UNIVERSIDAD DE COSTA RICA SISTEMA DE ESTUDIOS DE POSTGRADO ANÁLISIS DEL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA MICRO, PEQUEÑA Y MEDIANA EMPRESA COSTARRICENSE (2014 - 2018) Tesis sometida a la consideración de la Comisión del Programa de Estudios de Posgrado en Gobierno y Políticas Públicas para optar al grado y título de Doctorado Académico en Gobierno y Políticas Públicas. ABRAHAM ULISES CASTAÑEDA CORTÉZ Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, Costa Rica 2023 ii Dedicatoria A la eterna memoria de mi madre Fidencia Cortéz Mayo. A mis hijos Ivette y Veiko, que con amor y fe sinergizaron mis aspiraciones. A mis hermanos Amilcar, Wilma Rudy y Washington, por su apoyo incondicional. A mis sobrina(o)s Flor de María, Jafeth, Hawi, Urpi, Kerin y Josué, por su afecto y por creer en mí. A mis perennes amigos Takuo Okino, Oscar Mena y José Luis Cancino. iii Agradecimientos Mi reconocimiento a los Doctores Orlando Hernández, Carlos Palma y Alberto Cortes, quienes con su guía, orientación y apuesta por el suscrito, hicieron posible esta aventura académica. A cada uno de mis entrevistados y encuestados que contribuyeron al proveerme insumo valioso para este estudio. A los académicos y gestores del PDGPP y de la propia Universidad de Costa Rica. Au Démiurge éternel. iv “Esta tesis fue aceptada por la Comisión del Programa de Estudios de Posgrado en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad de Costa Rica para optar al grado y título de Doctorado Académico en Gobierno y Políticas Públicas‖. Dr. Guillermo González Beltrán Representante de la Decana del Sistema de Estudios de Postgrado Dr. Orlando Hernández Cruz Director Dr. Carlos Palma Rodríguez Asesor Dr. Alberto Cortes Ramos Asesor Dr. Sergio Salazar Araya Director del Programa de Posgrado en Gobierno y Políticas Públicas Abraham Ulises Castañeda Cortéz Candidato v Tabla de Contenidos Dedicatoria ii Agradecimientos iii Tabla de contenidos v Resumen viii Abstract ix Lista de Tablas x Lista de Figuras xi Lista de abreviaturas xii Introducción 1 Capítulo 1. Antecedentes y justificación 5 1.1. Enfoque ontológico que asume el autor 5 1.2. Enfoque epistemológico que asume el autor 6 1.3. Estado del arte 7 1.3.1 Literatura nacional 7 1.3.2 Literatura internacional 12 Capítulo 2. El problema y objetivos de Investigación 20 2.1. El Problema de investigación 21 2.2 Justificación 23 2.3. Preguntas de investigación 28 2.3.1 La pregunta principal 28 2.3.2 Las preguntas secundarias 28 2.4 Objetivos de la investigación 28 2.4.1 Objetivo General 29 2.4.2 Objetivos Específicos 29 Capítulo 3. Marco Teórico 30 3.1 La política pública y la política de pymes 30 3.1.1 La política pública de pymes 32 3.2 La Implementación de las Políticas Públicas 36 3.2.1 El proceso de implementación 39 3.2.2 Brechas y fallos de implementación 40 3.2.3 Factores críticos de la implementación 42 3.2.4 Enfoques clásicos de implementación de políticas públicas 44 3.2.5 El Modelo de Implementación de Van Meter – Van Horn 48 3.3 Las Instituciones 49 3.3.1 El Modelo de Institucionalismo Centrado en Actores 54 3.4 Actores sociales 56 3.4.1 La constelación de actores 62 3.5 Las decisiones de implementación de políticas 63 3.5.1 Teoría de las decisiones 65 3.6 Propuesta del modelo de implementación de políticas públicas 68 Capítulo 4. Marco Metodológico 73 vi 4.1 Delimitación espacial y temporal 73 4.2 Diseño de la investigación 74 4.2.1 Estructura del Diseño 74 4.2.3 Dimensiones 75 4.2.4 Estrategia de investigación 76 4.2.5 Métodos y técnicas 78 4.3 Tipo de Investigación 80 4.3.1 El estudio de caso 81 4.3.2 El proceso de recolección de información 82 4.4 El Objeto de Estudio 82 4.5 Los sujetos de la investigación 83 4.6 Unidades de análisis 83 4.7 Fases y etapas de la investigación 84 4.7.1 La observación no participante 85 4.7.2 La colecta de datos 86 4.8 Fuentes de la investigación 89 4.9 Procesamiento de datos y Ruta del procesamiento 90 4.9.1 El Libro de Códigos 91 4.10 Alcances de la investigación 94 Capítulo 5. Instituciones y actores en la implementación de la política pública de pymes 95 5.1 Perfil de la micro, pequeña y mediana empresa costarricense 95 5.2 La institucionalidad en la política pública de pymes 102 5.2.1 La política pública de pymes de sostenibilidad 102 5.2.2 La política pública de pymes de competitividad 103 5.3 Normativa de la política pública de pymes 105 5.4 Actores en la implementación de la política pública de pymes 115 5.4.1 La constelación de Actores del ecosistema pyme 116 5.4.2 Actores clave de la implementación de la política pública de pyme 117 5.5 La institucionalidad y actores en la perspectiva de emprendedores y gestores de pymes y emprendimientos 119 5.6 La institucionalidad en la perspectiva de emprendedores y gestores de emprendimientos y pymes 122 5.7 Incidencia de la institucionalidad y los actores en la implementación de la política pública de pymes en la perspectiva de gestores de política 124 5.8 La institucionalidad en la implementación de la política de pymes 130 Capítulo 6. Actores y Toma de Decisiones en la Implementación de las Políticas de Pymes 135 6.1 Actores en la implementación de la política pública de pymes 135 6.1.1 El Consejo Asesor Mixto de la Pyme 135 6.1.2 El Ministerio de Economía, Industria y Comercio - MEIC 137 6.1.3 Dirección General de Apoyo a las Pequeñas y Medianas Empresas 138 6.1.4 El Instituto Nacional de Aprendizaje – INA 141 6.1.5 El Sistema de Banca para Desarrollo – SBD 145 6.1.6 El Ministerio de Agricultura y Ganadería – MAG 153 6.1.7 El Ministerio de Educación Pública – MEP 156 6.1.8 FODEMIPYME - Banco Popular y de Desarrollo Comunal BPDC 158 6.1.9 El Programa Nacional de Apoyo a la Microempresa – PRONAMYPE 161 6.1.10 El Ministerio de Ciencia, Innovación, Tecnología y Telecomunicaciones 167 6.1.11 PROPYME 168 6.1.12 Ministerio de Cultura, Juventud y Deporte – MJC 170 6.1.13 La Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica – PROCOMER 171 6.1.14 CONARE y la Red Incubadoras y Aceleradoras de Empresas 172 6.1.14 La Asociación Incubadora Parque Tec 174 6.1.15 Organizaciones No Gubernamentales 174 6.2 Contexto y toma de decisiones de implementación 175 6.3 Decisiones de implementación de políticas públicas 180 6.3.1 La Administración de Abel Pacheco 2002 – 2006 180 vii 6.3.2 La Administración de Oscar Arias 2006 -2010 182 6.3.3 La administración de Laura Chinchilla Miranda, 2010 – 2014 184 6.3.4 La administración de Luis Guillermo Solís 2014 – 2018 185 6.4 Rondas de la Política Pública de Pymes 189 6.4.1 Ronda 1: Política Pública de Micro y Pequeñas Empresas – MYPE 190 6.4.2 Ronda 2: Política Pública de la Micro y Pequeña Empresa – pyme 191 6.4.3 Ronda 3: Política Pública de Emprendimiento y Micro, Pequeña y Mediana empresa 191 6.5 Actores y Toma de decisiones 192 6.5.1 Las decisiones sobre las políticas públicas pyme 192 6.5.2 Las decisiones del período 2002 – 2018 193 6.5.3 Las decisiones de Gobierno. El Acuerdo Político Administrativo 199 6.5.4 Ajustes y modificación de una política pública 201 6.6 Los actores y las decisiones de implementación de la política pública de pymes 202 6.7 Las decisiones y actores en la perspectiva de los gestores de la política pública de pymes 204 6.8 Perfil de los emprendedores y gestores de emprendimientos y pymes 205 6.9 Las decisiones y los actores en la perspectiva de los emprendedores y gestores de pymes 206 Capítulo 7. Acciones y Brecha de Implementación 208 7.1 Las acciones en la implementación de la política pública 208 7.1.1 La Simplificación de Trámites y Mejora Regulatoria 210 7.1.2 Apertura de una empresa 213 7.1.3 Registro Pyme 217 7.1.4 Incubación y aceleración de emprendimientos y empresas 217 7.1.5. Acciones de la DIGEPYME – MEIC 219 7.2 Resultados de las acciones de la DIGEPYME - MEIC 225 7.3 Ejecución presupuestaria y cumplimiento de metas 227 7.4 Acciones de las instituciones de la Red Pyme 230 7.4.1 Acciones del Instituto Nacional de Aprendizaje – INA 231 7.4.2 Acciones del Sistema de Banca para Desarrollo – SBD 237 7.4.3 Acciones de FODEMIPYME 242 7.4.4 Acciones de PROPYME 242 7.4.5 Ministerio de Cultura y Juventud 243 7.5 Resultados de las acciones de implementación 244 7.5.1 Recursos 248 7.6 La articulación interinstitucional para la implementación 249 7.7 Acciones de implementación en la perspectiva de gestores institucionales 257 7.8 La brecha de la implementación 264 7.8.1 Incidencia de la brecha de implementación 272 7.8.2 Brecha de implementación y gestores de emprendimientos y pymes 274 7.8.3 Brecha y articulación interinstitucional 280 7.9 La articulación interinstitucional para la implementación 283 7.10 Percepción de los gestores de política y de pymes con respecto a la implementación durante la administración Solís Rivera 287 7.11 Red semántica de decisiones, acciones y articulación 291 Capítulo 8. Conclusiones 292 Limitaciones 312 Temas para futuras investigaciones 314 Referencias bibliográficas 315 Apéndice №. 1 Instrumentos: Las Guías de investigación Apéndice №. 2 Nómina de entrevistados y encuestados Apéndice №. 3 Libro de Códigos de la Investigación Apéndice №. 4 Incubadoras y Aceleradoras de empresas Apéndice №. 5 Formularios DIGEPYME - MEIC Apéndice №. 6 Ley 8262 viii Resumen Esta investigación analiza la política pública para el fomento de la pequeña y mediana empresa (pymes) de Costa Rica en el período 2014 a 2018. Se indaga cómo incidieron las instituciones, los actores, la toma de decisiones, las acciones de los actores y la articulación institucional en la brecha de implementación. La implementación de las políticas públicas trata de un proceso político administrativo que lleva la puesta en práctica de decisiones adoptadas (Mideplan, 2016). Un modelo de implementación de la política pública enfoca su atención en tres grupos de variables: la política, las condiciones contextuales y la ejecución (Van Meter y Van Horn, 1975). Al implementar política pública es raro que tenga completo éxito porque surgen brechas de implementación que ―son las diferencias, entre lo que se ha decidido y lo que realmente se hace‖ (Gallego, 2020). La brecha es la distancia entre lo que enuncia una política en una norma, en un plan y lo que en realidad finalmente se termina ejecutando‖ (Grindle, 2009). En este esquema, las instituciones operan como estructuradoras de cada actor y determinan las preferencias del actor respecto a las alternativas posibles (Scharpf, 1997). El enfoque del institucionalismo centrado en actores, captura el complejo juego entre actor e institución en el proceso de elaboración e implementación de las políticas públicas y permite analizar y explicar por qué fracasan. La investigación es cualitativa, inductiva y se instrumenta a través del estudio de casos. Como método y técnica, se privilegió el análisis del discurso, análisis del contenido de documentos y entrevistas en profundidad. Se recabaron las percepciones de gestores calificados de la política y de gestores de pymes y emprendimientos. Se interpreta el historial evolutivo de diseño e implementación de la política pública de pymes en tres rondas: Ronda de micro y pequeñas empresas - mypes, ronda de pymes de competitividad, y ronda de emprendimientos y pymes híbridas; Sin embargo, la implementación fue dependiente del dinámico nivel de cambios en el contexto pyme, la numerosa normativa complementaria (31 dispositivos normativos) y dos reformas institucionales fallidas para corregir la ambigüedad de objetivos y obstáculos a