, el Gobierno de la República insistió en que no estaba en la capacidad económica ni logística para atender esta nueva ola de migrantes. “El pueblo costarricense ha dado más de lo que nuestra capacidad tiene para sostener a estos grupos de personas” (RREE, 2016, párr. 8). Incluso, mediante un comunicado de prensa, el 15 de abril de 2016, la Cancillería aseguró: “Costa Rica no permitirá el ingreso de migrantes en condición irregular y en la medida de sus posibilidades desplegará las acciones necesarias para rechazar en las fronteras a quienes intenten entrar al país en esa condición”. (RREE, 2016, párr. 3). En el mismo comunicado se afirmaría que Costa Rica y Panamá mantenían conversaciones permanentes para plantear alternativas apegadas a la ley de cada nación. Al final, nos pusimos de acuerdo con Panamá para que no los dejara pasar a todos de una vez, porque nosotros solo teníamos la capacidad de procesar 100 diarios; y así lo respetaron. Eso bajó un poco la presión, 46 Quesada. A. (Mayo, 2018). Entrevista personal con Andrea Quesada. Vocera de la Dirección General de Migración y Extranjería. San José. Costa Rica: 2 de mayo de 2018. 161 162 porque estábamos saturados. Nosotros no podíamos con esa avalancha de gente. (González, 2018, en comunicación directa). Mientras tanto, a nivel más diplomático, Costa Rica denunció las diversas normativas de Estados Unidos que promovían y daban privilegios a estas personas, pues “incitaban a la migración irregular, constituyendo un incentivo perverso a la migración” (RREE, 2016, párr. 5). Nosotros le dijimos a Estados Unidos: ‘No tenemos sistemas biométricos; si ahí llega alguno con una mochila y pone una bomba […]’, pero nos respondieron […] no, qué Panamá sí tiene. ¿Y si a Panamá se les pasa? Están entrando 300 migrantes por día. (González, 2016, en comunicación directa). Días más tarde, el presidente de la República, Luis Guillermo Solís, anunció que elevaría la situación de los migrantes ante la Celac y la OEA. Este “no es un asunto que compete solo a Costa Rica y Panamá, sino que es del continente y del mundo entero” (Morante, 2016, párr. 1). Luego agregaría: “en tanto se encuentra una solución, el Estado aplicará las leyes de migración, siempre bajo el respeto de los derechos de los migrantes” (Morante, 2016, párr. 4). De esta manera, el Gobierno de Costa Rica continuó emitiendo Permisos de Ingreso Temporales para estas personas. Finalmente, del total de visitas hechas por la Unidad de Refugio de la Dirección General de Migración y Extranjería, se concretan 134 solicitudes de refugio, 125 de ellas son denegadas en primer conocimiento, ya que las personas indicaron que no deseaban permanecer en Costa Rica. (Quesada, 2018, en comunicación directa). 162 163 Según Quesada (2018, en comunicación directa), las doce restantes pasaron a revisión por la Comisión Interinstitucional de Visas Restringidas y de Refugio; sin embargo, todas fueron denegadas. Sobre el tema de los migrantes continentales y extracontinentales se tiene muy poca información. Durante las primeras semanas, muchos medios cubrieron el caso, pero luego todo se fue disipando sin darse a conocer las soluciones que podrían ponerse en marcha. Incluso, tampoco existe algún comunicado de prensa u oficial, conferencia con los medios o alguna investigación que permita esclarecer qué ocurrió con estas personas, sin embargo, a nivel internacional es posible decir que Costa Rica hizo un gran trabajo. 6.4.2 Costa Rica eleva su clamor por los migrantes, ante organismos y organizaciones internacionales Tras el paso de cubanos, continentales y extracontinentales; así como el cierre de la frontera por parte del Gobierno de Nicaragua, Costa Rica elevó su clamor ante la Organización de Estados Americanos (OEA), donde el entonces canciller, Manuel González, alertó que la oleada migratoria desde América del Sur hacia Estados Unidos había generado una situación insostenible en América Central (AFP, S.F.). Para González Sanz, ‘no es válido que pequeños países como el mío […] asuman el costo íntegro de estos flujos de migrantes’. La situación es crítica para Costa Rica, afirmó, porque las fronteras de los países hacia el sur están abiertas y facilitan el tránsito, y hacia el