Julio 2010 • Nº 23 • Infraestructura Vial18
Componentes Esenciales de una Unidad 
Técnica de Gestión Vial en el Ámbito 
Municipal en Costa Rica. 
Gestión Vial Municipal
Resumen
Un sistema de gestión de infraestructura vial consiste en los procesos 
para administrar la infraestructura vial en una localidad, región o 
macroregión. Es el conjunto de operaciones que tiene como objetivo 
conservar y mejorar por un período de tiempo las condiciones de 
seguridad, comodidad y capacidad estructural adecuadas para la 
circulación.
En el presente artículo se detallan las labores correspondientes a las 
Unidades Técnicas de Gestión Vial, en el ámbito Municipal en Costa 
Rica. Estas unidades tienen una serie de directrices por cumplir 
legisladas con respecto a la Gestión Vial y la administración de recursos 
de la Ley 8114, recursos para inversión pública en la Red Vial Cantonal.
Se presenta la problemática actual que encuentran las Unidades 
Técnicas de Gestión Vial dentro de las Municipalidades, especialmente 
la falta de apoyo político. Se explica la problemática ocasionada por la 
falta de planificación y priorización y malos hábitos en la inversión en 
infraestructura.
Se detalla lo que implica un proceso de gestión vial completo, 
específicamente aplicado a una UTGV para un municipio en Costa 
Rica, esto se define como un proceso reiterativo de gestión que busca 
la retroalimentación continua.
El artículo detalla después en los elementos básicos que debe tener una 
Unidad Técnica de Gestión Vial en Costa Rica, incluyendo: estructura 
organizacional, políticas y estrategias, métodos de análisis, listas de 
proyectos, planificación y una permanente retroalimentación.
Se concluye la importancia de concientizar a las autoridades 
Municipales sobre la importancia de la inversión adecuada y planificada 
de los recursos 8114 en las Redes Viales Cantonales
Palabras clave: Gestión de Infraestructura Vial, Sistema de 
Administración de Pavimentos, Unidades Técnicas de Gestión Vial 
(UTGV), Municipalidades, Ley 8114, Costa Rica.
Abstract
A system for managing pavement infrastructure involves the process 
to manage the pavement infrastructure in a locality, region or macro 
region. It details the set of operations that aims to conserve and improve 
for a period of time the safety, comfort and adequate structural capacity 
for circulation. 
Fecha de recepción: Febrero de 2009
Fecha de aprobación: 14 de julio del 2009
Ing. Jaime Allen Monge, M.Sc.
Unidad de Gestión Vial Municipal, 
Programa de Infraestructura del Transporte, 
LanammeUCR
jaime.allenmonge@ucr.ac.cr
This article details the work relating to the Road Management Technical 
Units (UTGV) at the Municipal or local governments in Costa Rica. They 
have a series of legislated guidelines to meet with regard to the Road 
Management and Resource Management Act 8114, in regards to the 
public investment resources in the Local Road Network. 
The article presents the current problems faced by Road Management 
Technical Units in the municipalities, especially the lack of political 
support. It explains the problem caused by the lack of planning and 
prioritization and bad habits in infrastructure investment. 
It details that a pavement management system involves a complete 
road, specifically applied to a UTGV for a municipality in Costa Rica; this 
is defined as an iterative process management, which has continuous 
feedback. 
The article details the basic components in a Road Management 
Technical Unit in Costa Rica, including: organizational structure, policies 
and strategies, analysis methods, lists of projects, planning and ongoing 
feedback. 
In conclusion, it reveals the importance of municipal authorities to raise 
awareness about the importance of adequate investment and resources 
planned for 8114 in the Local Road Networks. 
Keywords: Pavement Management Infrastructure System. , Road 
Management Technical Units (UTGV), Municipalities, Act 8114, Costa 
Rica.
1. INTRODUCCIÓN
La infraestructura vial comprende el conjunto de 
elementos que permite el desplazamiento de vehículos 
desde un punto a otro.  Esta infraestructura debe 
administrarse para garantizar condiciones de confort 
y seguridad, minimizando el impacto en el medio 
ambiente. Esto incluye los pavimentos, puentes, túneles, 
dispositivos de seguridad, señalización, entorno, medio 
ambiente, etc.