la articulación institucional. Hay actores del gremio pyme que están subrepresentados y el ecosistema pyme muestra limitado interés en la cooperación interinstitucional por lo que la articulación institucional anduvo a media marcha y estuvo condicionada al imperativo legal y los recursos disponibles. Con respecto al desempeño de la administración gubernamental 2014 – 2018, se le reconocen avances relativos en el perfeccionamiento de la política de emprendimiento y limitados logros en la implementación de la política pública de pymes, en tanto la brecha persiste. ix Summary This research analyzes the public policy for the promotion of small and medium- sized enterprises (SMEs) in Costa Rica in the period 2014 to 2018. It is intended to find out how the institutions, the actors, decision-making, the actions of the actors and the institutional articulation affect the implementation gap. The implementation of public policies deals with a political-administrative process that leads to the implementation of decisions adopted (Mideplan, 2016). A public policy implementation model focuses attention on three groups of variables: policy, contextual conditions, and execution (Van Meter and Van Horn, 1975). When implementing public policies, it is rare to be completely successful because implementation gaps arise that "are the differences, between what has been decided and what is actually done" (Gallego, 2020). The gap is the distance between what is stated in a policy in a standard, in a plan or in a document, and what actually ends up being executed‖ (Grindle, 2009). In this scheme, the institutions operate as structurers of each actor and determine the preferences of the actor regarding the possible alternatives (Scharpf, 1997). The actor-centered approach to institutionalism captures the complex game between actor and institution in the process of design and implementation of public policies and makes it possible to analyze and explain why they fail. The research is qualitative, inductive and is instrumented through case studies. As a method and technique, discourse analysis, document content analysis and in- depth interviews were privileged. The perceptions of qualified policy managers and managers of SMEs and entrepreneurs were collected. The evolutionary history of policy design and implementation is interpreted according to three rounds: Round 1 from mypes, round 2 of competitiveness SMEs, round 3 of entrepreneurship and hybrid SMEs; However, the implementation was dependent on the dynamic level of changes in the SME context, the numerous complementary regulations (31 regulatory devices) and two failed institutional reforms to correct the ambiguity of objectives and obstacles to institutional articulation. There are actors from the SME guild who are underrepresented and the SME ecosystem shows limited interest in inter-institutional cooperation, so the institutional articulation was halfway through and was conditioned by the legal imperative and the available resources. Regarding the performance of the government administration 2014 - 2018, relative progress is recognized in improving the entrepreneurship policy and limited achievements in the implementation of public policy for SMEs, while the gap persists. x Lista de Tablas Tabla № 1. Evolución de pymes activas e inactivas inscritas, 2008 – 2018 23 Tabla № 2. Características de empresas dinámicas y empresas de subsistencia 33 Tabla № 3. Modelos de Toma de Decisiones 67 Tabla № 4. Matriz básica y Libro de Códigos de la investigación 93 Tabla № 5. Parque empresarial según tamaño de la empresa, 2015 -2019 96 Tabla № 6. Cantidad de empresas según tamaño y provincias. 2015 -2019. 97 Tabla № 7. San José, Cantidad de empresas según Cantón. 2015-2019 98 Tabla № 8. Cantidad de empresas pyme según cantón. 2015 – 2019 99 Tabla № 9. Pymes por sector económico de actividad 99 Tabla № 10. Ocupación de cantidad de trabajadores en la pyme 100 Tabla № 11. Exportaciones según tamaño de la empresa 100 Tabla № 12. Aporte porcentual al PIB de empresas según tamaño 101 Tabla № 13. Actores clave en la Implementación de la Política Pública de pymes 118 Tabla № 14. Desempeño institucional en perspectiva de emprendedores y pymes 122 Tabla № 15. Desempeño institucional de la DIGEPYME – MEIC en la perspectiva de emprendedores y pymes. 123 Tabla № 16. Conocimiento de los aspectos normativos e institucionales de la PPP de los emprendedores y pymes 124 Tabla № 17. Normativa que sustenta a la política pública de pymes 2002 – 2018 131 Tabla № 18. Recursos Humanos de la DIGEPYME 141 Tabla № 19. Operadores financieros del SBD, 2017. 148 Tabla № 20 Agentes colocadores del SBD 149 Tabla № 21. Operadores financieros del SBD (2020) 150 Tabla № 22. Parámetros de tamaño de finca para determinación de pympas 156 Tabla № 23. Organizaciones intermediarias 166 Tabla № 24 Indicadores de la clasificación pyme vigentes en 2017 195 Tabla № 25 Propuesta Estratégica Sectorial MEIC, 2015 – 2018 200 Tabla № 26. Jerarcas del MEIC con potestad decisoria, 2002 – 2018 202 Tabla № 27. Actores con roles jerárquicos en el MEIC, 2014 – 2018 203 Tabla № 28. Perfil de la muestra de gestores de emprendimientos y pymes 206 Tabla № 29. Acceso a beneficios con la Condición Pyme 216 Tabla № 30. MEIC, Feria ExpoPyme 2016 219 Tabla Nº 31. Empresas registradas 2014 – noviembre de 2016 220 Tabla Nº 32. Resultados operativos Programa 219 DIGEPYME 2017 226 Tabla № 33. MEIC, Efectividad en el cumplimiento presupuestal, año 2018 226 Tabla № 34. MEIC, Resultados de la política pyme, 2015 y 2018 228 Tabla № 35. Ejecución presupuestaria del programa 219 DIGEPYME, 2018 229 Tabla № 36. MEIC, Efectividad de la ejecución presupuestaria, 2018. 230 Tabla №.37. Evolución de la Unidad Pymes – INA. 231 Tabla № 38. INA – Pymes: Plan Operativo Anual 2016 233 Tabla № 39. INA, Plan de Capacitación y servicios para la pyme 2015 -2018 234 Tabla № 40. Acciones realizadas en la UPYMEsbd 237 Tabla № 41. Créditos agropecuarios por Regiones, 2017 239 Tabla № 42 Resultados de la ejecución de Acciones Operativas Planificadas2018 240 Tabla № 43. Actividades financiadas con Fondo PROPYME 2015 243 Tabla № 44. Plan de servicios a la pyme cultural 2015 – 2018 244 Tabla № 45. Simplificación de trámites, 2002 a 2018 247 Tabla № 46. MEIC: Presupuesto aprobado y ejecutado 2014 - 2016 248 Tabla № 47. Alianza DIGEPYME – MEIC con otras entidades 256 Tabla № 48. Brechas de implementación de la política pública de pymes 271 Tabla № 49. Gestores de emprendimientos y pymes: Grado de éxito de la IPPP 279 Tabla № 50. Emprendedores y pymes: IPPP durante administración 2014 -2018 290 xi Lista de Figuras Figura № 1 Modelo de Proceso de Implementación de Van Meter – Van Horn 48 Figura № 2 Anatomía de la decisión pública 65 Figura № 3 Viabilidad Política y viabilidad técnica en decisiones políticas 67 Figura № 4 Cadena de resultados de la Política Pública 68 Figura Nº 5 Modelo de Implementación de políticas públicas del autor 72 Figura Nº 6 Fases y etapas del proceso de investigación. 85 Figura № 7 Red semántica jerárquica de la investigación 94 Figura Nº 8 Evolución cronológica del marco legal pyme 106 Figura № 9 Constelación de actores en la implementación 117 Figura № 10 Desempeño institucional de la DIGEPYME – MEIC en la perspectiva de los emprendedores y pymes. 123 Figura № 11. Red Semántica Institucionalidad - Actores. 134 Figura № 12. Estructura orgánica MEIC 138 Figura № 13 Organigrama del INA 143 Figura № 14. Estructura orgánica del SBD 152 Figura № 15. Espacio social y nicho del PRONAMYPE 162 Figura № 16. Modelo de Gestión de PRONAMYPE 163 Figura № 17. Estructura orgánica PRONAMYPE – MTSS 164 Figura № 18. Organización para canalización de créditos de PRONAMYPE 165 Figura № 19. PRONAMYPE, proceso de Gestión de Créditos 166 Figura № 20. Tendencia de la Cooperación Internacional no reembolsable 178 Figura № 21. Arenas funcionales pyme para la toma de decisiones 193 Figura № 22. Red Semántica de decisiones, actores y articulación 207 Figura № 23. Ejes de acción del Ecosistema Pyme bajo rectoría de MEIC 209 Figura № 24. Proceso de formalización previo a la simplificación 211 Figura №.25. Proceso de formalización con la simplificación 212 Figura № 26. Proceso para apertura de un negocio en Costa Rica 214 Figura № 27. Diagrama de Cadena de Resultados 227 Figura № 28. CEDE – INA, Pasos para la atención a pymes 234 Figura № 29. INA, comunicación 236 Figura № 30. Etapas de desarrollo del proyecto empresarial 237 Figura № 31. Funcionamiento operativo del SBD 237 Figura № 32. Distribución de créditos agropecuarios por Regiones (%) 239 Figura № 33. Colocaciones del SBD según programa crediticio, 2017 240 Figura № 34. Cumplimiento de metas del POI 2018 241 Figura № 35. Organigrama de la articulación institucional de la PPP 251 Figura № 36. Red semántica de decisiones, acciones y articulación 291 xii Lista de abreviaturas BCCR Banco Central de Costa Rica BID Banco Interamericano de Desarrollo BN Banco Nacional de Costa Rica BPDC Banco Popular y de Desarrollo Comunal CCSS Caja Costarricense de Seguro Social CICAP Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública CICR Cámara de Industrias de Costa Rica CENPROMYPE Centro para la Promoción para la Micro y Pequeña Empresa CEPAL Comisión Económica para América Latina CIETEC Centro de Incubación de Empresas del Instituto Tecnológico de Costa Rica CLAD Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CONICIT Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas DIGEPYME Dirección General de Pequeña y Mediana Empresa FODEMIPYME Fondo Especial para el Desarrollo de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas ICA Institucionalismo Centrado en Actores INA Instituto Nacional de Aprendizaje INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos INS Instituto Nacional de Seguros IPPP Implementación de las Políticas Públicas de Pymes ITCR Instituto Tecnológico de Costa Rica LFPME Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas MEIC Ministerio de Economía, Industria y Comercio MEP Ministerio de Educación Pública MH Ministerio de Hacienda MICIT Ministerio de Ciencia y Tecnología MINAE Ministerio de Ambiente y Energía MIPYME Micro, Pequeña y Mediana Empresa MTSS Ministerio de Trabajo y Seguridad Social OECD Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OIT Organización Internacional del Trabajo PEN Programa Estado de la Nación PIB Producto Interno Bruto PNE Programa Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo PPP Política pública de pymes PPPC Política pública de pymes bajo el enfoque de competitividad PPPS Política pública de pymes bajo el enfoque social PYME Pequeña y mediana empresa PROCOMER Promotora de Comercio Exterior PROPYME Programa de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa SBD Sistema Banca para el Desarrollo SCFP Servicios de capacitación y formación profesional SDE Servicios de Desarrollo Empresarial SICA Sistema Económico Centroamericano SIEC Sistema de Información Empresarial Costarricense SELA Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe SETENA Secretaría Técnica Nacional Ambiental SIG Sistema Integrado de Gestión SNIA Sistema Nacional de Incubación y Aceleración SUGEF Superintendencia General de Entidades Financieras TIC Tecnologías de información y comunicación UCCAEP Unión de Cámaras de la Empresa Privada UCR Universidad de Costa Rica UNA Universidad Nacional de Costa Rica UNED Universidad Estatal a Distancia UNA Universidad