Mayela Cubillo M. Arllery Rivera F. Compiladoras Memoria Congreso Internacional de la red-ε-mun Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública CICAP “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” Universidad de Costa Rica © CICAP Ciudad Universitaria Rodrigo Facio. Costa Rica. Primera edición: 2015 Diagramación, montaje digital y diseño de portada: Wendy Aguilar G. Prohibida la reproducción total o parcial. Todos los derechos reservados. Hecho el depósito de ley. 352.140.98 C749c Congreso Internacional de la red e – mun (9 : 2014 : San José, Costa Rica) Los retos de los gobiernos locales en la sociedad del conocimiento : memoria / Mayela Cubillo M., Arllery Rivera F., compiladoras. --1. ed.-- [San José], C.R. : Universidad de Costa Rica, CICAP, 2015, 1 disco óptico de computadora : col. ; 4 ¾ plg. Requerimientos del sistema: PC Inte Pentium II o superior; 250MB de espacio disponible en disco duro; monitor SVGA de 16 bit a color; 800 x 600 pixeles de resolución; mouse de Microsoft o compatible; 64 MB de memoria RAM; unidad de CD-ROM; Microsoft Windows 98 NT, Me 2000—Programa Acrobat Reader para abrir archivo PDF Sumario: Muestra las ponencias sobre los diversos ejes de investiga- ción en relación a temas municipales en América Latina ISBN 978-9968-932-21-9 1. GOBIERNO LOCAL – AMÉRICA LATINA – CONGRESOS, CONFERENCIAS, ETC. 2. SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN - AMÉRICA LATINA – CONGRESOS, CONFERENCIAS, ETC. 3. INTERNET EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - AMÉRICA LATINA – CONGRESOS, CONFERENCIAS, ETC. 4. FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS MUNICIPALES - AMÉRICA LATINA – CONGRESOS, CONFERENCIAS, ETC. 5. TECNOLOGÍA DE LA INFORMACIÓN - AMÉRICA LATINA – CONGRESOS, CONFERENCIAS, ETC. 6. DESARROLLO SOCIAL - AMÉRICA LATINA – CONGRESOS, CONFERENCIAS, ETC. I. Cubillo M.,Mayela, comp. II. Rivera F., Arllery, comp. III. Título. CIP/2736 CC/SIBDI, UCR Con el fin de contribuir al análisis y reflexión de las políticas públicas que diseñan y aplican los Gobiernos Locales, para promover el desarrollo económico, social y administrativo, en sus territorios, se creó la red-E-mun, el 29 de noviembre de 2001, a iniciativa de un grupo de investigadores y académicos de la Facultad de Economía de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla y de la Universi- dad Autónoma de Tamaulipas, México; de la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Costa Rica, Costa Rica; de la Universidad de Camagüey, Cuba; así como de profesionistas, académicos independientes, servidores públicos e interesados en los estudios municipales de América Latina. Para discutir, analizar y proponer alternativas de solución a los problemas que enfrentan los Gobiernos Locales, se han llevado a cabo nueve encuentros in- ternacionales: 1.- “Estudios y Experiencias Municipales. Sociedad Civil, Gobierno y Desarrollo Económico”. Puebla, México, octubre de 2002. 2.- “Desafíos de las Finanzas Municipales para el Desarrollo Democrático”, San José, Costa Rica, febrero de 2003. 3.- ”Estrategias de Desarrollo y Mecanismos de Participación” Camagüey, Cuba, febrero de 2004. Red de Estudios Municipales. 4.- “Políticas y Gestión Pública para el Desarrollo Municipal: Análisis y Perspectivas”, Tampico, Tamaulipas, México, octubre de 2006. 5.- “Hacienda Pública Local. Experiencias Exitosas en Recaudación”, Puebla, México, enero de 2008. 6.- ”Desarrollo Sostenible en los Espacios Locales: Políticas Ambientales y Gestión Municipal”, San Ramón de Alajuela, Costa Rica, febrero de 2009. Presentación Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica iv 7.- “Nuevos Paradigmas, Mejores Gobiernos Locales: El municipio frente a la crisis económica financiera y la integración internacional”, Atlixco, Puebla, México, septiembre de 2010. 8.- Gobiernos Locales y Desarrollo Municipal, Teohuacán, Puebla, México octubre 2012. El noveno encuentro, se realizó los días 22, 23 y 24 de julio del 2014 en las instalaciones del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública, CICAP. Ente que patrocinó y organizó todo el Congreso. El tema central del encuentro fue “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del cono- cimiento”. Los ejes alrededor de los cuales se presentaron las ponencias fueron: • Gobierno Digital, Gobierno abierto para el mejoramiento en la gestión pública local. • Construcción de capacidades del talento humano para el manejo de las TIC. • Uso de las tecnologías para el mejoramiento de la gestión local (herramientas e instrumentos). • Construcción de las Políticas Públicas y desarrollo local, experiencias exitosas. • Competitividad regional, competencias laborales y profesional. Los objetivos del Encuentro fueron: 1. Aportar conocimientos y experiencias que propicien Gobiernos Locales competitivos. 2. Compartir experiencias exitosas para el desarrollo sostenible de las municipalidades. 3. Proponer alternativas para fortalecer la sustentabilidad municipal. 4. Discutir el rol de los gobiernos locales como promotores del desarrollo. 5. Discutir sobre las cualidades y herramientas que deben tener los alcaldes para su desarrollo y para propiciar la innovación en el desarrollo local. La participacioón efectiva fue de: • Cuatro Conferencias magistrales presenciales con Expertos de Costa Rica, México y Puerto Rico. • Dos videoconferencias desde México • Un Panel con Alcaldes de Costa Rica y México Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica v • Cinco Mesas de trabajo, una por cada eje con la discusión de 48 ponencias presentadas y aceptadas por el Comité Científico del Congreso. Estas mesas de trabajo suscitaron muchas preguntas y amplios debates sobre los trabajos presentados. • Un Debate estudiantil con 5 estudiantes, 3 de Costa Rica y dos de México. El Debate estudiantil lleva el nombre de Juan José Mora Cordero, en memoria de un Munici- palista Costarricense asesor legal de la municipalidad de Pérez Zeledón, autor de manuales para el mejoramiento en la gestión municipal, participante activo de la red de estudios municipales REDEMUN, desde 2004 hasta el 2010. Al Encuentro asistieron más de 100 personas, cincuenta de las cuales provenían de las Universida- des mexicanas de: Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, Autónoma de Tamaulipas, Au- tónoma de Baja California, de Oxaca, Tecnológica de Tijuana, de Guanajuato, Nacional Autóno- ma de México-UNAM, Instituto Tecnológico Superior de Álamo Temapache. Veracruz, México. Asistieron al evento además: • La delegación del Municipio Mineral de la Reforma, Estado de Hidalgo, México • La Directora de la Maestría en Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico. • Por Costa