Elites Parlamentarias Latinoamericanas Costa Rica (II): Posición de los legisladores con respecto a la reforma del Estado N Ú M E R O 6 3 J U L I O - 2 0 1 5 Por María José Cascante, mariajosecascante@gmali.com, y Adrián Pignataro, adrian.pignataro@gmail.com, Universidad de Costa Rica Introducción El objetivo de este boletín es explorar las posiciones de los legisladores costarricenses con respecto a la reforma del Estado costarricense; el interés por analizar estas posiciones surge de los resultados electo- rales de las últimas elecciones llevadas a cabo en 2014. La configuración actual del Ejecutivo y del Legislativo costarricense, aunado con el alto descontento ciu- dadano con la política, presenta un reto para la gobernabilidad democrática y ha tornado el debate hacia la necesidad de una reforma administrativa, política y fiscal. Utilizando los datos del Proyecto Élites de la Universidad de Salamanca aplicado a los actuales diputados (2014-2018) es posible conocer algunas posi- ciones de los legisladores sobre estos temas. La presidencia actual la asume por primera vez el Partido Acción Ciudadana (PAC), liderado por Luis Guillermo Solís (2014-2018), tras resultar ganador en segunda vuelta. Con ello se ratifica el apoyo a una nueva opción política que se distancia del tradicional bipartidismo costarricense y rompiendo la hegemo- nía del Partido Liberación Nacional (PLN). En la Asamblea legislativa se evidencia una alta fragmentación del voto con un NEP1 de 4,92 -ubicándose así en lo que en la literatura se ha denominado como presidente minoritario (gráfico 1)- y los resultados de la elección legislativa “castigan” al presidente que no obtiene la mayoría –el PAC se ubica como segun- da fuerza electoral con 13 diputados-. El histórico PLN continúa manteniendo la mayoría con 18 dipu- tados. El Frente Amplio (FA), un partido político de izquierda, pasa de contar con 1 escaño a obtener 9. Un crecimiento importante también lo tienen los partidos minoritarios con fuertes tintes religiosos, que en conjunto cuentan con 5 legisladores en total provenientes de cuatro partidos: Partido Alianza Demo- crática Cristiana (PADC), el Partido Renovación Costarricense (PRC), el Partido Restauración Nacional (PRN) y el Partido Accesibilidad sin Exclusión (PASE). Gráfico 1. Escaños obtenidos en las elecciones de 2014, por partido político Fuente: Cómputo de votos y declaratorias de elección. Departamento de Archivo. Tribunal Supremo de Elecciones. San José, Costa Rica. 2014. 1. Para calcular el número efectivo de partidos se utiliza la fórmula de Laakso y Taagapera (1979) NEP = 1/1(1-F), basado en el cálculo de Fragmentación de Rae (1967) F =1-∑(vi)2. N Ú M E R O 6 3 P Á G I N A 2 Solís Rivera obtiene la presidencia gracias a una serie de “promesas de Relevancia de las reformas políticas cambio” que convencieron a un electorado cansado de la política La reforma del Estado ha sido un tema presente en el debate tradicional y deseoso de transformaciones en la forma de conducir los asuntos públicos. Como se puede observar en el gráfico 2, un 54,5% político costarricense desde la década de 1980 cuando se pos- tulaba el agotamiento del modelo de Estado benefactor y se de los entrevistados por la Encuesta de Actualidad Política (ENAPO) abogaba desde distintos frentes por la disminución del tamaño 2014 aseguran que votaron por el actual presidente en espera de un cambio. del Estado. A raíz de esto muchas de las posiciones con respec- to a la reforma arrastraban un fuerte sesgo ideológico que Gráfico 2: Votó por Luis Guillermo Solís y espera un cambio podía influir sobre los bloqueos realizados a propuesta de go- biernos anteriores sobre el tema, especialmente con respecto a la reforma fiscal. Una de las cuestiones más curiosas que surgen de los análisis de reforma del Estado es que en general, más allá de las posi- ciones ideológicas la mayoría de las personas, está de acuerdo con el diagnóstico del problema; la diferencia radical se encuen- tra en la operacionalización de los procesos de reforma. Es decir, de nuevo las diferencias tienen que ver con la ideología de las personas y sus intereses personales o institucionales y no tanto sobre la necesidad de la reforma que se ha manifesta- do como necesaria