Nacional de Costa Rica UTN Universidad Tecnológica Nacional 1 Introducción Todos los países valoran la importancia de sus pequeñas y medianas empresas (pyme) en el desarrollo económico y social; en especial, aquellos de bajos ingresos confían que promover ese segmento de empresas constituye la vía por la cual pueden lograr crecimiento económico y alcanzar objetivos de desarrollo (Ferraro –CEPAL, 2011). La 74ª Sesión Plenaria de las Naciones Unidas reconoció ―la necesidad de centrar la atención en la importancia de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas en el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, en particular la promoción de la innovación, la creatividad y el trabajo decente para todos‖ y específicamente, reiteró su reconocimiento de la importancia de alentar la formalización, la participación y el crecimiento de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas en los mercados internacionales, regionales y nacionales, en particular mediante el acceso de todos a la creación de capacidad y los servicios financieros, como la micro financiación y el crédito asequibles. En ese sentido, la Resolución de las Naciones Unidas, estableció: Designar el 27 de junio Día de las Microempresas y las Pequeñas y Medianas Empresas (Naciones Unidas, 2017). Otros organismos internacionales, entre ellos, la OIT, CEPAL, OMC, OECD, ONUDI, BID, OEA, Banco Mundial y CENPROMYPE, también manifiestan su compromiso con la promoción de la pyme. Siendo así que la promoción de la pyme es un área clave de concentración de las políticas públicas, dado que la pyme gracias a su flexibilidad y adaptabilidad a las condiciones del mercado es una fuente efectiva del empleo e ingresos para la fuerza laboral de poca especialización y de limitado interés para la gran empresa. A pesar de esos esfuerzos, la pyme enfrenta inequidades, condiciones disímiles y mayores riesgos sistémicos que la gran empresa; entre otras razones debido a que los procesos que caracterizan a la globalización y la cuarta revolución industrial generan nuevos requerimientos de productividad y competitividad que pocas pymes están en condiciones de cumplir por lo que hace 2 falta mayor preparación para un mejor desempeño e incrementar sus posibilidades de sostenibilidad, crecimiento y desarrollo. Por otra parte, la pyme es el agente económico más difundido a nivel global. En América Latina la pyme representa entre el 98 y 99% del entramado empresarial y su aporte a la economía es importante en términos del empleo, la producción y las exportaciones (SELA, 2014). El año 2017, las 133.765 pymes de Costa Rica, constituían el 97,5% del parque empresarial, concentraron el 33,3% del empleo formal, sus exportaciones representaron el 5,9% de las exportaciones totales y su contribución al PIB fue del 35,7% (DIGEPYME – MEIC, 2019). En Costa Rica, la pyme ha sido definida por el Artículo 3 de la Ley Nº. 8262, en los siguientes términos: Es una unidad productiva de carácter permanente que disponga de los recursos humanos, los maneje y los opere, bajo las figuras de persona física o de persona jurídica, en actividades industriales, comerciales, de servicios o agropecuarias que desarrollen actividades de agricultura orgánica; y que cotice al menos a dos de las cargas fiscales, sociales y laborales que existen en el país. En general, los principales rasgos que definen a la micro, pequeña y mediana empresa son los siguientes: a) Operan en pequeña escala y generalmente, aunque no siempre, requieren de un capital relativamente pequeño y de pocos empleados para iniciar sus actividades. Por ello, por lo general al inicio, las únicas garantías que poseen son sus posesiones personales o familiares y sus ingresos futuros. b) Una buena parte de estas empresas son, sobre todo, las microempresas, están dirigidas por mujeres, quienes enfrentan diversos tipos de discriminación que profundizan la desigualdad social y económica. c) Tienen un gran impacto social y redistributivo a través de la generación de empleo e ingresos para amplios sectores poblacionales. d) Operan en prácticamente todos los sectores y actividades económicas y están presentes en todo el territorio, aunque de manera creciente se asientan en las zonas urbanas. 3 e) Tienen una gran capacidad para organizarse y operar a partir de una estructura física e institucional sencilla y poco costosa, pero altamente flexible. En el caso de los nuevos emprendimientos y de las empresas vinculadas a la prestación de servicios profesionales o técnicos, el espacio de trabajo es frecuentemente el mismo lugar de habitación. f) Poseen una notoria facilidad para asociarse entre ellas y con empresas grandes alrededor de objetivos y metas concretas. Esto es particularmente relevante en el caso de las empresas que operan en actividades vinculadas a la agricultura y la agroindustria. g) Muchas pymes, sobre todo aquellas vinculadas con las nuevas actividades dinámicas y de punta, han sido fundadas por una nueva generación de emprendedores y emprendedoras con más educación que sus predecesores, quienes además están capacitados para aprovechar los instrumentos y herramientas tecnológicas y científicas disponibles en el mercado. h) Muchas pequeñas y medianas empresas están mejor preparadas que las empresas grandes para incursionar y operar en los sectores y actividades dinámicas y, por su tamaño y flexibilidad, tienen más posibilidades de incursionar en los mercados internacionales (CENPROMYPE, 2019, pp. 10 y 11). La importancia social económica de la pyme es ampliamente reconocida por la propia pyme y por una amplia variedad de actores, tal como lo señala un estudio realizado para CENPROMYPE. Es que la Micro, Pequeña y Mediana Empresa juega un papel muy importante en la cohesión social, ya que contribuye significativamente a la generación de empleo, de ingresos, erradicación de la pobreza y dinamiza la actividad productiva de las economías locales. (GTZ, 2009). Por eso y debido a la fragilidad de la pyme y su potencial para el desarrollo económico, los países cuentan con alguna iniciativa de política pública para promoverlas. En el caso de Costa Rica, la primera iniciativa de política surge en 1977 cuando se encarga su promoción al MEIC (Ley Nº 6054), luego en 1992 cuando se crea PRONAMYPE (DE Nº 21099) y en mayo del año 2002 se establece la actual política pública dirigida a promover la pyme (Ley Nº 6282). Existe la creencia de que una vez que se autoriza o aprueba la normativa que establece una política pública, ésta se lleva automáticamente a la realidad; hecho que metafóricamente, se equipara a oprimir el botón de ejecutar a un programa informático o de play a un ejecutor de música, juego o video y la 4 realidad cambiará inmediatamente. Nada más alejado de lo que ocurre en la realidad, pues ésta revela una variedad de detalles no analizados ni previstos de forma que la implementación presenta desviaciones respecto a lo idealizado. Un problema muy común en América Latina es que se ha transitado de la planificación como la herramienta central de la gestión gubernamental al monitoreo y la evaluación, sin detenerse en la construcción de capacidades para la implementación de políticas públicas (Cortázar, 2006). El caso de la implementación de la política pública de pymes en Costa Rica no escapa a este enfoque y hay evidencia de que su implementación ha sido lenta y se duda de su efectividad, por lo que ése es el tema que se analiza en esta investigación. Este documento constituye el informe de investigación de tesis doctoral sobre el análisis de la implementación de las políticas públicas para el fortalecimiento de las pequeñas y medianas empresas de Costa Rica en el período 2014 - 2018. Su estructura consiste de: La introducción, el Capítulo 1 que presenta los antecedentes y justificación de la investigación, el Capítulo 2 aborda el tema de estudio, la reflexión ontológica y epistemológica, la justificación, el problema de investigación y los objetivos de la investigación, el capítulo 3 que revisa el marco teórico y discurre con el posicionamiento teórico según varios modelos conceptuales, el Capítulo 4 expone la Metodología, el diseño de la investigación y los detalles de la metodología que respaldan a la investigación, el Capítulo 5 que se refiere a las instituciones y actores en la implementación de las políticas públicas de pymes en Costa Rica, el Capítulo 6 analiza los actores y la toma de decisiones en la Implementación de las políticas públicas, el Capítulo 7 dilucida las acciones y la articulación interinstitucional y la brecha de Implementación de las políticas públicas de pymes en Costa Rica. El documento finaliza con las conclusiones, las limitaciones y sugerencia de temas para futura investigación. El análisis materia de esta investigación, implicó una relectura del entorno de esas políticas desde el enfoque institucional, los actores, las decisiones y las acciones de su implementación. Entre sus hallazgos se destaca una burocrática y lenta puesta en marcha, la amplia dependencia normativa, la dispersión de acciones, es decir con una visible brecha, ya que la implementación se condujo con altibajos y la administración Solís Rivera (2014 -2018) fue de limitados logros y frágil desempeño. 5 Capítulo 1. Antecedentes y justificación Este capítulo aborda el interés y la posición ontológica y epistemológica con que el investigador se apropia del tema de estudio para luego presentar la revisión de los antecedentes de la investigación a través del desarrollo del estado del arte y la justificación de la investigación. Dos aspectos sustentan el interés del investigador por desarrollar esta investigación: una primera perspectiva es personal y se basa en el hecho que el autor participó en la fundación (1993) de una pyme comercial, la cual gestionó por dos años atendiendo a las formalidades institucionales vigentes, no obstante, el proyecto devino laxo en su rentabilidad al enfrentar competencia desleal y ausencia del apoyo público. La segunda es una perspectiva profesional, ya que el tema de la pyme ha sido una constante y es foco del interés profesional y académico del autor. 1.1. Enfoque ontológico que asume el autor La ontología es el estudio del ser y se refiere a las afirmaciones o suposiciones que se hace sobre la naturaleza de lo social y/o la realidad. La realidad es compleja y de aparente estabilidad pero fundamentalmente cambiante con pocas reglas de predictibilidad y es elusiva en tanto existe un gran componente de constructo social. La misma sociedad es fundamentalmente mutante y, en gran medida, un constructo social. En cuanto a la estructura, se sugiere atomismo y agencia que llevan implícito el poder, por lo que evoca integralidad y representación. Las ideas gestan y dan formato al propósito, la materialidad objetiva es el anclaje en una elusiva realidad. La anterior afirmación corresponde en mucha medida a la naturaleza del objeto de estudio de esta investigación, en tanto de que se trata de un constructo social que a cada paso se define y redefine, siendo por tanto elusiva a los ojos más positivistas. 