Un sistema de gestión de infraestructura vial consiste en 
el sistema o procesos para administrar la infraestructura 
vial en una localidad, región o macro región. Es el 
conjunto de operaciones que tiene como objetivo 
conocer, controlar, mejorar y conservar por un período 
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de tiempo las condiciones de seguridad, comodidad y 
capacidad estructural adecuadas para la circulación.
En Costa Rica, los gobiernos locales (Municipios) 
contemplan, dentro de su estructura, la posibilidad 
de crear una entidad denominada Unidad Técnica de 
Gestión Vial, que funciona como una secretaría técnica, 
para la Junta Vial Cantonal; ante el Concejo Municipal. 
La Unidad Técnica debería tomar el rol de implementar 
sistemas de gestión de infraestructura vial dentro de la 
Municipalidad, y velar por su continuidad.
2. ANTECEDENTES 
Actualmente, la Red Vial Cantonal presenta condiciones 
en su mayoría de regular, mal y muy mal estado, para 
el año 2006 (Fuente: Estado de la Nación, 2006). En los 
últimos años no se ha visto un cambio drástico hacia la 
mejora; es más, se ha venido deteriorando el estado de 
los pavimentos y de los puentes cantonales.
El poder Legislativo, mediante la Ley de Simplificación y 
Eficiencia Tributaria, No. 8114, publicada en el Alcance 
No. 53, La Gaceta No. 131, del 9 de julio del 2001 
determinó que se transferirá a las Municipales recursos 
para inversión pública en la Red Vial Cantonal. Con 
ésta legislación se crea la plataforma legal que permite 
la posibilidad de instaurar las Unidades Técnicas de 
Gestión Vial.
Las Unidades Técnicas de Gestión Vial (UTGV), 
tienen la obligación legal de desarrollar las labores de 
planificación de la conservación de la Red Vial Cantonal. 
Estas unidades deben elaborar Planes Quinquenales 
y Anuales de Conservación y de Desarrollo Vial, en 
concordancia con las políticas y directrices emitidas por 
el Concejo Municipal, la Junta Vial Cantonal, el MOPT y 
los Planes Reguladores de Desarrollo Cantonal vigentes 
(Fuente: La Gaceta No. 138, 17 de julio del 2008).
El presente artículo plantea un análisis de los diferentes 
componentes comunes que se requieren para lograr una 
adecuada gestión vial en el ámbito municipal de Costa 
Rica. El análisis se basa en contrastar los conceptos de 
gestión de infraestructura vial moderna, y las funciones 
propias de las Unidades Técnicas de Gestión Vial.
3. OBJETIVO
Analizar los componentes esenciales de una Unidad 
Técnica de Gestión Vial en el Ámbito Municipal en 
Costa Rica.
4. METODOLOGÍA
La metodología del análisis realizado consiste en 
describir los componentes esenciales para una ordenada 
gestión vial.  Se dará mayor importancia a determinar 
elementos que necesitan tener las Unidades Técnicas 
de Gestión Vial, que se pueden obtener y desarrollar en 
el ámbito nacional. Se analizan elementos y prácticas 
a nivel general, que sean fácilmente utilizables por 
profesionales y técnicos dedicados a la gestión vial 
y a la conservación de caminos y carreteras a nivel 
municipal. No se ahonda en detalles específicos de los 
componentes.
5. ANÁLISIS DE ELEMENTOS BÁSICOS DE 
UNIDADES TÉCNICAS DE GESTIÓN VIAL
5.1	 Síntesis	de	Problemática	Actual
El gobierno central y los gobiernos locales históricamente 
han hecho una gran inversión en infraestructura para 
crear una red vial cantonal que se compone de 29,000 
km de vías.  En el pasado los principales elementos 
que se tomaban en cuenta, para la toma de decisiones, 
eran el costo de la obra y la construcción de la misma, 
no se ponía atención a los costos de mantenimiento 
y rehabilitación, ni al control de calidad, dado que el 
tráfico era muy bajo y liviano.
El problema con estas prácticas radica en que los 
elementos que componen el sistema de infraestructura 
vial sufren un deterioro progresivo, los elementos se 
dañan con el tiempo, el tráfico y el clima. Esta forma 
de intervenir una red vial ocasiona que los elementos 
reciban una inversión insuficiente en conservación, se 
da una degradación acelerada de los elementos hasta 
que llegan a su destrucción total y una pérdida del 
patrimonio vial municipal.