Rica, además de docentes, investigadores y estudiantes de la Universidad de Costa Rica, estuvieron presentes varios Alcaldes y funcionaros municipales. Al finalizar el Encuentro los asistentes se refirieron muy positivamente la organización por cuanto se desarrollaron temas de actualidad, por el enfoque práctico de los mismos y la excelente conduc- ción de los moderadores. Al igual que en las ediciones anteriores el Congreso cumplió con los objetivos planteados. El resultado de la evaluación realizada al final del mismo reflejó un alto nivel de satisfacción de los asistentes por su organización, la calidad y profesionalismo de sus ponentes, y lo cercano a la realidad del municipio y fundamentalmente por las propuestas concretas que se realizaron a los municipios. Para completar la información de esta reseña vea el programa del IX Congreso Internacional de la Redemun, el cual se cumplió en su totalidad. Dra. Mayela Cubillo Mora Directora Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública   Carlos Absalón Copete1 Beatriz Martínez Carreño2 1 Carlos Absalón Copete es Coordinador de la Maestría en Desarrollo Económico y Cooperación Internacional del Centro de Estudios del Desarrollo Económico y Social (CEDES) de la Facultad de Economía de la Benemé- rita Universidad Autónoma de Puebla. San Claudio y 22 Sur, Colonia Jardines de San Manuel, 72570, Puebla, Puebla. Tel: (222) 229 5500, ext. 7846. Correo-e: carlos_absalon@yahoo.com.mx. 2 Beatriz Martínez Carreño es profesora-investigadora de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, Fa- cultad de Economía. San Claudio y 22 Sur, Colonia Jardines de San Manuel, 72570, Puebla, Puebla. Tel: (222) 229 5500 ext. 7816. Correo-e: beatriz.mtz.c@gmail.com. Federalismo y desarrollo social: Evaluación del impacto de la descentralización de los recursos del Ramo 033 en los municipios del Estado de Veracruz Eje temático Construcción de las Políticas Públicas y Desarrollo Local, experiencias exitosas. Modalidad de trabajo: Investigación FEDERALISMO Y DESARROLLO SOCIAL: EVALUACIÓN DEL IMPACTO DE LA DESCENTRALIZACIÓN DE LOS RECURSOS DEL RAMO 033 EN LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE VERACRUZ Carlos Absalón Copete Beatriz Martínez Carreño Resumen En el presente trabajo se explora cual ha sido el efecto de la descentralización de los fondos de aportaciones federales destinados a la superación a la pobreza del Ramo 033 en los municipios del estado de Veracruz. En particular, se analiza la incidencia que tienen el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTA- MUN-DF) y el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), los cuales son asignados directamente a los municipios Se realiza el análisis para este estado en particular, debido a que junto con Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Puebla, ha sido uno de los principales beneficiados en las asignaciones desde la creación de estos fondos. Adicionalmente, la presencia de diversos niveles de desarrollo a nivel municipal, permite comparar la influencia de esta variable en los resultados obtenidos en la lucha por erradicar a la pobreza. Al respecto, es posible notar que el impacto positivo del proceso de descentralización se ve afectado por el mayor o menor grado de desarrollo que presentan los munici- pios. De esta forma, el esquema adoptado en México ha hecho a los estados ganadores por encima de los municipios y a los municipios más desarrollados ganadores sobre los más pobres y pequeños. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica 347 PalabRas clave Fondos de aportaciones federales, desarrollo social, descentralización, federalismo fiscal, fortale- cimiento institucional municipal. 1. intRoducción El objetivo del presente trabajo es explorar cual ha sido el efecto de la descentralización de los fondos de aportaciones federales destinados a la superación a la pobreza del Ramo 033 en los mu- nicipios del estado de Veracruz. Se realiza el análisis para este estado en particular, debido a que junto con Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Puebla, ha sido uno de los principales beneficiados en las asignaciones desde la creación de estos fondos. Adicionalmente, la presencia de diversos niveles de desarrollo a nivel municipal, permite comparar la influencia de esta variable en los resultados obtenidos en la lucha por erradicar a la pobreza. Al respecto, es posible notar que el impacto posi- tivo del proceso de descentralización se ve afectado por el mayor o menor grado de desarrollo que presentan los municipios. De esta forma, el esquema adoptado en México ha hecho a los estados ganadores por encima de los municipios y a los municipios más desarrollados ganadores sobre los más pobres y pequeños tal como lo preveía Guerrero Amparán (1998). Para demostrar lo anterior, el trabajo se ha estructurado en nueve partes: En los apartados segun- do y tercero se destaca el papel central que la lucha contra la pobreza ha ocupado en la agenda gubernamental en los últimos años para lo cual se hizo necesaria la implementación de un serie de medidas tendientes a su erradicación, entre las que destaca la descentralización de los fondos de aportaciones que conforman el Ramo 033 hacia los estados y municipios y se analiza cuál ha sido la experiencia respectiva en otros países latinoamericanos. En el cuarto punto se hace una breve revisión de los programas sociales que complementan al esquema de asignación de recursos federales en el combate a la pobreza. En las secciones quinta y sexta se plantea el marco legal del proceso de descentralización de dichos fondos y se describe el papel de las instituciones y actores que participan de manera directa en este proceso. En la séptima parte se explora el efecto sobre los niveles de la marginación que ha tenido la aplicación de los recursos del Ramo 033 en los municipios veracruzanos, destacándose algunas distorsiones en su ejecución. En el octavo punto se plantean algunas alternativas al esquema analizado y se evalúa su factibilidad económica, polí- tica y legal, así como los riesgos asociados a su posible implementación. En el último apartado se presentan las principales conclusiones del trabajo. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica 348 2. definición del PRoblema En México, la lucha por superar la pobreza ha ocupado uno de los principales lugares en la agenda pública de los últimos gobiernos federales. Se ha podido observar que en nuestro país la pobre- za ha crecido en términos absolutos aun cuando en un periodo aproximado de 25 años se han ejecutado políticas sociales estructuradas y de forma constante. Parece existir evidencia (Cortes, 2006; López Calva, et al., 2006; CONEVAL, 2009) que en los últimos años estas estrategias han modificado parcialmente la dinámica de este fenómeno; sin embargo todavía es significativo el nivel de pobreza patrimonial que se presenta particularmente en las zonas rurales y que está estrechamente vinculado al rezago en infraestructura social básica existente en la mayoría de los municipios mexicanos y que explican sus altos índices de marginación (Véase Cuadro 1). CUADRO 1. Evolución de la Pobreza en México 2000-2008 Niveles de Pobreza 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Alimentaria 0.225 0.211 0.371 0.339 0.242 0.203 0.173 0.138 0.182 Capacidades 0.308 0.302 0.464 0.426 0.320 0.274 0.246 0.207 0.251 Patrimonio 0.541 0.526 0.690 0.642 0.538 0.506 0.470 0.426 0.474 a. Patrimonio, Urbana 0.447 0.403 0.607 0.558 0.438 0.415 0.409 0.356 0.398 b. Patrimonio, Rural 0.677 0.696 0.810 0.763 0.693 0.654 0.569 0.547 0.608 FUENTE: Cortés, F. (2006); López Calva, et al. (2006), CONEVAL (2009). Es importante mencionar, que a partir del año 2010, CONEVAL ha considerado dos espacios analíticos para identificar a la población en situación de pobreza: El primero de estos es el espacio de los derechos sociales, en el cual se miden seis carencias sociales relacionadas con la educación, la salud, la seguridad social, la calidad y los espacios de la vivienda, los servicios básicos en ésta y la alimentación; mientras que en el segundo, asociado al espacio del bienestar económico, se verifica si el ingreso de las personas es suficiente para alcanzar a satisfacer sus necesidades básicas (alimen- tarias y no alimentarias) (CONEVAL, 2010). A partir de estos elementos se clasifica entonces a la población según el número de carencias sociales que presenta y si tiene ingresos inferiores a la Línea de Bienestar Mínimo (LBM) o ingresos inferiores a la Línea de Bienestar (LBE) en los siguientes grupos: a) pobre, quien tiene una o más carencias sociales e ingresos por debajo de la LBE; b) pobre extremo, si tiene más de dos carencias e ingresos por debajo de la LBM y c) pobre moderado, la persona que siendo pobre no es pobre extremo. Con base en lo anterior se tienen entonces los siguientes porcentajes de población en esta situación para los años 2010 y 2012: Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica 349 CUADRO 2. Evolución de la Pobreza en México 2010-2012 Niveles de Pobreza 2010 2012 Pobreza 0.461 0.455 Pobreza Extrema 0.113 0.098 Pobreza Moderada 0.348 0.357 FUENTE: CONEVAL (2013). La presencia estos rezagos y la incapacidad de las instituciones gubernamentales de generar ma- yores oportunidades de desarrollo, ha modificado sustancialmente la relación Estado-sociedad en los aspectos siguientes: Primero, los gobiernos centrales han dejado de atender de manera directa gran parte de los reclamos sociales debido a sus restricciones fiscales, limitándose básicamente a la gestión de recursos y al establecimiento de prioridades nacionales a través del proceso político democrático. Segundo, se ha incentivado la participación de otras instancias o niveles de gobierno en la prestación de ciertos servicios y en la atención de necesidades a fin de garantizar mayores niveles de eficacia y equidad en tales actividades. Tercero, se ha promovido la participación social en el diseño de las políticas públicas a fin de dotarlas de un carácter más democrático, dejando de lado criterios discrecionales en su implementación. Esta situación ha llevado a replantear el esquema federalista en México; a fin de otorgar a los mu- nicipios un papel central en la promoción del desarrollo mediante la transferencia de funciones y recursos que garanticen el abatimiento de los rezagos sociales. Sin embargo, se puede notar que no todos los municipios poseen las mismas capacidades ni los recursos para cumplir dicho propósito, debido a las diferencias geográficas, culturales, políticas y sociales existentes entre las regiones de México. Algunos autores señalan que éste es un problema asociado al marco reglamentario que sustenta el proceso descentralizador y que atiende una sola realidad municipal; sin considerar que la heterogeneidad en términos de las necesidades y capacidades obligaría a un tratamiento dife- renciado en los aspectos legal y económico (Guerrero Amparán, 1998). Debido principalmente a que los recursos llegan sin un aumento paralelo en las capacidades de gestión, con frecuencia, los municipios con mayores niveles de marginación no utilizan eficientemente los recursos asignados o les dan usos incompatibles con el objetivo del desarrollo social. En este sentido, resulta oportu- no destacar que aun cuando las políticas descentralizadas encaminadas al combate de la pobreza extrema han tenido un impacto significativo, éste se ha visto disminuido por las debilidades ins- titucionales que han exhibido los municipios en México. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica 350 3. la exPeRiencia inteRnacional en los PRocesos de descentRalización Con el objeto de ubicar la experiencia mexicana en materia de la descentralización de recursos y atribuciones en el contexto latinoamericano, se presentan las características de las iniciativas im- plementadas y los resultados más significativos obtenidos por otros países de la región. Debe no- tarse que los logros alcanzados han sido bastante disímiles. En algunos casos se ha otorgado una mayor autonomía a los gobiernos locales en el diseño e implementación de políticas tendientes a promover el desarrollo de sus comunidades. En otros casos, el impacto ha sido mínimo debido a que la descentralización se ha dado solo en el plano formal, sin estar acompañada de los ins- trumentos que garanticen el cumplimiento de los objetivos fijados en sus proyectos de desarrollo. Sin embargo, en todas las iniciativas se reconoce que las políticas descentralizadoras han tratado de hacer eficiente la gestión estatal y legitimar su acción frente a la sociedad (Cabrero, 1998). Los rasgos distintivos de los procesos adoptados en Colombia, Argentina, Bolivia y Ecuador se pre- sentan de forma sintética en el cuadro 3. CUADRO 3. Principales Rasgos de los Procesos de Descentralización en Países de América Latina País Año Objetivos Principales resultados Colombia 1978 Inicialmente se buscaba hacer efi- ciente a las agencias descentralizadas creadas en los años 40’s como en- tidades de gobierno para atender a nivel local asuntos tales como la prestación de servicios públicos bá- sicos, la planificación urbana, educa- ción y vivienda. Con el gobierno de Belisario Betan- court se implementa una reforma municipal para dotar a los gobiernos locales de la autonomía, la capacidad técnica y la efectividad necesaria para generar propuestas de desarro- llo viables. Se restringió el papel de las agencias des- centralizadas y se redujo el centralismo propiciado por su expansión desmedida. Se concedió mayor autonomía a las instancias locales de gobierno y se modificó el sistema fiscal para otorgarles acceso a más recursos. Colombia muestra uno de los grados de descentralización más altos en Latinoamé- rica, ya que cerca del 30 por ciento de su gasto total se ejerce en el ámbito local de gobierno. continúa... Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica 351 País Año Objetivos Principales resultados Argentina 1985 Con el fin de la dictadura militar, se buscó revalorizar al municipio como instancia articuladora de los intere- ses sociales a nivel local a través de la promoción de la participación ciuda- dana y la concertación social. Los resultados positivos han sido modera- dos por los siguientes aspectos: a) la incapa- cidad de los gobiernos locales para generar recursos propios; b) las tradiciones políti- co-culturales que se mantuvieron después de la dictadura militar y c) la insuficiente capacidad de gestión a nivel municipal. Pese a todo, los gobiernos provinciales y municipales han ampliado gradualmente sus funciones. El nivel de gasto en este nivel representó un 36 por ciento del gasto públi- co total en 1992. Bolivia 1983 Mediante la transferencia de com- petencia y recursos, se buscaba que los gobiernos locales (provincias, cantones y comunidades) lograran superar su situación de estancamien- to y participen activamente en la construcción nacional. El poco éxito se explica en parte por la nula voluntad política para consolidar el proceso (18 iniciativas de ley han sido presentadas desde 1983 sin ser aprobadas). Además se asume que el modelo de desarrollo adoptado por el gobierno durante los años 90’s reforzó el esquema centralista. En los últimos años, el impulso descentra- lizador en Bolivia vino más de los comités cívicos departamentales que de los gobier- nos locales. En 1998, solo el 8 por ciento del gasto público se ejercía en este nivel de gobierno. Ecuador 1979 La descentralización administrativa emprendida buscaba reforzar el siste- ma democrático y la creación de una infraestructura institucional para la aplicación de programas que elimi- naran la desigualdad social extrema que padecía el país. Se inició un programa de fortaleci- miento municipal con el apoyo del Banco Mundial y el Banco Intera- mericano de Desarrollo. Los escasos resultados favorables se explican por: a) la falta de personal calificado que impidió que las políticas se implementaran con la regularidad prevista; b) la falta de controles que propiciaron desvíos de recur- sos; c) la poca participación activa de los beneficiarios y d) la falta de información generada a nivel local. El 90 por ciento de los recursos del progra- ma se destinaron a infraestructura urbana sin fortalecer la institucionalidad municipal. Solo el 5 por ciento del gasto se ejerce en este nivel. Fuente: Elaboración propia con información de Cabrero (1998). Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica 352 4. los PRogRamas comPlementaRios en la lucHa contRa la PobReza En términos generales la política de combate a la pobreza adoptada por el gobierno federal ha consistido no solo en medidas compensatorias a través del traslado de recursos para la satisfacción de las necesidades mínimas de la población en pobreza y pobreza extrema, sino que además se ha procurado dar un impulso importante a las actividades productivas que les permita su incorpora- ción a la vida productiva y contribuya al desarrollo del capital humano. Estos apoyos se otorgan fundamentalmente a grupos vulnerables, grupos sociales marginados y a la población desemplea- da a través de programas productivos implementados con los Fondos de Inversión Social, así como también con los programas de bienestar social asociados a la alimentación, educación y salud. Los programas más significativos son: a. Programa Oportunidades: promueve la inversión en capital humano de los grupos sociales más marginados, atendiendo los problemas asociados a esta situación como son la desnutrición, la mortalidad infantil y la deserción escolar, a través de la transferencia condicionada de ingresos por medio de becas de educación y alimentación. b. Oportunidades Productivas: impulsa las iniciativas de autoempleo así como también la creación de proyectos emprendedores de grupos sociales marginados a través de cinco modalidades de intervención: 1) Apoyo a la Palabra, que incentiva la diversificación económica de los productores agrícolas en zonas de baja productividad; 2) Primer Paso Productivo, el cual promueve el desarrollo de proyectos productivos a grupos sin acceso al mercado formal de crédito; 3) Acompañamiento y Formación Empresarial, que atiende los requerimientos de capacitación y asistencia técnica en los proyectos de grupos o familias pobres; 4) Proyectos Productivos para Mujeres, como apoyo a las iniciativas de mujeres que viven en zonas rurales pobres y 5) Crédito Social, destinados a proyectos exitosos de organizaciones productivas. c. Programa Jornaleros Agrícolas: centra su atención en la población jornalera agrícola, entendida como individuos o el núcleo familiar rural en pobreza patrimonial, cuyo jefe de familia es asalariado en actividades agrícolas o cuando el monto básico del ingreso familiar provenga de esta fuente, y que presentan carencia de infraestructura y servicios básicos. d. Programa Hábitat: busca contribuir a superar la pobreza urbana, mediante la instrumentación de acciones que combinan, el mejoramiento de la infraestructura básica y el equipamiento de las zonas urbano-marginadas. e. Programa de Empleo Temporal: realiza acciones de mejoramiento de infraestructura social y productiva básica en zonas rurales marginadas mediante el uso de la mano de obra desempleada. En el esquema se contempla una remuneración por jornal equivalente al 90 por ciento del salario mínimo de la zona, lo cual evita que se pudiera convertir en un sustituto del mercado laboral formal. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica 353 f. Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones): promueve el desarrollo de microrregiones a través de la realización de obras y acciones, buscando la corresponsabilidad de los otros órdenes de gobierno y de la propia población en el desarrollo social y económico. La diversidad de acciones antes descritas parece indicar que aún con todos los esfuerzos, todavía se está lejos de la definición de una política de desarrollo social integral. Para lograrlo es necesario que en los programas se eviten los márgenes de indefinición en su operación, la ambigüedad en las reglas de implementación, la duplicidad en los espacios de cobertura y atención, los criterios dis- crecionales en su otorgamiento y se establezcan mecanismos de supervisión y evaluación efectivos. 