por los diferentes actores políticos tanto en gobierno como en oposición. Las numerosas discusiones, dentro y fuera de las campañas electorales, hacen pensar que la reforma institucional es priori- taria en las agendas de los políticos. Sin embargo, los temas más cercanos al ámbito de la reforma política no figuran como los más importantes para los legisladores costarricenses. En una escala de 1 a 10, donde 10 denota un problema muy im- N=600 portante, la salud se posiciona en primer lugar según el prome- Fuente: PNUD-CIEP. Encuesta de Actualidad Política (ENAPO) de noviembre dio total, mientras que los conflictos entre los poderes del 2014. Estado aparecen de último con una prioridad de 6,7. Es decir, los asuntos primordiales son sociales y económicos, no político En este contexto, el reto de las nuevas autoridades no es solamente -institucionales. Solamente el tema de la corrupción (8,3) figura dar solución a los problemas políticos heredados, sino también cons- con un importante problema nacional (Gráfico 3). truir nuevas relaciones entre los poderes de gobierno y la sociedad Gráfico 3. Problemas nacionales según promedio de civil. Es así que esas promesas de cambio se enfrentan a la realidad de importancia un sistema político “trabado”, que no ha logrado adaptar su normativa e institucionalidad a los cambiantes equilibrios políticos de la época reciente, al descontento de los ciudadanos con la política y un Con- greso con bloques fuertes y diferencias ideológicas amplias que parali- za aún más la toma de decisiones a favor del Ejecutivo. La necesidad de atraer el tema de reforma del Estado al debate actual se evidenció con la creación de la “Comisión Especial de Reformas al Sistema Político, Constitucional, Legislativo y Electoral del Estado” en julio de 2014 que tenía por finalidad evaluar, analizar, definir, elaborar, proponer y dictaminar políticas públicas y proyectos de ley referentes al modelo de Estado costarricense, su administración, su estructura y su sistema político, constitucional, legislativo y electoral, con el objeti- vo de optimizar los recursos públicos. El presente boletín pretende iluminar las posibilidades para la reforma del Estado costarricense a través del análisis de las posiciones de los legisladores sobre los temas relevantes utilizando la información de la encuesta del Proyecto Élites Latinoamericanas de la Universidad de Salamanca aplicado a los actuales diputados (2014-2018) para conocer las posiciones, diferencias y, principalmente, los puntos de encuentro. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de PELA (2014-2018). N Ú M E R O 6 3 P Á G I N A 3 Existe un claro consenso entre los legisladores sobre los factores El análisis de estos dos factores pone en evidencia que los pro- que pueden contribuir a aumentar la calidad de la democracia en blemas institucionales del país no parecen ser de las prioridades Costa Rica. Para ellos el respeto a los derechos humanos y las elec- principales de los legisladores costarricenses. Pudiera ser que ciones limpias están por encima – en promedios de importancia – esto influyera negativamente en la priorización del debate a lo sobre la independencia de la Sala Constitucional, el consenso entre interno del Congreso al no tener clara la importancia del entra- Constitución e Instituciones y la descentralización regional. Al tra- mado institucional para solucionar los problemas sociales y eco- tarse estos últimos de aspectos institucionales llama la atención que nómicos de manera más eficiente. no constituyan los principales promotores para la calidad de la de- A continuación se realiza un análisis más detallado sobre aspec- mocracia, sin embargo su importancia se encuentra clara entre los tos concretos de las propuestas de reforma presentes en el legisladores. PELA (2014-2018) para la actual legislación costarricense. Gráfico 4: Factores contribuyentes a la calidad de la demo- Apoyo a las reformas cracia Se examinaron las actitudes de los legisladores respecto a tres decisiones de reformas institucionales. La primera co- rresponde a decidir entre (a) aumentar las atribuciones de la Asamblea Legislativa (en detrimento del Presidente) o (b) aumentar las atribuciones del Presidente (en detrimento de la