Después, la única opción disponible es la reconstrucción, 
ésta opción puede ser tan o hasta más cara que la 
construcción de la obra en un sitio limpio, por lo que 
se convierte en un problema recurrente, pues: o se 
hacen inversiones muy grandes o se realizan trabajos 
menores que no proporcionan mayor vida útil a los 
elementos. Esto, tomando en cuenta una red grande 
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de carreteras, significa pérdidas millonarias, pues no 
se usan los recursos en los tratamientos óptimos para 
mantener los elementos al nivel de servicio adecuado.
En la actualidad, la administración de los recursos para 
carreteras en el ámbito municipal de Costa Rica, pocas 
veces toma en cuenta la visión a largo plazo, también 
se emplea muy poco los elementos de planificación. 
Además, históricamente no ha habido mecanismos 
de rendición de cuentas; hasta recientemente, la 
Contraloría General de la República ha empezado a 
llevar un mayor control en los gastos de la Ley 8114 en 
los Municipios. Sin embargo, se le ha dado un enfoque 
de capacidad de inversión, en otras palabras, se mide 
qué porcentaje de los recursos asignados se ejecutan, 
lo cual no garantiza la calidad de las inversiones.
Es deseable obtener una medida de rendición de cuentas 
basada en: indicadores de conservación, indicadores 
de logros, y no sólo de porcentaje de recursos gastados 
en la RVC respecto a presupuesto recibido.
5.2	 Proceso	de	Gestión	de	Infraestructura	Vial
La gestión de infraestructura vial puede ser vista 
como un conjunto de acciones o procesos, que se van 
repitiendo con el tiempo, para una mejora continua 
del sistema. En la Figura 1 se presenta un enfoque de 
gestión vial aplicable a Municipalidades, donde se guía 
hacia la gestión en procesos y resultados.
En el esquema se observa como cada proceso tiene 
un resultado o producto asociado. Ésta característica 
permite que el proceso en sí de gestión vial se pueda 
tomar como una lista de chequeo, para que sea 
fácilmente revisable. En otras palabras, cada resultado 
es un producto que se puede cuantificar y revisar para 
verificar qué se cumplió con el proceso.
El diagnóstico de la RVC se refiere a todos los aspectos 
técnicos y condiciones estructurales, funcionales y 
superficiales de la RVC, incluyendo el inventario vial, 
inventario de puentes, inventarios de seguridad vial, 
conteos vehiculares y una auscultación visual de la 
RVC, además de pruebas de laboratorio de campo. 
Así se proporciona una base de datos que puede 
ser accesible y se puede retroalimentar en cualquier 
momento por la UTGV para la toma de decisiones. 
También incluye un análisis de los tramos homogéneos 
de la RVC, entiéndase tramos de características 
similares del pavimento.
Los objetivos y metas municipales se pueden definir 
una vez que se tenga el diagnóstico de la RVC con base 
en lo que se quiere lograr con la misma en términos 
de mejorías de los niveles de servicio, condiciones de 
seguridad, conectividad dentro de la RVC, mejoras 
en índices técnicos y sociales, y proyecciones a largo 
plazo. Es de suma importancia que estas mejoras se 
definan en conjunto con los entes interesados de gestión 
vial: Concejo Municipal, Junta Vial Cantonal y Unidad 
Técnica de Gestión Vial, tomando en cuenta los índices 
mencionados anteriormente. Es importante analizar 
cuáles son los recursos necesarios para mantener y/o 
mejorar los niveles de servicio de la RVC integralmente, 
en cada una de las fases del proceso de gestión.
Los aspectos técnicos constructivos se definirán 
tomando en cuenta la normativa vigente además de las 
experiencias pasadas dependiendo de la modalidad de 
ejecución. Actualmente, el Código de Especificaciones 
para Carreteras de Costa Rica (CR-2010) se 
encuentra en las últimas etapas de revisión, el mismo 
dictará la normativa en normas y especificaciones de 
construcciones de carreteras, caminos y puentes.
