¿Puede la COVID-19 avanzar la política social inclusiva? Las transferencias monetarias de emergencia en Centroamérica Juliana Martínez Franzoni Catedrática Humboldt 2021 de la Universidad de Costa Rica juliana.martinez[@]ucr.ac.cr Diego Sánchez Ancochea Catedrático de Economía Política del Desarrollo en la Universidad de Oxford diego.sanchez-ancochea[@]qeh.ox.ac.uk Resumen La pandemia de la COVID-19 generó en América Latina una triple crisis —social, económica y de salud— cuyas consecuencias persistirán por muchos años. A la vez, sin embargo, muchos consideran que la pan- demia y las respuestas a la que dio lugar constituyen una oportunidad única de consolidar políticas pú- blicas más inclusivas en el futuro. ¿Hasta qué punto es esto cierto? Este documento aborda esta pregunta a través de un análisis de las oportunidades creadas por la adopción de transferencias de emergencia —un instrumento novedoso y popular en toda la región— en Costa Rica, El Salvador y Guatemala. Se trata de tres países distintos en cuanto al nivel de desarrollo de su política social pero donde, a la vez, existe una urgencia común por adoptar políticas más inclusivas que reduzcan los altos niveles de desigualdad. A partir de la triangulación de distintas fuentes (incluyendo debates legislativos, análisis de prensa y en- trevistas a actores), describimos las respuestas que se dieron a la pandemia en general y, los programas de transferencias de emergencia en particular. Consideramos los resultados de corto plazo en cada país y profundizamos en los cambios que han podido generar en las narrativas, instrumentos de política y actores estatales de cara al futuro. Este documento de trabajo constituye un aporte a la discusión sobre el concepto de oportunidad en tiempos de crisis en América Latina y en el mundo en general, así como una contribución empírica significativa para la comprensión de las respuestas a la pandemia en Cen- troamérica, la región menos estudiada de América Latina. Documentos de Trabajo 60 / 2022 (2ª época) Palabras clave COVID-19, política social inclusiva, oportunidades de política, transferencias de emergencia, Cen- troamérica. Abstract The COVID-19 pandemic generated in Latin America a triple crisis —social, economic and health— whose consequences will persist for many years. At the same time, however, many observers view the pandemic and the responses it triggered as a unique opportunity to consolidate more inclusive public policies in the future. To what extent is this true? This working paper attempts to answer this question through an analysis of the opportunities created by the adoption of emergency transfers —a novel and popular instrument throughout the region— in Costa Rica, El Salvador, and Guatemala. These are three countries with a different level of development of their social policy, which, at the same time, share the urgent need to adopt more inclusive policies that reduce the high levels of inequality. Through the tri- angulation of different sources (including legislative debates, press analysis, and interviews with actors), we describe the responses to the pandemic in general, and the emergency transfer programs in partic- ular. We consider the short-term results in each country and explore the changes that they have gener- ated in the narratives, policy instruments, and state actors. This working document contributes to the discussion of the concept of opportunity in times of crisis in Latin America and in the world more generally. It also provides a significant empirical contribution to our understanding the responses to the pandemic in Central America —the least studied region in Latin America. Keywords COVID-19, inclusive social policy, policy opportunities, emergency transfers, Central America. Juliana Martínez Franzoni Catedrática Humboldt 2021 de la Universidad de Costa Rica y Premio Georg Forster 2021 de la Funda- ción Humboldt en Alemania. Se dedica a la investigación comparada sobre política social en América Latina. Además de numerosos artículos académicos, su libro más reciente, escrito con Diego Sánchez Ancochea, es La búsqueda de la política social en el sur. Actores, ideas y arquitecturas (Cambridge University Press, 2016; Universidad de Costa Rica, 2019). Es editora de la revista feminista Social Politics. Diego Sánchez Ancochea Director del departamento de Desarrollo Internacional y catedrático de Economía Política del Desarrollo en la Universidad de Oxford, y miembro del Consejo Directivo de la universidad. Su investigación se centra en la desigualdad, las políticas sociales e industriales y la economía política del desarrollo en América Latina. Es autor del libro The Costs of Inequality in Latin America. Lessons and Warnings for the Rest of the World (Bloomsbury, 2020). ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 3 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA 1. Introducción1 En América Latina la emergencia sanitaria creada por la pandemia de la COVID-19 se convirtió de in- mediato en emergencia social y económica. La región ha retrocedido una década o más en términos de desarrollo humano, pobreza y desigualdad (CEPAL, 2021). A la vez, entre distintos actores existe la esperanza de que a este momento de crisis le suceda uno de reconstrucción que abra una oportunidad única para resolver algunas de las fallas históricas de la región. Con base en una lectura de las grandes crisis como oportunidad, se ha planteado que este es el momento de construir nuevas políticas sociales capaces de hacer frente a los retos actuales, de distribuir oportunidades y de reducir la enorme desi- gualdad en la región (Bárcena, 2020; Mazzucato, 2021). Las medidas expansivas de política social tomadas al inicio del shock provocado por la pandemia, en marzo de 2021, abonaron esa ola de optimismo regional. De un día para otro, los gobiernos tenían vo- luntad política y capacidad fiscal para llegar a millones de personas y familias con un gesto solidario, redistributivo. El incremento de recursos destinados a enfrentar la pandemia representó, en promedio, el 4,6% del producto interior bruto (CEPAL, 2021). Contaban además con el apoyo de todo el espectro político y con una opinión pública favorable a la intervención estatal. Por último, y fundamental, estos recursos estaban llegando a sectores que nunca antes habían experimentado la cara redistributiva del Estado, fuera por ser informales —y estar fuera de redes contributivas— o por no ser suficientemente pobres y quedar fuera de redes de protección social no contributivas (Blofield, Giambruno y Pribble, 2021; Blofield, Giambruno y Filgueira, 2020)2. ¿Hasta qué punto entonces está creando la pandemia oportunidades para una política social más in- clusiva de cara al futuro? ¿Cuán fácil será materializar las propuestas de cambio hechas por la CEPAL y por otras instituciones? Sabemos que crear política social inclusiva en escenarios de alta desigualdad es difícil y enfrenta retos de economía política enormes como lo es el poder de las élites (Bull y Robles, 2020). Al mismo tiempo, sabemos que una serie de crisis análogas a la actual, tanto guerras como pan- demias, en el pasado crearon oportunidades positivas para la expansión del Estado y el cambio en la política pública (Adams, 1977; McMillen, 2006; McDonald, 2020). Pensamos que el análisis de las posibilidades de cambio debe hacerse a partir de la consideración de políticas concretas y no desde un estudio de condiciones macro o desde el deseo de que las cosas pasen. Por ello, este documento de trabajo se centra en el estudio del impacto de las transferencias monetarias de emergencia introducidas en Costa Rica, El Salvador y Guatemala. El impacto de estos programas se estudia aquí en parte por su popularidad. Todos los países latinoamericanos (excepto Honduras, 1 Este trabajo fue elaborado en el marco de la Cátedra Humboldt 2021 de la Universidad de Costa Rica. Agradecemos la rigurosa asistencia de investigación que nos brindaron Aaron Barquero, Stuart Chavarría y Kisha Méndez. Agradecemos también al pro- yecto Protestas-IIS de la UCR permitirnos acceder y aportar los datos sobre Costa Rica y apoyarnos en extender la base a El Salvador y Guatemala. 2 En un momento más reciente, la vacunación se convirtió en el reto fundamental y uno con capacidad de aumentar la confianza en el Estado o deteriorarla todavía más. La vacunación también abrió una puerta para pensar en el acceso a servicios funda- mentales de salud para toda la población. Actualmente llevamos a cabo una comparación entre ambos procesos de política. México y Nicaragua) diseñaron e implementaron en muy poco tiempo un instrumento similar consis- tente en pagos en dinero para tratar de compensar los efectos socioeconómicos de las medidas toma- das para enfrentar la pandemia. En general, estos programas constituyeron una innovación respecto a las intervenciones estatales prepandemia, tanto en la escala como en la velocidad con que fueron implementados y en el involucramiento del Estado en la garantía de ingresos de amplios segmentos de la población (Blofield et al., 2020). Se han elegido estos tres países centroamericanos porque contienen tanta diversidad de regímenes de po- lítica social como el resto de América Latina: desde un estado de bienestar robusto (Costa Rica) hasta uno de los más excluyentes (Guatemala), pasando por uno que, desde la democratización, dio pasos impor- tantes para transformar un Estado social excluyente mediante mayor inversión social y fortalecimiento de la institucionalidad pública (El Salvador). Igualmente, son países en los que la introducción de medidas de política social inclusiva es particularmente urgente dados los altos niveles de desigualdad imperantes, incluso en un país como Costa Rica, que, aunque históricamente exitoso, tiene actualmente uno de los coeficientes de Gini más altos de América Latina. Finalmente, se trata de una región que atraviesa actual- mente el periodo más complejo desde el fin de los conflictos armados en los años noventa. Este estudio se apoya en la triangulación de distintas fuentes, e incluye el análisis de los principales debates legislativos, noticias de los principales periódicos de cada país —incluida una base de datos sobre protestas sociales en El Salvador y Guatemala—, 36 entrevistas a personas de la política, buró- cratas y líderes de la sociedad civil en los tres países, además de consultas a informantes calificados/as, que se usan parcialmente en este documento3. Se muestra que, en el balance, las transferencias mo- netarias de emergencia crearon oportunidades y amenazas desiguales entre países. Las oportunidades para el cambio fueron más claras en Guatemala que en Costa Rica, y en ambos países mayores que en El Salvador. Se debe tener en cuenta que este análisis es en términos relativos a la situación de cada país antes de la pandemia. A continuación, en el apartado 2, se ubican las transferencias monetarias de emergencia en la conver- sación sobre política social inclusiva, y se explica la manera de abordar oportunidades y amenazas creadas por programas específicos. En el apartado 3 se describen los programas y el escenario de dis- tanciamiento social existente en los tres países centroamericanos que crearon transferencias mone- tarias de emergencia para enfrentar la pandemia. En los apartados 4, 5 y 6, se desarrolla el contexto político y las oportunidades y amenazas para la política social inclusiva que crearon los programas de emergencia en Costa Rica, Guatemala y El Salvador, respectivamente. Finalmente, en el apartado 7 se plantean el resumen y las conclusiones. 2. Política social inclusiva y transferencias monetarias La desigualdad ha sido históricamente una de las grandes lacras en América Latina y es un problema cada vez mayor en otras partes del mundo (Sánchez Ancochea, 2020; Piketty, 2020). Este problema ha recibido atención por parte de un número creciente de académicos, que han aportado tanto nuevas formas de medirla —centrándose, por ejemplo, en la concentración de renta y riqueza entre los más ricos— como nuevas discusiones sobre sus múltiples costes políticos, sociales y económicos. Lejos de ser una conversación estrictamente académica, el malestar con los arreglos sociales existente en esta materia atravesó la América Latina prepandemia y dio lugar a movilizaciones masivas en países 3 Las entrevistas fueron realizadas de manera conjunta por los dos autores de este documento de trabajo. ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 4 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA como Chile, Colombia y Ecuador (Merino, 2020). Esto, combinado con el enojo hacia la corrupción de los políticos y de la política, millones de personas demandaron justicia social y un papel distinto de mercados y servicios sociales (Castiglioni, 2019; Murillo, 2021). La pandemia vino así a exacerbar con- diciones sociales extremadamente dispares en cuanto al tipo de recursos y servicios básicos para la vida de los que se beneficiaban distintos grupos poblacionales. Este apartado comienza explicando cuál es el papel de la política social para abordar la desigualdad creando condiciones de vida más beneficiosas para un número creciente de ciudadanos. Se aborda, además, el papel de las transferencias monetarias como uno de los instrumentos disponibles para me- jorar la distribución de la renta y las oportunidades. Por último, se explica cómo cambios de corto plazo pueden dar lugar a transformaciones de medio y largo plazo que abonen una política social capaz de igualar condiciones de vida. 2.1. En qué consiste la política social inclusiva La política social comprende transferencias, servicios y regulaciones generadas por el Estado en cuanto institución autorizada para, por un lado, extraer recursos de la población mediante impuestos, y, por otro, transformar esos recursos en prestaciones o en reglas respecto a prestaciones brindadas por otros actores (Filgueira, 2007). Así, el Estado tiene la capacidad de, por ejemplo, transferir alimentos o brin- dar servicios de alimentación escolar, pero también de establecer la alimentación que deben brindar establecimientos escolares privados. La política social es inclusiva cuando incorpora proporciones crecientes de población, empezando por todas aquellas personas que carecen del poder adquisitivo para reemplazar recursos públicos con bie- nes y servicios privados, amplios y suficientes para atender distintos tipos de necesidades. Hablamos de servicios básicos, pero también de aquellos no necesariamente básicos pero definitorios para la vida, como un trasplante o los cuidados de personas que aún no son o que han dejado de ser autosufi- cientes. La política social inclusiva, por tanto, no se dirige solo a las personas de menos ingresos, sino que incluye a buena parte de la clase media. La inclusión de la política social tiene que ver como mínimo con el acceso a beneficios. Sin ello, lo que hay es mera exclusión. Sin embargo, una vez se tiene acceso, es fundamental el tipo y la calidad de los beneficios a los que se accede —es decir, su suficiencia o generosidad—. Cuando la distribución de ac- ceso y generosidad es relativamente pareja en una sociedad —por ejemplo, entre población urbana y rural, entre hombres y mujeres, entre jóvenes y adultos, o entre población indígena y no indígena—, estamos ante relativos grados de equidad (Martínez Franzoni y Sánchez Ancochea, 2019). Tres factores estructurales, fuente de alta desigualdad en nuestra región y que una política social inclusiva debe ne- cesariamente atender, son la clase social, la raza/etnia y el género (Blofield, 2012; Ewig, 2010). La política inclusiva se vincula así a distintos grados de universalismo (Pribble, 2013). En su trabajo, Jennifer Pribble lo define aludiendo a las “políticas sociales que garantizan cobertura para una serie de servicios sociales esenciales (enseñanza, preescolar, primaria y secundaria, así como salud) y ase- guran un ingreso básico mínimo […] El concepto de universalismo reconoce la importancia del gasto público social, pero se preocupa de forma simultánea de si el gasto beneficia a las poblaciones margi- nales” (Pribble, 2013: 8). Según esta visión, el universalismo es un continuo (débil, moderado y avan- zado) dependiendo del nivel de cobertura, transparencia, calidad y sostenibilidad financiera de los programas. El acento de Pribble en la transparencia —es decir, en el hecho de que los beneficios sean definidos legalmente y no estén sujetos a arbitrariedad ni a manipulación política— será importante para nosotros más adelante en el estudio de los programas de emergencia. Siguiendo su clasificación, ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 5 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA consideramos que la política inclusiva exige avanzar hacia el universalismo moderado o avanzado, cu- briendo un porcentaje de población que incluya pero que vaya más allá de las personas en condiciones de pobreza mediante mecanismos sostenibles y sujetos a verificación. En el balance, una política social inclusiva logra que la autonomía entre el bienestar y el poder adqui- sitivo alcancen a una gran y creciente proporción de la población. Esto es lo que el trabajo pionero de Esping-Andersen (1990) denomina desmercantilización y un trabajo nuestro previo denomina incor- poración social (Sánchez Ancochea y Martínez Franzoni, 2015). Más allá del bienestar, la política social inclusiva también logra beneficios que están fuera del alcance del mercado. Un ejemplo es el de ase- gurar y aumentar su capital humano, algo que no siempre el mercado ofrece con calidad u oportunidad. La oferta que tiene sentido desde el punto de vista privado no necesariamente es la que se necesita desde el punto de vista del país. 2.2. La garantía de ingresos como componente de una política social inclusiva Si algo ha puesto en evidencia la pandemia de la COVID-19 es la importancia que las sociedades cuen- ten con mecanismos de protección para hacer frente a la pérdida repentina de ingresos de las personas y las familias, aun cuando se trate de personas que en tiempos “normales” no necesitan del Estado. A la vez, el shock ha visibilizado el hecho de que buena parte de la población latinoamericana no tiene acceso directo al mercado laboral —por ser muy joven, demasiado mayor, tener una discapacidad o estar cuidando a otras personas— y que cuando lo hace no es con la calidad suficiente dada la preva- lencia de condiciones de informalidad y bajos salarios. Esta falta de ingresos es un grave problema en toda la región. Aun en países con servicios públicos ex- tendidos, las personas deben comprar alimentos, pagar mensualmente un alquiler y tener dinero para desplazarse. Ante la debilidad estructural del mercado laboral y su creciente volatilidad, es importante proteger a todas las personas de forma sistemática. Además, muchas de ellas no generarán ingresos debido a factores como la división sexual del trabajo, la edad o la discapacidad. La precariedad e ines- tabilidad del mercado laboral que afecta a las personas en edad y situación de ser parte de la fuerza laboral aplica también a estas personas. Esta necesidad de ingresos cobró inusitada relevancia desde marzo de 2020, cuando la principal me- dida estatal para prevenir y frenar el (ritmo de) contagio fue el confinamiento. Permanecer en las casas redujo el consumo y la demanda agregada de bienes y servicios y, por esa vía, disminuyó los ingresos laborales de una buena parte de la población (Lustig y Mariscal, 2020). De esa manera, la respuesta sanitaria a la pandemia amenazó rápidamente la seguridad económica y alimentaria de miles de fa- milias. La situación fue particularmente grave para quienes tenían un trabajo informal y por lo tanto carecían de toda protección social (ILO, 2020). Para enfrentar esta situación y garantizar un ingreso mínimo que atendiera las necesidades básicas, los gobiernos implementaron programas de transfe- rencias monetarias de emergencia. 2.3. La identificación de oportunidades de medio y largo plazo Para analizar las oportunidades creadas por los programas debemos recordar que estamos frente a unas medidas diseñadas e implementadas en un escenario de shock, caracterizado por la incertidumbre e incluso el miedo a la inestabilidad social. Son esas condiciones las que motivaron la idea de “crisis como oportunidad”, así como la idea, explícita o implícita, de que era posible un cambio de trayectoria en las políticas públicas previas a la pandemia. ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 6 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA La tentación inmediata es analizar oportunidades a partir de los resultados alcanzados por los progra- mas. Si bien los resultados en términos de cobertura, suficiencia y equidad son importantes para va- lorar la relevancia y el alcance de los programas, no son tan relevantes para evaluar el impacto de largo plazo cuando se trata de un programa a) definido como de emergencia y b) que tuvo lugar durante tan poco tiempo —incluso considerablemente menor que la duración de la propia emergencia social—. Por estas mismas características, no es partiendo de los resultados que podemos determinar oportu- nidades. Además, estas características hacen que sea difícil pensar en estos programas como detonan- tes de cambios radicales, es decir, de lo que en la literatura se conoce como “coyuntura crítica”. Sostenemos que, incluso si las respuestas a corto plazo no han conducido a un cambio radical, pueden sembrar algunas semillas para una política social inclusiva en el futuro. Sobre la base de nuestro trabajo anterior (Martínez Franzoni y Sánchez Ancochea, 2019) y del análisis de las experiencias anteriores con pandemia, discutimos la forma en que los programas de transferencias de emergencia pueden in- fluir en tres variables: • las herramientas de política diseñadas para ampliar el papel estatal ante el shock • la justificación de los programas, es decir, la narrativa que rodeó las acciones • los actores, en particular estatales, que impulsaron las acciones A continuación, se describe cada uno de estos factores. En primer lugar, hay que considerar los incen- tivos que crean las propias herramientas de política (Pribble, 2013; Pierson, 1994), un factor que hemos estudiado ampliamente en el pasado en relación con la construcción de políticas universales (Martínez Franzoni y Sánchez Ancochea, 2019). Por ejemplo, nuevos sistemas de información para identificar receptores y nuevas fuentes de financiamiento para aliviar las restricciones fiscales podrían contribuir a mejoras adicionales en el futuro. En el caso particular de las transferencias de efectivo-temporales, nos enfocamos en nuevas reglas de acceso y nuevas fuentes de financiamiento, pero en otros casos, la reforma de beneficios también puede crear oportunidades para cambios adicionales. Una política particular también se sustenta en narrativas específicas de lo que es posible y deseable. Dichas políticas, por ejemplo, a menudo se basan en la idea de que los recursos son limitados y que el Estado debe desempeñar un papel mínimo, dos tipos de argumentos distintos a favor de la auste- ridad que buscamos considerar y diferenciar. Otras veces, en cambio, se desarrollan nuevas narra- tivas sobre lo que es posible o deseable que puedan apoyar la intervención estatal y políticas sociales más inclusivas. Finalmente, debemos considerar el rol de los actores. Las respuestas a conmociones como la pandemia pueden modificar la distribución del poder dentro del Estado. Si las nuevas medidas implementadas fortalecen a los actores proequidad, es probable que aumenten las oportunidades para implementar políticas más inclusivas en el futuro. El Cuadro 1 describe las oportunidades de política que puede crear una conmoción como la pandemia de la COVID-19, independientemente del tipo de política de que se trate. También refleja cómo estas oportunidades pueden evolucionar en periodos posteriores, dependiendo de las acciones de distintos actores. El momento 1 se refiere al periodo de esfuerzo estatal intenso desplegado en el contexto de alta incertidumbre que sigue a un shock, en este caso, a la declaratoria de los estados de emergencia para enfrentar la pandemia. Los momentos subsiguientes se refieren a lo que sucede cuando terminan los programas y se vuelve a la “normalidad”, es decir, cuando la incertidumbre deja de ser máxima y se retoman las dinámicas ordinarias en el procesamiento de las políticas. ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 7 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA CUADRO 1. Oportunidades políticas creadas por la respuesta a la pandemia Fuente: Adaptado a partir de Martínez Franzoni y Sánchez Ancochea (2021). Debido a que la pandemia comprende una serie de esfuerzos políticos en un periodo de tiempo muy corto, argumentamos que el tiempo debe considerarse seriamente como parte del análisis: lo que es posible en el momento de máxima incertidumbre puede no serlo en momentos posteriores, cuando la incertidumbre se reduce y se normaliza el shock. A este respecto es importante tener presente que —como discutimos en mayor detalle en otro documento— la incertidumbre es “fundamentalmente un estado mental, una experiencia cognitiva subjetiva de los seres humanos en lugar de una caracte- rística del mundo material y objetivo” (Anderson, Carleton, Diefenbach y Han, 2019: 2). A medida que ese estado mental cambia, también cambia el espacio político, con independencia de las condiciones objetivas en las que tienen lugar las acciones. Finalmente, es importante reconocer que estas oportunidades se enmarcan dentro de contextos polí- ticos concretos. Dicho contexto político alude al momento del ciclo electoral, a la ideología del partido al frente del Poder Ejecutivo, a la relación del poder ejecutivo con el Congreso y la oposición, y a la gestión de las políticas públicas para enfrentar la pandemia. Es por ello que se discuten estas variables al empezar cada una de las secciones empíricas. ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 8 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA Impulsores de oportunidades Durante la implementación de las respuestas de emergencia Posteriormente a la implementación de las respuestas de emergencia Refiere a nuevas intervenciones de política Se refiere a lo que sucede después de detenida dicha intervención Narrativas (¿cuál es la historia que se cuenta para fundamentar lo que se hace?) P/ ¿Hay una nueva narrativa en funcionamiento? P/ ¿Sigue la nueva narrativa siendo prominente? ¿Se generan narrativas más perniciosas como consecuencia del programa? Instrumentos de política (¿a quiénes se incluye?, ¿con qué recursos?) P/ ¿Se implementan nuevas herramientas de política, particularmente en el área de identificación de beneficiarios y financiamiento? P/ ¿Se mantienen las nuevas herramientas políticas o hay presiones para desarrollarlas más? Fortalecimiento de actores (¿quiénes monitorizan los cambios?) P/ Los actores estatales responsables de la política social, ¿se hicieron más prominentes/ganaron espacios? P/ ¿Siguen siendo influyentes los actores estatales encargados de las políticas sociales inclusivas? 3. Transferencias monetarias de emergencia frente a la COVID-19 en Centroamérica De cara a la emergencia y con una población informal que oscilaba entre el 46% en Costa Rica y el 65% en Guatemala, los retos que enfrentaba Centroamérica eran enormes. Se sumaba a ello una pre- caria protección social reflejada en niveles de inversión social muy bajos (8% del PIB en Guatemala) o bajos (15% en El Salvador) (CEPAL, 2021). Aunque presentara un gasto público social mayor (24%), Costa Rica también enfrentaba una situación difícil debido a su dependencia del impuesto a la planilla para financiar los programas (Martínez Franzoni y Sánchez Ancochea, 2019). Durante 2020 los tres países —en contraste con Honduras y Nicaragua— implementaron rápidamente transferencias monetarias de emergencia, en línea con el resto de América Latina— y con muchos paí- ses del Norte global. A continuación, primero, contextualizamos el entorno de distanciamiento social en el que se insertaron los programas de transferencias monetarias de emergencia. Segundo, presen- tamos sus rasgos generales seguidos de los resultados alcanzados. El punto principal que buscamos dejar planteado es que estos programas fueron de envergadura y tuvieron resultados nada desprecia- bles para el escenario social en el que se desplegaron y respecto a las acciones prepandemia. 3.1. El distanciamiento social como escenario de los programas sociales El inicio de la pandemia enfrentó a las autoridades estatales a dilemas complejos y decisiones tomadas bajo un estado de máxima incertidumbre. Esta incertidumbre tenía que ver con las consecuencias sa- nitarias de un contagio masivo, con las medidas disponibles para actuar, y con las consecuencias eco- nómicas y sociales de tomar medidas que redujeran e incluso evitaran dicho contagio. En todas las entrevistas que se han realizado a personas a cargo de la toma de decisiones en los meses subsiguientes al estallido de la crisis, fue evidente que el contexto de procesamiento de las medidas fue algo inédito. “Era como andar en la montaña rodeado de neblina sin ver más que unos centímetros por delante”, nos dijo un alto cargo en Costa Rica (Bermúdez, 2021). En Guatemala, hubo miedo a un estallido social frente al confinamiento y la desarticulación del acceso a alimentos, combinado con un miedo inicial- mente aglutinador de intereses diversos (Alto cargo Guatemala, 2021). Para llevar a cabo el distanciamiento social, El Salvador y Guatemala apelaron a una alta centralización y control estatal con apoyo militar y policial (Cuadro 2). En ambos casos el distanciamiento social fue implementado mediante toques de queda con confinamiento obligatorio y restricción de libertades constitucionales. Los dos países implementaron un tipo de cierre total con excepciones (Saba, Abunadi, Naveed Shahzad y Amjad Rehman, 2021), que duró el doble de tiempo en Guatemala (casi siete meses) que en El Salvador (tres meses). En El Salvador fue total, con la única excepción de las cadenas de su- permercados, mientras que en Guatemala hubo más excepciones, que incluían a los pequeños negocios vinculados a la alimentación en las comunidades —una medida dirigida a reducir el riesgo de inesta- bilidad—. Además, en El Salvador, se crearon centros de contención en los que, quienes se saltaran el confinamiento podían estar hasta 30 días, y que fueron denunciados como arbitrarios y desmedidos (Arévalo y Wenham, 2020). En Costa Rica todo lo referente al distanciamiento social estuvo mucho menos centralizado en el Es- tado y más apoyado en la responsabilidad individual —apelación que en El Salvador y Guatemala se hizo una vez finalizados los confinamientos obligatorios, en junio y octubre, respectivamente—. El confinamiento costarricense duró solo dos meses y fue voluntario, y se aplicó un mecanismo indirecto de restricción vehicular por placas, días y horarios que continúa. Para los comercios sí se aplicaron cie- rres obligatorios totales o sectoriales mediante tableros de alerta (amarillo, naranja y rojo). ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 9 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA CUADRO 2. Mecanismos para evitar contagios mediante distanciamiento social en Costa Rica, El Salvador y Guatemala durante 2020 Fuente: Presidencia de la República de Costa Rica, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Ministerio de Salud de Costa Rica (2020); Presidencia de la República de Costa Rica, Ministerio de la Presidencia, Ministerio de Salud de Costa Rica (2020); Presidencia de la República de Costa Rica, Ministerio de Salud de Costa Rica (2020); República de El Salvador en la América Central Diario Oficial (2020); Presidencia de la República de El Salvador (2020); Asamblea Legislativa República de El Salvador (2020); Presidencia de la República de El Salvador (2020); Presidencia de la República de Guatemala (2020); Congreso de la República de Guatemala (2020a). Notas: (a) A diciembre de 2021 el Decreto Ejecutivo número 42227-MP-S continúa vigente en Costa Rica. Así lo evidencia la Resolución Nº MS-DM-8817.2021 (Disposiciones sanitarias del 1 de diciembre de 2021 al 7 de enero de 2022) (Ministerio de Salud de Costa Rica, 2021); (b) Decreto Ejecutivo 19 sujeto a proceso de inconstitucionalidad en declaratorias de emergencia (Ministerio de Salud Gobierno de El Salvador, 2020a). El Decreto Ejecutivo 29 del 2 de junio, con el que el Ejecutivo buscaba regir la cuarentena domiciliar (Presidencia de la República de El Salvador, 2020b) y la restricción de derechos fundamentales fue declarado inconstitucional (Ministerio de Salud Gobierno de El Salvador, 2020b); (c) La cuarentena domiciliar obligatoria y la circulación de personas por número de terminación DIU tuvo lugar del 22 de marzo al 15 de junio, cuando fue declarada inconstitucional por la Corte Suprema (Presidencia de la República de El Salvador, 2020). Más allá del Es- tado, los toques de queda fueron también establecidos y cumplidos por líderes de pandillas MS-13 y sureños del Barrio 18, entre otros (Mar- tínez y Martínez, 2020). ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 10 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA Mecanismos Costa Rica El Salvador Guatemala Marco jurídico Estado de Emergencia (16/3/20-presente) (a) Estado de Emergencia Nacional (14/3/2020 al 16/5/2020) (b) Estado de Calamidad Pública (5/3/2020 al 30/9/2020) Toques de queda No Sí, 21/3/2020 y 15/6/2020 Sí, 5/3/2020 al 30/9/2020 Confinamiento No obligatorio (abril-mayo) Obligatorio (22/3/2020 al 15/6/2020) (c) Obligatorio y variable durante Estado de Calamidad Restricción de derechos constitucionales individuales No Sí (14/3/2020 al 16/5/2020) Sí (5/3/2020 al 30/9/2020) Prohibición de actividades Sí, obligatoriedad de cierres totales o sectoriales de establecimientos Sí, zonas sujetas a control sanitario Sí, cercos sanitarios Restricción vehicular Sí (desde 11/4 a actualidad) No No Apelación a la responsabilidad individual Todo el periodo Desde junio de 2020 Desde octubre de 2020 Las características del distanciamiento social implementado han tenido consecuencias para el fun- cionamiento democrático. Tanto El Salvador como Guatemala son países que Freedom House considera vieron debilitada su democracia durante 2020 en el marco de la pandemia (Repucci y Slipowitz, 2020). Además, V-Democracy ubica a El Salvador como uno de los seis países latinoamericanos en los que du- rante 2020 se produjo un retroceso de la democracia liberal (Lührmann, Maerz y Edgell, 2020). Costa Rica, en cambio, es caracterizada como un país en el que la institucionalidad democrática permaneció igual que antes de la pandemia. Incluso en Costa Rica, donde las medidas fueron menos duras, se produjo una paralización extendida en alcances y en el tiempo, tanto de la economía como, por consiguiente, del mercado laboral. Los pro- gramas de emergencia creados adquieren sentido en ese entorno de preocupación y hasta de miedo por la desestabilización social que la situación podría conllevar. Esto debe estar muy presente a la hora de in- terpretar los alcances de las transferencias monetarias de emergencia y sus oportunidades posteriores. Dicho de otra forma: el contexto de excepcionalidad en el que se diseñaron e implementaron los progra- mas favoreció ir a más y hacer cosas que no hubieran sido posibles de no mediar este contexto. 3.2. Transferencias monetarias para amortiguar los efectos del distanciamiento social Antes de la pandemia, la proporción de la población viviendo en hogares con acceso a transferencias monetarias no contributivas en Costa Rica era de un 24%, y en El Salvador y Guatemala, de un 6%, en general, producto de transferencias monetarias condicionadas y de pensiones sociales dirigidas a la población en condiciones de pobreza (Cejudo, Michel y De los Cobos, 2021). Además, los tres países tenían programas contributivos dirigidos a la población asalariada formal —el de Costa Rica conside- rablemente más amplio en cobertura (incluyendo incluso a trabajadores/as por cuenta propia) y sufi- ciencia—. La respuesta social principal no se apoyó, sin embargo, en estos programas preexistentes sino en la creación de tres nuevos: Costa Rica creó el Bono Proteger, Guatemala el Bono Familia y El Salvador una transferencia sin nombre de 300 dólares4. En los tres casos se buscó alcanzar a la población afectada por el shock generado por la pandemia y por las medidas que los gobiernos tuvieron que tomar para enfrentarla. Concretamente, los criterios de acceso se asociaron respectivamente a la vulnerabilidad socioeconómica en Guatemala, a la pérdida de ingresos o empleo en Costa Rica, y a la necesidad económica mientras tenía lugar el confina- miento obligatorio en El Salvador (Cuadro 3). Fueron, por tanto, intervenciones muy distintas a las transferencias condicionadas tanto en su lógica como en algunas de las personas beneficiarias que incluyeron también a sectores medio y medio bajo, normalmente fuera del alcance de los programas asistenciales regulares. 