norte las fronteras están cerradas para impedir el paso de los migrantes. (AFP, 2016, párr. 4). En ese mismo foro, de acuerdo con RREE (2016m), González exhortó a todos los países a actuar en una misma dirección y pidió, que el Consejo Permanente le 163 164 solicite a la Secretaría General elaborar, con urgencia, un informe sobre el estado de la migración continental y extracontinental en la zona (RREE, 2016m). Los Estados miembros que tomaron la palabra indicaron que apoyaban la iniciativa y reconocieron la relevancia del tema. Como corolario de la participación, se acordó que la Secretaría General, realizaría un informe sobre la situación migratoria planteada por el Canciller. (RREE, 2016m, párr. 6). Días después, el máximo representante de la diplomacia costarricense también visitaría Washington DC, donde se reunió con la secretaria ejecutiva de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Elizabeth Abi–Mershed; así como con representantes de la Relatoría de los Derechos de los Migrantes (RREE, 2016n). Ambos entes resaltaron la labor realizada por Costa Rica en la atención de estas personas. La postura de Costa Rica a nivel internacional se mantiene, pues a cada foro o reunión a los que asiste intenta resaltar la experiencia que vivió relacionada con el fenómeno migratorio. Uno de esos foros se llevó a cabo precisamente el 3 de agosto de 2016, cuando, según RREE, el entonces vicecanciller de la República, Manuel Solano, se reunió con los diplomáticos y representantes de veintisiete embajadas concurrentes. Ahí expuso la problemática que ha pasado el país en temas migratorios (RREE, 2016o). Un mes más tarde, el presidente Luis Guillermo Solís daría un discurso sobre el mismo tema ante el Debate General de la Reunión de Alto Nivel sobre Movimientos Masivos y Migrantes. A ello se suma la asistencia de Costa Rica a la celebración de los diez años del Consejo de Derechos Humanos en Ginebra (RREE, 2016ñ); en donde, el país, 164 165 representado por la embajadora Elayne Whyte, se sumó al llamado de 65 países (miembros de la Celac) que buscan poner los derechos humanos en el centro de la prevención. Más adelante, el presidente Solís también se presentaría ante la Cumbre de Líderes sobre Refugiados (Solís, 2016) y ante la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (RREE, 2016t). Mientras que, en noviembre de 2016, el XXI Informe del Estado de la Nación, destacaría la “capacidad de respuesta y proactividad en diversos escenarios”, a los que se ha tenido que enfrentar la política exterior costarricense (RREE, 2016u). Actualidad: continuidad del problema migratorio De acuerdo con la vocera de la Dirección General de Migración y Extranjería, Andrea Quesada, (2018, en comunicación directa). La crisis de migrantes continentales y extracontinentales comenzó en febrero de 2016 y no ha terminado. “Hasta la fecha de esta entrevista siguen ingresando africanos y haitianos a Costa Rica” (Quesada, 2018, en comunicación directa). Según Quesada (2018, en comunicación directa), hasta el 2 de mayo de 2018, la DGME tiene contabilizado el ingreso de 28 213 personas extrarregionales. “Ellos siguen con el mismo proceso. Entran a Costa Rica, pasan al kilómetro 20…, que nosotros le decimos el Catén del Sur, ahí es donde se les da el Permiso de Ingreso Temporal. Son instalaciones muy bonitas. En un inicio solo iban adultos, ahora están adaptadas para menores de edad; luego se les pide que se dirijan el Catén del Norte” (Quesada, 2018, en comunicación directa). En el caso del Catén del Norte, Quesada (2018, en comunicación directa) explica que es un espacio muy amplio. Se trata de un terreno habilitado con carpas militares, las cuales fueron donadas por el Gobierno de Estados Unidos. Ahí se pueden albergar 600 migrantes y cuenta con los servicios básicos: luz, agua y 165 166 donde dormir. La Cruz Roja llega cada dos días y hay traductores, así como espacios para cocinar. “A todos les hemos puesto una pulsera, en la que dice que ya pasaron por un proceso de identificación. Esto es muchísimo más formal de lo que se manejó en un principio” (Quesada, 2018, en comunicación directa). En el caso de Nicaragua, el trato sigue siendo el mismo. De acuerdo con Quesada (2018, en comunicación