Asamblea). La segunda se refiere a preferir entre (a) un siste- ma electoral mayoritario que garantice gobierno fuertes y efectivos o (b) un sistema proporcional que garantice la re- presentación equitativa de todas las fuerzas políticas. El terce- ro pregunta si (a) privilegia el sistema de voto de lista cerrada que favorezca la formación de partidos fuertes y cohesiona- dos o (b) un sistema de voto personalizado que garantice una relación cercana entre el elector y sus representantes2. Gráfico 5: Apoyo/rechazo a reformas institucionales Nota: Escala de 1 a 10, donde 1 significa “Contribuiría poco a mejorar la cali- dad de la democracia2 y el 10 “contribuiría mucho a mejorar la calidad de la democracia”. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de PELA (2014-2018). Destaca también el hecho de que el menor apoyo lo recibe la des- centralización con 8,7, ya que es un tema que ha tenido un apoyo importante en el pasado. Adicionalmente en el año 2016 se realiza- rán las primeras elecciones municipales no concurrentes con las nacionales que agruparán a todos los puestos de elección popular de los cantones. Actualmente existe gran expectativa sobre los posibles cambios que puedan traer las próximas elecciones locales y si esto puede contribuir a un debate de mayor calidad en el territo- Fuente: Elaboración propia a partir de datos de PELA (2014-2018). rio. A pesar de que en este promedio de importancia los temas institu- cionales no están entre las primeras prioridades del apoyo de parte En primer lugar, entre favorecer poderes para el Presidente o el de los legisladores es evidente que existe un fuerte apoyo a todos Parlamento, el promedio de legisladores se inclina por su propia los temas planteados como prioritarios para la calidad de la demo- institución. Respecto a los sistemas electorales, el apoyo es cracia. Adicionalmente hay temas que son parte del debate de re- mayor hacia el sistema proporcional que hacia el mayoritario. forma del Estado como la participación ciudadana y que plantean Finalmente, para el caso de listas cerradas vs. voto personaliza- modificaciones al tipo de democracia que se ha consolidado en el dos, existe un escaso apoyo para la primera y más hacia la se- país. gunda. 2. Las respuestas se analizaron por medio de los promedios simples de respuestas, donde un número mayor implica más apoyo hacia las opciones (a) y un menor número mayor apoyo hacia las (b). N Ú M E R O 6 3 P Á G I N A 4 ciones. Con respecto a la relación de poderes, entre los parti- De estas preferencias se asumen tres puntos interesantes. La rela- dos Frente Amplio, Movimiento Libertario y otros minoritarios3 ción de poder entre Asamblea y Presidente se prefiere bastante el apoyo a fortalecer el Parlamento es mayor que entre los par- equilibrada (por ello el promedio de 5,7) y esto genera bastante tidos con más escaños (Liberación Nacional y Acción Ciudada- consenso (la desviación típica de hecho es menor respecto a los na), esto puede ser porque estos partidos son los que más posi- otros dos ítems). La mayor variabilidad en las respuestas de los sis- bilidades tienen de controlar al Ejecutivo, -el PAC que ahora se temas electorales se puede traducir como mayor divergencia en las encuentra en el gobierno y el PLN que tuvo dos periodos con- opiniones, pero a la vez la tendencia es más radical pues la media se secutivos anteriormente-. Mientras que los partidos minorita- acerca más a 1 que a 5. rios tienen una visión de oposición y prefieren aumentar los Por último, en la actualidad el sistema político se puede definir como poderes del Legislativo. uno de bajos poderes legislativos en el Presidente (el índice de Gar- El apoyo hacia el sistema mayoritario o proporcional es mucho cía [2009] le otorga un 0,32), con sistema de elección proporcional más variable y está más explicado por el partido que en el caso (cuota de Hare modificada) y listas cerradas en cuanto a la estructu- de las relaciones Ejecutivo-Legislativo (el eta2 indica que el parti- ra de la papeleta. El escenario favorecido por la media de los legisla- do explica un 14,7% de la variabilidad en el apoyo hacia el siste- dores es uno con balance entre los poderes Ejecutivo y Legislativo y ma electoral mayoritario). Hay