4 Además, Guatemala amplió cobertura a una pequeña proporción de gente que ya era parte de un programa de transferencias orientado a la población adulta mayor (CEPAL, 2020). Por su parte, Costa Rica adaptó medidas existentes mediante el pago anticipado de pensiones no contributivas (principalmente para evitar aglomeraciones) y el desembolso de un pago de bono re- ducido por COVID-19 a población que ya era beneficiaria de programas sociales (concretamente, del IMAS). ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 11 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA CUADRO 3. Transferencias monetarias de emergencia durante 2020: objetivos Fuente: Presidencia de la República de Costa Rica, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Desarrollo Humano e Inclusión Social (2020); Presidencia de la República de El Salvador (2020); Congreso de la República de Guatemala (2020b); Empresa Eléctrica de Guatemala EEGSA Grupo EPM (2020); Presidencia de la República de Guatemala, Ministerio de Desarrollo Social, Secretaría General de la Presidencia de la República de Guatemala (2020a); Presidencia de la República de Guatemala, Ministerio de Desarrollo Social, Secretaría General de la Presidencia de la República de Guatemala (2020b). En los tres países el acceso a los beneficios se activó desde la demanda. En Costa Rica y en El Salvador los programas buscaron validar a la población beneficiaria a partir de bases de datos preexistentes que hasta entonces no habían sido usadas para la ejecución de programas sociales (Cejudo, Michel y De los Cobos, 2021). Tanto en El Salvador como en Guatemala fue necesario implementar procedimientos que corrigieran errores iniciales de exclusión mediante mecanismos complementarios, de autoiden- tificación y de censo comunitario. En Costa Rica, en cambio, la exclusión se produjo por la falta de re- cursos para financiar más beneficiarios y no por errores en el sistema de información que se creó a partir de la demanda de la población. La transparencia de los programas fue variable entre países. Fue alta en Costa Rica, donde se contó con un marco normativo (ley y reglamento), además de nueve informes mensuales completos y fácil- mente accesibles en los sitios web de las instituciones responsables, el Ministerio de Trabajo y Segu- ridad Social (MTSS), y el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS). La transparencia fue, en cambio, baja en El Salvador, donde se careció de un marco normativo y de informes de carácter público. Ade- más, las entidades responsables no ofrecieron información oficial precisa al respecto del funciona- miento del programa en dimensiones clave como la relativa a la población beneficiada. Por último, en Guatemala la transparencia del programa fue de intermedia a baja: contó con marco normativo (ley y revisión de la ley) pero la información de desempeño estuvo dispersa e incompleta, incluso en su ente responsable, el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 12 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA Programa Costa Rica Bono Proteger El Salvador Transf. 300 dólares Guatemala Bono Familia Anunciado 19/3/2020 23/3/2020 25/3/2020 Población beneficiaria Cambio en las condiciones laborales y/o pérdida de ingresos por emergencia nacional causada por la pandemia. Familias más afectadas por las medidas de emergencia. Ausencia de ingresos. Objetivos Proveer un ingreso mínimo para coadyuvar temporalmente en la satisfacción de las necesidades básicas de sus hogares, frente al impacto socioeconómico provocado por el estado de emergencia nacional debido a la situación sanitaria provocada por la COVID-19. Apoyar a personas sin un vínculo laboral o ingreso permanente que se vieran económicamente afectadas por la pandemia siempre que la vivienda consuma menos de 250 kilovatios/hora al mes (o no tenga consumo de energía). Apoyar a las familias más afectadas económicamente por las medidas de emergencia, derivadas de la pandemia de la COVID-19, a través de la entrega de aportes económicos. 3.3. Resultados alcanzados Siguiendo nuestro trabajo anterior y la discusión del apartado 2, la caracterización de los resultados alcanzados por los programas se basa en la cobertura, suficiencia y equidad. La primera la medimos como proporción de la población en general y de la población en condiciones de pobreza en particular. La segunda la valoramos respecto a canastas alimenticias. Nuestro enfoque no es muy distinto del de Blofield, Filgueira y Giambruno (2020), que valoraron los resultados en términos de alcances (cober- tura) y de suficiencia (medido como el valor per cápita de la transferencia como porcentaje de la línea de pobreza extrema urbana nacional de cada país, en una familia típica integrada por dos personas adultas y dos niños/as en edad escolar primaria). Aunque definir y evaluar la equidad es más compli- cado, se hacen más abajo algunos intentos preliminares. CUADRO 4. Principales indicadores de cobertura, suficiencia y equidad de las transferencias de emergencia Fuente: Elaboración propia a partir de reportes oficiales y datos demográficos de las fuentes: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Re- pública de Costa Rica (2020); Contraloría General de la República de Costa Rica (2020); Corte de Cuentas de la República de El Salvador (2020a), Corte de Cuentas de la República de El Salvador (2020b), Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN) (2020); Ministerio de Desa- rrollo Social Gobierno de Guatemala (2020). Notas: (a) Costa Rica otorgó bonos completos y parciales (50%); (b) Tres pagos a 31/12 y 723.520 solo un pago; (c) Unas 155.000 familias habrían recibido solo dos pagos; 2% que recibió primer bono se excluyó luego para corregir error de inclusión (Costa Rica Gobierno del Bicentenario 2018- 2022, 2020); (d) Basado en datos poblacionales oficiales a 2019 en millones: 5.075.000, 6.453.553 y 16.346.950, respectivamente. En función del diseño de los respectivos programas, en El Salvador y Guatemala asumimos un bono por familia; (e) Basado en datos poblacionales oficiales a 2019 y pobreza a 2019 (Costa Rica y El Salvador) y 2014 (Guatemala) reportada por la CEPAL (2021). Los porcentajes son 16,5, 30,4 y 50,4 para Costa Rica, El Salvador y Guatemala, respectivamente, equivalente a 837.375 personas en Costa Rica, a 1.961.880 personas en El Salvador y a 8.238.863 personas en Guatemala; (f ) Dinero en FOPROMID (350.000.000 de dólares, 100 millones menos que anunciado) permitió atender 1.200.000 familias (Corte de Cuentas de la República de El Salvador (2020a); (g) Dato a abril 2020; se consideró la CBA más alta vigente; (h) Líneas de pobreza nacionales de abril 2020 en dólares eran 197,9 en Costa Rica, 107,9 en El Salvador, y 239,8 en Guatemala; (i) Categoría “En trá- mite”, porcentaje sobre un total de 1.037.386 solicitudes; Noveno Informe Bono Proteger, enero 2021. ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 13 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA Dimensiones Costa Rica Bono Proteger El Salvador Transf. 300 dólares Guatemala Bono Familia Cobertura (1) Esperada 612.000 pers. 1.500.000 fam. 2.650.000 fam. (2) Efectiva al 31/12 676.340 pers. (b) 1.200.000 fam. 2.648.663 fam. (c) (3) De población total (d) 13,33 18,59 16,20 (4) De población bajo LP en 2019 (e) 80,77 61,17 32,15 Suficiencia (5) Monto entrega (US$) 214; 107 (a) 300 130 (6) Duración esperada 3 meses Única vez 3 meses (7) CBA por persona (g) 7,73 5,56 3,97 (8) Líneas de pobreza (h) 3,56 2,78 0,54 (9) % PIB per cápita 2019 5,2 7,1 8,9 Equidad (10) % población meta que recibió lo anunciado Más del 90% 80% (f ) 99,80% (11) Exclusiones relevadas en base de datos 27% (278.519) (i) SD SD (12) Otras exclusiones reportadas SD Pendiente Pendiente La determinación de la cobertura de los programas de emergencia no es sencilla. Al momento de lan- zarse estos, en los tres países como en general en la región, se desconocía cuál era el universo de la respectiva población elegible. Este análisis se acerca a la cobertura respecto a la población en general así como a la población que se encontraba bajo la línea de pobreza en 2019. Considerando los datos reportados a diciembre de 2020, Guatemala había alcanzado a más de 2,5 mi- llones de familias, seguida de El Salvador con 1,2 millones y cerca de 700.000 personas en Costa Rica (Cuadro 4, fila 2). En términos relativos a su población, El Salvador había alcanzado a cerca de una quinta parte (18,6%), seguido de Guatemala (16,2%) y Costa Rica (13,3%) (Cuadro 4, fila 3). Ello equi- valía a ocho de cada diez personas viviendo bajo la línea de pobreza en Costa Rica (80,8%), seguido de El Salvador con seis de cada diez (61,2%) y de Guatemala con tres de cada diez (32,1%)5. La determinación de la suficiencia exige considerar el monto total de la transferencia, independientemente de si fueron entregados mediante uno o más desembolsos. Dado que los países tienen costos de vida dis- tintos, es preciso ponderar el monto entregado por esos costos relativos, lo que se hace aquí utilizando la cantidad de canastas básicas alimentarias (CBA) por persona que fue posible comprar con las transferencias recibidas, según múltiplos de línea de pobreza (para considerar gastos no alimentarios), y como porcentaje del PIB per cápita (para ponderar la suficiencia por el tamaño de la economía de cada país). Los dos primeros apuntan a la suficiencia para quienes recibieron la transferencia. La tercera establece una relación entre la suficiencia de los montos, y el ingreso medio de las y los ciudadanos en cada país. Como muestra el cuadro, Costa Rica tuvo mejor desempeño según las dos primeras medidas, seguida de El Salvador (Cuadro 4, filas 7 y 8). En cuanto al desempeño respecto al PIB, Costa Rica tuvo el peor y Guatemala el mejor (fila 9). Esto quiere decir que el volumen de recursos movilizados por Guatemala fue mayor que el de Costa Rica respecto al promedio de ingresos de su población. La determinación de la equidad requiere al menos establecer tratamiento similar de personas en con- diciones parecidas. Una forma de establecerlo es comparar la proporción de la población cubierta res- pecto a la anunciada por, presumiblemente, encontrarse en similares condiciones de necesidad de apoyo económico. En términos del primero de los indicadores (fila 10), Guatemala tuvo el mejor de- sempeño en cuanto que se cubrió a prácticamente un 100% de las familias previstas. El Salvador habría alcanzado a un 80% de las familias previstas. Costa Rica se ubicó en el medio con algo más de un 90% de cumplimiento (fila 10). El segundo indicador es el de proporción de gente que, aunque se valoró que debía recibir el apoyo, no fue así (fila 11). De los tres países, Costa Rica es el único que reportó el número de personas que, reuniendo los requisitos, no obtuvo el bono. Se trató de 278.519 personas cuyas solicitudes fueron tra- mitadas positivamente pero no recibieron el bono debido a falta de recursos. En resumen, el análisis muestra que en los tres países los programas siguieron una fórmula parecida. Mo- vilizaron un importante volumen de recursos, llegaron a un número no despreciable de población, y am- pliaron criterios previos de elegibilidad —en particular a una franja de población vulnerable pero no necesariamente pobre por ingresos—. En particular, en Guatemala y El Salvador, dos países con niveles de inversión social históricamente insuficientes, es significativo que un nuevo programa cubriera de manera tan rápida a más del 15% de la población. Esto no quiere decir que esa cobertura fuera ni mucho menos su- ficiente, sobre todo cuando consideramos los niveles de pobreza e informalidad en ambos países. 