directa), si alguno intenta cruzar la frontera es recibido por el ejército y es devuelto a Costa Rica. Aunque parezca increíble, de esos casi 30 mil migrantes continentales y extracontinentales que han ingresado a suelo costarricense, al momento de la elaboración de este TFIA, solo 52 personas se encontraban en los “Catén” siendo atendidas por el Gobierno costarricense. Esa es una de las debilidades que tenemos como institución y que tenemos que ver en algún momento cómo solventar, porque ellos tienen libre tránsito. Ni siquiera tenemos un autobús que los lleve del Catén del Sur (frontera sur) al Catén del Norte (frontera norte), ellos deben transportarse por sus propios medios. Ellos están a la libre. (Quesada, 2018, en comunicación directa). En conclusión, lo que podemos decir que este es un tema latente que en cualquier momento se puede volver a complicar, porque muchos lo que hicieron fue irse para Chile. En Chile, hoy hay como 120 extracontinentales. La presidenta Bachelet tenía una política de mayor tolerancia hacia ellos. Piñera no tiene la misma flexibilidad, él es mucho más rígido; además, dijo que iba a revisar ese tema. En cualquier momento les ponen restricciones para que 166 167 entren a Chile y tienen que agarrar para otro lado, porque no van a volver a Haití. (González, 2018, en comunicación directa). Mientras tanto, para González, en Costa Rica, esta odisea deja como resultado la entrada semanal, aún hoy, de entre 300 a 400 migrantes irregulares. Como decíamos, la mayoría es de Haití, pero también de Nepal. Nosotros lo que hemos hecho es que con las nacionalidades que iban llegando…, les dábamos la información a las embajadas en Washington, pero tampoco nos han ayudado mucho. Ese es el problema. Hasta hoy, y después de todo lo que hicimos por los cubanos, el resto de los países se sigue haciendo el loco. (2018, en comunicación directa). 167 168 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 168 169 En la actualidad, el mundo se enfrenta a datos históricos sobre movimientos de expatriados. La Organización Internacional de las Migraciones estima que cerca de 243 millones de personas son migrantes, esto equivale al 3,3% de la población mundial. De ese porcentaje, 50 millones son niños y 130 millones son mujeres. La Cepal, en el 2014, indicó que el 4% de toda la población de América Latina y el Caribe es migrante y que, de esa cifra, el 70% reside en Estados Unidos. Asimismo, la Cepal señala que en Costa Rica viven unos 385 000 inmigrantes, esto representa el 9% de la población nacional. El mismo informe concluyó que el país tiene el porcentaje más alto de extranjeros en toda América Latina. Ante este escenario, Costa Rica ha venido creando materia legal que regule los movimientos migratorios. En total, desde 1986, ha realizado tres esfuerzos que se han concretado en la Ley N° 7033 de 1986; la Ley N° 8485 de 2005 y la que rige en la actualidad, la Ley N° 8764. En un sentido más específico, es posible afirmar que las primeras dos leyes estaban orientadas a fortalecer la seguridad nacional y la tercera, la cual está en vigencia, se enfocó en proteger el derecho de las personas migrantes. De igual manera, se debe resaltar la ratificación por parte de Costa Rica de trece tratados internacionales, lo cual confirma que el país hace grandes esfuerzos por ser un faro a nivel mundial en derechos humanos. En resumen, la migración es un problema principalmente sociodemográfico, pero sus efectos son permanentes y políticos. Ahora es importante aclarar que la migración no es un problema como tal. Todas las personas tienen derecho a migrar, el problema son los excesos sin control. 