6 Las personas están impulsadas por preferencias y dirigidas por su credibilidad. La conducta de las personas obedece a sus preferencias y los cálculos que hacen respecto a utilidades esperadas. Son agentes individuales o colectivos de individuos maximizando interés. Las creencias pueden variar si los agentes se articulan en los dominios relevantes; de ese modo, sus conductas pueden estimarse por sus grados de creencia, sus utilidades y preferencias. Pero también las personas son sujetos de decisión cuyas creencias y deseos evolucionan bajo la influencia del razonamiento o el discurso, en particular del discurso mutuo. Tal como lo señala Pettit, los procesos de decisión y acción, develan la vigencia del co-razonamiento discursivo de las personas, pues esas personas se co-motivan y pueden llegar a manipularse entre dialogantes para obtener un efecto más o menos beneficioso para ambas partes (Pettit, 2006, 44). Visto así la compleja y poco escrutable realidad social, prima en la intención del investigador, la idea de aproximarse a esa realidad objeto de estudio a efectos de analizar sus modos de enlazamiento en red, las decisiones que gestan y las acciones que llegan a ejecutar para implementar la política pública de pymes. 1.2. Enfoque epistemológico que asume el autor La epistemología estudia el conocimiento, su naturaleza, su posibilidad, alcance y base general, su obtención, su justificación y validación. En el acto de conocer, los seres humanos no se limitan a lo que le dicen sus sentidos e intuiciones, reflexionan sobre lo que ven y oyen, razonan al respecto e intercambian sus pensamientos con los demás y hacen nuevas preguntas sobre el mundo y se organizan para encontrar las respuestas (Antony, 2006). El conocimiento es social y su construcción también lo es. Si bien se recolecta evidencia (datos) en ámbitos más naturales, en el fondo se construye el dato y luego la información para generar conocimiento, con el conocimiento es factible atisbar verdades. Es inevitable el sesgo del investigador que distorsiona el horizonte de verdad, aún cuando permite profundizar esa parcialidad y develar conocimiento. La visión patriarcal masculina es un ejercicio convencional del poder, un velo a la percepción del mundo, por lo que opera como un sesgo, su develamiento genera una perspectiva adicional de conocimiento que depende de la resiliencia del entorno. En similitud, la visión de género es otro sesgo, pero tampoco es el único ojo para explicar la realidad; el autor desde su rol activo e investigativo percibe que una visión desde el otro género aporta aspectos que se omiten 7 voluntaria o involuntariamente. Los individuos quienes constituyen la ciudadanía tienen relaciones entre sí de tal tipo que se constituyen en agentes grupales y establecen sistemas únicos de creencias e intereses. En ese sentido, el objeto de estudio de esta investigación es un campo fértil para el análisis de relaciones de poder, protagonismos femeninos, pero fundamentalmente dos enfoques en la lógica del emprendedurismo y visión de la pyme: el enfoque de competitividad, versus, la lógica social y de sustentabilidad. Auto reflexividad: El autor se reconoce como un ser evolutivo en tanto cambian sus objetos, percepciones y preferencias, por lo que hace un esfuerzo por conocer esa realidad y ser consciente de ello. 1.3. Estado del arte Al revisar los antecedentes de trabajos de investigación tanto a nivel nacional como regional, cuyo resultado se expone a continuación, se percibe que hay un escaso abordaje del tema, en cambio se registra una relativa mayor elaboración a nivel internacional, sobre todo en el ámbito norteamericano y europeo. 1.3.1 Literatura nacional Existe un relativo vacío en la producción de literatura nacional respecto a la implementación de las políticas públicas de la pyme (PPP). Las siguientes menciones son una muestra de los intentos de aproximación académica al tema. Acuña, López y Zúñiga (2006) en su Trabajo Final de Graduación de la UCR titulado ‖Estilo de desarrollo y políticas públicas: Un análisis a partir de la Ley 8262‖, realizan una exploración bibliográfica de la temática pyme y analizan la política para la pyme empleando el enfoque estructural funcionalista centrado en el ente rector (DIGEPYME), los entes financieros, el sector exportador y el sector de capacitación. En sus hallazgos confirman la existencia de una relación intersistémica en los subsistemas político y económico, de forma que la Ley Pyme 8262 constituye el producto del proceso político, pero que aunque se han dado los esfuerzos para su correcta aplicación, sus resultados han sido parciales, debido a factores múltiples de conflicto que no han sido solventados en su totalidad. 8 Áurea Leiva Fernández, Yancy Mora González y Evelyn Salazar Rodríguez en su Trabajo Final de Graduación (UCR – UNA) titulado ―Capacitación técnica dirigida a los integrantes de las micro, pequeñas y medianas empresas de Pérez Zeledón, período 2002-2004‖, analizaron la percepción de las y los miembros de las pymes del Cantón de Pérez Zeledón, sobre el impacto del componente de política de capacitación y formación técnica brindada por el Instituto Nacional de Aprendizaje - Brunca durante el período 2002-2004. En su trabajo identifican acciones a implementarse desde los espacios del Trabajo Social en el desarrollo del componente de formación técnica y de la política nacional de empleo (Leiva, Mora y Salazar, 2007). Mendez, A., Oliva, R., Salazar, J., Villegas en su trabajo final de graduación en la UCR que versa sobre la Propuesta de un Sistema de Información Integrado de Calidad y Ambiente en PYMES, desarrollan una propuesta de análisis del grado de cumplimiento del esquema de calidad bajo la norma INTE-01-01-09:2013 en tres pymes asignadas por la DIGEPYME (MEIC). En su análisis, hacen referencia a las políticas nacionales de apoyo a la competitividad de una pyme en el contexto de las normas de calidad (Mendez, Oliva, Salazar y Villegas, 2016). Los estudios realizados entre 2009 y 2010 por el Observatorio de Mipymes de la Universidad Estatal a Distancia, dieron cobertura a la temática de la micro empresa, la pequeña empresa y la mediana empresa (que denominan ‗Mipymes‘) en cuatro obras. En el primero, Lizette Brenes y Velia Govaere, ―Estado Nacional de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas formales‖, incluyen un conjunto de artículos que diagnostican la Mipyme en Costa Rica. La primera sección a cargo de Juan Carlos Leiva da cobertura al emprendedurismo, el origen de las empresas y reporta el estudio Global Entrepreneurship Monitor de 2008 para Costa Rica. En la sección dos, Brenes presenta el enfoque estadístico del parque empresarial de Mipymes. En la sección tres, Leonardo Chacón aborda los trámites y las Mipymes. La sección cuatro, Lizette Brenes, precisa la importancia que tienen para las Mipymes el aprovechamiento de las TICs. En la quinta sección, Shirley Benavides releva la importancia y las opciones de capacitación para la Mipyme asimismo, bajo el título de sostenibilidad de la Mipyme, aporta una revisión teórica de la competitividad. Finalmente, Velia Govaere, en la sección de retos y oportunidades, ofrece una reflexión respecto a las opciones que se abren a la Mipyme en el contexto de la apertura al comercio internacional. 9 Otro estudio de la misma serie es el ―Informe técnico: Primer Diagnóstico Nacional de Mipymes‖, de Brenes, L., Hernández, V. y Madrigal, J. (2010), documento en el que se presentan las conclusiones del proceso de diagnóstico de las mipymes, para lo que emplearon un cuestionario de ocho páginas que cubría aspectos de: la identidad del emprendimiento, el origen, los trámites que realizó, la capacitación que requirió, su familiaridad con las TICs, su historial de financiamiento, el modelo de gestión empleado, su nivel de competitividad e innovación y elementos de internacionalización. El año 2010, Velia Govaere en el documento ―Políticas Públicas y MIPYME: ¿Entramado de problemas o compartimientos estancos?", destaca que de las dos generaciones de reformas en la política de pymes, la primera que inició en 1985 y que tuvo como resultado una clara expansión económica, y también una mayor acentuación de las disimetrías nacionales y de la desigualdad; la segunda generación que inicia en 2002, pone el acento en la ampliación de la participación de la población en la actividad económica, preferentemente vinculada a la actividad exportadora. Sobre este último agrega: Es en este nuevo paradigma de reformas que adquirió importancia una revisión de la calidad de las políticas de fomento y apoyo a MIPYME, como factores decisivos para la construcción de una nueva visión y misión no sólo de la apertura comercial sino, ... de un desarrollo nacional armonioso. … La batería de leyes, reglamentos y nuevas instituciones que se han ido creando en los últimos años han tratado de llenar esos vacíos. El Sistema de Banca de Desarrollo es la expresión costarricense más avanzada en este esfuerzo de reformas de segunda generación. (pp. 26 y 27). La autora reconoce varios rezagos de la política pública de pymes y en ese sentido apunta: ―La dificultad de descentralizar diseño, formulación e implementación de políticas es un fenómeno permanente. Estamos todavía muy lejos en todas partes de establecer prácticas de evaluación de políticas y todavía no se logra aproximar tampoco planeamiento e implementación‖ (p. 32). El estudio concluye señalando una larga lista de debilidades de la pyme que deben ser tomados en cuenta por la política pública de pymes. El XIX Informe del Estado de la Nación (2013) presentó el estudio de Lucy Conejo cuyo título es ―Políticas de apoyo a la Pyme: A diez años de la Ley Nº. 8262‖. El objetivo del estudio fue conocer los resultados de los principales pilares establecidos en la Ley de Fortalecimiento de la Pequeña y Mediana Empresa, al 10 cumplir diez años de haber sido publicada. El análisis evidencia debilidades estructurales que dificultan delimitar el objeto de estudio; diferentes grados de avance en el logro de sus objetivos, algunos aspectos de diseño previstos y desaprovechados, un dinamismo jurídico que ha respondido y generado cambios conforme se iba avanzando y madurando el proceso, unas instituciones más proactivas que otras, una sinergia que arranca tardíamente y que aún se puede mejorar, bajos niveles de cobertura de los principales instrumentos de la ley y una deuda pendiente de la banca y la superintendencia para que el acceso al financiamiento sea fluido, suficiente y oportuno, señalando que ―El acceso al financiamiento sigue siendo la deuda pendiente‖. Conejo reporta que hay elementos positivos en los resultados, como son los casos de avances en la mejora de tramitología, creación de una Red de Apoyo a la Pyme, oficinas Creapyme que para favorecen la gestión de los instrumentos de la ley, el uso de tecnologías de información y la multiplicación de programas que apoyan a la Pyme. Por otro lado, el fomento al emprendedurismo se evidencia con más fuerza en el segundo quinquenio en aspectos como el involucramiento del Ministerio de Educación Pública (MEP) para incluir el tema en el curriculum académico. La autora también reitera la queja de que, el país tiene instrumentos de apoyo que no le llegan a la pyme y que ha fluctuado entre el clamor de los demandantes y la frustración de los oferentes que en los últimos años ha dado como resultado la aparición de distintos gestores. Cortes, R. y Marín, G. (2013), en el artículo ‗Análisis de las políticas públicas desde los actores: Un modelo de cuantificación aplicado a casos de gobierno digital en Costa Rica y Chile‘, describen un modelo de análisis de políticas públicas que se propone para poder explicar y predecir el menor o mayor éxito de éstas, dentro de un contexto global en el cual es más complejo definir el entorno de la acción pública. Dentro de este modelo se caracteriza a los actores involucrados estableciendo el poder de veto y el respaldo de éstos, lo cual permite generar indicadores de factibilidad y legitimidad de una política. Estos últimos reflejan las causas o las posibilidades de éxito de éstas. El modelo se ha aplicado a casos de gobierno digital en Costa Rica y Chile. 