5 Estos resultados son consistentes por los aportados por Cejudo, Michel y De los Cobos (2021). ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 14 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA Segundo, la suficiencia del pago fue hasta cierto punto similar en los tres países. Como en la cobertura, no fue un nivel despreciable, pues cubrió entre cuatro y casi ocho veces la canasta básica mensual in- dividual. A la vez, tuvieron una duración corta —que no aseguró de forma real a la población ante un choque que continuó a lo largo del tiempo—. Además, la variabilidad en el tamaño de las familias ge- neró problemas de equidad en la suficiencia, pues el ingreso por miembro acabó variando mucho. Cuando consideramos los puntos de partida, Guatemala tuvo un desempeño mejor del que se hubiera esperado y Costa Rica uno intermedio. Pese a la rapidez de las acciones, consideramos que el compor- tamiento de El Salvador fue peor dada la improvisación y falta de transparencia durante y después de las entregas. El análisis muestra que estos programas fueron novedosos y de envergadura, incluso sorprendentes, dados los contextos políticos en los que tuvieron lugar y que se analizarán a continuación. Podrían, en principio, haber generado enseñanzas de política pública relevantes de cara al futuro. ¿Fue esto así? ¿Crearon estos programas oportunidades? ¿Acentuaron, por el contrario, amenazas a políticas sociales inclusivas? Para responder, y siguiendo el enfoque analítico propuesto previamente (véase apartado 2.3), a continuación, se da respuesta a esta pregunta a partir de los respectivos procesos de política. 4. Bono Proteger en Costa Rica: oportunidades y amenazas para la política social inclusiva A continuación, se identifican las oportunidades y amenazas creadas en Costa Rica en torno al Bono Proteger, en materia de narrativas, instrumentos de política y actores. Argumentamos que la principal oportunidad creada por las transferencias monetarias de emergencia en el marco de la pandemia fue en términos de instrumentos de identificación de beneficiarios. Este bono visibilizó la desprotección de un grupo significativo de la sociedad que pasó a ser incluido en las bases de datos correspondientes. Como se mostrará a continuación, la principal amenaza fue, sin embargo, el predominio de la narrativa de austeridad tanto en el gobierno como en la oposición y buena parte de la sociedad civil. Esta narra- tiva no solo influyó en la implementación del programa, sino también en la caracterización del mismo por parte de muchos actores dentro y fuera del Estado. 4.1. Contexto político Cuando comenzó la pandemia, la presidencia de Costa Rica estaba en manos del Partido Acción Ciu- dadana (PAC). Creado en 2002, el PAC ha tenido siempre una ideología difusa, y ha sido considerado sucesivamente como de izquierda (Alfaro y Gómez, 2014: 19), progresista (Rosales Valladares, 2015), de centro (Treminio, 2016) y, más recientemente, neoliberal progresista (Observatorio de la Política Nacional, 2021). El gobierno anterior del PAC y el actual han tenido posturas favorables al reconoci- miento de derechos y a la austeridad en materia socioeconómica, apelando al realismo fiscal antes que a un discurso antiestatal (Robles y Nercesián, 2021). El presidente Carlos Alvarado Quesada fue elegido en 2018 tras una primera vuelta electoral caracte- rizada por la alta fragmentación partidaria, y una segunda polarizada en torno a los derechos humanos entre valores progresistas y evangélicos (Muñoz, 2020). Precisamente como resultado de la alta frag- mentación, el presidente Alvarado contaba con una bancada legislativa minoritaria (12 de los 57 dipu- tados/as), tercera fuerza de siete partidos, todos minoritarios (Observatorio de la Política Nacional, 2018; Camino, 2014). ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 15 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA Además, el presidente lideraba un gabinete de coalición ideológicamente diverso (Rojas y Treminio, 2019). Este gabinete incluía, además del PAC, a personas del conservador Unidad Social Cristina (PUSC) y, de manera puntual, del partido de izquierda Frente Amplio (FA). Así, contenía autoridades con criterios fiscalistas (principalmente en la conducción económica) tanto como jerarcas técnica- mente solventes interesados en la dimensión social. El resultado de la relación de fuerzas fue un go- bierno con marcado acento conservador en lo económico (Muñoz, 2020). Durante sus dos primeros años de mandato, este gabinete se había concentrado en atender el elevado y creciente déficit fiscal, y el endeudamiento público mediante la aprobación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Pú- blicas (Asamblea Legislativa de Costa Rica, 2018; Observatorio de la Política Nacional, 2018), además de haber negociado un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI). En ese marco, el gobierno se centró en las medidas para enfrentar la pandemia, apoyado por un aparato estatal robusto y con presencia institucional en todo el territorio nacional. En los meses de abril y mayo, el gobierno se vio beneficiado por un corto periodo de unidad nacional (rally-around-the-flag) experi- mentado entre las propias élites políticas, en particular en el Congreso (Pignataro, 2017). Durante ese periodo se aprobaron una gran cantidad de medidas que requerían apoyo legislativo, incluidas algunas dirigidas a las empresas como moratorias impositivas, reducción de la base mínima de contribuciones a la Seguridad Social y procedimiento expedido para la reducción de jornadas laborales. Sin embargo, el foco del debate pasó pronto de la movilización de recursos a la reducción de gasto público y a la re- forma estructural del Estado —incluida la ley de empleo público y cambios en la legislación laboral para permitir jornadas ordinarias de 12 horas de trabajo (jornada 4/3)—. En total, se discutieron y apro- baron numerosos proyectos de ley promovidos por el Ministerio de Comercio y la Agenda Costarri- cense de Promoción de Inversiones (CINDE) bajo argumento de entrada a la OCDE (Treminio, 2021). 4.2. Oportunidades y amenazas El Cuadro 5 resume las oportunidades y amenazas para una política social inclusiva creadas por el Bono Proteger, tanto durante su implementación como con posterioridad a esta respuesta a la emergencia. CUADRO 5. Transferencias monetarias de emergencia: oportunidades y amenazas para política social inclusiva en Costa Rica durante y después de implementadas Fuente: Elaboración propia según el análisis del caso. ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 16 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA Dinamizan oportunidades o amenazas Durante la implementación de la respuesta de emergencia Con posterioridad a la implementación de la respuesta de emergencia Narrativas Prevaleció austeridad Austeridad coge renovada fuerza Elegibilidad Base de datos utilizada dio visibilidad a proporción importante de trabajadores/as informales sin protección social. Transferencias igualmente disponibles para personas asalariadas y no asalariadas, formales e informales. Se debilita la oportunidad: en lugar de avanzarse a criterios de elegibilidad universales se puso el acento en las ineficiencias del Estado que llevaban a exclusiones indeseadas de población. Financiamiento Se basó principalmente en reasignación de gasto, lo cual redujo ingresos en otros programas; favoreció la reducción del gasto público. Actores Protagonismo dentro del gabinete y ante la opinión pública de los actores estatales del sector social. La oportunidad se debilita porque jerarcas tuvieron que dedicarse a defender el programa contra acusación de filtraciones y desperdicio de recursos. Narrativa La narrativa que giró en torno al Bono Proteger representó muy prontamente amenazas antes que oportunidades. Este programa se justificó desde un principio por razones temporarias y de extrema necesidad, a pesar de las posibilidades fiscales existentes (Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, 2020c; Villegas, 2021). El Bono Proteger fue muy pronto parte de la misma narrativa de austeridad que dominó la conversación de política pública en general, mediante la cual, como nos se- ñaló la ministra de planificación y desarrollo social, “se instaló la narrativa de que para responder a la pandemia el gobierno debía recortar su gasto […] recortar y recortar” (Garrido Gonzalo, 2021). La necesidad imperiosa de promover medidas de austeridad —y armonizar ingresos y gastos como su expresión más concreta— prevaleció sobre la necesidad de expandir la acción estatal. En palabras del presidente del Banco Central, “una vez controlado el impacto del ciclo sobre los ingresos, la respuesta fue contractiva. El déficit fiscal se expande por la contracción económica; no por la respuesta pública” (Cubero, 2021). El argumento de que se carecía de espacio fiscal fue reiterado por actores estatales y no estatales: la contundencia de estar trabajando dentro de un espacio fiscal dado, no sujeto a amplia- ción, quedó muy clara en nuestras conversaciones con jerarcas, incluso con aquellas personas más di- rectamente involucradas con los programas sociales de emergencia (Dinarte, 2021; Bermúdez, 2021; Hernández, 2021; Garrido Gonzalo, 2021). Para actores estatales del sector económico, el restrictivo espacio fiscal existente hubiera ameritado atrasar el lanzamiento del programa, definir criterios más estrictos de acceso y trabajar con montos menores por persona. Así nos lo señalaron tanto el ministro de Hacienda (Villegas, 2021) como el pre- sidente del Banco Central (Cubero, 2021). Para los actores estatales del sector social, implementar un programa masivo, con apertura al trabajo informal y no solo asalariado, y con relativa suficiencia en este entorno de austeridad, conllevó deci- siones difíciles de reasignación de recursos entre programas ordinarios y el Bono Proteger (Bermúdez, 2021; Dinarte, 2021). Expresiones ciudadanas fueron parte de esta narrativa de austeridad, al blo- quearse calles y desplegar protestas contra todo aumento de impuestos —independientemente del tipo de que se tratara, algo que analistas entrevistados dejaron claro en sus apreciaciones— (Treminio, 2021; Vargas Cullell, 2021). Además, se hizo evidente la influencia que en Costa Rica han adquirido los discursos en torno a la ine- ficiencia del Estado —uno de dos tipos de argumentos que son parte de nuestra concepción de la austeridad—. En particular, una auditoría publicada por la Contraloría General de la República (CGR) en diciembre de 2020 sobre el uso de los fondos del Bono Proteger afectó negativamente al prestigio público del programa y fue ampliamente utilizada por la oposición política en el Congreso. La CGR concluía que los logros del programa eran “los básicos que eran de esperarse derivados de la entrega de una transferencia monetaria” pero que el programa “presenta limitaciones que afectan a su eficiencia y eficacia [dado] que se detectaron debilidades que podrían restringir la posibilidad de que más personas y hogares con necesidades pudieran acceder al beneficio, tales como posibles filtraciones, errores de pago y del monto del beneficio; personas que calificaban para recibirlo y no lo recibieron y otras que dejaron de recibirlo sin justificación” (2020: 27, punto 3.1). La Contraloría también manifestó su preocupación por el manejo privado con insuficiente control estatal de la base de datos creada para implementar un programa público. Sorprendentemente, la evaluación no re- conoció el éxito del programa en términos de rapidez de implementación y capacidad de proteger a poblaciones muy necesitadas. ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 17 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA Elegibilidad Durante el debate legislativo que aprobó el Bono Proteger, un punto de discusión fue el alcance que el programa tendría para las distintas categorías ocupacionales. La ley aprobada definió como elegibles a personas asalariadas que hubieran sido despedidas o cesadas, experimentado suspensión de contrato de trabajo o reducción de jornada; personas independientes formales que hubieran perdido trabajo o ingresos; y personas trabajadoras informales o temporales que hubieran perdido trabajo o ingresos debido a la pandemia (Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, 2020a). La inclusión de todos estos tipos de personas beneficiarias de forma simultánea constituyó una inno- vación respecto a la política social previamente existente en dos sentidos. Primero, porque eliminó la diferencia existente entre acceso contributivo (para asalariados e independientes formales), y no con- tributivos (personas en condiciones de pobreza). Segundo, porque habilitó el acceso de personas tra- bajadoras informales que no necesariamente estaban en situación de pobreza. En la práctica, el 61% de las personas que recibieron el bono fueron asalariadas (en las tres variantes de reducción de jornada, suspensión de jornada o despido) y el 39% fueron no asalariadas. El 77% de quienes recibieron el bono fueron formales y el 23% fueron informales (Plan Proteger, 2021). La suficiencia del monto tampoco se vinculó directamente a la condición ocupacional. La definición de si las personas accedían al bono en forma parcial o completa se fundamentó solo en las caracterís- ticas socioeconómicas de la persona y su familia, no así en su posición en el mercado laboral. Esta amplitud en la elegibilidad fue posible gracias a la existencia de un registro único de personas be- neficiarias de la política social, alimentado por 16 instituciones del sector social, el llamado Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE). Aunque no había sido aún usada para la elección de beneficiarios de un programa social hasta ese momento, esta base de datos contenía al 70% de la población del país (PEN, 2020). La demanda del Bono Proteger por parte de más de un millón de personas dio lugar a una nueva base de datos que se trianguló con SINI- RUBE a efectos de validar la elegibilidad. Concretamente, fue posible saber que había 41.244 personas que carecían de registro en el sistema que consolida los aportes a la Seguridad Social, el Sistema Cen- tralizado de Recaudación de las cotizaciones a la Seguridad Social (SICERE). También mostró que había 389.570 personas que entre marzo y diciembre de 2020 no reportaron aportes. El uso y ampliación de SINIRUBE podría potencialmente en el futuro contribuir a una definición más amplia de beneficios y de población beneficiaria. Sin embargo, las críticas recibidas por el programa pueden hacer que no se avance en la dirección que nosotros proponemos. En particular, la auditoría realizada por la Contraloría General de la República relacionaba las debilidades identificadas y que se mencionan más arriba, “con los riesgos de filtraciones producto de la amplia diversidad en la definición de la población objetivo y la alta estimación de recursos financieros” (2020: 27, punto 3.2). Es decir, que la CGR hizo una valoración —no técnica sino política— de que el haber contado con una definición amplia de la población elegible era causa de la diversidad de problemas identificados. Más aún, la “cobertura moderada” determinada por la CGR se basa en que a 31 de julio de 2020, el pro- grama solo llegaba al 72% de la población con afectación laboral estimada por el INEC durante el se- gundo trimestre de 2020 (CGR, 2020: 4). De la misma manera, el informe atribuyó a problemas de gestión el hecho de que alguna población con afectación laboral no lo recibiera, sin hacer mención al- guna a si había solicitado el bono ni a la limitación en la cobertura de solicitantes generados por la in- suficiencia de recursos. ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 18 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA Financiamiento Consistente con el marco legal, cada movimiento presupuestario realizado para financiar la pandemia exigió contar con aprobación legislativa. Aun durante el momento inicial de unidad nacional, las ac- ciones para enfrentar la pandemia se financiaron principalmente con reasignación de recursos (60% del gasto en el bono) combinado con recursos extraordinarios procedentes de préstamos internacio- nales (Plan Proteger, 2021; Junta Directiva de la CNE, 2020; MTSS, 2021; IMAS, 2021). Sin considerar salud, durante 2020 el gasto público se incrementó en solo un 5% del PIB, uno de los dos incrementos más bajos de América Latina (CEPAL, 2021). Una vez pasada la rápida aprobación del primer presupuesto extraordinario el 24 de abril (tras solo 16 días en la corriente legislativa), la demanda de recortes al gasto público se planteó como condición a cualquier autorización de nuevos cambios en el presupuesto (Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, 2020b). La demanda de austeridad se confirmó cuando el 11 de junio se rechazó el segundo presupuesto extraordinario requerido para financiar el Bono Proteger, hasta que el gobierno se com- prometiera seriamente con la reducción del gasto (Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, 2020c). La nueva versión de este presupuesto fue aprobada el 28 de julio (Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, 2020d). En ese momento, la Comisión de Hacendarios aprobó una moción según la cual durante todo 2020 las instituciones que ejecutaran recursos del presupuesto extraordinario esta- ban obligadas a subejecutar al menos el 15% del presupuesto disponible para generar los fondos nece- sarios para los nuevos programas. Antes que más gasto, la pandemia generó un (falso) discurso de que el gobierno tenía que ahorrar para ser solidario con el sector privado. Las citas al respecto de distintos diputados muestran claramente el ambiente en el que se encontraba el país: “el Gobierno sigue gastando como si no tuviéramos pande- mia” (Alonso Viales Villegas, diputado PLN) (Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, 2020g). “No se puede continuar aprobando presupuestos con aumento de gasto y mayor deuda” (María Inés Solís Quirós, diputada PUSC) (Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, 2020d). Se re- tomó también la idea (promovida a nivel internacional en 2008 aunque bastante en desuso en el marco de la pandemia) de que la austeridad era necesaria para lograr la confianza de la inversión extranjera y en general del sector privado, y el crecimiento futuro: “Este Gobierno no cree en la reactivación eco- nómica ni en la disciplina fiscal para salir de la crisis”, explicó la diputada del partido de derecha PUSC en el debate sobre el presupuesto extraordinario. En términos del partido oficialista, las dos represen- tantes del PAC en la Comisión de Hacendarios reafirmaron la importancia de recortar gastos y en nin- gún momento abordaron el incremento de ingresos como parte de la agenda del gobierno. Durante 2020, la única propuesta de ampliación de impuestos progresivos que el gobierno llegó a plan- tearse fue la de gravar temporariamente los altos salarios, omitiendo cualquier medida que implicara gravar también otras rentas altas, como las empresariales (Acuña, 2021; Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, 2020). Además, el propio presidente de la República desmintió de in- mediato al ministro (de Hacienda) que había hecho el anuncio (Semanario Universidad, 2020). Ni si- quiera en el marco de compensar la caída de la recaudación debida a la moratoria de los principales impuestos como los de renta y valor agregado, el gobierno llegó a plantear gravar rentas no vinculadas a los ingresos por trabajo (Guillén, 2021). En la corriente legislativa se presentaron tres iniciativas; dos de ellas fueron proyectos presentados por la oposición de izquierda e incluían rentas al patrimonio, a bienes inmuebles y a activos financieros, pero que el gobierno no acompañó (Robles y Nercesián, 2021). ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 19 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA Los préstamos internacionales —por ejemplo, por parte de la Corporación Andina de Fomento (CAF) y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)—, aunque también limitados, fueron importantes en cuanto representaron un 40% del financiamiento del Bono Proteger (Plan Proteger, 2021; Junta Di- rectiva de la CNE, 2020; MTSS, 2021; IMAS, 2021). De hecho, la desaprobación legislativa de un prés- tamo del BID por 500 millones de dólares en junio de 2020 fue un gran revés para poder ampliar la cantidad de personas beneficiarias. Actores El diseño e implementación del Bono Proteger dio visibilidad pública y mayor protagonismo dentro del gabinete a las autoridades del sector social. El anuncio de la creación del Plan Proteger tuvo lugar el 9 de abril, por lo cual ya para entonces autoridades del sector social se encontraban al frente de las respuestas que siguieron a la declaración nacional de emergencia hecha el 6 de marzo (Bermú- dez, 2021; Dinarte, 2021). Las autoridades políticas principales llamadas a coordinar, diseñar e im- plementar el Bono Proteger fueron el presidente del Instituto Mixto de Asistencia Social (IMAS), y ministro de Inclusión y Desarrollo Humano, y la ministra de Trabajo y Previsión Social (MTSS) (Plan Proteger, 2020). La preeminencia de los actores estatales a cargo de la política social fue disminuyendo a medida que avanzó el año y la implementación del Bono Proteger fue llegando a su fin. Para entonces, las autori- dades del sector social tenían claro que la continuidad del programa era inviable. Esta inviabilidad era tanto fiscal como política. Jerarcas del gabinete económico dejaron claro el límite fiscal, y la oposición en el Congreso —expresada, por ejemplo, en el debate del segundo presupuesto extraordinario— había dejado claro el límite político. Sucesivas intervenciones de control político, incluidas aquellas que re- plicaron la auditoría de la CGR, no hicieron más que subrayarlo (Contraloría General de la República de Costa Rica, 2020). Al iniciarse el 2021, la presencia de la ministra de Trabajo y Seguridad Social en el ámbito legislativo fue solo para defender el desempeño del Bono Proteger y no para proponer nuevas intervenciones. Estas comparecencias fueron la respuesta legislativa a la auditoría elaborada por la CGR a la que se ha hecho referencia previamente y a la creación del Expediente Nº 22380 del 14 de enero de 2021 por parte de la Comisión Permanente Especial para el control del Ingreso y Gasto Público, que investigaría todo lo relativo a la entrega, gestión y manejo de información en el contexto de recursos públicos para el otorgamiento del Bono Proteger (Presidencia de la República de Costa Rica, 2021; Asamblea Legis- lativa de Costa Rica, 2021). 5. Bono Familia en Guatemala: oportunidades y amenazas para la política social inclusiva En el caso del Bono Familia en Guatemala, argumentamos que, al demostrar una capacidad estatal inesperada, el programa cambió la narrativa respecto a lo que el Estado puede ser capaz de hacer en materia redistributiva. Otras oportunidades tienen que ver con la creación de fuentes nuevas de fi- nanciamiento, y con la visibilidad dada al actor social estatal. Sin embargo, mostramos también que estas oportunidades no han sido utilizadas de forma efectiva por ningún actor social y político para promover nuevas políticas inclusivas; antes al contrario, el rápido restablecimiento de la narrativa de austeridad y de las formas habituales de hacer política en 2021 han ido reduciendo los espacios para el cambio. ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 20 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA 5.1. Contexto político La presidencia de Guatemala estaba en manos de Alejandro Giammattei —a nombre del partido polí- tico conservador Vamos—, quien había asumido la presidencia en enero, solo dos meses antes de decla- rarse la emergencia nacional. La llegada de la pandemia, en marzo de 2020, coincidió con el periodo de familiarización con la conducción del Estado, por un lado, y, por otro, con el periodo de “luna de miel” durante el cual incluso la ciudadanía que no le votó suele conceder al gobierno el beneficio de la duda. El partido político que lideraba el presidente había ganado en segunda vuelta y carecía por sí mismo de mayoría en un Congreso altamente fragmentado (160 puestos legislativos distribuidos entre 19 bancadas distintas)6. El presidente contaba, sin embargo, con una alianza de seis partidos políticos ubicados desde el centro-derecha a la derecha, lo que le daba una cómoda mayoría. El gabinete del presidente Giammattei se integró con personas cercanas a las cámaras empresariales (No Ficción, 2019). Su vicepresidente era un exdirector ejecutivo de la Cámara de Comercio, y el ministro de Economía, expresidente del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF), y de la Asociación de Exportadores de Guatemala (Agexport). Fue un gabinete que desde el inicio defendió ideas conservadoras tanto en materia económica como social, como demues- tra su cercanía a los sectores evangélicos, la apuesta por la mano dura en las cárceles y su deslegitimación de la protesta social (Democracia Abierta, 2019; Ariagno, 2020; Diario de Centro América TV, 2020). En términos de capacidad estatal, el punto de partida era deficiente dada la baja recaudación imposi- tiva y la existencia de un Estado sumamente pequeño con relación al tamaño de la economía. Ello se expresa en la escasa presencia de dependencias del Estado en el territorio, cantidad de burócratas y presupuesto público por habitante (Romero y Orantes, 2018). Las debilidades estatales son particular- mente evidentes en las zonas donde la población indígena representa más del 40% de la población total y se manifiestan especialmente en materia de servicios sociales (Zapil, 2015). En general, las medidas iniciales concitaron un amplio apoyo de todos los partidos políticos y de la po- blación en general. Se produjo además un alto grado de consenso que de manera temporal desplazó la polarización por un sentido de enemigo común (Alto cargo Guatemala, 2021). Esta coalición de apoyo a las medidas se fue debilitando con el paso de los meses. Por un lado, hubo cuestionamientos a la ex- pansión excesiva del estado de calamidad, un bajo nivel de ejecución de los fondos públicos, incapa- cidad técnica, opacidad y corrupción (Canal del Congreso de la República de Guatemala, 2020). Por otro lado, a medida que avanzó el año, el oficialismo fue haciendo un uso controvertido de su mayoría legislativa para temas no directamente vinculados a la pandemia, como la designación de magistrados a la Corte Suprema de Justicia mediante procedimientos que la oposición consideró esfuerzos de cap- tura del poder judicial (DW, 2021; Plaza Pública, 2020). 5.2. Oportunidades y amenazas A continuación, se muestra en mayor detalle lo ocurrido en términos de transferencias monetarias de emergencia. El Cuadro 6 resume la presencia de oportunidades y amenazas para una política social inclusiva. Un aspecto que merece ser subrayado de lo ocurrido en torno al Bono Familia en Guatemala es que la oportunidad creada en una dimensión (por ejemplo, en materia de narrativa) fue erosionada rápidamente por la ausencia de oportunidades en otra dimensión (en particular elegibilidad). 6 Solo la bancada de la Unidad Nacional de la Esperanza (izquierda) tenía 52 diputados, mientras que el resto, incluida la fracción de gobierno, tenía menos de 18 cada uno. ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 21 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA CUADRO 6. Transferencias monetarias de emergencia: oportunidades y amenazas para política social inclusiva en Guatemala durante y después de implementadas Fuente: Elaboración propia a partir del análisis del caso. Narrativa La narrativa fue que el gobierno tenía que actuar y que podía hacerlo. El gobierno estaba observando lo que ocurría en otros países —así como en Europa— en materia de desestabilización social; había to- mado la decisión de cerrar aeropuertos y fronteras, y buena parte de la actividad económica de un mercado laboral altamente informal. Tanto desde el gobierno como desde la sociedad civil, se coincide en que el miedo a la inestabilidad social introdujo un cambio en lo que se consideraba posible y deseable (Jerarca Guatemala, 2021; Men- kos, 2021; Amado, 2021). A la vez, el diseño del Bono Familia se asentó en recomendaciones interna- cionales para enfrentar la pandemia. Uno y otro factor cambiaron la narrativa, de fuertemente antiestatal a la necesidad de contar con una actuación estatal de excepción. El programa de transferencias mostró una capacidad del Estado antes no reconocida para apoyar a un número significativo de la población en poco tiempo. El director ejecutivo del Instituto Centroameri- cano de Estudios Fiscales (ICEFI) y excandidato a vicepresidente por el progresista Movimiento Se- milla, Jonathan Menkos, nos lo resumía bien diciendo que “un Estado que se supone no tiene capacidades ni para ejecutar lo cotidiano logró ejecutar un programa que llegó a más de dos millones de familias” (Menkos, 2021). En su opinión, “hoy sabemos que medidas más progresistas en materia fiscal tendrían resultados buenos para la economía y para la sociedad; se demostró el año pasado con todo y sus defectos; sabemos que, a pesar de que la Administración pública es muy débil, tiene capa- cidad de acción en emergencias mediante programas masivos como BF” (Menkos, 2021). Ello fue do- ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 22 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA Dinamizan oportunidades o amenazas Durante la implementación de la respuesta de emergencia Con posterioridad a la implementación de la respuesta de emergencia Narrativas Existió una oportunidad en torno a la idea de que el Estado puede actuar de forma efectiva (la ejecución fue de casi el 100%) y de forma contraria a las expectativas de corrupción. La narrativa optimista se debilitó porque las acciones estatales en otras áreas fueron consideradas corruptas o negligentes (por ejemplo, vacunación) y porque, además, pocos actores sociales tomaron ventaja de la nueva retórica. Elegibilidad El Estado alcanzó a miles de personas y familias previamente excluidas, pero se perdió una oportunidad de crear un sistema de identificación más estable. Existieron, además, dudas y denuncias relativas a errores de inclusión y de exclusión. Financiamiento Existió una oportunidad en cuanto, por una vez, el dinero no fue el problema: el gasto creció significativamente y se permitió por primera vez en décadas la financiación vía Banco de Guatemala. Se considera finalizada la situación que ameritó financiamiento excepcional y comienza el ajuste para reducir el déficit. Actores Los actores estatales de la política social se volvieron más visibles y protagonistas de la ejecución de medidas de emergencia. Los actores estatales del sector económico retomaron protagonismo frente al sector social que se desdibujó. blemente significativo en un país en el que la mera demanda de políticas sociales es vista como comu- nista, como explicaba una académica e intelectual pública: “cualquier iniciativa social es sospechosa y eso se traslada a un discurso antiestatal” (Colom, 2021). En contra de esta retórica dominante, el Bono Familia al cabo de unos meses había alcanzado un 100% de ejecución de sus recursos. Esto sin duda constituyó una oportunidad en un país en el que solo el 30% de la población cree que el Estado tiene algo que hacer en materia redistributiva (LAPOP, 2019). La propuesta de dar continuación a las transferencias monetarias, aunque de manera minoritaria, exis- tió entre la población organizada: Pacto Ciudadano —un grupo integrado por más de 100 organizacio- nes de la sociedad civil— “lo propuso para 2021 con idea de meter el pie en la puerta para programa permanente […] incluso lo presentaron al gabinete económico” (De León, 2021). Lamentablemente, esta oportunidad creada por la narrativa fue menguando con el paso de los meses. Eso se debió en buena medida a la propia acción tanto del gabinete como de la oposición política. En un país dominado por un sentido común neoliberal muy fuerte, el gobierno volvió rápidamente a la idea de que lo im- portante era recuperar la economía y no expandir el Estado. Se buscó que “el paciente vuelva a caminar por sí mismo” y proteger la estabilidad cuidando el déficit, dado que de otra manera “la carretera por la que anda la economía se perdería”, como nos explicó gráficamente el vicepresidente del Banco de Guatemala (Blanco Valdés, 2021). Lamentablemente, además, buena parte de la sociedad civil tampoco supo ver la oportunidad. Entre distintos grupos progresistas de la sociedad civil se volvió muy pronto a combinar una retórica antico- rrupción con una antiestatal. La corrupción hace que incluso quienes creen en el Estado pongan el én- fasis en la calidad del gasto —antes que en aumentar sus montos (Prado, 2021)—. Algunos casos de corrupción, junto con el mal desempeño del gobierno en la vacunación de la población contra la COVID-19, han contribuido al retorno de la narrativa del fracaso del Estado. Elegibilidad Guatemala carecía de una base de datos diseñada para intervenciones sociales capaces de alcanzar a la población afectada por la pandemia. Para resolver el problema se utilizó la información de la factura eléctrica (a febrero de 2020) y se implementaron procedimientos para incluir a población sin acceso a electricidad (CIEN, 2020). Adicionalmente, se usó un mecanismo de selección para corregir exclusio- nes, en particular, para llegar a personas sin facturación eléctrica, por ejemplo, por no contar con un medidor (Diálogos Guatemala, 2020a). En general, la selección de población beneficiaria fue controvertida e imprecisa (OXFAM Internatio- nal, Paraíso Desigual y Pacto Ciudadano, 2020a y 2020b). El mecanismo se convirtió así más en un problema que en una oportunidad. Por un lado, reportaba consumo previo a la pandemia (febrero de 2020), por otro, el consumo estaba intervenido por consideraciones distintas al nivel socioeconómico —como la permanencia en la vivienda durante el día en función de, por ejemplo, la presencia de per- sonas menores de edad o de ancianos que, potencialmente, incrementan el consumo eléctrico—. Esta situación alimentó la idea de que no necesariamente recibieron el bono quienes más lo necesitaban. Esa misma percepción tuvo más fuerza que el hecho de que, a la vez que se excluía a poblaciones en condiciones económicas y sociales muy precarias, estaban accediendo sectores de la población que eran distintos a los de siempre, que en tiempos normales son muy pocos y solo lo hacen a través de programas de transferencias monetarias condicionadas (OXFAM International, Paraíso Desigual y Pacto Ciudadano, 2020b). ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 23 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA Quizás lo único positivo en el área de los instrumentos de identificación de cara al futuro es la petición por parte de algunos actores nacionales e internacionales de que el país cuente con un sistema de in- formación adecuado para el funcionamiento de los programas sociales, susceptible de ser usado en escenarios de emergencia. Así, por ejemplo, en noviembre de 2020, el MIDES argumentó estar traba- jando en ello con el Banco Mundial desde antes de la pandemia; también señaló que por causa de esta sería posible aprovechar la plataforma creada para implementar el Bono Familia por su gran alcance poblacional y su articulación de la información de varias instituciones sociales (MIDES, 2020). Financiamiento En materia de financiamiento el país mostró una clara oportunidad: la pandemia creó la situación iné- dita de contar con recursos públicos. “Era una situación muy especial y la primera vez en la historia de Guatemala que el Estado tiene suficientes recursos para un programa realmente ambicioso” (Men- kos, 2021). Ello se hizo utilizando la norma constitucional que, desde 1994, permite al Banco de Guatemala ex- pandir el endeudamiento solo en condiciones de excepción (Constitución Política, 1985, Art. 133). Así, el financiamiento principal provino de préstamos del banco central (el Banco de Guatemala) previsto ante escenarios de desastres y catástrofes públicas, siempre que sea solicitado por el presidente de la República y aprobado por dos terceras partes de diputados/as integrantes del Congreso. Este paso es aún más importante, dado que la deuda pública y el déficit fiscal de Guatemala son bajos y, sin em- bargo, recurrentemente ha habido una feroz oposición a que tengan lugar aumentos del gasto público. Sin embargo, las autoridades económicas —incluidas las del Banco de Guatemala— de inmediato en- fatizaron la necesidad de volver a un presupuesto equilibrado y subrayaron el carácter absolutamente excepcional de los recursos que se hicieron disponibles durante 2020 (Blanco Valdés, 2021). La posibilidad de llevar a cabo una reforma tributaria y lograr así aumentar el gasto social no fue men- cionada durante 2020 —a pesar de que el ministro de Finanzas admitió que el gasto social era insufi- ciente para operar y brindar educación y salud a la población (González Ricci, 2020)—. Las medidas anunciadas fueron las tradicionalmente impulsadas desde la CACIF: ampliar la base tributaria, reducir el sector informal, y luchar contra el contrabando y la defraudación aduanera (González Ricci, 2020). Jonathan Menkos nos resumió de forma clara el problema: “Fuimos muy optimistas en que la crisis comprobaría la efectividad de estos programas sociales en los dos sentidos mencionados. No logramos ganar la batalla ideológica contra una política fiscal construida para gobernar con base en la austeridad. Mientras en 2021 el gasto público andará en torno al 16% del PIB, en 2025 andará por el 14% —bajo pretexto de que la deuda ha crecido demasiado—. El tema de los ingresos no se toca. El que el gasto de hoy representa necesidades de ingresos de mañana es el tema principal” (Menkos, 2021). Actores Al igual que en Costa Rica, durante 2020 los actores estatales encargados de los programas sociales tuvieron un gran protagonismo. Concretamente, el jerarca del MIDES y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA) lideraron la coordinación interinstitucional de los programas para enfrentar la pandemia (Congreso de la República de Guatemala, 2020a). Durante algunos meses, el ministro de Desarrollo Social Saúl Romero se convirtió en actor central en la formulación de políticas y en los partes de respuesta a la pandemia. Su foco fue diseñar e impulsar ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 24 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA el Bono Familia como principal programa social del gobierno dirigido a amortiguar los efectos socioe- conómicos de la pandemia. Además, adquirió una gran visibilidad pública con un planteamiento de recuperación de la credibilidad del MIDES, tanto para hacer frente a la pandemia como en el medio y largo plazo (Romero, 2020)7. En distintos espacios Romero planteó lo actuado durante la pandemia en materia de transferencias como un cambio en el papel y la imagen del MIDES en la sociedad, que pasaba a ser visto como res- ponsable de crear un sistema de protección social inclusivo y con pertinencia cultural en el país (Ro- mero, 2020). Subrayó que la experiencia del país estaba siendo mirada —por ejemplo, por el Banco Mundial— como experiencia a imitar. También planteó que, tras la pandemia, el MIDES trabajaría en tener un programa social de “tercera generación” al estilo de Brasil o Chile. Cualquiera de estas inno- vaciones en política social no parecería que necesariamente fuera a reflejar presiones sociales por mantener una posición fiscal anticíclica. Aunque esas presiones existen, provienen de tanques de pen- samiento progresistas que no tienen actualmente incidencia en el gobierno o suficiente articulación social para sumar presión en esa dirección. Sin embargo, muy rápidamente, el poder decisorio principal dentro del gabinete volvió a estar en manos de los ministerios de economía encargados de atender el déficit fiscal y asegurar la estabilidad ma- croeconómica. Mientras tanto, el ministro Romero se vio envuelto en un escándalo destapado por la prensa que lo debilitó de forma significativa e hizo que dejara de ser parte del núcleo duro del gobierno. 6. La transferencia de los 300 dólares en El Salvador: oportunidades y amenazas para la política social inclusiva Aunque El Salvador fue el país que adoptó una respuesta a la crisis más expansiva, la transferencia de los 300 dólares estuvo inmersa en un alto grado de opacidad y fue producto de una intervención pre- sidencial desprendida de herramientas de política pública. Es por ello que no creemos que se pueda ver ni el aumento del gasto ni la propia transferencia como una oportunidad para la política social in- clusiva. No en vano es el único de los tres programas que no recibió un nombre especial y no tuvo una legislación ni marco normativo alguno. 6.1. Contexto político El terreno social de las elecciones presidenciales de 2019 había sido de un profundo malestar social (pobreza, falta de movilidad, violencia) combinado con un enorme desencanto con los partidos tradi- cionales. Para el momento en que tenían lugar esas elecciones, había en el país un expresidente por ARENA preso (Antonio Saca), otro del mismo partido estaba siendo procesado al momento de fallecer (Francisco Flores) y lo que posiblemente era peor por las esperanzas que había cifrado en un cambio, un expresidente del FMLN prófugo (Mauricio Funes). En ese contexto, emergió un líder joven, carismático, moderno y a la vez capaz de hablar con Dios que, a pesar de provenir de la clase política, ganó las elecciones nacionales como defensor del pueblo y único actor capaz de promover cambios justos y necesarios, contra los mismos de siempre. Entre estos últimos el presidente Bukele incluyó no solo a los dos partidos tradicionales (ARENA y FMLN), sino 7 Este jerarca carecía de una trayectoria en materia redistributiva. Previamente, había liderado la iniciativa de ley “para la Pro- tección de la Vida y la Familia” que incluía penas de cárcel para las mujeres que interrumpían el embarazo y prohibía la educación sexual en las escuelas (No Ficción, 2019). ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 25 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA también la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) como instancia de representación em- presarial (Zemmouche, 2021). Como contraste a esa política tradicional, el círculo de toma de decisio- nes del nuevo presidente incluía solo a gente muy cercana (hermanos, amigos y algunos asesores) sin conexión con una institucionalidad que él considera rota. A medida que fueron pasando los meses en el ejercicio de la presidencia, Bukele fue acentuando el uso de la polarización como instrumento de cohesión de su base electoral y ampliando su alcance para básicamente incluir a toda posición crítica a su gobierno. Mediante decisiones imprevistas, el uso fre- cuente de Twitter para comunicarse hasta con su propio gabinete, y el papel creciente de la policía y de las fuerzas armadas, Bukele fue consolidando un gobierno de carácter autocrático, más interesado en asegurar el apoyo popular que en avanzar una agenda de signo ideológico claro (Lührmann, Maerz y Edgell, 2020; Castaneda Ancheta, 2021). Por ejemplo, el 10 de febrero, menos de un mes antes de que la pandemia cambiara el escenario fiscal y político completamente a su favor, Bukele, de la mano del ejército y la Policía Nacional, tomó el Congreso de la República —la primera de varias transgresio- nes a la institucionalidad democrática que tendrían lugar durante 2020—. El ir contra los mismos de siempre habilitó prácticas que en otros momentos hubieran sido descartadas por atentar contra la ins- titucionalidad democrática. Como señala la autoridad en materia constitucional, Fabio Castillo, Bukele tiene una trayectoria de saltarse “trancas […] solo que ahora de una vez está eliminando las trancas” (Castillo, 2021). Cuando se inició la pandemia, el principal problema político del presidente era el hecho de que el Con- greso estaba en manos de la oposición política. Su objetivo central entonces era traducir su alto apoyo popular (72,7%) (IUDOP, 2021) en una mayoría calificada en las elecciones legislativas y municipales que tendrían lugar en febrero de 2021. Ese triunfo permitiría a Nuevas Ideas —el partido del presidente Bukele— tener su propia bancada parlamentaria para la aprobación de leyes y el nombramiento de los órganos de control judicial y administrativo, además de gobernar numerosas alcaldías. La pandemia permitió avanzar en este objetivo, ya que habilitó a Bukele recursos fiscales impensados que pudo uti- lizar de una manera difícilmente discernible para responder a la pandemia y para ganar las elecciones de febrero de 2021 (Castaneda Ancheta, 2021; Artiga, 2021a). No ocurrió prácticamente nada relevante en 2020 que no fuera encuadrado dentro del intento de la nueva política de acabar con los de siempre. Incluso la “mano dura” utilizada para hacer cumplir el confinamiento fue justificada por el gobierno con esta retórica. La estrategia dio importantes frutos: durante ese año, el 91% de la población evaluaba la gestión de Bukele como buena o muy buena —aún más alta que durante el primer año, cuando era del 72,7% (IUDOP, 2021)—. Los dos principales logros identificados por la población fueron el manejo de la pandemia (22,6%) y el apoyo económico dado a la población (14,0%) (IUDOP, 2021). Llegadas las elecciones legislativas de febrero de 2021, ARENA y el FMLN pasaron de tener 1/3 de voto duro cada uno a tener menos de 1/5 de los votos emitidos (Zem- mouche, 2021). 6.2. Oportunidades y amenazas A continuación, se muestra con mayor detalle lo ocurrido en términos de transferencias monetarias de emergencia. El Cuadro 7 resume la presencia de oportunidades y de amenazas para una política social inclusiva. A diferencia de Costa Rica y Guatemala, en El Salvador no identificamos oportuni- dades en algunas de las dimensiones de análisis. ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 26 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA CUADRO 7. Transferencias monetarias de emergencia: oportunidades y amenazas para política social inclusiva en El Salvador durante y después de implementadas Fuente: Elaboración propia a partir del análisis del caso. Narrativas Antes de la pandemia el gobierno de Bukele tendía a oponerse a transferencias monetarias (Observa- dor/a, 2021a). Su ejecución se produjo más bien por la fuerza de la necesidad ante el descontento que pudiera generar un confinamiento muy estricto y muy largo en una fuerza laboral altamente informal (Castaneda Ancheta, 2021). La narrativa empleada para justificar la transferencia monetaria fue de ín- dole general antes que directamente vinculada a la protección social: reforzó el discurso antagónico a los partidos políticos y a las Administraciones de gobierno existentes desde los Acuerdos de Paz de 1994 (Cadena Nacional República de El Salvador, 2021). Esta vez la población podía confiar en que había un gobierno protector, apoyado en los militares y la policía para hacer cumplir medidas duras pero necesarias. En todas las medidas de bienestar social (desde las transferencias monetarias a las computadoras gratis), la narrativa acompañó el ciclo electoral y se construyó en el discurso contra los de siempre (Martínez Díaz, 2021; Artiga, 2021a). Un año después de realizadas las transferencias monetarias, no se ha podido identificar una narrativa clara sobre el papel del Estado en materia de protección social. Funcionarios gubernamentales en puestos técnicos argumentaron que el carácter financieramente insostenible de la medida implemen- tada en abril de 2020 había abierto espacio para nuevos diseños de una protección social programada y basada en evidencias (Observador/a, 2021a). Sin embargo, hasta la fecha (diciembre de 2021), lo que se identifica es el énfasis en otros tipos de transferencias —como las de alimentos y computadoras— que conllevan menor costo y mayor grado de discrecionalidad (Acevedo, 2021). Somos conscientes del papel que podrían estar desempeñando el FMI y el Banco Mundial en la solicitud de transferencias de efectivo bien estructuradas y con verificación de recursos. Sin embargo, si este es realmente el caso, con la evidencia disponible, no podemos hacer ninguna atribución directa a las oportunidades creadas por la pandemia. ¿PUEDE LA COVID-19 AVANZAR LA POLÍTICA SOCIAL INCLUSIVA? [ 27 ] JULIANA MARTÍNEZ FRANZONI Y DIEGO SÁNCHEZ ANCOCHEA Dinamizan oportunidades o amenazas Durante la implementación de la respuesta de emergencia Con posterioridad a la implementación de la