169 170 Un ejemplo claro fue la crisis migratoria que vivió el país durante el 2015–2016. Pero ¿cuáles fueron las razones por las cuales Costa Rica vivió este proceso? Caso específico: crisis migratoria 2015–2016 Actualmente, luego de tres años de investigación es posible concluir que la mayor crisis de migrantes en la historia de Costa Rica se dividió en dos escenarios: el primero, con el arribo masivo de cubanos a finales del 2015 y el segundo, con la llegada de arrianos, haitianos y asiáticos a partir de abril de 2016. El primer caso se debió a tres eventos internacionales: 1) el restablecimiento de las relaciones diplomáticas entre Estados Unidos y Cuba, luego de casi 50 años de hostilidades; 2) el Gobierno de Castro les permite a sus ciudadanos optar por un pasaporte y 3) Ecuador reforma su Constitución Política, de manera que se convierte en el único país de Latinoamérica en no solicitar visa a ningún extranjero. Por otro lado, el arribo masivo de continentales y extracontinentales se debió, primero, al terremoto de Haití en el 2010, y, segundo, a la crisis económica y política de Brasil. A nivel nacional, se afirma que la crisis migratoria se intensifica principalmente por tres causas: la desarticulación de una banda dedicada a la trata de personas, el segundo es el inicio de las deportaciones y el tercero, a raíz del fallo de la Sala IV de frenar dichos operativos. Esto conlleva al Gobierno de Costa Rica a emitir las Visas de Ingreso Temporal (VIT) para los cubanos; así como los Permisos de Ingreso de Tránsito (PIT) para los extracontinentales. Actualmente, los PIT permiten llevar una contabilidad de las personas que ingresan al país en dicha condición. 170 171 Este estudio concluye que hay un detonante que provoca la crisis migratoria en Costa Rica: la decisión del Gobierno nicaragüense de cerrar sus fronteras. La embajadora de Nicaragua ante las Naciones Unidas, María Rubiales, se dirigió a los medios para explicar que esa decisión de su Gobierno se debió a que Costa Rica estaba extendiendo visas temporales, por ende, provocando el tránsito masivo de expatriados. Tras la medida, unos 800 cubanos, varados en la frontera norte, caen en desesperación e ingresan de forma irregular a territorio nicaragüense, pero son repelidos por los militares con gases lacrimógenos. Dos días después del cierre fronterizo, o sea, el 15 de noviembre de 2015, Nicaragua acusa a Costa Rica ante la comunidad internacional de provocar una crisis humanitaria y de violar sus obligaciones como Estado. El argumento central del Gobierno nicaragüense es debatible, porque, primero, Costa Rica no llamó a los cubanos para que cruzaran el istmo con rumbo a Estados Unidos; y segundo, el tema de la trata y el tránsito tenía décadas de ocurrir a vista y paciencia de todos los países de la región. Luego de un exhaustivo análisis, es posible confirmar que los factores que provocaron la llegada masiva de miles de expatriados a suelo costarricense fueron producto de diversos acontecimientos internacionales, y que, aunado a la decisión de Nicaragua de cerrar sus fronteras, causaron la crisis de migrantes más aguda de la historia costarricense. Tanto los entrevistados, como analistas políticos y medios de prensa están de acuerdo con que Nicaragua nunca comunicó de manera oficial su decisión e igualmente nunca hubo respuestas a las insistentes consultas que le hizo el Gobierno de Costa Rica. 171 172 Paralelamente a estos acontecimientos, se generan otros dos que agravan las relaciones entre ambos Gobiernos: como la invasión a Isla Portillos y el supuesto daño ambiental que provocó la construcción de “la trocha fronteriza” aledaña al río San Juan. ¿Por qué estos dos conflictos son de interés para este estudio? Porque la resolución de la Corte Internacional de Justicia se leyó el 16 de diciembre de 2015; es decir, al mismo tiempo que Costa Rica enfrentaba el conflicto de migrantes cubanos. De igual manera, se planteó que la CIJ estaba a un mes de dar a conocer la sentencia sobre Isla Portillos y sobre la construcción de “la trocha fronteriza”, dos temas que tardaron casi cinco años en ser analizados y que al final serían resueltos en el momento más álgido de la crisis migratoria. La sentencia de la CIJ no le favoreció a Nicaragua, pues este Gobierno no presentó ninguna prueba que convenciera a los jueces, quienes alegaron que la invasión de tropas nicaragüenses a Isla Portillos había violentado la soberanía de Costa Rica. En contraste, el Gobierno de Ortega aseguró que la emisión de visas temporales a migrantes cubanos por parte de la DGME afectaba su autonomía. Entonces, la pregunta es: ¿Nicaragua cerró sus fronteras para enfrascarse en una lucha por el predominio de ambas soberanías? Claro, este argumento fue rechazado por el asesor de la Cancillería