11 El artículo ―Política pública Costa Rica Emprende: Un Análisis de Resultados‖ de Fonseca y Chaves (2014), abordan parcialmente la implementación de la política pública de pymes impulsada durante la administración de Laura Chinchilla (2010-2014). Los autores concluyen que después de tres años de aplicación de la política ésta ha generado un limitado impacto en el desarrollo y crecimiento de los emprendedores aunque se aprecia el establecimiento de una institucionalidad de apoyo, la simplificación de trámites, la implementación de programas regionales y la creación del Sistema Nacional de Incubación. No obstante, señalan que los resultados son insuficientes, presenta debilidades en el apoyo a pymes exportadoras, el acceso a las fuentes de financiamiento y falla en promover el desarrollo de empresas innovadoras y tecnológicas. Dos investigaciones que abordaron la implementación de políticas públicas son las de Ortega (2017) y Gallardo (2019). Ambas investigaciones emplearon enfoques neo institucionalistas y exploraron la utilidad de aplicar, entre otros, la metodología del modelo del Institucionalismo Centrado en Actores (IAC). La tesis doctoral de Alejandro Ortega (2017), ―Factores del proceso de políticas públicas que influyeron en el cierre del Programa de Reconversión Productiva del Sector Agropecuario‖ analizó el proceso de cierre de referido programa con sede en el Consejo Nacional de Producción – CNP - MAG, el cual brindaba soporte financiero a emprendimientos de gestión social en el proceso de lucha contra la pobreza. Ortega incorporó un esquema metodológico que integra los modelos institucionalistas histórico, sociológico y racional con el institucionalismo centrado en actores. Para efectos de su análisis, mapeó y analizó el alineamiento estratégico de los actores sociales, en base al cual, identificó varias relaciones de redes clientelistas así como déficits de implementación que incidieron en el cierre de ese programa en el año 2008. Eugenia Gallardo (2019), en su tesis doctoral titulada ―Implementación de la acreditación de carreras como un componente de la política de aseguramiento de la calidad: Análisis a partir de los discursos de los actores y los mecanismos adoptados en el ámbito de la educación superior pública costarricense 1999- 2016‖. La investigación examinó el proceso de la implementación de la acreditación de carreras universitarias como un componente de la política de aseguramiento de la calidad educativa, y su análisis se concentró en las etapas de formulación e implementación del Sistema Nacional de Acreditación de la 12 Educación Superior - SINAES de las cuales enfatizó los casos de las carreras de educación de la UNA y de la UCR. Godínez, W. (2017), en el informe de su Trabajo Final de Graduación de la Universidad de Costa Rica, titulada ―Propuesta de integración de los actores sociales para la consolidación del Proyecto de Ley: Creación de la Agencia Nacional de Fomento Productivo, Innovación y Valor Agregado‖, en colaboración con la DIGEPYME -MEIC, describe el escenario que edificó el proyecto de Ley de la Agencia Nacional de Fomento Productivo el cual buscó estudiar las dinámicas entre actores, en el diseño de una política pública y la prospectiva analítica que fue desarrollada con el equipo técnico del MEIC para lo que se conoció como el Proyecto FOMPRODUCE del año 2016. A modo de resumen de este subacápite. El análisis de la bibliografía en el nivel nacional permite concluir que el objeto de estudio de la presente investigación, esto es, la implementación de la política de pymes en Costa Rica, no ha sido definida, planteada, analizada ni desarrollada, por lo que, existe un vacío conceptual tanto metodológico en esa materia. Sin embargo, se ha avanzado con una incipiente cobertura temática que consiste básicamente en parciales revisiones bibliográficas, una exploración de resultados locales (Zona Sur) de la política de pymes (Acuña et.al., 2006, Leiva, et.al., 2007) y la alerta sugerida por Govaere (2010) en el sentido que faltaba centrarse en la implementación de la entonces vigente política de pymes. Similarmente, Conejo (2013) y de Fonseca y Chávez (2014) llamaron la atención en la incipiente y ligera implementación de la referida política. En el nivel académico, se registraron varios diagnósticos del sector de las pymes y dos estudios, una de Ortega, 2017 y otra de Gallardo, 2019, que involucraron coberturas parciales de la implementación de políticas públicas. No obstante, su foco de atención fueron áreas de las políticas distintas a la pyme, pues, se concentraron en finanzas agropecuarias y en educación superior. En sus respectivos abordajes metodológicos, ambos involucraron el análisis de los casos, las redes y los actores, aspectos que son también considerados al tratar políticas públicas de pymes. 1.3.2 Literatura internacional Desde el año 2000 se registra un incremento en la cobertura del objeto de estudio de la política pública de pymes y proviene del estudio de expertos de 13 organismos internacionales (CEPAL, OIT, SELA, BID, Corporación Andina de Fomento- CAF, Banco Mundial, SICA - CENPROMYPE, ONUDI, OMC, OECD y CLAD). Aunque el abordaje corresponde mayormente a temas genéricos de la política pública de pymes y/o son descriptivos de la praxis de esas políticas en diversos países, algunos dan cobertura a la implementación de las políticas, como es el caso de los estudios realizados por el SELA, la CAF y la CEPAL. Entre los estudios que proveen cobertura al objeto de estudio, está el documento ―Políticas de fomento al emprendimiento dinámico en América Latina: Tendencias y desafíos‖ de Kantis y Menéndez, por encargo de la Corporación Andina de Fomento – CAF. El referido documento analizó las políticas de fomento al emprendimiento dinámico y las políticas que buscaban promover la gestación, nacimiento y expansión de empresas con potencial de crecimiento y/o innovación. Se revisaron las políticas dirigidas a remover factores que constituyen barreras inhibitorias del emprendimiento (trámites y registros de empresas, acceso al financiamiento, los impuestos y regulaciones, provisión de infraestructura para la innovación, redes de contactos, entre otras) y las políticas que inciden positivamente sobre distintas etapas del proceso emprendedor. Se analizaron los casos de Brasil y Chile y los estudios incluyeron las estrategias, los modelos de intervención e institucionalidad, además de los instrumentos e indicadores de actuación y resultados (Kantis y Méndez - CAF, 2012). Revuelta, B. (2007), en su artículo ―La implementación de las políticas públicas‖, ofrece un paseo por las principales ideas y marcos teóricos sobre la implementación de políticas públicas. De manera inicial analiza el poco estudio que se tiene hasta el momento sobre la naturaleza del tipo de decisión que debe ser implementada. En este marco identifica la ley como el mecanismo más formal de la implementación de políticas. Más adelante identifica las visiones y posiciones más relevantes de la implementación entre las que se encuentran los enfoques top-down y bottom-up, así como las ideas más recientes de policy networks y policy outcomes. Posteriormente, refiere algunos marcos teóricos que contemplan a los factores burocráticos como el eje central de la implementación, observándose sus limitaciones y apuntando que, en realidad, en el proceso participan una multiplicidad de factores y actores. Finalmente, abre la discusión sobre la conveniencia de utilizar unos u otros marcos teóricos en el análisis de la implementación de políticas públicas. 14 El documento del SELA (2014), ―Políticas Públicas de apoyo a las mipymes en América Latina y el Caribe‖, aunque omite el caso costarricense, aporta importantes datos sobre la pyme latinoamericana. En su primera sección, da cobertura al estado actual de las políticas públicas de la pyme, las iniciativas de política que se están implementando en algunos de los países miembros. La segunda sección incluye elementos destacados de las políticas públicas de apoyo a mipymes así como propuestas que surgen de la interacción y debate con los formuladores de políticas públicas presentes en tres talleres desarrollados en Bolivia, Honduras y Trinidad y Tobago. La tercera sección presenta recomendaciones. El informe que se reseña, destaca que se requiere aumentar la importancia relativa de las políticas de apoyo a mipymes en el universo de políticas de Estado, dar prioridad política, afectar recursos suficientes mediante mejoras presupuestarias y otorgar continuidad a la política mediante acuerdos y consensos. También reporta sobre el estado actual de las políticas para pymes en varios países de la Región y caracteriza las políticas implementadas en la década 1990 como Políticas horizontales de tipo general, no selectivas ni focalizadas y que responden a la lógica pos-Consenso de Washington como respuesta al alto desempleo. Señala también que en América Latina subsisten dos enfoques de política y que los gobiernos no explicitan las bases de la construcción de sus políticas para la pyme. Al inventariar las áreas de acción de las políticas aplicadas por los gobiernos, destacan: la Creación de empresas, el acceso al financiamiento, la asistencia técnica y la capacitación, la innovación y mejoras de gestión, la internacionalización, la articulación productiva y las compras públicas. Finalmente revelan que durante los últimos veinte años se han impulsado ―políticas de articulación productiva‖ basadas en la cooperación empresarial y la colaboración interinstitucional con el fin de mejorar el desempeño productivo y competitivo de las empresas y crear un ambiente de negocios pujante, innovador y dinámico. El estudio ―Nuevo enfoque en el diseño de políticas para las pymes. Aprendiendo de la experiencia europea‖ (Bianchi - CEPAL, 1995), incide en el rol de la innovación en la política industrial. El estudio sostiene que la pyme pueden llegar a ser competitiva, si y sólo si, están especializadas, operan en un contexto de cooperación y si las externalidades positivas favorecen la cohesión del grupo (Bianchi, 1996, 4). El autor sugiere que ―una estrategia industrial para el desarrollo 15 de pequeñas y medianas firmas, implica definir las condiciones para que el sistema económico sea más dinámico y fortalecer el rol del estado para que estimule las fuerzas del mercado‖ y además llama la atención sobre la necesidad de una estrategia de base para las pymes. Carlo Ferraro (2015), en el documento ―Políticas Públicas de Apoyo a las Pymes‖, aborda el estado y evolución reciente de las políticas públicas de apoyo en los Estados Miembros del SELA. Señala que hoy en día, prácticamente todos los países de la región cuentan con instituciones nacionales de apoyo a las mipymes y que, si bien hubieron acciones aisladas entre 1970 y 1980, había ausencia de políticas entre fines de los 80 y mediados de los 90, pero que después, se dio un resurgimiento. El autor devela que en los países analizados: las políticas son diseñadas y ejecutadas por niveles de gobierno con poco peso político, insuficiente