La priorización y programación se realizará tomando 
en cuenta aspectos técnicos, sociales y políticos. Se 
busca que se realice una optimización de recursos 
dependiendo del estado actual de la RVC y los 
costos de las diferentes estrategias de mantenimiento 
rehabilitación y reconstrucción. 
Figura 1 Macro Proceso de Gestión Vial
Fuente:  LanammeUCR
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Las tasas de deterioro de las diferentes estructuras 
de los pavimentos se analizan para poder realizar la 
optimización, maximizando los niveles de servicio. 
Estas tasas de deterioro se toman en cuenta en 
la programación, las intervenciones periódicas de 
mantenimiento, de rehabilitación y de reconstrucción. 
El resultado final para el plan quinquenal y los planes 
anuales operativos se obtienen de ésta priorización.
La fase de ejecución de proyectos es definida por la 
Unidad Técnica de Gestión Vial con base en: experiencias 
pasadas, nuevas tecnologías, capacidad instalada de 
trabajo. Es importante definir una estrategia de trabajo 
para poder abarcar los planes anuales contemplando 
la capacidad para hacer obras por administración, 
obra por contrato, modalidad participativa y convenios 
institucionales.
La UTGV tiene que diseñar un sistema de aseguramiento 
de la calidad. Se requiere que la UTGV diseñe una 
guía de autocontrol de la calidad, para las obras que 
se fiscalizaron en la modalidad de contratación por 
administración. Para las obras contratadas tipo “llave en 
mano” es necesario exigir los planes de autocontrol de la 
calidad de las empresas contratistas y además realizar 
una verificación de la calidad, incluyendo sanciones por 
incumplimiento, hasta no aceptación de las obras.
La última fase del proyecto, la evaluación, nos resulta 
en un sistema de registro y mejora continua, esto es una 
retroalimentación de todo el proceso en sí; es necesario 
realizarla periódicamente. En el siguiente apartado se 
analizan los elementos integrales de un Sistema de 
Gestión de Infraestructura Vial en sí, necesarios para 
poder sostener un proceso de gestión vial como el 
mostrado anteriormente.
5.3	 Elementos	 de	 un	 Sistema	 de	 Gestión	 de	
Infraestructura	Vial
5.3.1 Introducción
Los municipios son organismos autónomos, de acuerdo 
a la legislación costarricense.
“ARTICULO 2.- La municipalidad es una persona 
jurídica estatal, con patrimonio propio y personalidad, 
y capacidad jurídica plenas para ejecutar todo tipo de 
actos y contratos necesarios para cumplir sus fines 
(Fuente: Código Municipal, 1998)”.
La calidad de la gestión depende de la capacidad 
de administrar. En el caso de las UTGV, éstas se 
encargan de la elaboración, ejecución, supervisión y 
evaluación de planes y proyectos relacionados con la 
Red Vial Cantonal, dentro del marco legislativo de la 
Municipalidad.
Dentro de la Municipalidad, la UTGV tiene que estar 
bien estructurada para poder cumplir con la gestión 
necesaria. La gestión debe incluir: 
5.3.2 Elementos Básicos
Los elementos básicos que debe tener la UTGV son:
Todos estos elementos bajo una estructura 
organizacional adecuada y personal capaz y motivado.
A continuación, se detalla cada elemento.
5.3.2.1 Estructura Organizacional
La estructura organizacional tiene que tener suficiente 
capacidad de trabajo para abarcar todas las actividades 
gestionadas por la Unidad Técnica de Gestión Vial, 
es importante notar que es ideal que la UTGV sea 
multidisciplinaria.
El personal tiene que ser profesional y técnico, 
debidamente capacitado en materia vial, bases de 
datos, sistemas de información geográfica, promoción 
social, geología e ingeniería de materiales. Cabe notar 
que un sistema de gestión es un proceso técnico, donde 
algunos servicios se pueden contratar.
La UTGV requiere estar dotada de tecnología de punta, 
para las tareas y labores diarias, se tiene que contar 
• Políticas de trabajo y presupuesto.
• Auscultaciones de la red.
• Condiciones de drenaje, clima y medio ambiente.
• Procesos de construcción, mantenimiento, inspección técnica, etc.
• Tipo de tránsito, volumen, estratigrafía.
• Costos y rendimientos.
• Planificación continua.
• Determinación de prioridades: objetivos, metas.
