Los actores y el cambio institucional de la seguridad social costarricense (1986-1994)

Abstract

Esta investigación analiza el papel de los actores, principalmente de las juntas directivas de la CCSS, en el cambio institucional que se presentó entre 1986-1994, esto con el fin de contribuir a la comprensión de la trayectoria institucional que se puso en marcha a partir de dicha coyuntura y que ha caracterizado a la seguridad social costarricense hasta el día de hoy. Se hace uso de los argumentos del cambio institucional a través de escenarios de continuidad, característicos de sociedades democráticas y el concepto de coyuntura crítica, entendido como un período de cambio significativo y direccionado. El ARS concebido desde una perspectiva metodológica y teórica brinda el marco para comprender los vínculos entre los actores y las redes que conforman. En el primer capítulo se analizan procesos de decisión institucionales enmarcados en el contexto de constricción del Estado entre 1986-1990. En el segundo capítulo se aborda el diseño e implementación de un modelo de cambio en ese mismo período, poniendo énfasis en los factores que moldearon las decisiones de cambio, tales como los vínculos internacionales, la construcción de una narrativa sobre la excepcionalidad de la seguridad social costarricense y la imitación selectiva de escenarios internacionales. Por último, se estudia la toma de decisiones institucionales durante el cuatrienio siguiente, en un contexto de fracaso de los modelos de cambio implementados en el cuatrienio anterior y la necesidad de volver a diseñar un modelo que, a diferencia de los anteriores, se pudiera insertar dentro de la estructura institucional. Del análisis se desprende que las juntas directivas estudiadas lograron dirigir el proceso de cambio, para lo cual propusieron, diseñaron, negociaron, frenaron y rechazaron otras propuestas. En el primer episodio de la coyuntura crítica, la estructura institucional les desbordó y se mostraron negligentes para construir un modelo de cambio resiliente. En el segundo episodio, reconocieron los alcances de la estructura institucional y diseñaron un cambio dentro de esa estructura, que en vez de reducirla, la expande mediante la creación de pequeñas unidades de servicios. Esta investigación propone cuatro categorías para analizar las dinámicas de toma de decisión de las juntas directivas, las cuales son cohesión, composición, continuidad y liderazgo. De igual forma, plantea que con la creación del marco legal institucional a finales de la década de 1980, que permite a la CCSS la declaratoria de inviabilidad para ofrecer directamente servicios de atención, se crean grietas de interpretación que dependen de los actores institucionales. Dichas grietas de interpretación han dibujado una trayectoria de privatización que se caracteriza por ser restringida e interrumpida y que se aleja de un modelo lineal y progresivo.

This dissertation discusses the role that the Board of Directors of CCSS played in the institutional change that took place between 1986-1994. This is done with the purpose of contributing to a better understanding to the trajectory that was set in motion during that critical juncture and that has become a distinguished characteristic of Costa Rican social security up until today. This research draws on the institutional change and critical juncture frames. The first oriented to understand change in stable advanced democracies and the latter understood as a period of significant and directed change. Social Research Analysis offers methodological and theoretical grounds to get close to the ties and types of relations that form among actors and the networks that they create. The first chapter analyzes the Board of Directors decision-making process in the context of State contraction between 1986-1990. The following chapter takes on the design and implementation of a model of change that took place in the same years, focusing on the elements that shaped the decision-making process such as the international ties, the narrative of Costa Rica’s exceptional social security system and the selective imitation of international experiences. The last chapter studies the decision-making process between 1990-1994 in the context of the failure of the new models implemented as the cornerstone of institutional change and a new Board of Directors formed with almost half of the members from the previous one and how this fact impacts the decisions that took place in those years. The Board of Directors managed to lead the process of change and stop and negotiate other proposals from different actors. However, in the first episode of the critical juncture the institutional structure drowned them and they were negligent to build a sustainable model of transformation. In the second episode they recognized the structural resilience and opted to design a model of change that would fit and run within the structure which resulted in expanding the system instead of contracting it. This research proposes four categories to better analyze the dynamic of the decision-making process within the Board of Directors: cohesion, composition, continuity and leadership. It also points out that the creation of a law by the late 1980’s that allows the institution to declare itself unfeasible to provide medical services, opens the door to different interpretations that ultimately rely on the members of the Board of Directors. The interpretations that have taken place have created a trajectory of privatization that shows itself restricted and interrupted and does not respond the one lineal progressive logic.