costarricense, quien afirmó que a pesar de que las hostilidades por parte del Gobierno de Daniel Ortega eran evidentes, este no se atrevería a confirmar esta teoría. Además, el excanciller González dijo en su momento que dicho cierre podía haberse tratado de un convenio entre Nicaragua y Estados Unidos para que no pasaran más migrantes, mientras que el analista Miguel Gamboa recordó que el 172 173 Gobierno de Nicaragua era muy afín con el de Cuba, y la isla no estaba muy contenta con la salida masiva de ciudadanos. Por su parte, el periódico La Nación, en una de sus publicaciones, afirmó que Cuba condenaba la migración de sus habitantes, pues la colonia de nacionales de ese país en Estados Unidos es fuerte opositora del régimen de los hermanos Castro y el gobierno de Daniel Ortega es el principal aliado de la isla en Centroamérica. Finalmente, en una entrevista con el politólogo Gustavo Araya, él señaló que Nicaragua lo que había hecho era aprovechar el contexto para provocar una nueva situación tensa con Costa Rica. A pesar de todos los intentos por dilucidar las verdaderas razones por la cuales Nicaragua decidió cerrar sus fronteras, actualmente, se concluye que solo es posible especular al respecto. Ahora, todo ello trajo implicaciones para la política exterior costarricenses. Actualmente, es posible identificar que hubo cuatro encuentros de alto nivel, donde se condensan las principales decisiones tomadas por el Gobierno costarricense en materia de política exterior, en su búsqueda por ayudar a la población migrante aglomerada en el país. Estas son: 1. El Encuentro de cancilleres, tras una convocatoria oficial de la Comisión de Seguridad de Centroamérica del SICA, la cual se llevó a cabo el 24 de noviembre de 2015. 5. El segundo fue la XLVI Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA, desarrollada el 18 de diciembre del mismo año. 173 174 6. El tercero se trató de dos encuentros regionales, originados ante el incesante llamado de Costa Rica para el fomento de la cooperación internacional con Panamá, El Salvador, Honduras, Guatemala y México. Los resultados de estos dos encuentros hoy forman parte de una cooperación única en la historia costarricense, en el manejo de migrantes. Veamos: Costa Rica asistió a dos reuniones de alto nivel con el objetivo de buscar una salida humanitaria a la crisis migratoria que vivía en ese momento. El primer encuentro fue el de cancilleres, tras una convocatoria de la Comisión de Seguridad de Centroamérica del SICA, que se llevó a cabo el 24 de noviembre de 2015 y la segunda asamblea fue la XLVI Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA, desarrollada el 18 de diciembre del mismo año. En síntesis, la reunión ad hoc de Relaciones Exteriores para la Atención de la posible crisis humanitaria de los migrantes cubanos víctimas de tráfico ilícito de personas fue la primera, luego de que Costa Rica presentara ante la Comisión de Seguridad Centroamericana la propuesta para ver el tema con prioridad. En el encuentro, Costa Rica propuso a Ecuador, Colombia, México, Panamá, Belice, República Dominicana y Cuba crear un puente humanitario por medio de la emisión de visas, permisos o pases de tránsito. Nicaragua impidió llegar a un acuerdo, pero Costa Rica anuncia que les facilitará el tránsito a los migrantes y es cuando se intensifican las negociaciones con las naciones de la región. Como se ha analizado a lo largo de este estudio, Costa Rica promueve el respeto por los derechos humanos y en ese momento cumplió con ese objetivo, el cual fue reconocido por la comunidad internacional. El excanciller de la República, Manuel González, dijo en su momento que el mismo Gobierno les había dado comida y protección a los migrantes, lo cual fue 174 175 desatando la indignación de una gran mayoría de costarricenses; esto aún se presenta en la actualidad, con la llegada constante de continentales y extracontinentales. Retomando, en esa primera reunión de primer nivel no todo fue negativo, pues gracias al accionar de la diplomacia costarricense, Ecuador tomó la decisión de eliminar su política de puertas abiertas y comenzó, a partir del 1 de diciembre de 2015, a solicitarles visa a los cubanos. Esto, sin duda, es un logro de la diplomacia