• Visión de largo plazo.
• Análisis de curvas de deterioro del pavimento.
• Diferentes estrategias de mantenimiento.
• Seguridad de los usuarios.
• Controles de calidad / Registros de proyecto.
• Optimización de costos.
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con medios de transporte adecuados para la inspección 
y la promoción social. Es muy recomendable que las 
bases de datos se manejen en sistemas de información 
geográficos actualizados. Es sumamente importante 
que la UTGV cuente con instrumentos técnicos de 
medición adecuados para sus labores.
En la implementación de un sistema de gestión se 
requiere que haya un plan maestro coordinado; además, 
que los cambios sean paulatinos y se mantenga un 
ambiente positivo dentro de la organización. Lo más 
importante es ir formando el personal y darle estabilidad 
tanto económica como laboral.
5.3.2.2 Inventario permanente de la RVC.
El  inventario del toda la RVC debe ser manejable y 
versátil. Es importante definir el nivel de detalle y el método 
de recolección e interpretación de los datos de la red. 
Se requiere que haya una metodología estandarizada 
para recoger los datos de red, considerando elementos 
como: tramos, sectores, estructura, clima, tránsito; esto 
reduce costos y tiempos. Además, si la metodología 
es similar a la de otros municipios y la del MOPT, se 
podrán homologar resultados y se podrán compartir 
más fácilmente. En el inventario se debe incluir toda la 
infraestructura dentro del derecho de vía de la RVC.
5.3.2.3 Base de Datos Actualizada
Se requiere una base de datos del estado de red 
que pueda brindar el respaldo técnico requerido. La 
misma permitirá definir prioridades de actuación, tipo y 
cantidad de obra de mantenimiento. En este apartado 
es necesario manejar todos los costos en las estrategias 
de intervención, y las curvas de deterioro. Con esto se 
puede buscar maximizar los recursos y el estado de la 
red en el largo plazo.
En la base de datos se tiene que recolectar información 
respectiva a:
En éste apartado, cabe hacer énfasis en la importancia 
de mantener un registro ordenado de los informes 
recolectados, que sean fácilmente aplicables por el 
equipo de la UTGV. Se requiere que la información 
recolectada sea de resultados objetivos y reproducibles. 
Ésta información técnica es valiosa, es necesario 
recopilarla en bases de datos digitales que sean 
fácilmente accesibles para el trabajo diario, además de 
investigación en el futuro.
5.3.2.4 Políticas y Estrategias de Mantenimiento y 
Reconstrucción
Se tienen que definir políticas y estrategias de corto, 
mediano y largo plazo. Es necesario realizar un 
análisis de costo/beneficio, para maximizar los niveles 
de servicio de la infraestructura tomando en cuenta el 
menor costo en el tiempo y la inversión inicial.
Se deben definir umbrales de intervención, con sus 
respectivos límites de acción. Para eso se necesita una 
cuantificación de la condición actual y asociar esto con 
diferentes tipos de intervención. Además, es conveniente 
establecer un sistema de prioridades que se rija por las 
mejores elecciones en términos económicos y técnicos, 
las mismas deben de ser compatibles con los recursos 
financieros.
Se recomienda hacer un análisis exhaustivo de las 
tecnologías disponibles a nivel nacional y las últimas 
tecnologías en el mercado, pues tenemos que recordar 
que NO siempre lo que hemos hecho durante muchos 
años es la mejor opción técnica. 
5.3.2.5 Proyecciones Futuras
Se requiere hacer un estudio de la demanda del tránsito 
tomando en cuenta factores económicos, así como 
proyectos comerciales, industriales o residenciales que 
se vayan a construir en los años venideros.
Los datos principales que se tienen que recolectar cada 
año son los conteos del tráfico vehicular. Este insumo, 
sirve para derivar la cantidad de ejes equivalentes, que 
es una medida del daño que se produce en el pavimento.
Las proyecciones futuras de tránsito y la flota vehicular 
se obtienen con estudios del crecimiento general de la 
economía y la variación del tránsito por apertura de vías 
y mejoras en vías existentes.
• Inventario permanente (patrimonio).
• Base de datos actualizada de la red completa.
• Políticas y estrategias.
• Conocer las necesidades futuras.
• Métodos de análisis.