asignación de recursos financieros, pocos recursos humanos técnicamente calificados e información de base de mala calidad; que se han dado cambios institucionales importantes en las últimas dos décadas que elevaron el rango de las entidades de fomento en diversos países. Sin embargo la nueva ubicación en el organigrama gubernamental no siempre significa más poder de ejecución político y más recursos. Con respecto a los objetivos y estrategias, indica que el rol asignado a las pymes en los procesos de desarrollo se refleja en los objetivos priorizados en las políticas de fomento hacia estas firmas. Sigue existiendo una multiplicidad de objetivos que, en algunos casos, es elevada y no siempre coherente con las capacidades y recursos y como resultado hace falta generar más empleo, exportaciones y aumentos de productividad, mejorar la capacidad de innovación y la competitividad, favorecer el desarrollo de capital humano, promover el desarrollo regional y reducir las fallas de mercado. Objetivos que aparecen con mayor frecuencia: creación de empleo y búsqueda de competitividad. El estudio también identifica instrumentos y acciones de buena práctica en cuanto al diseño e implementación de esas políticas. Como resultado de su análisis, reitera que persiste la heterogeneidad de los beneficiarios requiere una elevada capacidad de selectividad en las políticas que tendría que reflejarse en los objetivos, los instrumentos y las modalidades de implementación de los mismos. Con respecto a la coordinación entre instituciones y programas, destaca la 16 multiplicidad de instituciones públicas que intervienen en el diseño y la implementación de las políticas, requiere de coordinación de las intervenciones, mecanismos de gobernanza, separación de instrumentos financieros y no financieros que deberían ser complementarios, la duplicación de instrumentos y articulación de las instituciones para avanzar hacia un ―sistema de apoyo‖. Finalmente, refiere la necesidad del enfoque holístico sobre la capacidad de diagnóstico y evaluación ya que es aún escaso el conocimiento de las características de las firmas objetivo de las políticas, así como verificar su desempeño y monitorear los resultados de los instrumentos aplicados. Carlo Ferraro, compilador del libro de la CEPAL ―Apoyando a las Pymes: Políticas de Fomento en América Latina y el Caribe‖ (2011), al que contribuyeron diez especialistas en la pyme, presenta la caracterización de la pyme en Bolivia, Brasil, Colombia, República Dominicana, Uruguay y Venezuela y su último capítulo analiza los alcances y las limitaciones de las políticas de apoyo a las pymes en el contexto actual. El texto destaca que los países de América Latina implementan programas de apoyo a la pyme que incluyen el acceso a herramientas financieras y a tecnología, asistencia técnica, capacitación, comercio exterior, prácticas asociativas, desarrollo de proveedores, sistemas de compras públicas y aglomeraciones, entre otras. Sin embargo, reporta logros limitados, constatándose un divorcio entre esfuerzos y resultados por lo que concluye con un resumen de las principales tendencias, problemas y aprendizajes a ser considerados para la política de apoyo a las pymes en la región. Lima, L., y D'ascenzi, L. (2013) en su artículo ―Implementação de políticas públicas: perspectivas analíticas‖, presentan una valoración, desde su enfoque, de los modelos tradicionales de implementación y las variables como la jerarquía organizacional y el proceso de formulación. En seguida, comentan sobre las características de los espacios locales (Sureste de Brasil) de implementación sobre las políticas de salud y educación y el desempeño de las burocracias ejecutoras. Los autores encuentran que elementos de los contextos locales de acción así como las representaciones y valores de los actores influyeron en la ejecución de esas políticas públicas en la medida en que condicionaron la comprensión del problema social y la forma de enfrentarlo. La discusión contribuye a la integración de modelos analíticos sobre implementación y políticas públicas y a su operacionalización. 17 En su publicación de 2018, Pardo, M., Dussauge, M. y Cejudo, G., (Editores), (2018). ―Implementación de Políticas Públicas: Una Antología‖, CIDE- México, presentan una colección de artículos que estudian la implementación de políticas públicas, en particular los múltiples factores que intervienen para el éxito o el fracaso de las políticas públicas y que es necesario considerar las estructuras, las capacidades, los recursos, los intereses y los beneficiarios; variables que no pueden ser controladas pero que inciden en el desarrollo de la política pública. Los autores presentan diez estudios traducidos al español de diferentes autores que muestran los distintos enfoques, preocupaciones actuales y apuestas metodológicas del estudio de la implementación. En un segundo texto, Cejudo, G. M., Pardo, M. C., y Dussauge, M. I.. (2019). ―Variaciones de implementación, ocho casos de política pública‖, analizan los procesos de ocho casos de implementación de las políticas públicas que se han aplicado en México. La exploración empírica indagó por qué algunas acciones se implementan mejor que otras y ubicó factores incidentes. Cejudo, G. M., Pardo, M. C., y Dussauge, M. I.. (2018). ―Las burocracias a nivel de calle. Una Antología‖, presentan la traducción de veinte artículos que abordan el análisis de las burocracias en la administración pública y que se encuentran en la base de la implementación. Ambos libros: Implementación de políticas y Las burocracias a nivel de calle, contienen antologías de textos clásicos traducidos del inglés al español y reproducen los artículos de autores europeos y norteamericanos como Brian W Hogwood, Peter L. Hupe, Peter J. May, Paul Cairney, Michael Hill, Michael Lipsky, Steven Maynard-Moody, Shannon Portillo, Heather C. Hill, Soren C. Winter y Anat Gofen entre otros. Valencia, J. C.. (2022), en el artículo: ―La Implementación de las Políticas Públicas: una exploración teórica de su dimensión organizacional‖, hace énfasis en que el análisis de las políticas públicas históricamente se ha centrado en su fase de formulación y evaluación de los resultados de las mismas, siendo pocos 18 los esfuerzos para comprender su fase de implementación en la cual están inmersas todas las interacciones que la acción gubernamental requiere para el cumplimiento de los objetivos. A continuación hace una exploración teórica con el fin de caracterizar y argumentar la presencia de elementos organizacionales en la implementación de las políticas públicas, para ello, el autor aborda los campos de la ciencia de políticas públicas y de los estudios organizacionales cuyos vínculos dan cuenta tanto de elementos formales como elementos informales históricamente ignorados por las corrientes de análisis tradicionales. En su conclusión afirma que, el contexto social, cultural y político de la fase de implementación representa un marco institucional de segundo orden que determina las formas de organización y participación ciudadana en cada territorio. En ese sentido, señala que es importante que todo ejercicio de formulación e implementación de políticas haga un mapeo de los actores que guardan relación con los objetivos con el fin de reconocer el escenario -dimensión organizacional- al que se enfrenta y así formular objetivos teniendo en cuenta los posibles escenarios de conflicto y negociación que afectarían la fase de implementación. En resumen, el análisis en el nivel internacional presenta mayor cobertura que el análisis nacional, pues revisa e incluye varios elementos conceptuales y metodológicos en torno al objeto de estudio. Los aportes específicos fueron: - La política del emprendimiento (Kantis y Méndez, 2012), la revisión de las teorías sobre la implementación de políticas públicas (Revuelta, 2007), el estado de la literatura sobre implementación de la política pública de pymes en la región y la articulación productiva con esas políticas (SELA, 2014), una propuesta de encadenamientos de la pyme mediante la política industrial más amplia (Bianchi, 1996). - La conceptuación e identificación de las áreas y factores de falencia, así como la valoración de casos de buenas prácticas en la implementación de la política pyme en los países de la región, que concluyen en la observación de que la mayoría inciden en la creación de empleo y la competitividad pero poco énfasis en la internacionalización de pymes (Ferraro, 2011 y 2015; Pardo, Dussauge y Cejudo, 2018 y 2019). - La casuística mexicana sobre la implementación de políticas públicas bajo varios enfoques metodológicos incluyendo el enfoque de burocracias a nivel de la calle (Pardo, Dussauge y Cejudo, 2018 y 2019). 19 - La revisión del enfoque dimensional organizacional en la implementación de la política de pymes (Valencia, 2022). El balance del estado del arte que se perfila al final de los acápites 1.3.1 y 1.3.2, permite avizorar que, si bien se exploraron varios elementos analíticos básicos como el emprendimiento, la creación y desarrollo de pymes, el énfasis en la casuística regional, y en lo que respecta a la metodología con el método de análisis de redes. Existe un enfoque generalista con ausencia de contextualización a la realidad de los países. Esta particularidad permite que el análisis a emprender pueda abordarse desde enfoques como el de las brechas de implementación (Grindle, 2009 y Gallego, 2020), del interjuego de actores clave (Scharpf, 1997), los factores críticos de implementación, las decisiones de implementación, las estructuras organizacionales de implementación incluyendo la burocracia y el análisis del contexto en el éxito o fracaso de la implementación de la política pública. En ese sentido, esta investigación se apalanca en varios de esos aspectos para prospectar el desarrollo propuesto y para caracterizar la implementación de la política pública de pymes en Costa Rica. En especial, se edifica a partir del enfoque del ciclo de vida de los emprendimientos lo cual es concomitante a las nuevas formas de emprender, los cambiantes escenarios de la economía de la información, la gestión del conocimiento y los retos a la tradicional forma de hacer política pública. En el componente metodológico, la investigación se apropia del análisis cualitativo con la consideración de la constelación de actores y sus redes y el auxilio de la herramienta AtlasTi para el procesamiento de la data e información. 20 Capítulo 2. El problema y objetivos de investigación Este capítulo presenta el planteamiento de la investigación y da cobertura al problema de investigación y los objetivos de la misma. 