costarricense, pues las otras naciones conocieron más a fondo la problemática y se involucraron de mayor forma. La XLVI Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA tenía agendado el tema sobre la estrategia para facilitar el comercio y la competitividad en la región. Sin embargo, Costa Rica expuso la crisis migratoria que estaba enfrentando, con lo cual obtuvo resultados exitosos al captar la atención del foro. Luego de cinco horas de debate, Nicaragua, Guatemala y Belice reiteraron que no ayudarían, por lo que el Gobierno de la República toma la decisión de salirse del SICA. Esto se convirtió en un llamado a la comunidad centroamericana, que, a pesar de pregonar unidad, voltearon en un inicio la cara, cuando Costa Rica se vio inmerso en esta crisis migratoria. Sin embargo, gracias a esta salida de seis meses, los países conversaron sobre los problemas que limitaban el desarrollo del sistema de integración y de cómo en el mediano y largo plazo se debía trabajar en una transformación institucional que optimizara los esfuerzos del istmo. En este escenario, Costa Rica pidió que se contara con una estructura autofinanciable, que incluyera los respectivos mecanismos de control, rendición de cuentas y transparencia. 175 176 Incluso, en una conferencia de prensa, el entonces presidente de la República, Luis Guillermo Solís, afirmó que no era posible garantizar la reincorporación de Costa Rica al SICA hasta que no hubiera certeza de que la declaración conjunta de los mandatarios centroamericanos abarcara las observaciones que su Gobierno hizo sobre la mala administración del sistema. Como producto de este segundo encuentro, el 18 de diciembre de 2015, Costa Rica toma la decisión de cerrar las fronteras a los migrantes en tránsito. Hasta ese momento, unos 7 822 cubanos habían ingresado al país. El Gobierno de la República programa un encuentro con los demás países de la región para el 28 de diciembre en Guatemala y ese día se logra concretar el traslado de los cubanos. Una nota del periódico La Nación indicó que Alejandro Maldonado, entonces presidente de Guatemala, había cedido a su postura de no colaborar, luego de un mensaje del papa Francisco, quien, desde el Vaticano, conminó a los Gobiernos de Centroamérica a buscar una solución a la crisis humanitaria. Para ese día, Costa Rica ya contabilizaba unos 44 albergues instalados en distintos sectores del país (La Cruz, Upala, Guatuso, Liberia, San Ramón, Zarcero, Pérez Zeledón, Quepos, Parrita, San Carlos, Grecia, Sarchí, Puntarenas, Corredores y Osa). El primer traslado de 180 personas el 12 de enero del 2016 fue exitoso. Los migrantes cubanos salieron vía aérea desde Costa Rica hacia El Salvador; luego cruzaron Guatemala en autobús hasta llegar a México, para dirigirse a Tapachula, al sur, donde se les daría una visa de 21 días. El 20 de enero de 2016, luego de evaluar el plan piloto que permitió la salida de 180 migrantes cubanos, las autoridades de la región centroamericana, en un segundo encuentro regional, acordaron aprobar una segunda etapa (RREE, 176 177 2016f). En total, participaron representantes de Costa Rica, Guatemala, El Salvador, México, Honduras, Panamá y Belice; así como miembros de la Organización Internacional de las Migraciones. De hecho, en una conferencia de prensa, posterior al encuentro, el entonces canciller de la República, Manuel González, confirmó la satisfacción de los países involucrados en cuanto al resultado exitoso del plan piloto, tras ese último encuentro, se aprobó la salida de dos vuelos semanales. La ruta utilizada sería la misma e igualmente se les daría “prioridad a los núcleos familiares, con mujeres embarazadas o menores de edad. Tomando en cuenta la fecha de ingreso al país” En esta segunda ocasión, 184 cubanos salieron de territorio nacional. “El grupo estaba compuesto por 66 menores de edad (cuatro de ellos en brazos) y 118 adultos, incluso una mujer embarazada. Este segundo grupo llegó con éxito a la frontera entre México y Guatemala. Sin embargo, las buenas noticias no se detendrían ahí. Un día más tarde, el 5 de febrero de 2016, Costa Rica y México acordaron realizar viajes directos para los migrantes. El último vuelo salió el 15 de febrero de ese mismo