• Lista de proyectos – presupuestos.
• Ejecución de proyectos – planificación.
• Permanente retroalimentación.
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5.3.2.6 Métodos de Análisis
Los análisis técnicos y económicos para realizar los 
planes quinquenales y planes anuales operativos 
deben ser simplificados y controlados. Es importante 
que el plan quinquenal esté actualizado, y que cada 
año se analice su cumplimiento y se tomen las medidas 
necesarias para mejorarlo de ser posible.
Las prioridades y acciones a definir en el plan quinquenal 
deben ser evaluadas técnicamente, y se debe hacer un 
análisis de red integral. Se debe realizar programaciones 
a mediano plazo, y las mismas tienen que permitir ser 
modificadas dependiendo de los presupuestos. Sin 
embargo, aquí es donde se tiene que cuantificar la 
viabilidad de cumplir los objetivos dependiendo de cómo 
varíe el presupuesto existente, y determinar diferentes 
escenarios presupuestarios.  Debe también buscarse 
fuentes de financiamiento adicionales para cumplir los 
planos quinquenales.
5.3.2.7 Lista de Proyectos – Planificación Quinquenal
Para elaborar los presupuestos y definir los planes 
anuales operativos, es necesario definir los sectores 
o tramos que requieren intervención. Agrupar tramos 
por tipo de proyecto y por ubicación geográfica. Definir 
cuáles proyectos cada año tienen una mayor prioridad, 
y de ser necesario realizar proyectos por etapas, si es 
económicamente factible.
5.3.2.8 Ejecución de Presupuestos 
Lo más importante de la gestión es ejecutar según la 
planificación. Si no se ejecuta el plan de gestión, este 
pierde importancia. El plan de gestión tiene que ser el 
quehacer diario de la UTGV, y es sumamente importante 
que periódicamente se revise el nivel de avance y 
cumplimiento de los objetivos y metas institucionales.
5.3.2.9 Permanente Retroalimentación del Sistema de 
Gestión
Como se explicó anteriormente, un proceso de 
gestión vial debe contener un sistema de registro o 
retroalimentación que permita que el sistema tenga 
reiteraciones, para perfeccionar y modificar todo el 
sistema/proceso de gestión vial.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
1. Código Municipal. Ley No. 7794 de 30 de abril de 
1998. Publicado en La Gaceta No. 94 de 18 de mayo de 1998.
2. Alfaro Bogantes, Guiselle. (2002). Evaluación del 
Sistema de Gestión de la Infraestructura Vial Municipal. Trabajos 
Finales de Graduación, Universidad de Costa Rica.
3. Solminihac Tampier, Hernán E. (1998) Gestión de 
Infraestructura Vial. Ediciones Universidad Católica de Chile.
4. La Gaceta. No. 131 – 09 de julio del 2001, Diario 
Oficial de Costa Rica.
5. La Gaceta. No. 138 – 17 de julio del 2008, Diario 
Oficial de Costa Rica. Decreto No. 34624-MOPT.
6. Estado de La Nación. (2006). XII Informe Estado de 
La Nación. . Costa Rica.
Es necesario que el sistema en sí se vea como un 
proceso reiterativo, y que con cada reiteración se 
obtenga un producto de mayor calidad que la vez 
anterior.
6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.
Se han presentado los elementos básicos y esenciales 
para una Unidad Técnica de Gestión Vial en Costa Rica 
en el Ámbito Municipal.
Las Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal, son 
entes muy nuevos que tienen una gran responsabilidad, 
de administrar los recursos para la gestión vial. Es 
inminente que las UTGV adquieran mayor presencia 
y liderazgo dentro de las Municipalidades para poder 
ejercer sus labores respectivas.
En general, es necesario concientizar a las autoridades 
Municipales sobre la importancia de la inversión 
adecuada y planificada de los recursos 8114 en 
las Redes Viales Cantonales, que son las arterias 
principales del desarrollo del país a nivel local.
La gestión de infraestructura vial es una rama de 
la ingeniería que permite coordinar y tecnificar la 
asignación de recursos en una Red Vial Cantonal. Usar 
esta herramienta no es sólo necesario sino un deber de 
los organismos legislados para ésta labor, tanto para el 
gobierno central como para el gobierno local.