5. maRco legal del PRoceso de descentRalización de los fondos del Ramo 033 El proceso de descentralización de las aportaciones federales a Estados y Municipios, tiene como antecedente la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) de 1980, en la cual se consignó la colaboración administrativa entre Estados y Gobierno Federal y sentó las bases de un esquema de coordinación para distribuir los recursos en función de donde se generaba la recaudación y del grado de desa- rrollo regional. En la LCF se estableció también el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) que delimitaba las competencias impositivas para cada ámbito de gobierno y planteaba los crite- rios para la distribución de la recaudación federal a los estados, con lo que cobró mayor impulso el proceso de descentralización de los recursos para combatir la pobreza; permitiendo al gobierno federal transferir a estados y municipios el manejo del 23% de los recursos del Ramo 026 Solidari- dad y Desarrollo Regional, monto que se incrementó a 50% en 1994 y a 65% en 1996 y 1997. En 1998, se reformó el sistema de transferencias y se incorporaron en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y en el Capítulo V de la LCF, el Ramo 033 Fondos de Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, destinándose recursos para la atención de responsabilida- des en materia de educación y salud que la Federación había trasladado por la vía de convenios. Se incluyeron recursos para infraestructura básica, seguridad pública, educación tecnológica y de adultos por medio de los Convenios de Desarrollo Social. Se institucionalizaron conceptos de gasto social desconcentrados, federalizados o en proceso de desconcentración que estaban dispersos en diversos ramos del PEF y se pasó de un sistema fiscal intergubernamental basado en participa- ciones con un objetivo resarcitorio (véase cuadro 4), a otro cuyo principal objetivo es fomentar la equidad entre los estados. Actualmente el Ramo 033 se compone de los fondos: 1. Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM). 2. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF). Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica 354 3. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS). 4. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF). 5. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA). 6. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP). 7. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB). 8. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA). CUADRO 4. Fondos que Integran las Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios Ramo 033 Fondo Destino de los recur- sos Antecedentes Año de creación Dependencia coordinadora Fondo de Aportaciones para la Educación Básica (FAEB) Educación básica Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica 1998 Secretaria de Educación Públi- ca (SEP) Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FAS- SA) Servicios de salud a la población abierta Acuerdo Nacional para la Descentralización de los Servicios de Salud 1998 Secretaria de Salud (SALUD) Fondo de Aportaciones para la infraestructura Social (FAIS) Infraestructura Social Básica Recursos del Ramo 26. Programa Nacional de Solidaridad 1998 Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL) Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Mu- nicipios y de las Demarcacio- nes Territoriales del Distrito Federal (FAFM) Obligaciones finan- cieras y desarrollo municipal Fondos de Desarrollo Municipal 1998* Secretaria de Ha- cienda y Crédito Público (SHCP) Fondo de Aportaciones Múl- tiples (FAM) Desayunos escolares y acciones de asistencia social Desayunos escolares 1998 Secretaria de Salud (SALUD) Construcción, equi- pamiento y rehabilita- ción de infraestructura física de educación básica y superior Programa Federal de Construcción de Es- cuelas (CAPCE) in- fraestructura educativa 1998 Secretaria de Educación Públi- ca (SEP) Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) Educación tecnoló- gica y educación para adultos Convenios de coordi- nación CONALEP e INEA 1998 Secretaria de Educación Públi- ca (SEP) continúa... Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica 355 Fondo Destino de los recur- sos Antecedentes Año de creación Dependencia coordinadora Fondo de Aportación para la Seguridad Publica de los Estados y del Distrito Federal (FASP) Seguridad pública Convenio de coordi- nación en materia de seguridad publica 1998 Secretaria de Se- guridad Publica Fondo de Aportaciones para el Fortalecimientos de las Entidades Federativas (FA- FEF) Infraestructura física y saneamiento finan- ciero Ramo 23 2006 Secretaria de Ha- cienda y Crédito Público (SHCP) Fuente: Elaboración del CONEVAL (2010) *En 2001 se incorporó al Distrito Federal Es oportuno señalar aquí, que con la creación del Ramo 033 en el PEF en el año 1998, se buscaba dotar tanto a las Entidades Federativas como a los Municipios de mayor certeza jurídica y de certidumbre en relación con la disponibilidad financiera, además de que se les asignó una mayor responsabilidad sobre la aplicación, vigilancia y evaluación de dichos recursos. Por otra parte, de los fondos que conforman el ramo, solo el FAIS y el FORTAMUN-DF son asignados directamente a los municipios como se indica en el cuadro 5. El primero de ellos, se determina a partir de 2.197 por ciento de la recaudación fiscal participable y se distribuye a partir del peso relativo ponderado de: a) la población municipal con ingresos menores a dos salarios mínimos de ingreso; b) la población ocupada analfabeta mayor de 15 años; c) la población muni- cipal que habita en viviendas sin drenaje y d) la población municipal que habite en viviendas sin electricidad. Estos recursos se destinan a obras de infraestructura básica y hasta un monto máximo de 2 por ciento puede emplearse en acciones de fortalecimiento institucional. Por su parte, los recursos del FORTAMUN-DF están conformados por 2.35 por ciento de la recaudación federal participable; se distribuyen en proporción directa al número de habitantes de cada municipio según datos censales del Instituto Nacional de Estadística Geografía e Infor- mática (INEGI) y se destinan a la satisfacción de los requerimientos de los municipios, dando prioridad al cumplimiento de las obligaciones financieras y a la seguridad pública. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica 356 CUADRO 5. Resumen de la Normatividad (LCF) de los Fondos del Ramo 033 Fondos El monto se deter- mina con referencia en la RFP Contiene formula de distribución a los Estados Claridad en la LCF en la fecha para publicar calendarios Ámbito de distribución FAM 0.814% NO NO Estatal FORTAMUN-DF 2.35% y 0.2123% DF % dela población SI Municipal FAIS 0.303% Estatal y 2.197% Municipal SI SI Estatal y Municipal FAFEF 1.4% SI NO Estatal FASSA NO SI NO Estatal FASP NO SI SI Estatal FAEB NO SI NO Estatal FAETA NO NO NO Estatal Fuente: Ley de Coordinación Fiscal, actualizado con reformas publicadas en el D.O.F. el 21 de diciembre de 2007 6. instituciones y actoRes en el PRoceso de descentRalización del Ramo 033 Las instituciones y actores participantes, así como sus responsabilidades y ámbitos de influencia en la asignación, supervisión, control, ejecución y evaluación de los recursos federales por la vía del FAIS y FORTAMUN-DF del Ramo 033 se describen de manera puntual en el cuadro 6 que se presenta a continuación: Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica 357 CUADRO 6. Instituciones y Actores Participantes en la Descentralización de los Recursos Federales del Ramo 033 Etapa Institución Responsabilidad Asignación Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) Es obligación de la SHCP publicar en el Diario Oficial de la Federación, en enero de cada año, las asignaciones presupuesta- les a los estados, el calendario de gasto y las fechas de adminis- tración, a fin de que las entidades federativas y los municipios cuenten con la seguridad jurídica sobre la disponibilidad de los recursos, lo que les permite realizar una mejor planeación y pro- gramación que redunda en mayores beneficios para la población Gobiernos Estatales Los gobiernos de los estados están obligados a hacer público de manera oficial las fórmulas, instrumentos, criterios y linea- mientos utilizados para la asignación de recursos a estados y municipios. Control, Supervisión y Vigilancia Secretaría de la Función Pública (SFP) La SFP se encarga de la fiscalización de los recursos desde la presupuestación hasta la entrega de los recursos a las entidades federativas. Órganos de Fiscalización Superior La fiscalización de las cuentas públicas de las entidades fede- rativas y los municipios la efectuará el Congreso Local que co- rresponda, por conducto de su Contaduría Mayor de Hacienda, conforme a sus propias leyes, a fin de verificar la aplicación de los recursos a los fines previstos. Contralorías de los Es- tados Desde que las entidades federativas y los municipios reciben los recursos hasta su erogación total, corresponderá a las autorida- des de control y supervisión interna de las entidades federativas y las autoridades de los gobiernos municipales, según sea el caso. Ejecución Gobiernos Estatales Ejecuta los recursos con base a la normatividad vigente y en términos de los objetivos de sus planes de desarrollo. Gobiernos Municipales Ejecutan los recursos apoyados en los planes de obras y acciones acordados por los consejos de Desarrollo Municipal. Consejos de Desarrollo Municipal Es el órgano encargado de la planeación del desarrollo munici- pal, mediante la implementación de acciones que disminuyan la marginación y/o pobreza extrema de las comunidades Evaluación Gobierno Municipal A través de sus instancias de control: Contralorías Municipales Consejos de Desarrollo Municipal (CDM) y Co- mités Comunitarios A través de la evaluación de las metas cumplidas del Plan de Desarrollo Municipal por parte del Vocal de Control y Vigilan- cia del CDM Fuente: Elaboración propia con información de SHCP (1999). Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica 358 7. aPlicación de los RecuRsos del Ramo 033 en los municiPios del estado de veRacRuz Desde la creación de los Fondos de Aportaciones Federales del Ramo 033, el estado de Vera- cruz, junto con Oaxaca, Puebla, Guerrero y Chiapas, ha sido uno de los más beneficiados con la distribución de los recursos destinados a la lucha contra la pobreza. Durante el periodo de 2000 a 2013, los flujos provenientes del FAIS y del FORTAMUN-DF han presentado un comporta- miento creciente, tanto en términos nominales como reales tal como se aprecia en las gráficas 1 y 2 siguientes. El efecto de la distribución de estos fondos ha sido notorio, pues ha permitido a los municipios hacer frente a las demandas sociales que durante años habían estado rezagadas como resultado de la debilidad financiera de sus haciendas y acabado con el esquema clientelar en la distribución de apoyos por parte del gobierno federal. 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20010 2011 2012 2013 GR ÁF I CA 1. E stado de Veracruz: D istribución del F ondo de Aportaciones para la I nfraestructura Social M unicipal (en millones de pesos) N ominal R eal Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica 359 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20010 2011 2012 2013 GR ÁF I CA 2. E stado de Veracruz: D istribución del F ondo de Aportaciones para el F ortalecimiento de los M unicipios (en millones de pesos) N ominal R eal El impacto positivo más evidente de este esquema ha sido la reducción de los índices de margi- nación a nivel municipal, lo cual es resultado de la creación y/o ampliación de la infraestructura social básica municipal. Se debe recordar, que el déficit acumulado en este rubro era resultado de la baja recaudación local, la cual en su totalidad, junto con los ingresos por la vía de las participa- ciones federales, eran destinados fundamentalmente al pago del gasto corriente y a la manuten- ción de los servicios básicos que prestaban. La realización de obras y el impulso del desarrollo se supeditaban casi siempre a los intereses de los otros niveles de gobierno. Absalón y Rodríguez (2011) muestran que los resultados más importantes obtenidos en la apli- cación de los fondos de aportaciones federales para el periodo 2000- 2010, tienen que ver con la reducción en los municipios tanto de su índice como del grado de marginación, tal como los defi- ne el Consejo Nacional de Población (CONAPO). El análisis detallado del valor de los índices de marginación para los años 2000 y 2010, muestra una significativa mejoría en la situación de casi todos ellos; presentando el mayor avance los municipios con los niveles más altos de marginación. Otro aspecto a considerar es que 73 municipios en el 2010 pasaron a categorías de marginalidad más bajas que la que presentaban en el año 2000 (véase cuadro 7). Los casos en los cuales algunos municipios mostraron un retroceso fueron mínimos y solo se presentó el caso del municipio de Uxpanapa que pasó de un nivel de marginalidad media a alta. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica 360 CUADRO 7. Municipios con Reducción n el Grado de Marginación (2000-2010) Muy Alto a Alto (13) Alpatláhuac, Atzalan, Benito Juárez, Carrillo Puerto, Comapa, Coyutla, Magdalena, Pajapan, Tantoyuca, Tatahuicapan, Tenampa, Tezonapa, Tla- colulan. Alto a Medio (53) Acajete, Acula, Alto Lucero de Gutiérrez Barrios, Amatitlán, Amatlán de los Reyes, Ángel R. Cabada, Apazapan, Catemaco, Chacaltianguis, Chinampa de Gorostiza, Chocamán, Coacoatzintla, Cotaxtla, Cuichapa, Huatusco de Chicuellar, Ixhuatlancillo, Ixmatlahuacan, Jamapa, José Azueta, Juan Ro- dríguez Clara, Las Vigas de Ramírez, Maltrata, Manlio Fabio Altamirano, Miahuatlán, Misantla, Moloacán, Nautla, Omealca, Oteapan, Papantla de Olarte, Paso del Macho, Platón Sánchez, Rafael Delgado, Saltabarranca, San Andrés Tuxtla, Santiago Tuxtla, Sayula de Alemán, Soconusco, Soledad de Doblado, Tamalín, Tamiahua, Tampico Alto, Tancoco, Temapache, Tihuat- lán, Tilapan, Tlacojalpan, Tlacotepec de Mejía, Tlanelhuayocan, Tlalixcoyan, Tuxtilla, Villa Aldama, Zaragoza. Medio a Bajo (5) Coatzintla, Cosoleacaque, Emiliano Zapata, Ixtaczoquitlán, Medellín. Bajo a Muy Bajo (2) Banderilla, Córdoba. FUENTE: Elaboración propia con datos de CONAPO (2000, 2010) Un aspecto significativo a considerar en este análisis, está relacionado con el planteamiento de Guerrero Amparán (1998) en el sentido de que la operación del esquema de fondos descentrali- zados ha hecho a los municipios más desarrollados ganadores sobre los más pobres y pequeños. Para demostrar lo anterior, Absalón y Rodríguez (2011) presentan el diagrama de dispersión de los cambios en el índice de marginación que experimentaron la totalidad de los municipios ve- racruzanos y la variación porcentual promedio del FAIS en el periodo. En su esquema, se puede observar que los municipios que experimentaron un mayor cambio en el monto de los recursos recibidos (que generalmente son los municipios más grandes) tuvieron un resultado relativamente bajo aunque bastante homogéneo en términos de la reducción en sus niveles de marginación. La razón de este efecto aparentemente poco significativo ha sido explicado anteriormente. En cam- bio, en los municipios más pequeños y que tuvieron un incremento porcentual menor en las apor- taciones recibidas, la reducción de sus niveles de marginación se dieron en un rango más amplio, sobre todo por la posibilidad de atender rezagos históricos en materia de infraestructura social básica. Sin embrago, su esquema parece indicar también que algunos municipios no han sabido aprovechar la oportunidad de reducir sus rezagos e incrementar el bienestar de su población. De la misma forma, para apoyar el planteamiento anterior, presentan en forma de diagrama de dis- persión los cambios en el índice de marginación y el logaritmo del monto promedio del FAIS para los municipios que tengan la misma condición de marginación. Se tiene nuevamente que los mu- nicipios con los niveles de marginación más altos tuvieron una mayor dispersión en la variación de su índice, lo que parece indicar nuevamente que hay municipios más capaces de aprovechar los Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica 361 beneficios asociados con los fondos destinados a la erradicación de la pobreza. Nuevamente, los municipios con los menores niveles de marginación tuvieron un desempeño relativamente similar. 8. alteRnativas a la Política de descentRalización de los RecuRsos fedeRales del Ramo 033 Para promover de manera efectiva el desarrollo social por la vía de la descentralización de los fon- dos federales destinados a la superación de la pobreza, se considera necesario el diseño e imple- mentación de acciones destinadas que promuevan el desarrollo institucional municipal, entendido éste como un incremento en la eficiencia y la eficacia en el ejercicio del gasto público, lo cual le permite a los municipios promover de forma adecuada el desarrollo y la equidad social entre la población. Si se garantiza un avance en la eficiencia de las administraciones municipales, se podría potenciar los efectos positivos del Ramo 033, tal como se corroboró anteriormente. Para el caso concreto de los municipios veracruzanos, se cuenta con un diagnostico acerca de las principales debilidades de este nivel de gobierno, entre las que destacan: la escasa promoción de los programas sociales, la pérdida de experiencia gubernamental generada por la renovación de las autoridades municipales y del Consejo de Desarrollo Municipal (CDM); la inadecuada definición de acciones y programas por la falta de un trabajo de planeación municipal; la carencia de una estructura encargada del control, seguimiento y evaluación de los programas y la respectiva eva- luación de su impacto social (véase el anexo 4). Por lo anterior, la propuesta para el fortalecimiento municipal que se plantea en este trabajo estaría sustentada en cuatro ejes: el fortalecimiento de la capacidad técnica, administrativa y jurídica del municipio, además de la promoción de la partici- pación social. Los rasgos principales de las medias propuestas se describen a continuación: Impulso de los procesos organizativos y promoción de la participación social: El esquema de descentra- lización de los fondos de aportaciones federales, considera a la participación comunitaria como el eje estratégico de su implementación, en donde la sociedad organizada es la encargada directa de planear, ejecutar y evaluar las acciones emprendidas para el logro de mayores niveles de bienestar y desarrollo. Con este objetivo, se propone consolidar al CDM como un órgano eficaz de pla- neación del desarrollo municipal, mediante la implementación de acciones que disminuyeran la marginación y/o pobreza extrema de las comunidades. La estrategia de instrumentación consiste básicamente en la contratación de personal capacitado en aspectos relacionados con la organiza- ción social, que promueva la capacitación del CDM y comités comunitarios en materia del segui- miento y evaluación de acciones, la identificación del rezago social, la formulación de proyectos de desarrollo comunitario y la conservación de obras. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica 362 Fortalecimiento financiero de la tesorerías municipales: El escaso desarrollo en las áreas financiera, contable y administrativa que presentan las tesorerías municipales en el Estado, han afectado desde hace varios años el ejercicio eficiente de sus funciones y en épocas más recientes han tenido que ver con el incorrecto desempeño en las tareas relacionadas con la aplicación de los recursos asignados a los municipios en la implementación de políticas de desarrollo social debido a la falta de controles administrativos y la incorrecta comprobación del gasto realizado en obras de infraes- tructura social básica. Se propone fortalecer las tesorerías municipales en lo relacionado con la operación de los recursos financieros destinados al desarrollo social. Fortalecimiento de la capacidad técnica de los municipios: El esquema del Nuevo Federalismo pre- supone que los municipios cuentan con la capacidad técnica y con los recursos necesarios para enfrentar el reto del desarrollo social. Sin embargo, la mayoría de ellos muestran incapacidad técnica para presentar proyectos y propuestas de obras, conformar los expedientes técnicos y dar seguimiento a la obra pública. La estrategia de instrumentación consiste en la dotación de equipo técnico y humano calificado encargado de asesorar a las áreas relacionadas con la ejecución de obras en la formulación y ejecución de proyectos, incrementando su impacto social. Fortalecimiento de la capacidad jurídica: Se pretende fortalecer la parte jurídica de los municipios a fin de que atiendan los lineamientos y la normatividad derivados del Ramo 033; adicionalmente esto les permitirá reconocer su problemática municipal, contar con los elementos suficientes para proponer sus propios reglamentos y aprovechar el marco legal que se encuentra a su alcance y que rige la vida jurídica municipal en beneficio de la ciudadanía. Es de esperarse que el mantenimiento del programa de asignaciones federales a estados y muni- cipios genere un impacto significativo en la economía, en la forma de incrementos en los niveles de empleo, la producción, la acumulación de capital humano y la disminución de los niveles de morbilidad y mortalidad en los grupos más marginados, como resultado de la construcción y am- pliación de la infraestructura social básica. Sin embargo los efectos más significativos deben venir por la vía de los impuestos y transferencias. El esquema actual ha generado transferencias cada vez mayores del gobierno central a los gobiernos locales, limitando en el primero sus propios ingresos e inhibiendo en los últimos sus responsabilidades fiscales. Precisamente las restricciones presu- puestales que enfrentan todos los niveles de gobierno han planteado la necesidad de reformar el actual sistema fiscal en aras de este nuevo federalismo. Por otra parte, los riesgos y oportunidades asociados a este esquema tienen que ver fundamental- mente con la voluntad política de las instancias gubernamentales que participan en la operación del Ramo 033. Los funcionarios públicos del nivel federal pueden tener incentivos de continuar utilizando los programas de forma clientelar, dar un manejo discrecional a los mismos y establecer trabas burocráticas de manera que la descentralización solo sea formal y que la aplicación de los recursos se decida a nivel central. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica 363 Los gobiernos estatales pueden obstaculizar el esquema si los municipios grandes dotados de re- cursos y cierto nivel de autonomía, se convierten en rivales potenciales en la promoción del desa- rrollo local. De la misma forma, los gobiernos municipales, pueden no incentivar la participación social ni impulsar acciones tomadas por las propias comunidades si esto les implica una pérdida de poder político. Sin embargo hay elementos favorables que pueden enriquecer los resultados obtenidos: El gobierno federal puede aprovechar la oportunidad para garantizar el desarrollo equilibrado entre regiones y el acceso a oportunidades de desarrollo a todos los grupos sociales del país. Los gobiernos estatales pueden promover el desarrollo de las regiones al interior de su demarcación territorial utilizando plenamente los potenciales productivos; en tanto los gobiernos municipales tendrían la capacidad de detectar y atender de manera efectiva las necesidades básicas de su población y proveer la infraestructura básica local de acuerdo a sus condiciones específicas (Székely, 2006). 9. conclusiones El análisis parece indicar que la lucha por erradicar la pobreza extrema y generar la equidad social en nuestro país se ha visto influenciado por las marcadas diferencias que se presentan entre las dis- tintas regiones y municipios. Se pudo notar además que la posibilidad efectiva de que los gobier- nos municipales asuman de manera eficiente su papel como promotores del desarrollo es reducida debido a que la mayoría presentan recursos muy limitados para cumplir con este propósito. El proceso de descentralización iniciado con la creación de los Fondos de Aportaciones Federales en 1998, ha tenido impactos realmente significativos pero muestra que solo ha subsanado en for- ma parcial este hecho, debido principalmente a que este esquema no ha venido acompañado de acciones complementarias tendientes a generar un proceso de fortalecimiento institucional a nivel municipal. En este sentido, se han propuesto una serie de acciones que podría generar un impacto favorable y retroalimentar los beneficios alcanzados con la aplicación de los recursos del FAIS y FORTAMUN- DF. Las acciones consisten en el fortalecimiento de la capacidad técnica, jurídica y administrativa de los municipios, así como en el impulso de la participación social comunitaria. Sin lugar a dudas es solo un primer paso, pero se avanzaría hacia la creación de facultades, instru- mentos e instituciones que les permita tener la capacidad de incidir en el desarrollo económico de las diferentes regiones del país. Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica 364 RefeRencias ABSALÓN, C. y J. RODRIGUEZ (2011), Análisis de la Descentralización de los Fondos de Apor- taciones Federales para la Superación a la Pobreza (Ramo 033) en el Estado de Veracruz; en A. JIMÉNEZ, C. ABSALÓN y E. OLIVERA (Coordinadores), Economía y Finanzas Públicas. Ensayos sobre Temas Relevantes a Principios del Siglo XXI, BUAP, México. CABRERO MENDOZA, E. (1995); La Nueva Gestión Municipal en México. Análisis de Experiencias Innovadores en Gobiernos Locales, CIDE, México. CABRERO MENDOZA, E. (coord.) 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IV Encuentro Internacional de Estudios Municipales “Política y Gestión Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica 365 Públicas para el Desarrollo Municipal: Análisis y Perspectivas”. Red de Estudios Municipales y Universidad Autónoma de Tamaulipas. SHCP (1999); Análisis Programático del Ramo 033 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, Subsecretaria de Egresos, Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública; México. Presentación Dr. Mayela Cubillo Mora Diseño de un corredor turístico en los John Jairo Gil Toledo Federalismo y desarrollo social: Evaluación del impacto de la descentralización de los recursos del Ramo 033 en los municipios del Estado de Veracruz Carlos Absalón Copete Beatriz Martínez Carreño