2.1. El Problema de investigación. Se ha creído por mucho tiempo que una vez que una política pública es formulada y autorizada, ésta se ejecuta automáticamente, esa presunción es incorrecta, puesto que el hecho de que se emitan unos instrumentos legales producto de decisiones legislativas o de órganos ejecutivos superiores facultados, no implica que vayan automáticamente a llevarse a cabo. La mayor parte de las veces no se ejecutan adecuadamente o se realizan en un sentido distinto, no previsto y pueden no beneficiar a quienes fueron destinados como población meta; es una situación que la sabiduría popular lo retrata bien con la sentencia, ―del dicho al hecho, hay mucho trecho‖. Luego de 20 años de vigencia de la Ley Nº 8262 de Fortalecimiento de la Pequeña y Mediana Empresa, a lo largo de cuatro administraciones gubernamentales, la política pública de la pyme se implementó con altibajos y dispersiones de forma tal que los problemas de la pyme subsisten y se incrementa la mortalidad de pymes. En ese sentido, Fonseca y Chaves (2014) de la Universidad Nacional de Costa Rica y el XIX Informe del Estado de la Nación (2013) opinan que los resultados obtenidos han sido insuficientes, evidenciando grandes problemas en áreas como: apoyo a pymes exportadoras, acceso a las fuentes de financiamiento y nacimiento de empresas vinculadas a la innovación y desarrollo tecnológico y que se ha evidenciado debilidades estructurales que dificultan delimitar el objeto de estudio; se dan diferentes grados de avance en el 21 logro de sus objetivos, con bajos niveles de cobertura de los principales instrumentos de la ley y una deuda pendiente de la banca y la superintendencia para que el acceso al financiamiento. Las pymes en Costa Rica enfrentan serias limitaciones para su desarrollo y consolidación de forma que su mortalidad en los primeros años de vida es de alta a muy alta. Así lo reportan, Bermúdez para las pymes comerciales de Guanacaste (Bermúdez, 2014) y Claudio Soriano, quien señala que la mortalidad de la pyme es muy alta: 80% en los primeros 5 Años y 90% en 10 años (Soriano, 2005). También la consideran de alta tanto Ricardo Monge y Federico Torres y Marcelo Lebendicker. Según Lebendiker (2015), la tasa de mortalidad se debe a que muchos emprendimientos surgen por necesidad y se sitúan generalmente en los sectores más tradicionales de la economía donde la diferenciación entre unos y otros es muy baja y se 'canibalizan' entre ellos. Además, señala que el stock de pymes se renueva cada tres años, pero no crece, por lo que se deben incentivar negocios que nacen con una mentalidad de querer trascender e impactar y que la supervivencia de la pyme no tiene que ver con el negocio en sí, sino con la actitud de la persona que está atrás del negocio (La muerte de las pymes. Cuánto tiempo duran los pequeños negocios y porqué. El Financiero, 2015, marzo 13). A este respecto, existe consenso entre los analistas académicos y gestores de políticas públicas de que lo más frecuente de los emprendimientos por necesidad es que se originan del imperativo de generar ingresos para sus gestores, mientras que los emprendimientos dinámicos tipo start-up son más específicos del entorno académico o financiero de élite y se originan del afán por generar ganancias. Según Musso y Echecopar, dos experimentados emprendedores y autores sobre este tema (El Valle de la muerte, 2012), el camino del emprendimiento está lleno de riesgos de fracasar, lo cual estiman en un 90% en los primeros cinco de vida del emprendimiento, con la particularidad de que el riesgo de los emprendimientos por necesidad de sucumbir en el ―Valle de la Muerte‖ es sustantivamente alto en comparación a los emprendimientos dinámicos tipo start-up. En esta dinámica, un factor clave son las potencialidades y capacidades empresariales del gestor de la empresa. Mientras que los emprendedores por necesidad llegan con ciertos ímpetus pero fundamentalmente con vacíos en sus capacidades empresariales y recursos, los emprendedores dinámicos lo hacen respaldados de capacidades empresariales pues es muy común haber estudiado 22 alguna carrera universitaria y una maestría en negocios o en tecnologías, además ya han prospectado información, mercadeo y financiamiento. En ese sentido, es muy valioso que la política pública de pymes considere un preponderante componente de capacitación, tutoría y acompañamiento para los gestores de emprendimientos por necesidad que para los emprendimientos dinámicos. Se trata de dos tipos de emprendimientos diferenciados pero complementarios, en el que los emprendimientos por necesidad hacen frente a esos riesgos pero presentan mayor probabilidad de logros en el mercado nacional, mientras que los emprendimientos dinámicos tienen riesgos puntuales pero mayor probabilidad de lograr éxitos disruptivos en el mercado nacional e internacional. A este respecto y acorde a los registros del Sistema de Información Empresarial Costarricense SIEC -DIGEPYME- MEIC (Estado de la Pyme 2015, 42), es alto el número anual de Pymes que pasan a la condición de inactividad. La Dirección General de la Pequeña y Mediana Empresa – DIGEPYME, sostiene que dicha deserción de la condición de registro se produce como consecuencia del incumplimiento por parte de las Pymes de sus obligaciones del pago de cargas sociales, el cumplimiento de obligaciones tributarias y laborales. Sin embargo, hay indicios de que se trata de un síntoma importante de la mortandad de pymes. Las tendencias de evolución de varios indicadores económicos y sociales sugieren que determinadas políticas públicas y, en particular, la política pública de pymes está logrando resultados distintos a los que se esperaba: Se incrementó la mortandad de emprendimientos pyme, aumentaron los niveles de pobreza, el desempleo, el subempleo y la informalidad que figuran como objetivos de primer orden de la política pública de pymes. En efecto, la revisión de los datos de la propia DIGEPYME que se resume en la Tabla 1, deja intuir el incremento anual de pymes que voluntaria o involuntariamente pasan a la condición de ―inactivas‖ y, en lo fundamental, revela que el pase anual a inactividad varió desde un 40% al 85%, registrando un promedio anual de 53,8% durante el decenio 2008 a 2018. 23 Tabla № 1. Evolución de pymes activas e inactivas inscritas en SIEC, 2008 – 2018 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Pyme Activa 88 1383 560 806 5120 6747 8887 6856 6826 9270 9944 Pyme Inactiva 68 1022 2579 3227 4373 4861 5792 9926 11619 12066 17631 Porcentaje inactivas 43,6 42,5 84,9 80,0 46,1 41,9 39,5 58,8 63,0 56,6 63,9 Total 156 2405 3039 4033 9493 11608 14679 16882 18445 21336 27575 Fuente: Elaboración propia, 2020; sobre datos de SIEC –DIGEPYME MEIC. Estado de la Pyme. (2016, 42) y el Registro de empresas pyme https://www.meic.go.cr/meic/web/761/datos- abiertos/pyme/registro-de-empresas.php. Llama la atención la alta tasa del incremento anual de los registros de pymes a partir de 2008, pero también el incremento de los pases a inactividad. Se trata probablemente del efecto prueba o novedad, ya que la condición de estar registrado fue y es todavía condición para acceder a beneficios fiscales y administrativos de la política pyme y que la disruptiva tasa de pases a inactividad indicaría cierto ―desencanto‖ con los magros beneficios de estar formalizado y eventualmente la mortandad de pymes, en tanto que mantenerse formal implica un costo fijo adicional que las pymes no están en condiciones de sostener en un período de crisis como la que se suscitó a lo largo de 2008 y 2009. La tasa de pase a inactividad de emprendimientos se correlaciona con los valores de los indicadores socio económicos provistos por el BCCR, el INEC, la UCR, UNA y UNED, que revelan que entre 2008 y 2018 se evidenció un incremento en los niveles de pobreza del 18% al 21,5%, el desempleo se incrementó del 9% al 12,5%, el subempleo creció del 8,5% al 12,8% y, se registró un salto del 36% al 45,9% en la tasa de la informalidad, son sugestivos de que la política pública de pyme parezca disfuncional a su propósito. De esta manera, el problema que fundamenta esta investigación es la brecha o déficit de implementación de la política pública de pymes, fundamentado en el hecho de que, no obstante existir varias políticas públicas para estimular y promover emprendimientos y pequeñas empresas para convertirlas en sujetos de https://www.meic.go.cr/meic/web/761/datos-abiertos/pyme/registro-de-empresas.php https://www.meic.go.cr/meic/web/761/datos-abiertos/pyme/registro-de-empresas.php 24 su propio desarrollo, contribuir al desarrollo económico y social e insertarse en la moderna economía local e internacional, han devenido en disfuncionales a su propósito. En ese sentido, esta propuesta de investigación propone revisar y analizar el proceso de lo que ocurre entre la decisión de una política pública y efectividad de las acciones definitivas de implementación de esa política para sus poblaciones meta, en tanto que estaba previsto un valor agregado que las políticas públicas debían aportar a sus potenciales beneficiarios a fin de que se logren los objetivos previstos en la gestación y la promulgación de leyes y decretos ejecutivos que establecieron el marco legal de esas políticas. 2.2 Justificación Hay consenso de que las pequeñas y medianas empresas constituyen la columna vertebral de la economía, en mérito a su alto impacto en la generación de empleos y en la producción, y el hecho de que, la mayoría de las veces, surgen de precarios procesos emprendedores y no alcanzan una edad de madurez y desaparecen en poco tiempo. Las pymes son un aporte para mejorar la competitividad de la economía en su conjunto; el desarrollo productivo, sectorial y regional, las condiciones socio-laborales y la distribución del ingreso. Sus roles económicos y sociales pueden resumirse en la siguiente lista (SELA, 2015): i. Ayudan en la articulación de las cadenas productivas, fortalecen eslabones relativamente débiles, mejoran su contenido tecnológico e incorporan el conocimiento en la producción. ii. Contribuyen a aumentar la creación de empleo y, la calidad del mismo. Elevan el salario real promedio y contribuyen a una mejor distribución del ingreso. iii. Desempeñan un rol decisivo en el desarrollo territorial, se incorporan en eslabonamientos productivos y formación de clusters y cadenas de valor. iv. Poseen potencialidad para transformarse en empresas dinámicas y en negocios más estables y grandes empresas. 25 Aunque potencialidad de la pyme es muy reconocida en todas las tribunas, en particular, la pyme costarricense se ve envuelta en varias limitantes que impiden su formalización y la competencia, entre ellas las siguientes: - Excesivos trámites y regulaciones para la puesta en marcha de una empresa. - Desconocimiento del mercado. - Escaso aprovechamiento de las tecnologías de la información. - Falencias en la gestión empresarial, innovación y estrategias de largo plazo - Exclusión y dificultad para acceder a fuentes de financiamiento. - Ausencia de estímulos fiscales y de fomento empresarial. Marcelo Lebendicker, uno de los autores del Informe GEM 2014, señala que ―la tasa de mortalidad de emprendimientos empresariales en los primeros tres años de vida es del orden del 80%‖ y alerta que ―Superar el ‗Valle de la muerte‘ implica que todo emprendimiento es vulnerable en al menos el período de los primeros 5 años, en el que se enfrenta al riesgo de colapsar y terminar en sólo buenos deseos‖ (Lebendiker, 2015). En su apreciación central, la autora Lucy Conejo del entorno del Programa del Estado de la Nación, enfatiza las contradicciones y dificultades en la implementación de la política pública de pymes en los siguientes términos: Si bien la promulgación de una ley es un primer gran paso, detrás del cual hay mucha recopilación de información técnica, largas discusiones políticas y esfuerzos para la construcción de consensos; al final de día es solo el primer paso. Es hasta que se inicia su implementación, cuando se descubren falencias, contradicciones y obstáculos operativos. En el caso de la implementación de Ley Pyme, su inicio fue lento, pero poco a poco el tema fue calando, y es en el segundo quinquenio donde se observan los avances más