partidos con mayor predilección con un sistema de elección proporcional pero con voto personaliza- por el sistema mayoritario: puntualmente el PAC y el PUSC. Los do. Esto parece mostrar que la reforma institucional que se privilegia partidos más pequeños (“otros”) favorecen todavía más la re- por los legisladores es la del voto personalizado. presentación proporcional, esto tiene mucho sentido ya que una La tendencia que se presenta en este análisis muestra que los dipu- reforma de este tipo puede ayudar a que estos partidos aumen- tados prefieren un Congreso fuerte, con una presencia más propor- ten el número de escaños. Un caso interesante es el del FA cional con una visión que se aleja de la tradición costarricense de un pues, aunque actualmente cuenta con la tercera mayor bancada Congreso mayoritario y bipartidista. (9 diputados) tiene un comportamiento de partido minoritario que es como se comportaba en legislaturas anteriores con un solo escaño en el Congreso, favoreciendo en gran medida el Partidos y reformas poder parlamentario y la representación proporcional. Una de las principales contradicciones se encuentra al analizar el Las actitudes con respecto a la estructura de la papeleta son apoyo hacia las reformas institucionales según partido político. Se más variadas aún y en mayor medida determinadas por el parti- evidencia que las posiciones de los legisladores no son homogéneas do (eta2= 0,212). Los partidos que favorecen más la reforma son sobre el tipo de relación que debe existir entre los gobernantes y el el PAC, el FA y PLN. Los minoritarios (ML y otros) tienden más electorado. En la tabla 1 se observa que se favorece un mayor apoyo hacia las listas cerradas. La respuesta sobre este tema parece hacia la personalización de la listas, al mismo tiempo que el sistema contradictoria, ya que las listas cerradas son favorables a los electoral debe seguir siendo proporcional. partidos mayoritarios. Tabla 1. Promedios de apoyo a las reformas según partido político Conclusiones Partido Apoyo hacia poder Apoyo hacia sist. Elec- Apoyo hacia sist. parlamentario toral mayoritario voto lista cerrada El estudio de las posiciones de los legisladores con res- pecto a la reforma del Estado es un tema de gran relevan- PLN 5,6 3,0 2,6 cia en la actualidad política costarricense, a través del que PAC 5,2 5,2 1,0 se puede iluminar la posibilidad de negociar y conseguir apoyos suficientes para posibles reformas que son necesa- FA 6,1 1,7 1,4 rias para conseguir una mayor gobernabilidad. El Congre- PUSC 5,8 4,3 3,5 so costarricense se muestra altamente fragmentado, adi- cionalmente los partidos políticos representados cuentan ML 6,0 3,0 4,7 con posiciones ideológicas muy distanciadas que impiden Otros 6,0 1,4 4,0 negociaciones adecuadas y lograr acuerdos necesarios para la toma de decisiones. n 52 54 53 Las posiciones de los legisladores costarricenses con res- eta2 0,037 0,147 0,212 pecto a temáticas de reforma del Estado parecen ser Nota: el tamaño de muestra (n) es menor a 57 puesto que 2 diputados no respondie- contradictorias, pues se buscan opuestos como una mayor ron en el cuestionario aplicado; uno proviene del PAC y el otro de ML. El n además representación, pero también una mayor eficacia en la cambia en cada ítem debido a las no respuestas. toma decisiones. Para que se logre aprobar algunas de las Fuente: Elaboración propia a partir de datos de PELA (2014-2018). propuestas de reformas es necesario informar adecuada- mente sobre lo que significa cada uno de los temas y las conse- cuencias reales en el sistema político y en la competencia parti- Entre partidos políticos se presenta una amplia variabilidad de posi- 3. En “otros” se agrupan los ya mencionados minoritarios: Partido Alianza Democrática Cristiana, el Partido Renovación Costarricense, el Partido Restaura- ción Nacional y el Partido Accesibilidad sin Exclusión; representan 5 legisladores en total. N Ú M E R O 6 3 P Á G I N A 5 dista. Esto va a favorecer que posteriormente no se busque blo- quear los acuerdos alcanzados. A pesar de las contradicciones encontradas es posible extraer algu- nas conclusiones interesantes. En primer lugar, resulta interesante que los legisladores costarricenses no consideren los problemas del