año, para un total de treinta y cinco; siete de ellos viajaron vía El Salvador y veintiocho, vía México. Luego de la salida exitosa de miles de cubanos, la Cancillería costarricense le envía una carta de repudio a la entonces Administración Obama por la vigencia de la Ley de Ajuste Cubano, la cual se ve obligada a derogar esos beneficios migratorios el 13 de enero de 2017, pero hasta el momento de publicada esta investigación, Estados Unidos continúa sin responder dicha misiva. Luego de esta crisis, Costa Rica solicita ante la Organización de Estados Americanos (OEA) elaborar un informe sobre el fenómeno de la inmigración continental y extracontinental en el orbe. 177 178 El máximo representante de la diplomacia costarricense visitó Washington DC, donde se reunió con la secretaria ejecutiva de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y con representantes de la Relatoría de los Derechos de los Migrantes para exponerles dicha problemática. También, un mes más tarde, el presidente Luis Guillermo Solís, analizó el mismo tema durante una reunión de alto nivel sobre movimientos masivos de migrantes. Siempre activo, Costa Rica, representado por la embajadora Elayne Whyte, participa en la celebración de los diez años del Consejo de Derechos Humanos, en Ginebra, sumándose al llamado de 65 países, miembros de la Celac, que buscan poner los derechos humanos en el centro de la prevención. El Gobierno de la República, luego de la crisis migratoria se mantuvo muy activo en foros internacionales dando a conocer el fenómeno que mantuvo al país en vilo. El entonces presidente, Luis Guillermo Solís, se dio a la tarea de presentarse ante la Cumbre de Líderes sobre Refugiados y ante la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, mientras, en noviembre de 2016, en el XXI Informe sobre el Estado de la Nación, se destacó la “capacidad de respuesta y proactividad en diversos escenarios”, a los cuales se ha tenido que enfrentar la política exterior costarricense. El último Diagnóstico del Contexto Migratorio de Costa Rica (2017), entre el 2015 y 2016, identifica que hay seis segmentos migratorios: población nicaragüense, inmigración procedente de países latinoamericanos, inmigración procedente de regiones de mayor desarrollo, inmigración proveniente de países asiáticos, inmigración indígena estacional, y, la más reciente creada por la DGME, la inmigración en tránsito, de la cual, el país tiene un registro que confirma que para mayo de 2018, la cifra llegaba a los 28 213 personas en esta condición. 178 179 Este trabajo también permite concluir, que gracias a la decisión del Gobierno costarricense de emitir visas de ingreso de tránsito temporales y Permisos de Ingreso de Tránsito para los extracontinentales es que hoy se puede llevar una contabilidad sobre las personas que ingresan al país enl esta condición. Tal y como se ha reiterado a lo largo de esta investigación, Costa Rica es el país con el mayor porcentaje de inmigrantes en toda América Latina y los datos continúan en aumento. Otro aspecto destacable es que el país supo afrontar una situación en la que no tenía experiencia; no obstante, muy rápidamente logró unir a todas sus instituciones, desde Bomberos de Costa Rica, hasta la Policía de Fronteras, así como la Comisión Nacional de Emergencias, la Caja Costarricense de Seguro Social, el Ministerio de Salud, la Cancillería, sus embajadas y los representantes diplomáticos en organismos internacionales. Gracias a este accionar, se crearon centros de atención, los cuales en la actualidad cuentan con servicios esenciales, tales como agua, electricidad, un lugar para dormir, espacios recreativos y para cocinar, así como servicios de salud, accesos que anterior a la crisis no existían. La forma como Costa Rica resolvió la crisis migratoria quedará plasmada en la historia como el mejor ejemplo de cooperación entre naciones y a su vez servirá de ejemplo para que futuros gobiernos sepan enfrentar situaciones similares. Un ejemplo de ello fue en su momento Panamá, que tras las exitosas negociaciones que Costa Rica sostuvo con México, logró que más de 1000 cubanos volaran directo a ese país del norte. Por otro lado, no es cualquier nación la que logra una logística de