significativos, que si bien no llevan a una plenitud de cumplimiento de objetivos, indica un grado de madurez de sus instrumentos. Con distintos grados de avance en la implementación de los objetivos de la ley pyme, 26 como balance final quedan cimentadas las bases de un edificio aún en construcción (Conejo, 2013, 1). En el mismo sentido, Fonseca y Chaves (2014) señalan que la política pública de pymes que procura resolver este problema parece ineficaz, pues si bien tiene logros, son más las cuentas pendientes. A ese respecto, presentan la siguiente valoración sobre el avance de la implementación de dicha política: El país logra mejorar en simplificación de trámites y en los índices de competitividad internacional; se institucionaliza y regionaliza el apoyo a las pymes, sin embargo tiene un limitado impacto; incipiente desarrollo del Sistema Nacional de Incubación al crearse el marco normativo, se inicia implementación, pero hay poca cobertura, acceso e impacto; pymes medianamente exportadoras: pese a su gran número, son inestables y genera poco valor exportado; incipiente capacidad nacional para generar empresas vinculadas a la innovación y desarrollo tecnológico. En cuanto al Sistema de Banca para el Desarrollo, los resultados de la implementación del mismo han sido limitados, si bien es cierto se cuenta con una normativa fuerte, existe una alta concentración de recursos que son subutilizados y con requisitos poco accesibles al empresario promedio y están obstaculizando el posicionamiento internacional de Costa Rica con respecto a otros países que han logrado mejorar y ampliar las actividades emprendedoras. Respecto a la problemática pendiente, Fonseca y Chaves, expresan: …es indispensable fortalecer la rectoría del Ministerio de Economía y Comercio para que pueda articular y evaluar los distintos actores y ofrecer una estrategia integral de apoyo a las pymes. Instituciones como el Instituto Mixto de Ayuda Social, la banca nacional, las universidades estatales, el Instituto Nacional de Aprendizaje, el Instituto Nacional de las Mujeres, el Ministerio de Trabajo, diversas municipalidades, las incubadoras, aceleradoras, entre otros, poseen programas dispersos de apoyo a las pymes. Entre estos entes no existe comunicación alguna, no se coordina áreas geográficas de atención ni poblaciones objetivo. Todas las instituciones poseen cuantiosos recursos operativos, financieros y humanos, sin que los resultados e impacto sean evaluados mediante metodologías estándar …. (Fonseca y Chaves, 2015, 14- 17). También reiteran que ―El emprendedurismo en Costa Rica se encuentra estancado en las etapas de transición, el principal reto que se debe asumir es 27 propiciar las condiciones necesarias para lograr avanzar hacia la etapa de la innovación ….‖ (Ídem). En ese contexto y en concordancia con las condiciones sugeridas en los párrafos precedentes, esta propuesta de investigación persigue analizar el proceso de implementación de la política pública de pymes concentrándose en el período de la administración gubernamental de Luis Guillermo Solís Rivera (De 2014 a 2018). De la manera expuesta, esta investigación es muy pertinente en los siguientes aspectos:  Económico, en tanto que el problema de investigación afecta al 97,5% del parque empresarial de Costa Rica (unas 133.000 pymes), que absorben el 33% del empleo total (alrededor de 300.000 trabajadores directos), que aportan el 35,7 % del Producto Interno Bruto - PIB y generan el 5,9% de las exportaciones (BCCR, 2017, Ricardo Monge 2020 y Luis Álvarez, 2020).  Social, dado que una mejor implementación de esas políticas incidirían en superar la pobreza e incrementar la competitividad empresarial por tanto incrementar el empleo y la producción.  En el aspecto político: Se aborda el debate actual respecto al interjuego poder-coerción que se sustentan en la arena de las políticas públicas y aletargan las intervenciones del Estado desde el dilema del Estado mínimo.  Académico: Se arraiga en la línea de concentración académica del programa académico del Doctorado en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad de Costa Rica y potencia la introducción de una nueva línea de investigación al interior de la Universidad.  Epistémico: La investigación tiene la potencialidad de crear conocimiento en un área muy poco abordado en el país, como es la implementación de políticas públicas.  Desde la perspectiva personal del investigador, es relevante ya que el tema es concomitante a su experiencia personal como emprendedor y su labor docente en gestión de la pyme. En ese sentido, los aspectos expuestos fundamentan la decisión de destinar tiempo vida y recursos del graduando y del postgrado de la Universidad para desarrollar la investigación. 28 2.3 Preguntas de investigación Como se ha señalado en secciones precedentes, el proyecto de investigación se origina de la inquietud con respecto a: ¿Cómo es que unas políticas públicas como la de pymes se lleva a la práctica de forma tal que, aún transcurrido un plazo amplio (30 años), concretó limitados resultados y servicios dirigidos a promover la consolidación de emprendimientos, la formalización de su actividad económica, superar su pobreza y reducir la mortandad de la pyme y emprendimientos?. 2.3.1 La pregunta principal En ese enfoque, la pregunta de investigación se formuló en los siguientes términos: ¿De qué manera se han implementado las políticas públicas de fortalecimiento de la pyme en Costa Rica en el período 2014 a 2018?. 2.3.2 Las preguntas secundarias En consecuencia, las preguntas secundarias son: 1. ¿Qué ocurre entre la emisión de la política pública y su implementación efectiva?. 2. ¿Cómo inciden las instituciones y actores sociales en la implementación de las políticas públicas? 3. ¿Cuál fue el nivel de articulación interinstitucional para la implementación de la política costarricense de la pyme entre 2014 y 2018 y en qué medida la estructura adoptada contribuyó a la brecha de implementación? 2.4 Objetivos de la investigación Con esta investigación se propone: explicar cómo se implementó la política pública de pymes en el medio costarricense, identificar los detalles de sus 29 procesos en los contextos específicos en que discurrió, dar seguimiento a las prácticas que llevaron y todavía llevan a superar los problemas originarios de la formulación de la Política y los que emergieron en el camino ante el cambio de las condiciones del contexto socio económico y organizacional en la implementación. En ese orden de cosas, tanto el objetivo general, como los objetivos específicos se formularon en los siguientes términos. 2.4.1 Objetivo General Analizar el proceso de la implementación de las políticas públicas de pymes en Costa Rica en el período gubernamental 2014 - 2018. 2.4.2 Objetivos Específicos 1. Explorar la incidencia de las instituciones y los actores de la política en la implementación de las políticas públicas de pymes. 2. Identificar y caracterizar los actores y la toma de decisiones para el proceso de implementación de la política pública de fortalecimiento de la pyme en Costa Rica en el período 2014 -2018. 3. Analizar la forma en que las decisiones y acciones de los actores incidieron en la brecha de implementación de la política pública de pymes de Costa Rica en el período 2014 -2018. 30 Capítulo 3. Marco Teórico Este capítulo da cobertura a la teoría de las ciencias políticas y de la gestión pública relacionada a la implementación de políticas públicas y la construcción del modelo conceptual que tiene potencialidad para sostener esta investigación. 3.1 La política pública y la política de pymes Existe consenso de que gobernar de acuerdo a políticas públicas, significa incorporar la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de los ciudadanos en la formulación del problema, el diseño de la política, la implementación y su evaluación. Sin embargo, dado que un problema social es una construcción subjetiva, hecha por personas y grupos de personas, está cargada de significados, constituye un mosaico de representaciones sociales. Es por esta razón que una política pública no se trata de una respuesta lineal ante un problema, no se trata de un ejercicio absolutamente racional, sino que refleja visiones de mundo y sobre todo las visiones de mundo predominantes. Se piensa, con frecuencia, que una política pública es cualquier acción del gobierno que se enuncia en un discurso o que aparece en un documento oficial, o quizás una acción pasajera en respuesta circunstancias políticas o demandas de algún grupo de interés. No debe confundirse con cualquier planteamiento o acción del gobierno (Pallavicini, Chamizo y Vargas, 2013, 7). Es por eso que, Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone concatenan varios conceptos de las decisiones, la racionalidad, las interrelaciones institucionales, el problema colectivo, para señalar que la política pública es: un conjunto encadenado de decisiones y de acciones resultado de las interacciones estructuradas y repetidas entre diferentes actores, públicos y privados, que por diversas razones están implicados en el surgimiento, la formulación y la resolución de un problema políticamente definido como público. (Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone, 2008: 51). 31 Luis Aguilar (2003, 5) toma además en cuenta los objetivos, los recursos, las interrelaciones institucionales, las estructuras y los resultados de la política pública al definir la política pública en los siguientes términos. … un número determinado de Programas que tienen: Objetivos, metas / resultados esperados; agentes: organizaciones participantes en la operación (gubernamentales, económicas, sociales…), con su específica estructura de autoridad y sistema de trabajo; acciones, con especificaciones (prescriptivas o proscriptivas) de operación, secuencia / flujo de las acciones e instrumentos; recursos (económicos, humanos, de equipo tecnológico, intangibles…), cuya cantidad, calidad y flujo se derivan de cálculos costo–beneficio, costo–eficiencia, costo-eficacia; tiempos de operación (anuales o multianuales); resultados: productos e impactos; y sistemas de medición y evaluación (de desempeño, producto, impacto, gestión…). En Costa Rica, el Ministerio de Planificación y Desarrollo Económico ha establecido la siguiente definición: La política pública, es el Curso o línea de acción definido para orientar o alcanzar un fin, que se expresa en directrices, lineamientos, objetivos estratégicos y acciones sobre un tema y la atención o transformación de un problema de interés público. Explicitan la voluntad política traducida en decisiones y apoyo en recursos humanos, técnicos, tecnológicos y financieros y se sustenta en los mandatos, acuerdos o compromisos nacionales e internacionales‖ (Costa Rica. Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, 2016, 5). Estas definiciones hacen común referencia a varios elementos, entre ellos los siguientes: - Acciones que involucran a actores públicos y privados. - Objetivos y metas que contribuyan a resolver un problema público. - Recursos, entre ellos: recursos legales, recursos económicos, recursos organizativos y el recurso cognitivo (información y los conocimientos). - Reglas, leyes, decretos, directivas e instructivos de decisiones administrativas. 32 Las definiciones comentadas también intuyen los siguientes elementos de la política pública: Inclusión del tema principal en la agenda política, el reconocimiento del marco