Estado como parte de los principales problemas del país. En este sentido para poder solucionar los problemas que ellos mismos evi- dencian como prioritarios es necesario un sistema político que re- suelva de manera más eficaz y eficientemente los problemas. Así mismo, el reconocimiento que hacen los legisladores con respecto a la corrupción evidencia una problemática muy grave que amenaza la estabilidad del país. Para los legisladores costarricenses algunos temas sobre reforma del Estado son prioritarios para aumentar la calidad de la democracia del país. Los datos del PELA (2014-2018) analizados demuestran que la mayoría de los legisladores ven como prioritarios una serie de factores que para alcanzarlos es necesario realizar reformas para mejorar la relación entre las instituciones del Estado y entre el go- bierno y la ciudadanía. Destaca la poca importancia que le asignan los legisladores a la des- centralización y la mejora de la democracia local, especialmente en un contexto político en que el escenario de competencia municipal parece mostrar aires de cambio que pueden posibilitar nuevas es- tructuras de competencia. Entre los legisladores costarricenses existe un apoyo mayor a favor de aumentar las atribuciones de la Asamblea Legislativa (en detri- mento del Presidente), en este sentido para los legisladores es nece- sario apoyar un poder legislativo fuerte y un ejecutivo con menores atribuciones. Que los legisladores favorecen un sistema proporcio- nal tienen sentido en el contexto de alta fragmentación actual del Congreso en que existen muchos partidos “minoritarios”, unido a lo anterior se observa el alto apoyo a un sistema de voto personaliza- do. Al analizar los datos desde una perspectiva partidista se observa que son los partidos “minoritarios” los que apoyan un sistema más pro- porcional de elección aunado a listas personalizadas. Mientras que el PAC y el PLN parecen apuntar a un mantenimiento del status quo en el método de elección. Bibliografía PNUD-CIEP. (2014). Encuesta de Actualidad Política (ENAPO) de noviembre 2014. García Montero, Mercedes. 2009. Presidentes y parlamentos. ¿Quién controla la actividad legislativa en América Latina? Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicas. Proyecto Élites de la Universidad de Salamanca aplicado a los actua- les diputados (2014-2018). El Equipo de Élites Parlamentarias se crea en 1994, y desde sus orígenes se ve motivado por los problemas de consolida- ción democrática de las recién (re) instauradas democracias de la región, así como por el cambio sustancial del papel del Esta- do y de los agentes sociales en la economía como consecuen- cia de las reformas económicas llevadas a cabo desde el esta- http://americo.usal.es/oir/elites/ llido de la crisis de la deuda externa. Tras más de una década Correo: elites@usal.es de trabajo, fundamentalmente financiado por el “Plan Nacional español de I+D” a través de proyectos de investigación compe- titivos, los resultados de esta investigación son en la actuali- dad una de las contribuciones más notorias en este campo para la región latinoamericana, como pone de manifiesto la enorme repercusión académica y política de sus investigacio- nes. Este proyecto ha ido recogiendo hasta el día de hoy las percepciones y actitudes de los parlamentarios latinoamerica- nos en dieciocho países y cuenta ya con más de 6.500 entrevis- tas. Ficha técnica  Universo de estudio:  Distribución de la muestra: Miembros de la Asamblea Legislativa de Costa Rica 2014 Partido Político Nº encuestas -2018. - PLN 18  Tamaño de la muestra: - PAC 12 55 entrevistas - FA 9  Afijación y procedimiento de muestreo: - PUSC 8 - Afijación proporcional para la distribución - ML 3 de la muestra. -Otros partidos 5 - Muestreo estratificado. - Selección aleatoria de los diputados.  Cuestionario: Los cuestionarios se han aplicado mediante entrevista personal en las oficinas de la Asamblea previa cita del entrevistado.  Fecha de realización: Junio 2014.  Uso y difusión de los datos: Se advierte que la reproducción, total o parcial, de los datos ha de ir acompañada de la correspondiente refe- rencia a la fuente: Manuel Alcántara (dir.). Proyecto Elites Latinoamericanas (PELA). Universidad de Sala- manca (1994-2015).