tal magnitud para movilizar a miles de migrantes como lo hizo Costa Rica, que no estuvo solo, 179 180 sino que su capacidad de negociación lo llevó a entablar acuerdos con El Salvador, Guatemala y México, que aceptaron ser parte de un corredor humanitario. Fue Costa Rica el que lideró este proceso y fue la diplomacia costarricense la que logró de manera brillante atender esta crisis migratoria. Con autoridad, el país criticó severamente al Gobierno de Estados Unidos, ante la Organización de Estados Americanos, así como ante la secretaria ejecutiva de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y ante representantes de la Relatoría de los Derechos de los Migrantes. El país no se detuvo, siguió denunciando la problemática en una reunión de alto nivel sobre Movimientos Masivos y Migrantes en el marco de la celebración de los 10 años del Consejo de Derechos Humanos, que se llevó a cabo en Ginebra; también, ante la Cumbre de Líderes sobre Refugiados y ante la Asamblea General de las Naciones Unidas. De igual manera, se concluye que las decisiones que tomó Costa Rica en política exterior fueron para cumplir con sus deberes establecidos bajo los protocolos de Palermo contra trata y tráfico. Hay que recordar que el país tiene una tendencia histórica por cumplir normativa internacional que vele por el respeto de los derechos humanos. De esta manera, en la actualidad, ha ratificado 13 tratados internacionales sobre derechos humanos ante el Sistema de las Naciones Unidas; y paralelo a la crisis, impulsó el Pacto Mundial para la Migración Segura Ordenada y Regulada; así como el Pacto Mundial sobre Refugiados. No cabe duda de que el país, en la actualidad, tiene experiencia y ha sentado sus bases tanto en conocimiento como en infraestructura para atender situaciones como estas. Realmente, su respuesta, la cual aún no se detiene, es efectiva e histórica. 180 181 Como recomendaciones, se debe señalar que Costa Rica, a pesar de ser un país que vela por los derechos humanos, tiene debilidades en el control y seguimiento de los migrantes una vez que entran a suelo nacional. Hasta este momento de publicación de esta investigación, se desconoce dónde están casi 30 000 continentales y extracontinentales que han ingresado desde que inició la crisis. Se cree que muchos de ellos se fueron para Chile o continuaron su camino, de manera ilegal, hacia Estados Unidos. Sin embargo, esto realmente es una especulación, porque no hay datos concretos sobre eso. También, es imposible afirmar cuántos de ellos se quedaron de forma permanente en el país. Esto fue confirmado por la DGME, que indicó que un alto porcentaje de estos migrantes abandona el país; sin embargo, algunos se quedan en Costa Rica, aunque no sea posible precisar su cantidad. Por ello, se recomienda crear y analizar un sistema que permita conocer la ubicación de estas personas, tomando como base la amplia experiencia que tienen México o Estados Unidos, por ejemplo. Otra recomendación es que el Gobierno costarricense cuente con transporte oficial para el traslado de migrantes, con el objetivo, como ya se dijo, de llevar un control y así prevenir que caigan en las manos de los traficantes. En la actualidad, se tiene el registro de que unos 30 000 migrantes continentales y extracontinentales han ingresado a suelo costarricense, quienes, al momento de este trabajo, solo 52 se encontraban en los Caten, donde eran atendidos de forma humanitaria. Como recomendación final, el Gobierno debe pensar en cómo resolver la situación migratoria de una manera sostenible, para que al final, este fenómeno no se 181 182 convierta en una crisis, sino en un beneficio para todos, porque la entrada y salida de expatriados no se va a detener. Anteriormente, fueron los cubanos y los haitianos, en la actualidad son los venezolanos y nicaragüenses, por lo que en el futuro Costa Rica debe estar preparado. 182 183 BIBLIOGRAFÍA Barbé, E. (1995). Relaciones internacionales (2ª ed.). Madrid, España: Tecnos. Barbé, E. (2008). Relaciones internacionales (3a ed.). Madrid. España: Tecnos. González. H. y Horbaty. G. (2005). Nicaragua y Costa Rica: migrantes enfrentan percepciones y políticas migratorias. 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